李新月

（天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134）

1 問題的提出

關(guān)于貧困治理，我國(guó)一直在探索有效的方法路徑。改革開放后，我國(guó)貧困治理大致可以分為四個(gè)階段：1978—1985年經(jīng)濟(jì)體制的改革是減貧的主要?jiǎng)恿碓矗?986—2000年區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)是貧困治理的主要推動(dòng)力；2001—2012年以村為貧困單元的全面推進(jìn)是重要舉措；2013—2020年進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段［1］。黨的十八大之后，兩個(gè)百年奮斗重大戰(zhàn)略部署將脫貧攻堅(jiān)納入其中，不斷探索治理路徑，提升治理質(zhì)量。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，以目前推行的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)實(shí)施測(cè)算，2019年中國(guó)農(nóng)村總貧困人口大約有551萬，貧困發(fā)生率為0.6%。截至2020年底，在精準(zhǔn)扶貧措施實(shí)施后，我國(guó)完成了農(nóng)村人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的脫貧目標(biāo)，貧困治理取得決定性成就。

但絕對(duì)貧困治理取得的成就并不是貧困治理的終結(jié)。貧困治理是一個(gè)長(zhǎng)期過程，絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困不是簡(jiǎn)單分割的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。目前，相對(duì)貧困治理成為貧困治理的主戰(zhàn)場(chǎng)，治理重心由“治理貧困”向“防止貧困”轉(zhuǎn)變，新的治理重心對(duì)現(xiàn)存貧困治理體系和能力提出了新要求。2020年中央一號(hào)文件明確提出相對(duì)貧困治理的總要求，要求研究建立相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理機(jī)制，開展相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要舉措［2］。

我國(guó)在絕對(duì)貧困治理中積累的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)貧困治理對(duì)象開展“輸血式”政策扶持，只能在特定時(shí)間和條件下發(fā)揮益貧作用，部分具備“防止貧困”效果的政策效益被低估。明確治理對(duì)象是貧困治理的邏輯起點(diǎn)：調(diào)整貧困線后形成的新貧困人口和剛擺脫絕對(duì)貧困但存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人口是相對(duì)貧困治理對(duì)象的兩大來源；在相對(duì)貧困治理過程中，弱勢(shì)群體也是重點(diǎn)考慮對(duì)象。

2 相對(duì)貧困致貧原因分析

城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展差距是相對(duì)貧困產(chǎn)生的根源之一。雖然目前我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的步伐在不斷加快，但二者之間存在的差距依舊明顯，城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在二元結(jié)構(gòu)特征下依然不平衡?！岸Y(jié)構(gòu)”是發(fā)展中國(guó)家在社會(huì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具備整體化的發(fā)育和發(fā)展特點(diǎn)，出現(xiàn)不同態(tài)勢(shì)的發(fā)展路徑與演變，甚至?xí)霈F(xiàn)部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在其他經(jīng)濟(jì)部門的負(fù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上［3］。

我國(guó)貧困問題治理就具備城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的典型特征。中華人民共和國(guó)建立初期，長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)區(qū)別管理經(jīng)濟(jì)體制和政策，國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的重點(diǎn)都在城市，將大部分可利用的社會(huì)資源集聚起來用于城市建設(shè)。相比之下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)沒有得到足夠的資源和重視。資源的集中使城市發(fā)展建設(shè)越來越好，而農(nóng)村發(fā)展資源缺乏，陷入困境。在社會(huì)基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域中，城鄉(xiāng)之間也存在巨大的差異，農(nóng)村的基本公共服務(wù)缺失嚴(yán)重，農(nóng)村居民缺乏社會(huì)權(quán)利的保障。此外，城鄉(xiāng)間的發(fā)展機(jī)會(huì)嚴(yán)重失衡，農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)少，非常容易在貧困地區(qū)形成貧困的代際傳遞，導(dǎo)致貧困積弊根深蒂固［4］。因此，相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)在于不斷縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間存在的差距，提供均等的社會(huì)公共服務(wù)，增加農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)。

