田鈍夫

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

一、問題的提出

“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國”，是黨的十九屆四中、五中全會提出的重大任務(wù)和安排，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，也是實現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新目標(biāo)的強(qiáng)國之基。市域社會治理在國家治理體系中起著承上啟下的樞紐作用，是國家治理的重要基石，市域平安建設(shè)是平安中國建設(shè)的重點和難點。

改革開放之初，為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化和民主法制建設(shè)新形勢，中央對整頓和維護(hù)社會治安作出了系列部署。1981 年6 月中央批轉(zhuǎn)《京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會紀(jì)要》，1982 年1月作出《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，確立了“綜合治理”的方針。1991 年2 月，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，中央和地方各級社會治安綜合治理委員會相繼成立，作為黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)社會治安工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會治安工作。進(jìn)入21 世紀(jì)，中央在實踐中提出“建設(shè)平安中國”的目標(biāo)。2005 年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》，明確使用“平安建設(shè)”的概念。2012 年11 月黨的十八大正式提出“平安中國建設(shè)”的任務(wù)，2013 年11 月黨的大十八屆三中全會對“全面推進(jìn)平安中國建設(shè)”作出部署，“平安中國”上升到國家層面，明確為黨和國家的奮斗目標(biāo)之一，成為開創(chuàng)“中國之治”新境界的戰(zhàn)略之舉、順應(yīng)社會主要矛盾新變化的長遠(yuǎn)之策、防范應(yīng)對各類風(fēng)險新挑戰(zhàn)的制勝之道和實現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新目標(biāo)的強(qiáng)國之基[1]。社會治安是平安中國的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，“平安”是一個比“治安”大得多的范疇，它的提出有其歷史發(fā)展的必然性和強(qiáng)烈的現(xiàn)實要求[2]。

平安中國建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，與社會建設(shè)密不可分。改革開放之初，中央即確定了“綜合治理”的工作方針，強(qiáng)調(diào)全黨動手，實現(xiàn)社會治安的好轉(zhuǎn)。2004 年9 月，黨的十六屆四中全會提出“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，在中國社會建設(shè)史上具有重要意義。黨的十八大以來，中央提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的目標(biāo)和任務(wù)。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會作出“創(chuàng)新社會治理體制”的部署；2015 年10 月，十八屆五中全會明確了“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”的任務(wù)，提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。2017 年10 月，黨的十九大圍繞“打造共建共治共享的社會治理格局”的目標(biāo)，提出“提高社會治理社會化、法治化、智慧化、專業(yè)化水平”的要求。從單一的“社會管理”到綜合的“社會治理”，反映了黨執(zhí)政理念的新提升，昭示著中國治理模式正在發(fā)生深刻變化[3]。

平安中國建設(shè)是當(dāng)前中國社會建設(shè)中的一項基礎(chǔ)工作和重要任務(wù)。2005 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》即把“加強(qiáng)社會管理”作為平安建設(shè)的主要措施之一。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次作出指示，強(qiáng)調(diào)堅持源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理，努力解決深層次問題，著力建設(shè)平安中國；要求繼續(xù)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設(shè)更高水平的平安中國。2017 年10 月，黨的十九大明確提出“建設(shè)平安中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”；2019年10 月，黨的十九屆四中全會作出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設(shè)更高水平的平安中國”的決策；2020 年上半年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化開創(chuàng)平安中國建設(shè)新局面的意見》；2021 年3 月，十三屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》作出“提高社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平”的安排。從十九大報告中的“社會治理社會化、法治化、智慧化、專業(yè)化”，到“十四五”規(guī)劃中的“社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化”，反映出平安中國建設(shè)和社會治理日益融為一個密不可分的整體，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理成為平安中國建設(shè)的基本途徑和必由之路[4]。

黨的十八大以來，國內(nèi)學(xué)者圍繞“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”做了大量研究。在政治學(xué)和公共管理學(xué)界，薛瀾對國家治理中社會治理的問題、挑戰(zhàn)與機(jī)遇進(jìn)行了總結(jié)、歸納[5]；郁建興對經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下社會治理的新問題進(jìn)行了研究[6]；周慶智對社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)中的社會治理體制創(chuàng)新問題進(jìn)行了分析[7]；燕繼榮對社會變遷中的社會治理問題進(jìn)行了理論解釋[8]。在法學(xué)界，張文顯厘清了法治與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系[9]；江必新[10]、徐漢明[11]等對社會治理創(chuàng)新中的立法、司法問題進(jìn)行了研究。2018 年以來，一些學(xué)者針對“市域社會治理現(xiàn)代化”進(jìn)行了專門研究。龔?fù)⑻12]、成伯清[13]、吳曉林[14]、陳成文[15]等，就市域社會治理的概念、邏輯、問題、取向進(jìn)行了多方面的研究，對市域社會治理現(xiàn)代化的理論建構(gòu)和實踐路徑進(jìn)行了分析。相比較而言，學(xué)界對“平安中國”相關(guān)問題研究還比較少。其中，褚國建對從“平安浙江”到“平安中國”的歷程進(jìn)行了歸納[16]；余瀟楓對從“社會治安”到“平安中國”轉(zhuǎn)向的價值轉(zhuǎn)換和體系建構(gòu)進(jìn)行了研究[2]；葉青[4]等就社會治理和平安建設(shè)的關(guān)系進(jìn)行了研究，指出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理是建設(shè)平安中國的必由之路。目前，學(xué)界從市域社會治理現(xiàn)代化角度對平安中國建設(shè)相關(guān)問題的專門研究，尚付之闕如。

