夏 帆(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

軍用地圖指軍隊(duì)測(cè)繪機(jī)構(gòu)為部隊(duì)訓(xùn)練、作戰(zhàn)需要所繪的各種比例尺地形圖，也稱軍用地形圖。國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，軍用地形圖由陸軍所轄的陸地測(cè)量總局(1)國(guó)民政府統(tǒng)治期間，負(fù)責(zé)陸地測(cè)量工作的機(jī)構(gòu)名稱與從屬關(guān)系隨政府機(jī)構(gòu)變動(dòng)常有調(diào)整。1925年，國(guó)民政府在廣州組織參謀團(tuán)，下設(shè)第四科管理軍用地圖及測(cè)量事務(wù)。1927年，總司令部改稱軍事委員會(huì)，改參謀團(tuán)為參謀廳，此前負(fù)責(zé)軍用地圖及測(cè)量事務(wù)的第四科也相應(yīng)改為軍委會(huì)參謀廳第九科，職掌依舊。1928年，南京國(guó)民政府成立后，成立參謀本部，在原軍委會(huì)參謀廳第九科基礎(chǔ)上成立陸地測(cè)量總局，繼續(xù)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)陸地測(cè)量及制圖工作。抗戰(zhàn)全面爆發(fā)后的1938年2月，陸地測(cè)量總局改隸軍事委員會(huì)軍令部。1943年3月，陸地測(cè)量總局又改組為國(guó)民黨軍事委員會(huì)軍令部第四廳，抗戰(zhàn)結(jié)束后的1946年6月，又由軍令部第四廳改為國(guó)防部測(cè)量局。本文此處概述，使用存續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、最為人熟知的陸地測(cè)量總局之稱。文中其余各處引述時(shí)，根據(jù)所引史料原文以及各歷史時(shí)段的實(shí)際名稱，全文并不一致，為免混淆，特此說(shuō)明。及分布于各省的下屬陸地測(cè)量局或測(cè)量隊(duì)負(fù)責(zé)測(cè)繪。作為當(dāng)時(shí)為數(shù)不多有能力開(kāi)展大規(guī)模實(shí)測(cè)工作的測(cè)繪隊(duì)伍，陸地測(cè)量總局及其下屬各測(cè)量局或測(cè)量隊(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展軍用地圖測(cè)繪，積累了一批相對(duì)精確的實(shí)測(cè)軍用地圖數(shù)據(jù)。在精確地理數(shù)據(jù)稀缺的民國(guó)時(shí)代，這批實(shí)測(cè)地圖數(shù)據(jù)除供軍隊(duì)作戰(zhàn)及演練使用外，也常為非軍事部門(mén)如政府機(jī)關(guān)、水道管理部門(mén)、教育部門(mén)等所調(diào)用，以滿足日常生產(chǎn)活動(dòng)所需。更有甚者，私營(yíng)地圖出版機(jī)構(gòu)也希望獲取這些地圖數(shù)據(jù)，以便繪制更精確的地圖。為管控軍用地圖，平衡各方需求，國(guó)民政府出臺(tái)了一系列部門(mén)文件，對(duì)軍用地圖的保密等級(jí)、調(diào)用乃至出售規(guī)則等予以規(guī)范，并根據(jù)形勢(shì)變化不斷調(diào)整。研究國(guó)民政府軍用地圖的使用管理，既是民國(guó)測(cè)繪史研究中的重要組成部分，又對(duì)掌握民國(guó)公開(kāi)出版地圖之?dāng)?shù)據(jù)來(lái)源，深入理解民國(guó)地圖編繪出版具有積極意義。

對(duì)國(guó)民政府軍用地圖繪制的研究，始自民國(guó)晚期，這時(shí)撰文者多為當(dāng)時(shí)地圖測(cè)繪的親歷者或密切相關(guān)人，他們主要對(duì)國(guó)民政府軍用地圖測(cè)繪工作進(jìn)行了及時(shí)的回顧與總結(jié)。以今人之眼光看來(lái)，這些文章既是研究成果也是史料文獻(xiàn)，為后人了解及全面掌握相關(guān)情況留下了寶貴的一手材料。(2)這部分研究主要包括葛綏成：《中國(guó)輿圖學(xué)之過(guò)去與現(xiàn)狀》，《學(xué)林》1941年第3期；卜孔書(shū)：《百萬(wàn)分一中國(guó)輿圖之編制》，《制圖》1948年第4期；吳忠性：《近年來(lái)中國(guó)制圖事業(yè)之概況及其將來(lái)之希望：“為測(cè)量學(xué)校四十四周年校慶作”》，《制圖》1948年第1卷；游培、劉德浦、古振今：《三十年來(lái)中國(guó)之測(cè)量事業(yè)》，《中國(guó)工程師學(xué)會(huì)三十周年紀(jì)念刊——三十年來(lái)之中國(guó)工程總計(jì)》，南京：中國(guó)工程師學(xué)會(huì)，1948年；陳永齡、王之卓：《三十年來(lái)中國(guó)之測(cè)量工程》，《中國(guó)工程師學(xué)會(huì)三十周年紀(jì)念刊——三十年來(lái)之中國(guó)工程總計(jì)》；李景潞：《三十年來(lái)中國(guó)之航空測(cè)量工程》，《中國(guó)工程師學(xué)會(huì)三十周年紀(jì)念刊——三十年來(lái)之中國(guó)工程總計(jì)》等，恕不備舉。中華人民共和國(guó)成立后，對(duì)國(guó)民政府軍用地圖的研究，一方面在通史性的測(cè)繪研究文獻(xiàn)中展現(xiàn)，主要為民國(guó)歷次全國(guó)地圖測(cè)繪工程及其主要成果的概括總結(jié)；(3)參見(jiàn)王庸：《中國(guó)地圖史綱》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1958年；陳正祥：《中國(guó)地圖學(xué)史》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1979年；《中國(guó)測(cè)繪史》編輯委員會(huì)：《中國(guó)測(cè)繪史：明代—民國(guó)》，北京：測(cè)繪出版社，1995年；劉自建：《民國(guó)測(cè)繪史略》，《測(cè)繪工程》1999年第1期，等等。另一方面，也有學(xué)者的專門(mén)研究涉及晚清至民國(guó)時(shí)期以軍事測(cè)繪為主體的測(cè)繪制度、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的發(fā)展。(4)這部分研究主要有吳世昌：《清末及民國(guó)時(shí)期軍事測(cè)繪機(jī)構(gòu)的沿革情況》，《中國(guó)測(cè)繪》1996年第4期；張曉虹、王均：《中國(guó)近代測(cè)繪機(jī)構(gòu)與地圖管理》，《歷史地理》2002年第18輯，等等。在以往的研究中，有些文章的內(nèi)容涉及到地形圖管理，但由于文章寫(xiě)作重點(diǎn)與篇幅限制，只對(duì)民國(guó)軍用地圖管理系列規(guī)則中的個(gè)別規(guī)則略加闡述，對(duì)當(dāng)時(shí)軍用地圖使用管理的核心前提——分級(jí)管理問(wèn)題未有涉及。此外，尚未有對(duì)國(guó)民政府時(shí)期軍用地圖使用管理之全貌進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)。有鑒于此，本文嘗試系統(tǒng)梳理國(guó)民政府軍用地圖使用管理政策的演變，缺失之處，呈請(qǐng)學(xué)界同人指正。