3 相對(duì)貧困治理弱勢(shì)群體的特征描述

有效識(shí)別相對(duì)貧困治理對(duì)象，可以為相對(duì)貧困的治理和政策的實(shí)施奠定好基礎(chǔ)，可以將有限治理資源的效用發(fā)揮到最大，可以將社會(huì)治理政策的兜底作用落到實(shí)處。后扶貧時(shí)代，中國(guó)貧困治理的重點(diǎn)是防止落入“貧困陷阱”，避免再次出現(xiàn)絕對(duì)貧困，其中，通過政策兜底效應(yīng)擺脫絕對(duì)貧困的弱勢(shì)群體需要重點(diǎn)關(guān)注［5］。從微觀角度來看，相對(duì)貧困治理群體的群體特征十分明顯，即自身缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展技能或勞動(dòng)能力、家庭負(fù)擔(dān)重、疾病風(fēng)險(xiǎn)高以及地理環(huán)境和條件的限制，處于相對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)邊緣。

消除絕對(duì)貧困不代表著特殊貧困群體的消失，只是貧困的表現(xiàn)形式發(fā)生了改變。弱勢(shì)群體的群體特征和返貧風(fēng)險(xiǎn)對(duì)相對(duì)貧困治理提出了更高的要求，因此，要做好貧困治理和持續(xù)發(fā)展的有效銜接。在相對(duì)貧困治理過程中，需要重點(diǎn)關(guān)注深度貧困區(qū)的居民群體、空巢和獨(dú)居老人、留守兒童和婦女以及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體。

3.1 深度貧困地區(qū)的居民群體

目前，我國(guó)政府通過“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)扶貧工作的指導(dǎo)和支持力度，雖然基本解決了當(dāng)?shù)鼐用瘛皟刹怀?，三保障”突出問題，但受自然環(huán)境、社會(huì)條件和文化等方面因素的限制，深度貧困地區(qū)自我發(fā)展和內(nèi)生動(dòng)力的持續(xù)性不能得到保障。受區(qū)域地理位置的影響，深度貧困地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害的頻率往往較高，破壞強(qiáng)度大，自然資源條件差。部分區(qū)域自然資源條件雖好，但卻受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)落后等限制，和外界建立市場(chǎng)關(guān)系時(shí)付出的成本常常遠(yuǎn)高于收益。同樣的，貧困的根深蒂固和代際傳遞，讓深度貧困地區(qū)群體對(duì)自我發(fā)展機(jī)會(huì)的期望值較小，“等靠要”的病態(tài)思想泛濫［6］。綜上所述，培養(yǎng)深度貧困地區(qū)群體的自我發(fā)展能力是相對(duì)貧困治理時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。

3.2 空巢和獨(dú)居老人

2021年5月，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第七次人口普查有關(guān)數(shù)據(jù)，老年人數(shù)相對(duì)2010年上升了5.44%［7］，聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)2060年將達(dá)到峰值3.57億。其中，獨(dú)居和空巢兩類型老年人將增加到1.18億，到2030年60歲以上的老年人口占比將會(huì)提高到25%，我國(guó)人口老齡化特征突出。與此同時(shí)，我國(guó)的失能老人在老年人口中的比重也在不斷上升，且二者的增長(zhǎng)速度已經(jīng)超過現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)制與政策的完善速度，老年群體貧困問題亟待解決。其中，空巢和獨(dú)居老人的老年失能現(xiàn)象更為嚴(yán)重，年齡和生活能力要求其身邊有人照顧和陪護(hù)，然而現(xiàn)實(shí)卻是老人孑然一身，獨(dú)自生活，表現(xiàn)為“老無所養(yǎng)、老無所依、老無所樂”［8］。