本文在已有研究和在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，從市域社會治理現(xiàn)代化角度對平安中國建設(shè)的相關(guān)問題進(jìn)行了實證研究，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)市域平安建設(shè)實踐對“十四五”規(guī)劃中相關(guān)政策進(jìn)行了解讀，并嘗試提出相關(guān)建議和解決思路。其中不足之處，愿祈正于方家。

二、市域社會治理視野下平安中國建設(shè)的挑戰(zhàn)

城市是人類文明的聚集區(qū)，也是社會問題的聚集區(qū)，市域平安建設(shè)是平安中國建設(shè)的重點。早在1979 年和1981 年，中央政法委即先后兩次組織召開全國城市治安會議，把大中城市作為治安整頓的重點。2018 年6 月，中央政法委負(fù)責(zé)人在中國延安干部學(xué)院“新任地市級黨委政法委書記培訓(xùn)示范班”上首次提出“市域社會治理”的概念。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”的戰(zhàn)略目標(biāo)和“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標(biāo)。2020 年以來新冠肺炎疫情防控的實踐證明，市域日益成為重大矛盾風(fēng)險的產(chǎn)生地、集聚地，也是平安中國建設(shè)的主陣地。2020 年4 月，平安中國建設(shè)協(xié)調(diào)小組第一次會議召開，此后包括市域社會治理組在內(nèi)的平安中國建設(shè)各專項任務(wù)組先后亮相并開展工作。2020 年11 月，平安中國建設(shè)工作會議明確了推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化在建設(shè)更高水平的平安中國的“抓手”地位。

市域是宏觀與微觀的轉(zhuǎn)承點，市域社會治理是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實施，在國家治理體系中起著承上啟下的樞紐作用，是國家治理的重要基石，應(yīng)當(dāng)成為撬動國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支點[17]。市域社會治理的現(xiàn)代化，包括市域社會治理體制現(xiàn)代化、工作布局現(xiàn)代化和治理方式現(xiàn)代化，不斷提升市域社會治理的現(xiàn)代化水平，是維護(hù)社會大局和諧穩(wěn)定，建設(shè)更高水平平安中國的重要保障。市域是具有較多行政資源與較強(qiáng)執(zhí)法、司法能力的綜合體，在行政上有更高階位，在資源上有更多統(tǒng)籌余地，在法治上有更多手段，在推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化方面具有許多得天獨厚的優(yōu)勢，可以成為社會治理現(xiàn)代化的集成體。同時，市域社會治理是國家治理在市域?qū)用娴目臻g表達(dá)，黨的十九屆四中全會以城鄉(xiāng)一體的視野提出了社會治理現(xiàn)代化的基本要求，在城鄉(xiāng)社會治理一體化的政策語境下對市域社會治理現(xiàn)代化作出了部署[18]。因此，市域社會治理現(xiàn)代化視野下的平安中國建設(shè)，即市域平安建設(shè)，已不是單純的平安城市建設(shè)，而是以城市為中心、城鄉(xiāng)一體的市域社會單元的平安建設(shè)。

改革開放以來，隨著社會財富的迅速積累和人民生活水平的提升，我國社會經(jīng)歷劇烈轉(zhuǎn)型，新舊社會矛盾日益積累并有急劇爆發(fā)的趨勢，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和變遷給社會治理帶來新的問題和挑戰(zhàn)，我國開始步入社會風(fēng)險高發(fā)階段，面臨加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的艱巨任務(wù)，平安中國建設(shè)任重道遠(yuǎn)[5]。作為重大矛盾風(fēng)險的產(chǎn)生地和集聚地，這一問題在市域?qū)用骟w現(xiàn)得尤為突出。加之伴隨著新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的開展，國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局正在形成，市域平安建設(shè)迎來新機(jī)遇，也面臨新挑戰(zhàn)。