一、軍用地圖的測(cè)繪

辛亥革命后，為彌補(bǔ)全國(guó)實(shí)測(cè)地圖之不足，全國(guó)統(tǒng)一測(cè)圖計(jì)劃旋即被提上議事日程。北洋政府時(shí)期就開(kāi)始推行“十年迅速測(cè)量計(jì)劃”，其主要內(nèi)容為指令各省迅速測(cè)制全國(guó)各比例尺地形圖。雖然在大部分比例尺上，測(cè)圖進(jìn)展不如此前預(yù)期，而且業(yè)己完成的地形圖也存在著制圖標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、各圖幅間無(wú)法拼合(5)陳永齡、王之卓：《三十年來(lái)中國(guó)之測(cè)量工程》，《中國(guó)工程師學(xué)會(huì)三十周年紀(jì)念刊——三十年來(lái)之中國(guó)工程總計(jì)》。等問(wèn)題。但從已完成的地圖數(shù)據(jù)仍可看出：通過(guò)此次地圖實(shí)測(cè)工程的實(shí)施，軍隊(duì)測(cè)繪系統(tǒng)有了初步的制圖成果。

南京國(guó)民政府成立后的1930年，在北洋政府“十年迅速測(cè)量計(jì)劃”的基礎(chǔ)上，參謀本部重新報(bào)送了“全國(guó)陸地測(cè)量計(jì)劃”，計(jì)劃于“十年之內(nèi)，完成全國(guó)詳圖”。與前次“十年迅速測(cè)量計(jì)劃”相比，此次計(jì)劃一方面統(tǒng)一了制圖標(biāo)準(zhǔn)，指定了測(cè)圖時(shí)應(yīng)使用的大地測(cè)量參數(shù)與投影坐標(biāo)系，并對(duì)地形圖分幅規(guī)則也予以統(tǒng)一規(guī)定，這令各圖幅間更易拼合；另一方面，在測(cè)圖范圍上，此次測(cè)量計(jì)劃重點(diǎn)推進(jìn)此前“地圖未完成之部分”。(6)《關(guān)于全國(guó)陸地測(cè)量計(jì)劃》，《中央黨務(wù)月刊》1930年第18期。這一計(jì)劃剛開(kāi)始，又面臨全國(guó)土地測(cè)量之急需，陸地測(cè)量總局也認(rèn)為軍用地形圖與民用地籍圖測(cè)量工作“性質(zhì)原本相同”，建議統(tǒng)一測(cè)量。(7)參謀本部陸地測(cè)量總局：《建議統(tǒng)一全國(guó)測(cè)量機(jī)關(guān)》，《軍事雜志》(南京)1930年第22期。于是1933年又將測(cè)量計(jì)劃修正為“完成全國(guó)軍用、地籍圖測(cè)量計(jì)劃綱要”(8)參謀本部陸地測(cè)量總局：《為奉交下行政院函調(diào)查各方測(cè)量經(jīng)費(fèi)及修正完成全國(guó)軍用圖地籍圖測(cè)量計(jì)劃綱要草案情形簽請(qǐng)鑒核示遵由》，《測(cè)量公報(bào)》1936年第78期。。該計(jì)劃由陸地測(cè)量總局及其直屬的測(cè)量隊(duì)伍統(tǒng)轄，進(jìn)行全國(guó)民用地籍圖與軍用地形圖的統(tǒng)一測(cè)量。計(jì)劃提出后直至全面抗戰(zhàn)開(kāi)始，為該測(cè)量計(jì)劃快速推進(jìn)時(shí)期，各比例地圖測(cè)繪均有較大進(jìn)展。

除陸地測(cè)量外，20世紀(jì)30年代，航空攝影測(cè)量作為一門(mén)新技術(shù)被引進(jìn)中國(guó)，并由隸屬于參謀本部陸地測(cè)量總局的航空測(cè)量隊(duì)“辦理全國(guó)航空測(cè)量事務(wù)”。(9)參謀本部陸地測(cè)量總局：《航空測(cè)量隊(duì)組織條例(二十四年八月十日公布)》，《國(guó)民政府公報(bào)(南京1927)》1935年第1817期。與陸地測(cè)量相比，航空測(cè)圖具有高效、平價(jià)等優(yōu)點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)時(shí)學(xué)者研究，制作五萬(wàn)分之一地形圖，人工陸地測(cè)圖每幅需340天，而使用航測(cè)只用138天。制作一萬(wàn)分之一的地籍圖，人工陸地測(cè)圖每幅需10到30天，但航測(cè)只需1天。(10)李景潞：《三十年來(lái)中國(guó)之航空測(cè)量工程》，《中國(guó)工程師學(xué)會(huì)三十周年紀(jì)念刊——三十年來(lái)之中國(guó)工程總計(jì)》。因此，航測(cè)技術(shù)很快成為軍用地形圖快速成圖的重要技術(shù)手段，被用到地方軍用地形圖制圖中。航空測(cè)量隊(duì)曾先后完成南京、無(wú)錫、上海、武漢等重鎮(zhèn)的航測(cè)工作，還完成了長(zhǎng)渝、寶成等多條鐵路的道路測(cè)圖。在水道測(cè)量方面，測(cè)量隊(duì)也完成黃河、涇河、渭河、長(zhǎng)江等河流部分河段水道地形圖或照片圖近1000幅。(11)根據(jù)游培、劉德浦、古振今《三十年來(lái)中國(guó)之測(cè)量事業(yè)》，李景潞《三十年來(lái)中國(guó)之航空測(cè)量工程》等文披露數(shù)據(jù)，作者綜合整理得到。

綜上所述，國(guó)民政府陸軍轄下的測(cè)量隊(duì)伍，一方面承繼了北洋政府時(shí)期陸軍測(cè)量局的測(cè)量成果，另一方面也在全國(guó)范圍內(nèi)曾開(kāi)展地形圖實(shí)測(cè)，為提高測(cè)繪效率，還在部分重點(diǎn)省市及航路、道路沿線展開(kāi)航空測(cè)量，輔助地形圖編繪。通過(guò)這些測(cè)量活動(dòng)，國(guó)民政府的軍隊(duì)測(cè)量系統(tǒng)積累了一定數(shù)量各種比例尺的軍用地形圖。這些地形圖是經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的軍方測(cè)繪人員在一定測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)、繪圖規(guī)范下實(shí)測(cè)得到的，是當(dāng)時(shí)的歷史條件下繪制的較為精確之地圖。

二、軍用地圖有條件開(kāi)放使用

在南京國(guó)民政府成立后，民國(guó)曾進(jìn)入一段相對(duì)平靜的建設(shè)時(shí)期。此時(shí)，與國(guó)家近代化轉(zhuǎn)型以及近代城市建設(shè)相伴的，是日益增長(zhǎng)的準(zhǔn)確地理數(shù)據(jù)使用需求。無(wú)論是公路、鐵路、內(nèi)河與沿海航運(yùn)在內(nèi)的水路，甚至航空等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政區(qū)規(guī)劃改革、城市管理及稅收、農(nóng)業(yè)管理等，都需要使用地圖。但在當(dāng)時(shí)，除了軍隊(duì)系統(tǒng)的測(cè)量隊(duì)伍外，諸如交通系統(tǒng)的鐵道部、道路工務(wù)處等，水利系統(tǒng)的華北水利委員會(huì)、導(dǎo)淮委員會(huì)等，北京、天津、廣州等少數(shù)大城市政府等，都曾在一定時(shí)期內(nèi)組織過(guò)各自的測(cè)量隊(duì)伍，但普遍力量不強(qiáng)，存續(xù)時(shí)間也不長(zhǎng)，得到的測(cè)圖數(shù)量有限。因此，在遇到有地圖使用需要時(shí)，各部門(mén)自然而然地會(huì)希望借助于陸地測(cè)量總局的制圖成果。由于此前并未形成規(guī)范化的軍用地圖使用規(guī)則，遇到有地圖使用需求時(shí)，需由地圖索用單位開(kāi)具申請(qǐng)報(bào)告，“一事一議”。地圖索用報(bào)告往往需要輾轉(zhuǎn)數(shù)個(gè)部門(mén)，公文往來(lái)繁復(fù)。例如，當(dāng)時(shí)的揚(yáng)子江水道整理委員會(huì)曾為了解長(zhǎng)江、漢水沿線地形，需要使用相關(guān)水道沿線的軍用地圖4份，以資參考。根據(jù)往來(lái)公文顯示，楊子江水道整理委員會(huì)需先將請(qǐng)用報(bào)告呈交通部，由交通部函轉(zhuǎn)軍政部，再由軍政部向陸地測(cè)量總局索取。(12)李仲公：《請(qǐng)咨軍政部向陸軍測(cè)量總局索取湖北省軍用地圖由》，《揚(yáng)子江水道整理委員會(huì)月刊》1929年第1卷。