3.3 留守兒童和婦女

根據(jù)《全面建成小康社會(huì)：中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》白皮書數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量為643.6萬名［9］。童年時(shí)期缺少父母陪伴、關(guān)愛和教導(dǎo)等現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致他們產(chǎn)生自卑心理，內(nèi)心缺乏安全感，自我發(fā)展?jié)摿Φ貌坏脚囵B(yǎng)與挖掘。教育在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理機(jī)制中對(duì)預(yù)防貧困陷阱和培養(yǎng)能力有著重大意義，教育問題應(yīng)該被納入重點(diǎn)。雖然我國(guó)已全面普及九年義務(wù)教育，但在西部一些地區(qū)，義務(wù)教育的質(zhì)量仍有待提高：在師資隊(duì)伍方面，存在數(shù)量少、質(zhì)量低、流動(dòng)性高等問題；在教育條件方面，存在教育資源缺乏、設(shè)施缺乏或落后等問題。留守兒童是相對(duì)貧困治理中最重要的目標(biāo)群體［10］，事關(guān)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理。在一些人的傳統(tǒng)刻板印象中，女性在社會(huì)和家庭中的地位要比男性低，在工作選擇時(shí)不如男性自由，甚至某些領(lǐng)域女性的發(fā)聲不被重視或是被忽視，社會(huì)對(duì)女性的要求也更為嚴(yán)苛，女性獲得社會(huì)認(rèn)可需要付出多倍努力。因此，女性貧困也是相對(duì)貧困治理過程中值得關(guān)注的問題。

3.4 進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，吸引了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力。2019年我國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到29077萬人，其中在城鎮(zhèn)居住的有13500萬人。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工可以使自身收入大幅增加，減少了絕對(duì)貧困人口。但值得注意的是，大多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中處于相對(duì)貧困狀態(tài)，他們生活在城鎮(zhèn)和農(nóng)村二者的空心夾層。這部分群體在城鎮(zhèn)中工作，日常生活脫離農(nóng)村，所以農(nóng)村扶貧政策的覆蓋范圍將他們排除在外；但他們的戶籍又在農(nóng)村，導(dǎo)致其所能享受的醫(yī)療、保險(xiǎn)、教育等社會(huì)基本公共服務(wù)和城鎮(zhèn)戶籍居民相比存在很大差距。此外，農(nóng)民工大多從事體力密集型勞動(dòng)，收入往往比城鎮(zhèn)居民低，但他們?cè)诔擎?zhèn)的生活成本會(huì)高于在農(nóng)村的生活成本。

4 弱勢(shì)群體相對(duì)貧困治理：普惠性政策下以需求為導(dǎo)向的差異化措施

4.1 相對(duì)貧困治理的普惠性：生活基本領(lǐng)域

相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)期性和多維性特征，以及貧困治理資源的支配和管理能力，共同決定了相對(duì)貧困治理初期的普惠性總體思路?，F(xiàn)實(shí)國(guó)情要求相對(duì)貧困治理初期的“廣覆蓋、適度性、低水平、均等性”，即普惠性，針對(duì)的是社會(huì)生活基本領(lǐng)域，滿足弱勢(shì)群體對(duì)基本公共服務(wù)和資源的需求。普惠性政策的核心內(nèi)容是縮小社會(huì)不平等，堅(jiān)持收入分配、文化醫(yī)療、社會(huì)就業(yè)等社會(huì)政策的分配正義，使全社會(huì)民眾共享發(fā)展果實(shí)。普惠性治理需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方形成協(xié)力合作、共同治理機(jī)制，在保障社會(huì)需求實(shí)現(xiàn)的過程中贏得社會(huì)支持，促進(jìn)相對(duì)貧困治理的良性循環(huán)［11］。

4.2 弱勢(shì)群體的相對(duì)貧困治理策略

普惠性政策保障的是相對(duì)貧困治理過程中幫扶對(duì)象的基本生活，但弱勢(shì)群體之間還存在個(gè)體差異。因此，相對(duì)貧困治理措施還應(yīng)針對(duì)各類弱勢(shì)群體的不同特征，提出有針對(duì)性的措施，使弱勢(shì)群體相對(duì)貧困治理更具成效。