一是社會結(jié)構(gòu)的變化對市域平安建設(shè)工作機(jī)制帶來了新挑戰(zhàn)。一方面，社會治理和平安中國建設(shè)相關(guān)法律體系不健全。在過去一個時期，我國立法偏重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會領(lǐng)域立法相對薄弱。當(dāng)前平安中國建設(shè)創(chuàng)新尚處于探索階段，一個突出的問題是缺乏有效的法律保障，一些涉及推動社會建設(shè)、解決矛盾糾紛、完善風(fēng)險防范的法律缺位[19]，制度供給嚴(yán)重不足。另一方面，社會治理和平安中國建設(shè)觀念相對滯后。當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治的進(jìn)步，要求政府職能逐步實現(xiàn)以社會管理控制為主到社會管理與服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變，然而在一些地區(qū)和部門，重權(quán)力輕權(quán)利、重管理輕服務(wù)、重效率輕公平的現(xiàn)象仍未徹底消失，反映了治理理念的滯后。同時，社會治理和平安中國建設(shè)的工作手段仍比較單一。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的手段以行政命令為主，形式比較單一，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會治理手段也應(yīng)走向多樣化，并以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，但從治理實踐來看，行政手段仍然是一些地區(qū)采取的主要手段，難以適應(yīng)治理新形勢的現(xiàn)實需要。

二是利益格局的調(diào)整對市域平安建設(shè)工作能力提出了新要求。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局正在形成。一方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力，市場主體生產(chǎn)經(jīng)營困難，地方財政收入受限，政府提供公共服務(wù)的能力被削弱，勞動、社保、環(huán)保等領(lǐng)域矛盾數(shù)量激增，社會風(fēng)險點增多，如果處理不當(dāng)，有可能造成個人極端事件或者群體性事件。另一方面，政府著力深化改革，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是2020 年以來國家統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，新的發(fā)展格局深刻改變著既有的權(quán)利結(jié)構(gòu)和社會利益格局，可能催生一些新的社會矛盾和問題。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不是孤立現(xiàn)象，它必然會影響社會領(lǐng)域，帶來社會治理的“新常態(tài)”[6]，這就對社會治理和平安建設(shè)提出了新的更高的要求。

三是社會生態(tài)的復(fù)雜化給市域平安建設(shè)工作方式帶來了新壓力。城鎮(zhèn)化和信息化的深入推進(jìn)，在給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活帶來便利的同時，也給社會治理和平安建設(shè)帶來新的壓力。事實證明，處于城市化加速期的國家，往往面臨著眾多社會矛盾，法治狀況容易處于非理想狀態(tài)[20]。城市化帶來了社會問題嚴(yán)重性的集中，而信息化則憑借其便捷性有可能帶來社會問題影響力的擴(kuò)大，城市化、信息化帶來的“集中”和“擴(kuò)大”效應(yīng)使得社會問題的復(fù)雜性、風(fēng)險性和危害性都更加凸顯。受國際形勢的影響，各類傳統(tǒng)安全問題和新型安全問題交織，我國防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險的挑戰(zhàn)壓力巨大；網(wǎng)絡(luò)安全、環(huán)境安全等新型安全問題不斷涌現(xiàn)，且有擴(kuò)大、蔓延的態(tài)勢；同時，全球范圍內(nèi)新冠肺炎疫情的蔓延，帶來了國際社會的撕裂，給社會治理帶來新的不確定性。如何創(chuàng)新市域社會治理和網(wǎng)絡(luò)安全治理，確保市域安全，是社會治理和平安建設(shè)必須解決的重大問題。

四是民生訴求的升級對市域平安建設(shè)工作成效提出了新期待。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人民對美好生活的需要全面升級，平安在美好生活中的根基作用更加凸顯。當(dāng)前，我國仍處于社會轉(zhuǎn)型期，歷史上長期積累起來的深層次問題凸顯的同時，一些新的社會問題也隨之出現(xiàn)，社會結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，社會階層重新分化，利益要求多樣化，社會矛盾和風(fēng)險累積，加之2020年以來突發(fā)新冠肺炎疫情帶來的持續(xù)影響，國內(nèi)、國際社會問題更加復(fù)雜，社會治理和平安中國建設(shè)的難度越來越大。同時，隨著全面依法治國的深入推進(jìn)，人民群眾的法治意識不斷增強(qiáng)，權(quán)利意識被喚醒，越來越多的群眾選擇拿起法律武器維護(hù)自身權(quán)益，一些群眾甚至選擇非常規(guī)手段維權(quán)，給社會治理和平安建設(shè)帶來新的壓力，一些地方面臨“維穩(wěn)”和“維權(quán)”的兩難選擇[21]。