隨著當(dāng)時(shí)公路、鐵路甚至航空等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一定規(guī)模人口的長(zhǎng)距離旅行成為可能。人員異地流動(dòng)，自然會(huì)產(chǎn)生了解行程、了解當(dāng)?shù)氐男枨?，而地圖是能夠滿足這些需求的工具之一。當(dāng)時(shí)有人曾在雜志撰文，對(duì)此有過(guò)論述：“由于科學(xué)日益發(fā)達(dá)，交通工具日趨便利，而空間的距離，日益縮短……因?yàn)榭臻g距離的縮短，各國(guó)之間往還亦趨于頻繁……而為地理學(xué)工具的地圖，它的效用，當(dāng)然也隨之增廣?！?13)趙廷鑑：《地圖在教育上的價(jià)值及其效用》，《教育短波》1947年第10期。加之當(dāng)時(shí)邊疆、海疆危機(jī)持續(xù)不斷，學(xué)界興起邊疆研究熱潮，(14)相關(guān)研究參見(jiàn)段金生：《近代邊疆問(wèn)題中的“國(guó)際因素”：以民國(guó)時(shí)期的新疆為中心的考察——兼評(píng)〈民國(guó)時(shí)期的英國(guó)與中國(guó)新疆〉》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期；王偉光：《黃奮生與中國(guó)邊疆研究述論》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期，等等。在邊疆、海疆研究過(guò)程中亦有藉地圖了解疆域面貌之需要。社會(huì)各界對(duì)于地圖的需求不斷增加，令民國(guó)地圖出版業(yè)也興盛起來(lái)。民國(guó)時(shí)期，私營(yíng)性質(zhì)地圖出版機(jī)構(gòu)大量成立。據(jù)學(xué)者研究考證，民國(guó)時(shí)期有據(jù)可查的私營(yíng)地圖出版機(jī)構(gòu)多達(dá)43家，(15)劉自建：《民國(guó)測(cè)繪史略》，《測(cè)繪工程》1999年第1期。地圖出版以及發(fā)行數(shù)量也持續(xù)提升。但民國(guó)私營(yíng)地圖出版機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模較小，受資金規(guī)模及雇員數(shù)量所限，私營(yíng)地圖出版者沒(méi)有開(kāi)展地圖數(shù)據(jù)實(shí)測(cè)從而獲得第一手的精確制圖數(shù)據(jù)的能力。因此，當(dāng)時(shí)私營(yíng)地圖出版機(jī)構(gòu)出版的地圖多由翻譯國(guó)外成圖或通過(guò)整合其他地圖(如清代舊輿圖，僅對(duì)其中陳舊信息進(jìn)行簡(jiǎn)單更新)得到。前者如1912年，商務(wù)印書(shū)館在為其出版地圖進(jìn)行廣告宣傳時(shí)就特別強(qiáng)調(diào)“是圖采用中日英法德五國(guó)圖籍二十余種精繪詳校，迥非直譯一家者可比”(16)《商務(wù)印書(shū)館出版圖書(shū)》，《圖書(shū)匯報(bào)》1912年第12期。，說(shuō)明當(dāng)時(shí)出版地圖翻譯自國(guó)外成圖乃普遍現(xiàn)象。這樣蕪雜、陳舊的數(shù)據(jù)來(lái)源，令所出版的地圖中的錯(cuò)誤頗多，為時(shí)人所詬病，批評(píng)者謂此種地圖：“多抄襲陳編、以訛傳訛，甚至翻印外國(guó)出版之中國(guó)圖，不加審察，致國(guó)疆界線任意出入，影響所及，關(guān)系匪淺?！?17)水陸地圖審查委員會(huì)：《會(huì)務(wù)紀(jì)要》，《水陸地圖審查委員會(huì)會(huì)刊》1935年第1期。為出版更精準(zhǔn)之地圖，以便贏得更好的經(jīng)營(yíng)收益，私營(yíng)地圖出版機(jī)構(gòu)也有使用精確測(cè)量成圖數(shù)據(jù)之需求。

綜上可見(jiàn)，國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，伴隨著社會(huì)進(jìn)步，生產(chǎn)生活中對(duì)精確地理數(shù)據(jù)需求不斷增加。陸地測(cè)量總局統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)測(cè)量業(yè)務(wù)，通過(guò)一段時(shí)間的全國(guó)陸地測(cè)量，積累了一批在當(dāng)時(shí)條件下測(cè)量較為規(guī)范、精準(zhǔn)的軍用地圖。這些地圖可以滿足當(dāng)時(shí)各項(xiàng)生產(chǎn)、生活、建設(shè)所需，被視為較為理想的數(shù)據(jù)來(lái)源。

但軍用地圖測(cè)繪的最初目的，在于滿足部隊(duì)作戰(zhàn)以及訓(xùn)練需要。其繪制內(nèi)容必然涉及軍事要塞位置、國(guó)防界址、各種重要港口位置、軍用航空站點(diǎn)等軍事秘密，一旦泄露，勢(shì)必對(duì)軍隊(duì)部署乃至國(guó)防安全產(chǎn)生不利影響。故使用有軍事秘密的地圖，有保密要求，不宜輕易向社會(huì)公開(kāi)。綜合以上情況，根據(jù)軍用地圖具體繪制內(nèi)容，分別劃定軍用地圖保密等級(jí)，成為軍用地圖能夠進(jìn)行制度化、規(guī)范化調(diào)用的必要前提。

國(guó)民政府成立初期，就已經(jīng)意識(shí)到軍用地圖分級(jí)管理的重要性與必要性。1925年，廣州國(guó)民政府軍事委員會(huì)率先公布了《陸軍測(cè)量機(jī)關(guān)保管秘密機(jī)密地圖規(guī)則》。(18)國(guó)民政府軍事委員會(huì)：《陸軍測(cè)量機(jī)關(guān)保管秘密機(jī)密地圖規(guī)則》，《廣東陸軍測(cè)量局報(bào)告書(shū)》1928年第1期。在本規(guī)則中，首先明確地將軍用地圖根據(jù)“用途及性質(zhì)”劃分為秘密、機(jī)密及普通三類：“關(guān)于永久防御上諸區(qū)域各圖”的為秘密地圖；“關(guān)于戰(zhàn)時(shí)及臨時(shí)必要之地點(diǎn)設(shè)施防御諸區(qū)域各圖”的為機(jī)密地圖；“不關(guān)于秘密機(jī)密各圖”的為普通地圖。這說(shuō)明并非所有軍用地圖均涉及軍事機(jī)密。至于地圖密級(jí)核定事宜，“由參謀團(tuán)分別審定，出版后再請(qǐng)轉(zhuǎn)咨各軍事機(jī)關(guān)查核辦理”。其次，規(guī)則明確秘密和機(jī)密級(jí)地圖的印刷、保管、分發(fā)以及最后之銷毀“適用本規(guī)則辦理”。不言而喻，普通地圖的管理不在此列。最后，規(guī)則中還明確了“各機(jī)關(guān)取用各種地圖皆可收取相當(dāng)之費(fèi)用，但測(cè)量機(jī)關(guān)須事先將理由及價(jià)目呈由參謀團(tuán)核準(zhǔn)”。