4.2.1 加大對(duì)深度貧困地區(qū)居民群體抗風(fēng)險(xiǎn)能力的培養(yǎng)力度。對(duì)于深度貧困地區(qū)來說，化解“返貧”風(fēng)險(xiǎn)是重中之重，應(yīng)把增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖胱鳛樘岣呖癸L(fēng)險(xiǎn)能力的保障。對(duì)于深度貧困地區(qū)居民群體，可按照個(gè)體勞動(dòng)能力將其劃分為“全勞動(dòng)能力”“半或弱勞動(dòng)能力”“無勞動(dòng)能力”三種類型，然后實(shí)施差異化指導(dǎo)和幫扶［11］。應(yīng)鼓勵(lì)并支持第一類群體外出工作，采用工作補(bǔ)貼等方式降低農(nóng)民工相對(duì)貧困的可能；鼓勵(lì)第二類群體在家創(chuàng)收，依托政府引導(dǎo)培育的地區(qū)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的能動(dòng)性；對(duì)第三類群體則繼續(xù)采取政策兜底，由社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行支撐。此外，可利用金融保險(xiǎn)多修筑一條防貧保護(hù)線，即購買“防貧保險(xiǎn)”，讓相對(duì)貧困群體多一層金融保障。

4.2.2 保障老年相對(duì)貧困群體生活需求。目前，我國(guó)相對(duì)貧困的老年群體失能現(xiàn)象突出，但現(xiàn)存養(yǎng)老服務(wù)體系不能滿足老年失能群體的養(yǎng)老需求，因此，相對(duì)貧困治理應(yīng)對(duì)失能貧困老年群體進(jìn)行傾斜，開展具有新扶貧特點(diǎn)養(yǎng)老模式的探索實(shí)踐。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要通過加強(qiáng)普惠性養(yǎng)老和互助性養(yǎng)老服務(wù)，健全基本養(yǎng)老體系［12］。因此，普惠性和互助性養(yǎng)老將是未來這一行業(yè)的重要表征。社會(huì)基本服務(wù)中應(yīng)具備針對(duì)老年貧困群體的重點(diǎn)設(shè)計(jì)和針對(duì)性服務(wù)體系，著力推廣以日間照料和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合性設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，增添地區(qū)養(yǎng)老特色，緩解老年失能群體養(yǎng)老問題。

4.2.3 切斷相對(duì)貧困的代際傳遞。一方面，相對(duì)貧困的兒童規(guī)模會(huì)影響未來相對(duì)貧困的群體規(guī)模；另一方面，兒童發(fā)展事關(guān)重大，會(huì)影響國(guó)民整體素質(zhì)和未來社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。留守兒童相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵是教育和健康，針對(duì)性措施是采取教育扶貧和營(yíng)養(yǎng)扶貧兩項(xiàng)綜合性政策。教育扶貧具體表現(xiàn)為教育干預(yù)，重點(diǎn)是教育資金、情感援助和教育質(zhì)量三個(gè)方面。要努力實(shí)現(xiàn)留守兒童義務(wù)教育階段的全面覆蓋，并建設(shè)教育保護(hù)機(jī)制，從小培養(yǎng)留守兒童的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和勞動(dòng)技能，發(fā)揮教育服務(wù)的潛力優(yōu)勢(shì)［13］。健康扶貧具體體現(xiàn)為營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等，通過發(fā)放營(yíng)養(yǎng)包、提供定期免費(fèi)體檢等方式，保證留守兒童健康成長(zhǎng)。另外，針對(duì)女性相對(duì)貧困群體的政策幫扶，需要重點(diǎn)關(guān)注的是政策落實(shí)和加強(qiáng)監(jiān)管。

4.2.4 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障服務(wù)。首先，應(yīng)將符合有關(guān)政策條件的農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，使社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮兜底作用；其次，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障服務(wù)的差距，規(guī)范統(tǒng)籌范圍，提高覆蓋層次；最后，加大戶籍制度改革力度，弱化戶籍在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的各種壁壘作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才順暢有序流動(dòng)，推動(dòng)相對(duì)貧困治理進(jìn)程。

5 結(jié)論

弱勢(shì)群體的相對(duì)貧困治理落腳在其群體特征，應(yīng)根據(jù)其群體特征的不同提出針對(duì)性的治理措施。在相對(duì)貧困治理普惠性政策總思路下，深度貧困地區(qū)重在降低返貧風(fēng)險(xiǎn)，老齡化群體重在保障，兒童重在教育，流動(dòng)人口重在社會(huì)保障。弱勢(shì)群體的相對(duì)貧困治理將是建設(shè)相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的一項(xiàng)重要任務(wù)。