三、粵港澳大灣區(qū)市域社會治理和平安建設(shè)的實踐與成效

“郡縣治，天下安?！笔杏蛏鐣卫憩F(xiàn)代化是平安中國建設(shè)的重要抓手。廣東是我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前沿，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)賦予這一地區(qū)新的使命。習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40 周年慶祝大會上的講話中強(qiáng)調(diào)，“越是開放越要重視安全”，要“統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事”，對包括大灣區(qū)城市在內(nèi)的相關(guān)工作提出了新的要求，為這一地區(qū)推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化和更高水平的平安建設(shè)提供了契機(jī)?？偨Y(jié)粵港澳大灣區(qū)城市的市域平安建設(shè)實踐，對于推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化、建設(shè)更高水平的平安中國，具有重要的示范引領(lǐng)意義。

近年來，廣東在推動社會治理現(xiàn)代化和平安建設(shè)方面進(jìn)行了積極地探索。2017 年6 月，廣東省人大常委會通過的《關(guān)于深化平安廣東建設(shè)的決定》，是該領(lǐng)域第一部同類型省級規(guī)范性文件。在市級層面，為應(yīng)對社會治安狀況嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，廣州市從黨建引領(lǐng)創(chuàng)新、政府主導(dǎo)、多元共治、智慧助力等方面推進(jìn)市域社會治理創(chuàng)新[22]。作為中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點，深圳市人大常委會在2012 年2 月即通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會建設(shè)促進(jìn)條例》，該條例是我國社會建設(shè)和社會治理領(lǐng)域的第一部專門的地方性法規(guī)；2020 年7 月，深圳市人大常委會通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)平安建設(shè)條例》，成為目前我國平安建設(shè)領(lǐng)域唯一一部專門的地方性法規(guī)。2020 年10 月，汕頭市人大常委會著眼于“加快建設(shè)更高水平的平安汕頭”，率先出臺《關(guān)于強(qiáng)化法治保障促進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化試點工作的決定》，這是目前市域社會治理領(lǐng)域唯一的同類型地方規(guī)范性文件。

與同處珠三角的深圳和廣州相比，珠海市在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域稍顯遜色，但社會領(lǐng)域則特色突出。2009年起，珠海率先開展社會管理體制改革，社會建設(shè)成為珠海城市發(fā)展的重要方面[23]。近年來，珠海在社會治理方面始終走在廣東全省乃至全國的前列，取得了一些全國知名的亮點[24]?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展戰(zhàn)略為珠海等珠三角城市發(fā)展帶來了新機(jī)遇，也對市域社會治理和平安建設(shè)提出了新要求。2013 年1 月，珠海市委、市政府印發(fā)《關(guān)于全面創(chuàng)建平安珠海的意見》，對市域平安建設(shè)作出全面部署。近年來，珠海市按照中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化和平安中國建設(shè)的部署和要求，在完善市域平安建設(shè)體制機(jī)制，推動市域平安建設(shè)精細(xì)化管理，擴(kuò)大市域平安建設(shè)社會參與，筑牢市域平安建設(shè)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)立體化社會治安防控體系建設(shè)等方面，開展了市域平安建設(shè)實踐和創(chuàng)新。

一是以“平安+”市域社會治理指數(shù)為突破口，推動精細(xì)管理。為直觀反映、衡量各地區(qū)平安建設(shè)成果，推動平安建設(shè)精細(xì)化管理，珠海市率先發(fā)布“平安指數(shù)”，并推行“珠海市‘平安指數(shù)’工作機(jī)制”，深化平安指數(shù)應(yīng)用。2014 年11 月以來，珠海市每天通過報紙和新媒體平臺向社會公布包含萬人違法犯罪警情數(shù)、萬人消防警情數(shù)、萬人交通安全警情數(shù)三項指標(biāo)在內(nèi)的“平安指數(shù)”，按照分級進(jìn)行四色預(yù)警，為群眾提供安全防范指導(dǎo)，并監(jiān)督下級黨委、政府平安建設(shè)落實。2019 年11 月，珠海市將平安指數(shù)升級為“平安+”市域社會治理指數(shù)，內(nèi)容擴(kuò)展到社會穩(wěn)定、社會治安、食藥安全等14 個方面，以日、月、季、年度指數(shù)四種形式發(fā)布，成為展示城市動態(tài)平安趨勢、把脈城市全方位平安狀況、反映全市社會治理水平的窗口。為強(qiáng)化平安指數(shù)應(yīng)用，珠海市建立以各區(qū)、各鎮(zhèn)（街道）為主體，各職能部門參與，集動員、研判、預(yù)警、督導(dǎo)、考核“五位一體”的平安指數(shù)機(jī)制，在指標(biāo)維度、參與主體和整體效能方面“做加法”[25]，力圖實現(xiàn)市域平安建設(shè)齊抓共管。指數(shù)提供了市域平安建設(shè)的量化指標(biāo)，提升了市域平安建設(shè)工作效能。指數(shù)機(jī)制運行以來，珠海市整體實現(xiàn)“警情下降，指數(shù)上升”的目標(biāo)，2015 年、2016 年和2017 年，全市違法犯罪警情同比降幅分別達(dá)到11.41%、29.74%和4.14%①在未做特別說明的情況下，本文中珠海市的相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所和珠海市委政法委員會、珠海市司法局合作建立的中國社會科學(xué)院法治國情調(diào)研（珠海）基地。。