該版《陸軍測(cè)量機(jī)關(guān)保管秘密機(jī)密地圖規(guī)則》開(kāi)啟了軍用地圖的分級(jí)制度，將涉密地圖與非涉密地圖分開(kāi)管理。同時(shí)，在涉密地圖中還區(qū)分涉密等級(jí)，對(duì)不同等級(jí)的地圖適用不同的管理規(guī)則。該規(guī)則也明確提出軍用地圖可有償調(diào)用，但其中并未明確調(diào)用時(shí)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還有待后續(xù)作進(jìn)一步完善。

到了1929年，社會(huì)形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，隨著各項(xiàng)生產(chǎn)、生活活動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)精確地理數(shù)據(jù)的需求也愈加顯著。為“擴(kuò)充地圖效用”，參謀本部出臺(tái)《陸地測(cè)量總局發(fā)售地圖規(guī)則》(19)朱培德：《參謀本部訓(xùn)令〔總字第一〇三五號(hào)〕》，《鐵路公報(bào)·平綏線》1929年第42期。及《各省陸地測(cè)量局地圖發(fā)售規(guī)則》(20)軍政部：《為抄發(fā)各省陸地測(cè)量局地圖發(fā)售規(guī)則仰飭屬知照由》，《軍政公報(bào)》1930年第72期。。這兩個(gè)發(fā)售規(guī)則的規(guī)定較為類似，都是在《陸軍測(cè)量機(jī)關(guān)保管秘密機(jī)密地圖規(guī)則》中的地圖分級(jí)規(guī)則基礎(chǔ)上，詳細(xì)確定了各級(jí)地圖的發(fā)售原則。具體規(guī)定“除參謀本部指定之機(jī)要秘密各圖不得發(fā)售外”，可以發(fā)售自二萬(wàn)分之一、五萬(wàn)分之一直到百萬(wàn)分之一的各種比例尺軍用地圖。其中，除二萬(wàn)分之一比例尺地圖僅“限于軍事機(jī)關(guān)購(gòu)用”外，其他比例尺地圖未限定購(gòu)買(mǎi)對(duì)象。無(wú)論機(jī)構(gòu)或個(gè)人，在登記所購(gòu)地圖比例尺、圖名、購(gòu)圖日期、購(gòu)買(mǎi)印刷機(jī)關(guān)或個(gè)人名稱、購(gòu)印數(shù)目等內(nèi)容留作備案后，均可購(gòu)買(mǎi)。同時(shí)，規(guī)則明確了各比例尺地圖的售價(jià)，并且強(qiáng)調(diào)軍事機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)地圖時(shí)售價(jià)減半。參謀本部這兩項(xiàng)規(guī)則的推出，較此前《陸軍測(cè)量機(jī)關(guān)保管秘密機(jī)密地圖規(guī)則》更進(jìn)一步，擴(kuò)大了地圖發(fā)售對(duì)象范圍，明確了售價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完全確立了軍用地圖分級(jí)管理、非涉密地圖可向社會(huì)發(fā)售的有限公開(kāi)政策。

此后一段時(shí)間，軍用地圖使用管理的政策方向一直保持不變，但其中規(guī)定的細(xì)節(jié)卻經(jīng)歷多次調(diào)整。調(diào)整的重點(diǎn)是可出售地圖的數(shù)量、比例尺以及售圖對(duì)象范圍，而其關(guān)切核心則是如何在數(shù)據(jù)需求與數(shù)據(jù)保密之間找到平衡。

調(diào)整首先發(fā)生在地圖發(fā)售數(shù)量上。在《陸地測(cè)量總局發(fā)售地圖規(guī)則》施行一年多后的1931年，考慮到地圖補(bǔ)充不易，并為防止售出的地圖落入敵手，參謀本部陸地測(cè)量總局發(fā)出第2535號(hào)文，提出“除經(jīng)本部核準(zhǔn)外最多不得過(guò)五份，此外一律停止售賣(mài)”(21)黃慕松：《為地圖補(bǔ)充不易并預(yù)防流弊起見(jiàn)除經(jīng)總司令部核準(zhǔn)外售賣(mài)最多不得過(guò)五分乞鈞鑒由》，《測(cè)量公報(bào)》1931年第22期。。其次，地圖發(fā)售比例尺及發(fā)售范圍也經(jīng)歷不斷斟酌。1933年10月，參謀本部修訂頒布了《陸地測(cè)量總局發(fā)售地圖規(guī)則》(22)《參謀本部陸地測(cè)量總局發(fā)售地圖規(guī)則(部令第四十號(hào)，中華民國(guó)二十二年十月七日)》，《軍政公報(bào)》1933年第170期。及《各省陸地測(cè)量局發(fā)售地圖規(guī)則》(23)《各省陸地測(cè)量局發(fā)售地圖規(guī)則(部令第四十一號(hào)，中華民國(guó)二十二年十月七日)》，《軍政公報(bào)》1933年第170期。。在新頒布的兩規(guī)則中，除了對(duì)地圖售價(jià)予以調(diào)整外，與前版規(guī)則相較，最重要的變化是對(duì)可售賣(mài)地圖的比例尺予以調(diào)整。其中，五萬(wàn)分之一及更小比例尺地圖發(fā)售規(guī)則基本不變，變化主要發(fā)生在兩萬(wàn)五千分之一比例尺層面，由此前可直接由機(jī)構(gòu)或個(gè)人申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)變?yōu)椤皟H限于軍事機(jī)關(guān)及本部許可者”購(gòu)買(mǎi)。換言之，此版規(guī)則收緊了非軍事單位及個(gè)人對(duì)于大比例地圖的購(gòu)買(mǎi)權(quán)限。