幼兒最初對這個世界的認(rèn)識基本是陌生的，他們認(rèn)識的文字?jǐn)?shù)量特別少，所以文字教學(xué)對幼兒教師來說是有一定難度的。但是，幼兒對音樂有著天生的好感，在音樂的背景下教幼兒有節(jié)奏地控制自己的身體做出相應(yīng)的動作相對來說就要容易得多，通過這種方式培養(yǎng)幼兒的想象力也能夠事半功倍。為了更好地進(jìn)行韻律教學(xué)，我認(rèn)為可以從以下幾點著手。

二是以警務(wù)社會化為抓手，強(qiáng)化隊伍建設(shè)。珠海市在總結(jié)綜合治理、治安聯(lián)防經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了平安建設(shè)隊伍。一方面，強(qiáng)化治安力量投入，合理調(diào)整警力配置，推動警力“下沉”，目前珠海市派出所警力占分局的55.15%，社區(qū)警力占派出所的40.5%，民警與輔警比例達(dá)到1∶1，基層警力得到保障。另一方面，為探索新形勢、新常態(tài)下的市域平安建設(shè)新模式，珠海市借鑒和轉(zhuǎn)化國外社會治理經(jīng)驗，引入“志愿服務(wù)”理念，率先探索建立“志愿警察”隊伍。自2014 年起，珠海市先后在四個轄區(qū)分別建立了四支、共400 人的“志愿警察”隊伍。2017—2018 年，珠海市“志愿警察”隊伍參加治安巡邏超過42 000 人次，協(xié)助抓獲違法嫌疑人129 人，協(xié)助現(xiàn)場調(diào)解糾紛460 余起，參與大型群眾性活動安保工作超200 場次，累計執(zhí)勤時間達(dá)18 萬多小時?！爸驹妇臁标犖閺浹a(bǔ)了警力不足，形成基層警務(wù)工作的補(bǔ)充，同時提供了群眾展示舞臺，實現(xiàn)了個人理想和社會價值雙贏，減輕和化解了可能的矛盾。

三是以立體防控體系為重點，夯實工作基礎(chǔ)。珠海市按照全國社會治安防控體系建設(shè)工作會議要求，研究制定了《關(guān)于加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)工作的實施方案（2016—2022 年）》，將立體化社會治安防控體系建設(shè)難點和問題項目化、具體化，納入年度綜治考核。珠海市把人防、物防、技防手段結(jié)合起來，圍繞立體防控體系建設(shè)，一方面加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息整合共享，探索搭建全市綜治大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，打通上下信息數(shù)據(jù)通道，把數(shù)據(jù)聯(lián)通到基層一線，發(fā)揮數(shù)據(jù)的實戰(zhàn)效用。另一方面推進(jìn)綜治信息化建設(shè)，明確綜治信息化建設(shè)要求，打造“中心+網(wǎng)格化+信息化”管理架構(gòu)，實現(xiàn)公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用全市覆蓋。同時，統(tǒng)籌推進(jìn)“雪亮工程”①“雪亮工程”是以縣、鄉(xiāng)、村三級綜治中心為指揮平臺，以綜治信息化為支撐、以網(wǎng)絡(luò)化管理為基礎(chǔ)、以公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點的“群眾性治安防控工程”。取“群眾的眼睛是雪亮的”之義，故名“雪亮工程”。建設(shè)，2017 年珠海全市共完成2 411個一類點建設(shè)聯(lián)網(wǎng)工作，完成率達(dá)105.7%，推動綜治信息系統(tǒng)、綜治視聯(lián)網(wǎng)和“雪亮工程”融合，實現(xiàn)三個系統(tǒng)在同一平臺整合，著力解決基層綜治部門信息技術(shù)力量薄弱的問題。

四是以“平安細(xì)胞”創(chuàng)建為基礎(chǔ)，帶動全面提升。2013 年初，珠海市委、市政府《關(guān)于全面創(chuàng)建平安珠海的意見》明確提出“全面開展‘平安細(xì)胞’工程建設(shè)，夯實創(chuàng)建平安珠海的基層基礎(chǔ)”[26]。2013 年以來，珠海市推進(jìn)了平安區(qū)域、平安場所、平安單位和平安家庭等五大類、17 項基層平安創(chuàng)建活動，不斷拓寬創(chuàng)建范圍，充實創(chuàng)建內(nèi)容。2015 年，珠海全市90%以上的鎮(zhèn)街、村居、單位、企業(yè)、校園、醫(yī)院、家庭達(dá)到平安創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。2017年以來，珠海市以平安校園、平安醫(yī)院、平安交通、平安家庭、平安企業(yè)創(chuàng)建為重點，實現(xiàn)平安細(xì)胞建設(shè)全覆蓋。在“平安細(xì)胞”創(chuàng)建工作中，珠海市出臺《社會領(lǐng)域制度建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》，著力培育發(fā)展社會組織，建立市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）三級聯(lián)動的社會組織孵化平臺，通過開展社會組織專項治理，為社會組織參與市域平安建設(shè)掃清障礙。2019 年，珠海市每萬人常住人口擁有社會組織達(dá)12.14 個，這些組織成為市域平安建設(shè)的重要社會力量。

四、市域平安建設(shè)的經(jīng)驗與問題

（一）市域平安建設(shè)取得的經(jīng)驗

守住法治底線是市域平安建設(shè)的前提。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法治是平安建設(shè)的重要保障”“深入推進(jìn)平安中國建設(shè)，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用”。必須把平安中國建設(shè)全面納入法治軌道，以法治思維和法治手段解決平安建設(shè)中的問題。廣東省人大常委會《關(guān)于深化平安廣東建設(shè)的決定》為粵港澳大灣區(qū)城市平安建設(shè)提供了法制基礎(chǔ)和指南。實踐中，珠海市運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市（較大的市）立法權(quán)，為市域平安建設(shè)提供了法制保障。2013 年10 月，珠海市人大常委會通過《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會建設(shè)條例》，為珠海市域社會治理提供了重要法律依據(jù)。市域社會治理法治化，離不開辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。近年來，珠海市推進(jìn)“法律顧問進(jìn)村居”和“公共法律服務(wù)體系建設(shè)”工作，引導(dǎo)群眾通過法律渠道化解社會矛盾，提高了重點地區(qū)群眾的法治意識和安全防范意識。

推動體制創(chuàng)新是市域平安建設(shè)的關(guān)鍵。創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，也是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的不竭動力。必須推動理念、制度、機(jī)制、方法創(chuàng)新，建立健全符合我國國情、具有時代特征的社會治理體系[11]。市域平安建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，必須通過機(jī)制創(chuàng)新及時防范和應(yīng)對層出不窮的新矛盾、新問題，打破政府包辦一切、政法綜治部門“單打獨斗”的模式，推進(jìn)協(xié)同治理，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段，推進(jìn)平安建設(shè)體制機(jī)制的現(xiàn)代化。2014 年初，珠海市即決定將社會治安綜合治理委員會與創(chuàng)建平安珠海工作領(lǐng)導(dǎo)小組合二為一，推行“大平安”的理念。2018 年，在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室撤銷，有關(guān)職責(zé)由中央政法委員會承擔(dān)，2020 年平安中國建設(shè)協(xié)調(diào)小組成立，這是根據(jù)我國社會主要矛盾歷史性變化進(jìn)行的體制革新，奠定了更高水平平安中國建設(shè)的體制機(jī)制基礎(chǔ)。

激發(fā)基層活力是市域平安建設(shè)的基礎(chǔ)。社會治理和平安中國建設(shè)的重點和難點在基層，活力和動力也在基層。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推動平安社會建設(shè)，必須激發(fā)基層內(nèi)在活力，推動基層自治，實現(xiàn)基層共治共享[27]。社區(qū)是市域社會治理的基礎(chǔ)單元，社區(qū)的平安穩(wěn)定直接關(guān)乎市域平安社建設(shè)成效?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)平安建設(shè)條例》就“基層服務(wù)與管理”作出專章規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“社區(qū)居民委員會應(yīng)當(dāng)建立健全治安保衛(wèi)工作制度，發(fā)動社區(qū)居民共同做好本社區(qū)社會治安相關(guān)工作?！敝楹Ｊ型ㄟ^“平安+”市域社會治理指數(shù)和“平安細(xì)胞”創(chuàng)建活動，建立了基層“平安指數(shù)”工作體系和長效機(jī)制。近年來，珠海市通過充實基層平安建設(shè)隊伍、強(qiáng)化基層平安創(chuàng)建技術(shù)支持，激活了基層平安建設(shè)力量，實現(xiàn)了風(fēng)險化解、糾紛解決在基層，節(jié)約了治理成本，又培養(yǎng)了群眾的規(guī)則意識、權(quán)利意識，夯實了市域平安建設(shè)的基礎(chǔ)。