對(duì)較大比例尺地圖發(fā)售問(wèn)題的關(guān)切及討論，并未隨著1933年《陸地測(cè)量總局發(fā)售地圖規(guī)則》及《各省陸地測(cè)量局發(fā)售地圖規(guī)則》的公布而停止。1934年2月，這一問(wèn)題再次引起爭(zhēng)議，起因是有關(guān)浙江省陸地測(cè)量局出版的五千分之一及一萬(wàn)分之一杭州市區(qū)圖是否可以“無(wú)限制發(fā)售”的咨詢。對(duì)此，陸地測(cè)量總局會(huì)同當(dāng)時(shí)業(yè)已成立的水陸地圖審查委員會(huì)討論后認(rèn)為：“一、各種大比例尺詳細(xì)圖在要塞堡壘地帶規(guī)定區(qū)域內(nèi)者，按照領(lǐng)用地圖暫行規(guī)定第五條之規(guī)定均屬秘密圖。經(jīng)審查后將要塞堡壘地帶之區(qū)域刪作空白改作普通版者可以發(fā)售。二、上項(xiàng)以外各市區(qū)圖在二萬(wàn)五千分一以上者，經(jīng)審查后可以發(fā)售。三、在一萬(wàn)分一以上地圖未普測(cè)以前，測(cè)量局現(xiàn)有各種一萬(wàn)分一以上地圖，除本部特有規(guī)定外，其他非軍事機(jī)關(guān)亦得購(gòu)用。但購(gòu)者應(yīng)特別保管，該圖上測(cè)局亦應(yīng)加蓋保管注意四字?！?24)吳德芳：《為準(zhǔn)部函規(guī)定二萬(wàn)五千分一以上各大尺度地圖發(fā)售辦法令仰遵照由》，《測(cè)量公報(bào)》1934年第50期。這一訓(xùn)令標(biāo)志著陸地測(cè)量總局在保護(hù)軍事機(jī)密的前提下，對(duì)其他機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)需求的一種妥協(xié)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，同時(shí)對(duì)地圖數(shù)據(jù)精度要求較高且不涉及軍事禁區(qū)的城市地帶，陸地測(cè)量總局同意有條件開(kāi)放發(fā)售更大比例尺的地圖。甚至對(duì)于涉及軍事設(shè)施的大比例尺地圖，只要經(jīng)過(guò)審查，刪去軍事設(shè)施標(biāo)注后仍同意發(fā)售。當(dāng)然，這種發(fā)售，對(duì)象僅限于其他機(jī)關(guān)，并不包括私營(yíng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人，這也可視作陸地測(cè)量總局對(duì)數(shù)據(jù)安全的一種保護(hù)。

不僅如此，在當(dāng)時(shí)其他一些相關(guān)制度中，也包含著對(duì)軍事機(jī)密安全保護(hù)的設(shè)計(jì)。例如，當(dāng)時(shí)的出版地圖審查制度中一直將“兵要保密”事項(xiàng)審查作為重要內(nèi)容，一旦發(fā)現(xiàn)地圖中有涉及“兵要或有兵要關(guān)系者，經(jīng)禁止刊印后不得擅自發(fā)行”(25)這項(xiàng)規(guī)定在1930年1月公布的《水陸地圖審查條例》中即已寫(xiě)明。此后，《水陸地圖審查條例》曾經(jīng)1931年9月、1936年9月以及1947年6月三度修正，但有關(guān)兵要保密的規(guī)定一直保持不變。，還詳細(xì)規(guī)定：“在五十萬(wàn)分一以內(nèi)大尺度地圖，凡軍事設(shè)施，如要塞、炮臺(tái)、軍械局、火藥庫(kù)制造局、兵工廠等，均不得繪入或注記。”(26)1933年水陸地圖審查委員會(huì)發(fā)布的《指示編制地圖應(yīng)注意事項(xiàng)》和1935年再次發(fā)布的《增訂指示編制地圖應(yīng)注意事項(xiàng)》中均列明此項(xiàng)。而且，該項(xiàng)審查權(quán)交由參謀本部主要負(fù)責(zé)。如前所述，當(dāng)時(shí)除軍隊(duì)測(cè)繪系統(tǒng)外，少有單位有能力開(kāi)展實(shí)地測(cè)量工作，更勿論對(duì)軍事要塞開(kāi)展測(cè)量。因此，這項(xiàng)審查一定程度上是參謀本部對(duì)公開(kāi)出版地圖，特別是以地圖為源數(shù)據(jù)者，若經(jīng)轉(zhuǎn)繪后仍包括不宜公開(kāi)的軍事保密信息時(shí)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予制止的一種有效救濟(jì)手段。

從20世紀(jì)20年代末至30年代中期，陸地測(cè)量總局及各地方測(cè)量局地圖發(fā)售工作進(jìn)展順利，并取得了一定的社會(huì)成效。這里的地圖發(fā)售進(jìn)展可從發(fā)售地圖明細(xì)報(bào)告中窺見(jiàn)一斑。根據(jù)地圖發(fā)售規(guī)則的要求，地方測(cè)量局需要定期將地圖發(fā)售明細(xì)報(bào)送測(cè)量總局。其間，在專門(mén)刊登測(cè)量方面的政府命令、參謀本部部令、參謀本部陸地測(cè)量總局局令、各部門(mén)文牘等內(nèi)容的《測(cè)量公報(bào)》上，能檢索到各地測(cè)量局有關(guān)地圖發(fā)售明細(xì)的匯報(bào)百余篇，說(shuō)明這一時(shí)期地圖發(fā)售工作量較大。在這其中，僅浙江省陸地測(cè)量局對(duì)1933年6月發(fā)售地圖的匯報(bào)，就顯示當(dāng)月發(fā)售地圖達(dá)399張。(27)吳德芳：《為浙測(cè)局呈送本年六月份發(fā)售地圖數(shù)目及價(jià)款表請(qǐng)鑒核一案簽請(qǐng)備案由》，《測(cè)量公報(bào)》1933年第43期。

在實(shí)際成果應(yīng)用層面，這一時(shí)期，地圖出版機(jī)構(gòu)曾經(jīng)利用軍用地圖的成果出版較為精確之地圖，取得良好社會(huì)反響。比如，民國(guó)地圖出版標(biāo)志性成果之一的《申報(bào)》地圖集——《中華民國(guó)新地圖》及《中國(guó)分省新圖》就使用到了清末以來(lái)陸軍測(cè)量機(jī)構(gòu)所繪各種比例尺地形圖，(28)曾世英：《中華民國(guó)新地圖編纂例言》，見(jiàn)丁文江、翁文灝、曾世英編：《中華民國(guó)新地圖(申報(bào)六十年紀(jì)念)》，上海：申報(bào)館，1934年。并以此作為重要數(shù)據(jù)來(lái)源?！渡陥?bào)》地圖集于1933—1934年剛出版，就受到國(guó)內(nèi)外學(xué)界的高度贊譽(yù)，被認(rèn)為“在同類地圖中，要算是出乎其類、拔乎其萃的”(29)黃國(guó)璋：《黃國(guó)璋先生的批評(píng)》，《圖書(shū)評(píng)論》1933年第2卷。。此后國(guó)內(nèi)外以它為藍(lán)本或受它影響的中國(guó)地圖，據(jù)統(tǒng)計(jì)多達(dá)40余種版本。(30)徐紅燕、段怡春、馬伯永：《地質(zhì)調(diào)查所在中國(guó)地圖學(xué)史上的重要貢獻(xiàn)——以〈申報(bào)〉地圖為例》，《國(guó)土資源科技管理》2008年第6期。甚至在西柏坡革命紀(jì)念館毛澤東主席辦公室，也懸掛著以《申報(bào)》地圖集為基礎(chǔ)編制的《中華民國(guó)地形掛圖》。(31)陳述鵬：《地圖學(xué)與地名學(xué)的先驅(qū)(代序)》，見(jiàn)《曾世英論文選》，北京：中國(guó)地圖出版社，1989年，第II頁(yè)。這種對(duì)《申報(bào)》地圖集質(zhì)量的肯定中，同樣包含著對(duì)其源數(shù)據(jù)使用精確的充分贊許。