（二）市域平安建設(shè)面臨的問題

近年來，各地在加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理、推動平安中國建設(shè)方面取得了顯著成效，但也存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。一是市域平安建設(shè)創(chuàng)新舉措仍處于探索階段，缺乏必要的法律支撐，市域平安建設(shè)的經(jīng)驗呈現(xiàn)碎片化，缺乏必要的提煉和升華。以珠海市為例，目前該市志愿警察等工作的地方立法依據(jù)仍是空白，法律主體地位邊界模糊，廣東省的有關(guān)指導(dǎo)意見僅是政策性文件，未能形成有效的制度支撐，志愿警察在經(jīng)費、培訓(xùn)等方面面臨不少尚待解決的問題。二是市域平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落實力度不夠，市域平安建設(shè)工作尚未實現(xiàn)常態(tài)化，市域平安建設(shè)長效機(jī)制亟待建立。在珠海，平安建設(shè)工作已開展超過十年，個別地區(qū)和單位開始出現(xiàn)懈怠，對市域平安建設(shè)的重視程度有所下降，人、財、物保障弱化，平安建設(shè)措施落實不力，市域社會治理創(chuàng)新和平安建設(shè)政策工具的使用還失之于“軟”。三是市域平安建設(shè)新問題不斷涌現(xiàn)，但市域社會治理機(jī)制難以及時調(diào)整完善，在一些發(fā)案集中、群眾反響較大的社會問題應(yīng)對上力量相對不足，亟須加強(qiáng)。近年來，我國東部沿海城市逐漸邁入“流動社會”，人口的較大規(guī)模和高流動性使得風(fēng)險一旦發(fā)生便往往難以控制[14]。由于編制管理等限制，有限的社會治理力量面對龐大的管理服務(wù)對象顯得捉襟見肘。加之市域社會治理信息化運用中的問題，人口基礎(chǔ)信息采集率不高，人口統(tǒng)計失真、失準(zhǔn)，缺乏有力統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，社會公共安全存在隱患，嚴(yán)重影響了市域平安建設(shè)效能的進(jìn)一步發(fā)揮。

五、市域社會治理現(xiàn)代化視野下平安中國建設(shè)的推進(jìn)路徑

目前，粵港澳大灣區(qū)等許多地區(qū)在市域平安建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新，但囿于各方面的限制，很多創(chuàng)新顯得零散而龐雜，可復(fù)制的模式較少，可推廣的經(jīng)驗不多。建設(shè)社會治理共同體是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的實踐載體，良法善治是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的價值依歸，協(xié)同聯(lián)動是市域社會治理現(xiàn)代化的綜合動力，社會系統(tǒng)發(fā)展的過程遞進(jìn)是市域社會治理現(xiàn)代化的實踐階梯[12]。加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，建設(shè)更高水平的平安中國，有賴中央的統(tǒng)籌頂層設(shè)計和整體制度安排，應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大和十九屆四中、五中全會要求，在總結(jié)粵港澳大灣區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)市域平安建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開展市域社會治理現(xiàn)代化試點，加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，完善平安中國建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，以社會治理的社會化、法治化、智慧化、專業(yè)化帶動和提升平安中國建設(shè)的立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平。

二是堅持協(xié)同治理，擴(kuò)大市域平安建設(shè)的社會參與。市域社會治理現(xiàn)代化預(yù)示著從“主客體關(guān)系”到“主體間性關(guān)系”①“主體間性關(guān)系”是指主體與主體之間的關(guān)系，主體間性是異質(zhì)性主體以規(guī)范為基礎(chǔ)所形成的相互理解、相互作用的“主體—主體”的交往結(jié)構(gòu)。的思維轉(zhuǎn)向，這必然要求市域社會治理牢固樹立“協(xié)同”的核心發(fā)展理念[15]。市域平安建設(shè)要轉(zhuǎn)變政府包辦一切的傳統(tǒng)思維，正確處理政府和社會的關(guān)系，發(fā)揮政府機(jī)制（法治）和社會機(jī)制（自治）的雙重作用，實現(xiàn)社會行為多主體的“協(xié)同治理”[8]。在發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用、履行好兜底責(zé)任的前提下，要充分發(fā)揮社會組織和社會力量的積極作用，有序擴(kuò)大公眾參與。一方面，要持續(xù)做好平安創(chuàng)建工作，加大社會宣傳動員力度，提高人民群眾對平安建設(shè)的知曉率、支持率、參與度。另一方面，要發(fā)揮社會組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，創(chuàng)新社會組織參與社會治理的領(lǐng)域、手段、方式和方法，不斷擴(kuò)大平安志愿者隊伍，引導(dǎo)、激勵更多群眾參與平安建設(shè)工作。同時，加強(qiáng)對社會組織規(guī)范管理的政策研究，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，充分發(fā)揮其在參與社會事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、化解矛盾糾紛等社會治理中的重要作用，實現(xiàn)從政府包辦到多元治理的治理模式轉(zhuǎn)變[30]。

三是堅持創(chuàng)新治理，增強(qiáng)市域平安建設(shè)的基層活力?；鶎邮瞧桨仓袊ㄔO(shè)的第一線，也是社會治理的活力之源。建立健全富有活力和效率的新型基層治理體系，是平安中國建設(shè)的基礎(chǔ)。要根據(jù)“構(gòu)建基層社會治理新格局”的要求，增強(qiáng)平安建設(shè)基層活力，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）在社會治理中的基礎(chǔ)性作用，推動其把工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理、公共安全等社會治理工作上來，通過改善考核、激勵方式提高基層干部參與平安建設(shè)的積極性。一方面，推動行政體制和管理方式創(chuàng)新，實現(xiàn)扁平化管理，適當(dāng)減少管理層級[31]，總結(jié)各地網(wǎng)格化管理經(jīng)驗，充實基層治理力量，實現(xiàn)資源、服務(wù)和管理下沉，不斷提升基層治理能力。另一方面，要重視基層社會自治，發(fā)揮群眾參與的基礎(chǔ)作用，以社會企業(yè)、居民自治良性互動，構(gòu)建良善的城鄉(xiāng)社區(qū)自治體系[32]。發(fā)揮村規(guī)民約作用，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中依法自我管理、自我服務(wù)，通過村（居）民自治完善民意收集、協(xié)商互動機(jī)制，把各行各業(yè)中的從業(yè)人員和社會組織發(fā)動起來，彌補(bǔ)專業(yè)力量和專業(yè)手段的不足。

四是堅持智能治理，強(qiáng)化市域平安建設(shè)的技術(shù)保障。市域社會治理手段呈現(xiàn)出復(fù)合化、信息化、智能化的特征，是治理目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵性要素。市域平安建設(shè)要順應(yīng)社會治理對象多元化、環(huán)境復(fù)雜化、內(nèi)容多樣化的趨勢，實現(xiàn)由傳統(tǒng)經(jīng)驗主義到現(xiàn)代智能化大數(shù)據(jù)治理的轉(zhuǎn)變，應(yīng)用智能化技術(shù)提升市域平安建設(shè)的精準(zhǔn)性、預(yù)見性、高效性[33]。當(dāng)前市域社會治理中，深度運用信息化和大數(shù)據(jù)技術(shù)還存在明顯不足。未來，要著力抓好信息技術(shù)運用，打造“信息資源一體化、打防管控一體化、網(wǎng)上網(wǎng)下一體化”的立體化、信息化社會治安防控體系[34]。同時，要進(jìn)一步加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用統(tǒng)籌規(guī)劃，健全各類基礎(chǔ)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息整合共享，按照“大整合、高共享、深應(yīng)用”的要求，著力打通各部門之間和同一部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)通道，探索搭建全局平安建設(shè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，加快推進(jìn)各部門數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流、管理流的有機(jī)融合，在確保信息安全前提下加強(qiáng)信息互聯(lián)互通和綜合利用，把數(shù)據(jù)信息聯(lián)通到基層一線，發(fā)揮信息科技的實戰(zhàn)效用，拓展市域平安建設(shè)成效的廣度和深度。

結(jié)語

2021 年是中國共產(chǎn)黨成立100 周年，也是全國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程和“十四五”規(guī)劃開局之年。伴隨著《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作實施方案》和《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》的制定和實施，市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)入全面實施階段。如何把市域社會治理現(xiàn)代化嵌入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體性目標(biāo)，發(fā)揮市域社會治理現(xiàn)代化在平安中國建設(shè)中的“抓手”作用，有賴中央的統(tǒng)籌頂層設(shè)計和整體制度安排，要在粵港澳大灣區(qū)等現(xiàn)行地區(qū)示范引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，深入挖掘本土實踐成果，借鑒域外有益經(jīng)驗，提高謀劃和推進(jìn)平安中國建設(shè)的能力和水平，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中不斷建設(shè)更高水平的平安中國。