除《申報(bào)》地圖集外，1933年上海輿地學(xué)社出版陳鐸編繪的《中國(guó)模范地圖》，在前言中即說(shuō)明“本圖以參謀部百萬(wàn)分一地圖為藍(lán)本”(32)陳鐸：《前言》，《中國(guó)模范地圖》，上海：上海輿地學(xué)社，1933年。。1934年到1935年間，北平禹貢學(xué)會(huì)顧頡剛、鄭德坤曾聯(lián)合編纂《地圖底本》等，根據(jù)制圖說(shuō)明，其中東三省的地形基點(diǎn)數(shù)據(jù)就來(lái)自軍隊(duì)測(cè)繪成圖。(33)吳志順：《編纂甲種地圖底本的起因及應(yīng)用圖料之報(bào)告》，《禹貢》1937年第1-3期。同時(shí)，20世紀(jì)30年代上海新宇輿地學(xué)社出版《袖珍各省分縣明細(xì)圖》，其宣傳賣(mài)點(diǎn)即為：此圖“根據(jù)陸軍參謀部測(cè)量之地圖繪制，正確無(wú)比”(34)見(jiàn)《袖珍廣東分縣明細(xì)圖(第2版)》“廣告頁(yè)”，上海：上海新宇輿地學(xué)社，1938年。。這里明確將地圖源數(shù)據(jù)為軍用地圖視為賣(mài)點(diǎn)，以為自身出版地圖之精良背書(shū)。

三、軍用地圖轉(zhuǎn)趨嚴(yán)格保密管理

20世紀(jì)30年代，日軍的侵華意圖日趨明顯，各地多有日軍刺探我軍事情報(bào)，盜測(cè)我軍用設(shè)施、地形事件。當(dāng)時(shí)我方已注意到，“日方以二十萬(wàn)重金收買(mǎi)能繪軍用地圖之漢奸，多在長(zhǎng)江流域各要塞與各重要地點(diǎn)偷測(cè)地形作軍用參考等證據(jù)”，對(duì)此，各地多轉(zhuǎn)發(fā)蔣介石簽署的密令，要求“嚴(yán)密注意”，“切實(shí)妥慎防范”，一旦發(fā)現(xiàn)“此種漢奸應(yīng)即密拿訊辦”。(35)對(duì)此密令，各地多有轉(zhuǎn)發(fā)，如劉湘：《為密令嚴(yán)拿日方以重金收買(mǎi)能繪軍用地圖漢奸案》，《璧山縣縣政公報(bào)》1933年第21期；銅梁縣政府：《防范漢奸為暴日偷繪軍用地圖并嚴(yán)密查緝以憑訉辦一案》，《銅梁縣政公報(bào)》1933年第11期，等等。此外，還嚴(yán)懲漢奸盜賣(mài)地圖的行為。如1935年，漢奸何伯融因盜賣(mài)航空演習(xí)地圖28張給日本人，被判處死刑。(36)參謀本部：《為查獲漢奸何伯融盜賣(mài)軍用地圖處以死刑仰知照并飭屬注意由》，《綏靖旬刊》1935年第58期。此案經(jīng)軍政部發(fā)布訓(xùn)令，在各省通報(bào)，以儆效尤，一時(shí)之間影響甚廣。

懲治地圖盜賣(mài)的事例說(shuō)明，精確地理數(shù)據(jù)是戰(zhàn)時(shí)各方爭(zhēng)奪的重點(diǎn)情報(bào)之一。由于戰(zhàn)事迫近，載有精確地理數(shù)據(jù)的軍用地圖保密壓力巨大，因此，社會(huì)對(duì)于精確地理數(shù)據(jù)的需求也逐漸向軍事保密需求轉(zhuǎn)向。從1936年起，參謀本部及軍令部相繼發(fā)布《處理軍用地圖注意事項(xiàng)》《戰(zhàn)時(shí)購(gòu)印地圖規(guī)則》《軍用地圖機(jī)密與普通部分之規(guī)定及其發(fā)給標(biāo)準(zhǔn)》等一系列部門(mén)規(guī)章，收緊了軍用地圖供給規(guī)則。軍用地圖僅面向有限單位，嚴(yán)格按需供給。這種較為嚴(yán)格的軍用地圖管理制度一直持續(xù)到國(guó)民政府統(tǒng)治末期。

1936年，鑒于“案查各部隊(duì)機(jī)關(guān)領(lǐng)用各種軍用地圖，為數(shù)甚巨，其保管有未按照規(guī)定辦理，致恒有遺落民間，設(shè)一旦為敵所得，隱憂堪虞”的保密隱患，7月29日參謀本部公布《處理軍用地圖注意事項(xiàng)》(37)程潛：《為令發(fā)保管處理軍用地圖應(yīng)注意事項(xiàng)仰查照飭知由》，《測(cè)量公報(bào)》1936年第79期。以下引用該文件者，皆出于此文，不再另行注釋。，開(kāi)始對(duì)軍用地圖收緊管理權(quán)，嚴(yán)格購(gòu)買(mǎi)條件。在該注意事項(xiàng)中，一改此前分級(jí)管理的規(guī)定，在第一條即明確提出“軍用地圖攸關(guān)秘密”，對(duì)其涉密屬性予以特別強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，對(duì)于重點(diǎn)關(guān)注的較大比例尺之劃分上，也由此前的“二萬(wàn)五千分之一以上”，改為“五萬(wàn)分之一以上，攸關(guān)國(guó)防機(jī)密”，更要求強(qiáng)化領(lǐng)用及管理責(zé)任。再者，可以購(gòu)用地圖的對(duì)象也有所收窄。除軍隊(duì)各部門(mén)外，其他可購(gòu)用地圖單位為“本京各政府機(jī)關(guān)，各省黨政機(jī)關(guān)，各地方學(xué)校憲兵及軍訓(xùn)各團(tuán)體”，其他經(jīng)營(yíng)性單位不在此列。

緊接著參謀本部逐步強(qiáng)化了對(duì)市面私印、私售軍用地圖行為的查處力度。起初參謀本部只委托地方政府對(duì)市面流傳軍用地圖的行為予以查禁。如1937年，參謀本部曾委托冀察綏靖公署清查轄區(qū)內(nèi)私印軍用地圖行為，冀察綏靖公署連下訓(xùn)令，(38)據(jù)查證，此類訓(xùn)令曾有兩次，見(jiàn)秦德純：《以軍用地圖系屬軍事秘密用品嚴(yán)禁書(shū)肆店攤收售仰飭屬注意取締由(訓(xùn)令第九八號(hào))》，《北平市市政公報(bào)》1937年第388期；秦德純：《以近來(lái)市間仍有違禁私印軍用地圖情事仰飭屬查禁令仰遵辦(訓(xùn)令第二一一號(hào))》，《北平市市政公報(bào)》1937年第390期。認(rèn)為“軍用地圖關(guān)系軍事秘密不準(zhǔn)私印，早經(jīng)嚴(yán)厲禁止在案，茲據(jù)報(bào)，近來(lái)市間仍有私印軍用地圖情事，殊屬違犯禁令，有礙軍事，亟應(yīng)查禁”。到1940年12月，由于發(fā)現(xiàn)軍用地圖有在市面轉(zhuǎn)售情形，軍令部認(rèn)為此前發(fā)售的地圖，很多“未能注意保存，難免不無(wú)遺漏于商民手中，倘被奸細(xì)收買(mǎi)，影響軍事甚巨”，軍令部再發(fā)出電令，追查軍用地圖轉(zhuǎn)售行為，同時(shí)加大處罰力度，“各地方軍事長(zhǎng)官出示曉諭商民：凡收藏有軍用地圖隱匿不報(bào)者，一經(jīng)查獲，以私藏軍火同等論罪”。(39)《軍用地圖》，《南華報(bào)》1941年1月7日，第3版。這些查處行為可以視為參謀本部對(duì)此前地圖發(fā)售范圍過(guò)寬、數(shù)量過(guò)大從而帶來(lái)的潛在泄密威脅的一種補(bǔ)救。1942年，當(dāng)時(shí)的司法院還為私人持有軍用地圖是否違禁問(wèn)題公布一項(xiàng)司法解釋：“軍用地圖為軍事上機(jī)密之圖，盡依軍機(jī)防護(hù)法即戰(zhàn)時(shí)軍用地圖領(lǐng)用及保管規(guī)則之規(guī)定，不許私人擅自持有。”(40)司法院：《為據(jù)萬(wàn)安縣司法處轉(zhuǎn)請(qǐng)解釋軍用地圖是否為違禁物疑義由》，《司法公報(bào)》1942年第520-523期。這項(xiàng)解釋不再允許私人持有軍用地圖，是對(duì)此前查禁市面流傳地圖行為的一種回應(yīng)，也意味著之前地圖發(fā)售規(guī)則中個(gè)人亦可作為軍用地圖購(gòu)買(mǎi)主體的規(guī)定正式被廢止，地圖發(fā)售對(duì)象相應(yīng)收窄。

接下來(lái)的時(shí)間里，戰(zhàn)事緊張依舊，軍事委員會(huì)軍令部于1943至1944年期間接連公布《軍事委員會(huì)戰(zhàn)時(shí)軍用地圖領(lǐng)用及保管規(guī)則》《軍事委員會(huì)軍令部戰(zhàn)時(shí)購(gòu)印地圖規(guī)則》(41)行政院：《為抄發(fā)軍委會(huì)軍令部戰(zhàn)時(shí)購(gòu)印地圖規(guī)則仰遵照由》，《行政院公報(bào)》1943年第3期。和《軍用地圖機(jī)密與普通部分之規(guī)定及其發(fā)給標(biāo)準(zhǔn)》(42)軍令部：《軍用地圖機(jī)密與普通部分之規(guī)定及其發(fā)給之標(biāo)準(zhǔn)》，《資源委員會(huì)公報(bào)》1945年第8期。，繼續(xù)收緊對(duì)軍用地圖的管理。特別是在《軍用地圖機(jī)密與普通部分之規(guī)定及其發(fā)給標(biāo)準(zhǔn)》中，對(duì)機(jī)密地圖與普通地圖的判定標(biāo)準(zhǔn)以及地圖發(fā)放許可范圍的規(guī)定，均有較大改變。

首先，在機(jī)密與普通地圖的判定標(biāo)準(zhǔn)上，將戰(zhàn)前以制圖內(nèi)容是否涉密為主的判定原則，改為比例尺與制圖內(nèi)容并重的判定規(guī)則。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，地圖比例尺在五萬(wàn)分之一及以上者概為機(jī)密地圖，比例尺在十萬(wàn)分之一及以下者為普通地圖。同時(shí)該標(biāo)準(zhǔn)還規(guī)定：“凡有兵要注記之地圖，比例尺不論大小，由本部依其需要之程度統(tǒng)籌分發(fā)?！贝藯l比例尺與制圖內(nèi)容并重的判定標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期對(duì)地圖的需求情況而制定的。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，注有軍事設(shè)施的地圖毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)屬秘密地圖。同時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)期間，五萬(wàn)分之一比例尺及以上的較大比例尺地圖，無(wú)論是否注有軍事信息，由于其標(biāo)注詳盡、準(zhǔn)確，能給讀圖人提供足夠詳實(shí)、可靠的地理信息，一旦落入敵手，亦關(guān)系匪淺，故也應(yīng)保密。

其次，對(duì)地圖發(fā)放許可范圍進(jìn)行更嚴(yán)格的規(guī)定。規(guī)定軍事機(jī)關(guān)、部隊(duì)、軍事院校根據(jù)需要可以發(fā)放秘密及普通地圖。而非軍事之行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體及學(xué)校根據(jù)需要可以發(fā)放普通地圖(即十萬(wàn)分之一及以下比例尺地圖)，只在業(yè)務(wù)上必需時(shí)可以酌情發(fā)給五萬(wàn)分之一及以上比例尺地圖。除此以外，這版標(biāo)準(zhǔn)還增加其他國(guó)家如需購(gòu)買(mǎi)我軍用地圖的兩條原則。其一，只發(fā)給普通地圖。除此以外，“凡屬機(jī)密地圖，以一律不發(fā)為原則”。其二，“凡國(guó)界未勘定部分，其地圖比例尺大于百萬(wàn)分一者，對(duì)任何國(guó)家一律不發(fā)”。這條規(guī)定說(shuō)明，陸地測(cè)量總局意識(shí)到他國(guó)購(gòu)買(mǎi)我軍用地圖，更容易有泄密的風(fēng)險(xiǎn)。他們同時(shí)也認(rèn)識(shí)到，在未定界地區(qū)，軍用地圖為代表官方的軍隊(duì)所繪，其繪制范圍可能引發(fā)他國(guó)歧義解讀，同時(shí)邊界部署亦涉機(jī)密，故不可向他國(guó)發(fā)售比例尺在百萬(wàn)分之一以上的地圖。

抗戰(zhàn)結(jié)束后不久，國(guó)民黨悍然挑起內(nèi)戰(zhàn)，解放戰(zhàn)爭(zhēng)旋即展開(kāi)。地圖作為重要戰(zhàn)略物資，繼續(xù)被嚴(yán)格管控。

1947年，軍令部出臺(tái)《軍用地圖遺失資敵懲罰暫行辦法》(43)軍令部：《軍用地圖遺失資敵懲罰暫行辦法》，《廣西省政府公報(bào)》1947年第2217期。。根據(jù)該辦法，軍用地圖領(lǐng)用人對(duì)所領(lǐng)軍用地圖負(fù)有嚴(yán)格保管責(zé)任，如有遺失將受到處罰。同時(shí)規(guī)定，凡有以軍用地圖資敵之行為者，應(yīng)依照陸?？哲娦谭ㄒ酝〝撑c盜賣(mài)軍事密件嚴(yán)刑治罪。

同年5月，國(guó)防部《軍用地圖領(lǐng)用及保管暫行規(guī)則》出臺(tái)，該規(guī)定進(jìn)一步收緊了軍用地圖的分發(fā)規(guī)則，地圖向非軍事單位公開(kāi)渠道幾近關(guān)閉。(44)國(guó)防部：《軍用地圖領(lǐng)用及保管暫行規(guī)則(附表)》，《廣西省政府公報(bào)》1947年第2217期。仔細(xì)分析這一規(guī)定，其具有如下一些特點(diǎn)：第一，繼續(xù)收窄可發(fā)放地圖對(duì)象之范圍。規(guī)定第二條明確提出：“本部印制各類地圖，以供應(yīng)本部所屬各單位、各級(jí)司令部、各部隊(duì)使用為原則，各行政機(jī)關(guān)、學(xué)校如確屬需要而在他處無(wú)法請(qǐng)領(lǐng)者，可向本部請(qǐng)購(gòu)。但有關(guān)國(guó)防及要塞地帶，密性地圖概不核發(fā)?！边@意味著國(guó)防部所制地圖僅限部?jī)?nèi)使用。除個(gè)別情況外，國(guó)防部不再對(duì)社會(huì)其他單位及個(gè)人提供有關(guān)地圖，更勿論涉密地圖。第二，各軍事單位領(lǐng)用地圖手續(xù)較以往規(guī)定更為細(xì)致、繁復(fù)。其中國(guó)防部直屬單位領(lǐng)用地圖時(shí)“以廳局或處司室為限”，將所需使用的地區(qū)、比例尺及圖名予以詳細(xì)說(shuō)明，報(bào)國(guó)防部主管核發(fā)。各部隊(duì)領(lǐng)圖以“整編師(或未整編之軍)為限”，向其“直隸之行轅或綏署主任核發(fā)”，并且不得越級(jí)直接向國(guó)防部請(qǐng)領(lǐng)。各軍事學(xué)校以及行政機(jī)關(guān)領(lǐng)用地圖時(shí)則須將“用途尺度及確需地區(qū)之重要城鎮(zhèn)地名詳細(xì)敘明”后，請(qǐng)國(guó)防部核發(fā)，且不得向各行轅或綏署直接請(qǐng)領(lǐng)。第三，對(duì)于各級(jí)別部隊(duì)可領(lǐng)用地圖的比例尺及數(shù)量，均有嚴(yán)格限制。各行轅綏靖區(qū)可領(lǐng)三十萬(wàn)分之一和十五萬(wàn)分之一地圖各八份；整編軍司令部、整編師司令部以及整編旅司令部則可分別領(lǐng)用上述比例尺地圖各六份、四份、三份；團(tuán)本部和保安司令部可分別領(lǐng)用五萬(wàn)分之一比例尺地圖兩份、十萬(wàn)分之一比例尺地圖一份；營(yíng)本部則可領(lǐng)用五萬(wàn)分之一比例尺地圖一份。除此以外，空軍總司令部、聯(lián)勤司令部所屬各級(jí)單位，衛(wèi)戍司令部、各師團(tuán)營(yíng)區(qū)及本部各直屬特種部隊(duì)照編組情形，酌以師旅團(tuán)營(yíng)等單位標(biāo)準(zhǔn)配發(fā)。第四，繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)較大比例尺地圖的認(rèn)定范圍。根據(jù)本規(guī)定，“三十萬(wàn)分一以上”即為大比例地圖，需要“于各圖廊間加蓋暗記及發(fā)圖之年月日戳記以備查收”。而在1936年的《處理軍用地圖應(yīng)注意事項(xiàng)》中，比例尺在“五萬(wàn)分一以上各種地圖尤關(guān)國(guó)防”，需要在“各圖廊間加蓋暗記”以及領(lǐng)用機(jī)關(guān)戳印、發(fā)圖日期等標(biāo)記?？梢钥闯觯瑢?duì)較大比例尺地圖的認(rèn)定范圍大大擴(kuò)大了，這也意味著對(duì)軍用地圖的管理變得更加嚴(yán)格。第五，所領(lǐng)用地圖如有遺失，將按前文提到的《軍用地圖遺失資敵懲罰暫行辦法》嚴(yán)格處理。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期相繼頒布這些軍用地圖管理規(guī)定，顯示出由于戰(zhàn)爭(zhēng)持續(xù)，在政策制定者看來(lái)，地圖數(shù)據(jù)保密的重要性大大超過(guò)社會(huì)各界對(duì)于地理數(shù)據(jù)的使用需求。地圖有條件向社會(huì)公開(kāi)渠道此時(shí)也逐步收窄直到最后幾近關(guān)閉，軍用地圖則只供軍隊(duì)和少數(shù)政府機(jī)關(guān)使用，它們被視為需要嚴(yán)格保密的戰(zhàn)略物資。

盡管對(duì)地圖管理更嚴(yán)格，但社會(huì)對(duì)于準(zhǔn)確地理數(shù)據(jù)的使用需求仍然存在，并不可避免地與這種軍用地圖嚴(yán)格保密政策產(chǎn)生矛盾。1948年，時(shí)任陸地測(cè)量學(xué)校教官的吳忠性曾發(fā)文，呼吁重開(kāi)不涉軍事秘密的軍隊(duì)測(cè)圖成果的發(fā)售，“所謂軍用秘密地圖，乃指普通地圖加印兵要地志而言，此種一般性之常用地圖，實(shí)無(wú)秘密之必要”。同時(shí)，他重提軍隊(duì)官方測(cè)量各比例尺成果地圖“非僅供軍事之用，即其他之建設(shè)機(jī)關(guān)、教育機(jī)關(guān)，文化團(tuán)體和行政部門(mén)，亦在在需要”。他認(rèn)為，發(fā)售不涉秘密的軍隊(duì)測(cè)圖益處良多：“1.圖之發(fā)行機(jī)關(guān)有了收入，可減少事業(yè)發(fā)展受經(jīng)費(fèi)困難之限制。2.免去同一尺度、同一地區(qū)之地圖，其他事業(yè)機(jī)關(guān)再重測(cè)一次，浪費(fèi)國(guó)家之財(cái)力物力，有極不經(jīng)濟(jì)之處。3.圖之錯(cuò)誤得有多糾正之機(jī)會(huì)。”(45)吳忠性：《關(guān)于地圖發(fā)行和修正的兩點(diǎn)意見(jiàn)》，《測(cè)量學(xué)校校刊》1948年第1期。惜在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，他的呼吁未得到有效回應(yīng)，這種嚴(yán)格管理模式一直持續(xù)，直到中華人民共和國(guó)成立。

四、結(jié) 語(yǔ)

回顧國(guó)民政府時(shí)期對(duì)于軍用地圖的使用管理演變歷程，實(shí)質(zhì)上反映的是國(guó)家對(duì)于軍方信息的保密需求和民眾對(duì)于地圖數(shù)據(jù)的使用需求之間博弈的過(guò)程。特別是在國(guó)民政府形式上統(tǒng)一全國(guó)后，隨著國(guó)家建設(shè)的展開(kāi)，社會(huì)各界對(duì)精確地理數(shù)據(jù)的需求日益增加，而此時(shí)由于全國(guó)性測(cè)繪工程的推進(jìn)，陸地測(cè)量總局開(kāi)始擁有一定數(shù)據(jù)積累，因此，順應(yīng)社會(huì)需求，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間軍用地圖分級(jí)管理的醞釀，從1929年開(kāi)始正式有條件地發(fā)售非保密地圖。在這一過(guò)程中，軍用地圖根據(jù)繪制內(nèi)容涉密程度不一、比例尺不同進(jìn)行分級(jí)管理，本身即代表測(cè)繪制圖成果管理精細(xì)化水平的提升，在近代測(cè)繪史上具有重要意義。所發(fā)售的軍用地圖成果，不僅支援了地方建設(shè)，還成為坊間公開(kāi)出版地圖的數(shù)據(jù)來(lái)源之一，在提升地圖出版業(yè)水平的同時(shí)，向民眾普及了較為精確的地理知識(shí)。

但軍事信息保密仍是軍用地圖使用的前提與基礎(chǔ)。即使在軍用地圖有條件開(kāi)放使用的時(shí)段內(nèi)，各部門(mén)也對(duì)可發(fā)售地圖的數(shù)量、比例尺、可授予對(duì)象等反復(fù)斟酌。而且，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)如地圖出版審查中，也賦予參謀本部對(duì)地圖中兵要保密事項(xiàng)進(jìn)行審查并可隨時(shí)叫停該地圖出版的權(quán)利。

隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)相繼到來(lái)，軍用地圖保密性要求成為壓倒一切的重中之重，此前分級(jí)管理、有限公開(kāi)的地圖管理制度無(wú)法持續(xù)，地圖分級(jí)管理制度被無(wú)形中廢止，國(guó)民政府逐步收緊了對(duì)于軍用地圖的管理，甚至停止地圖發(fā)售，轉(zhuǎn)而實(shí)行有限單位嚴(yán)格按需供給的更嚴(yán)格管理模式。