孔令兵

(鄭州師范學(xué)院 社會服務(wù)與發(fā)展學(xué)院，鄭州，450004)

鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)(以下簡稱“自創(chuàng)區(qū)”)是2016年3月國務(wù)院批準(zhǔn)的第12個國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)。5年來，該區(qū)域自主創(chuàng)新能力增強、創(chuàng)新成果增多，已經(jīng)成為河南省創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級的重要引擎。為推進自創(chuàng)區(qū)規(guī)范發(fā)展，2020年7月，河南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過了《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，就自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新法治環(huán)境建設(shè)及加強知識產(chǎn)權(quán)保護力度做進一步的明確規(guī)范。創(chuàng)新是自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的核心要義，保護創(chuàng)新是知識產(chǎn)權(quán)制度的價值所在。知識產(chǎn)權(quán)保護可以為自創(chuàng)區(qū)持續(xù)創(chuàng)新提供動力源。知識產(chǎn)權(quán)保護分為司法保護和行政保護。知識產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性奠定了其受司法保護的正當(dāng)性和合理性基礎(chǔ)；而知識產(chǎn)權(quán)的行政保護因其能有效降低維權(quán)成本，快速打擊侵權(quán)，契合現(xiàn)實需要而成為我國特色知識產(chǎn)權(quán)制度的重要構(gòu)成。自創(chuàng)區(qū)建設(shè)在將“創(chuàng)新”轉(zhuǎn)化為“規(guī)劃理性”表達的政策及實踐中，知識產(chǎn)權(quán)行政保護發(fā)揮重要作用，并展現(xiàn)出超越傳統(tǒng)行政保護理念，擴張了原有的保護方式，為此，也帶來知識產(chǎn)權(quán)行政保護討論的新熱度。本文將從自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護新念、新展現(xiàn)及其法治建設(shè)要求方面進行分析，以求為自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新和營商環(huán)境的營造提供理論支撐。

一、自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護發(fā)展的新理念及其合理性

(一)“創(chuàng)新導(dǎo)向”型行政保護

學(xué)界對于知識產(chǎn)權(quán)行政保護主要持兩種觀點，一是知識產(chǎn)權(quán)全面行政保護觀，即對知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利確認(rèn)、維護直至終止的全過程進行保護，將知識產(chǎn)權(quán)的行政管理、服務(wù)、維護等都納入其意涵之中[1]。二是知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利侵害之后由行政機關(guān)給予的權(quán)利救濟和違法處罰的活動，不包含知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政服務(wù)[2]。由于這兩種觀點是建立在知識產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性基礎(chǔ)上，體現(xiàn)的是用行政權(quán)力對私權(quán)的保護和管理，因而也遭遇了一些理論上的質(zhì)疑，主張警惕其“可能侵入或者擠壓其他權(quán)利和公共空間”[3]，在“政府不宜過多的介入社會和市場”的自由主義行為觀導(dǎo)向下，知識產(chǎn)權(quán)行政保護應(yīng)保持“謙抑”狀態(tài)，司法保護則得到了更多認(rèn)同。然而，我國國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施以來，特別是國家自主創(chuàng)新示范區(qū)設(shè)立以后，知識產(chǎn)權(quán)行政保護的建構(gòu)功能及推進作用日益明顯，知識產(chǎn)權(quán)行政保護理念出現(xiàn)新的認(rèn)識——要積極建構(gòu)“創(chuàng)新導(dǎo)向型”行政保護。換言之，知識產(chǎn)權(quán)行政保護不再滿足于“權(quán)利維護型”行政保護，而是要發(fā)揮行政能動性，驅(qū)動更多的業(yè)態(tài)和權(quán)利創(chuàng)新。

(二)知識產(chǎn)權(quán)行政保護的合理性

首先，“權(quán)利維護”型知識產(chǎn)權(quán)行政保護，主要作用于權(quán)利形成之后的維護，而“創(chuàng)新導(dǎo)向”型行政保護還作用于權(quán)利形成之前的培育維護、形成之后的運營驅(qū)動，契合了自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展需求。

其次，在宏觀背景下，雖然我國一直鼓勵發(fā)展市場經(jīng)濟，但是其核心必然是中國特色社會主義市場經(jīng)濟，政府主動作為下的國家治理現(xiàn)代化、國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略等正在彰顯行政的能動和建構(gòu)作用。比如，在國家層面，通過適時修改知識產(chǎn)權(quán)法律和推出知識產(chǎn)權(quán)政策，一方面對知識產(chǎn)權(quán)擁有者實施規(guī)范性的嚴(yán)格保護；另一方面借助于行政行為推進知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展和知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造及運用運營轉(zhuǎn)化，提高生產(chǎn)力，這些都體現(xiàn)出廣義上的知識產(chǎn)權(quán)行政保護涵蓋的內(nèi)容。國家建立自主創(chuàng)新示范區(qū)本意是通過體制機制變革實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級和輻射帶動，而對自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護的“創(chuàng)新導(dǎo)向”實踐正是國家戰(zhàn)略的積極回應(yīng)。

再次，自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護發(fā)揮其推動功能是自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)要求，也是自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的系統(tǒng)性要求。如果局限于其對私權(quán)的維護和救濟，必然出現(xiàn)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護滯后于自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展協(xié)同推進的要求。在本質(zhì)上，盡管自創(chuàng)區(qū)“創(chuàng)新導(dǎo)向”型知識產(chǎn)權(quán)行政保護似乎突破了“保護”之意，將照顧、引導(dǎo)、促進、支持等解釋于其中，但是這種擴張解釋并沒有超越“國民可預(yù)測”范圍，又因為其較好地契合現(xiàn)代知識產(chǎn)權(quán)作為一種戰(zhàn)略資源由政府進行維護和促進的實際需求，因而具有正當(dāng)性。

自創(chuàng)區(qū)在建設(shè)過程中，知識產(chǎn)權(quán)保護的行為方式、保護對象和保護手段也在新理念下有新發(fā)展和新突破。有學(xué)者將此種知識產(chǎn)權(quán)行政保護稱為“公益導(dǎo)向型”行政保護，指出“正是從促進和保護國家、民族的創(chuàng)新能力這一公共利益目的，國家提出了實行嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護的戰(zhàn)略要求[4]?！币虼?，在自創(chuàng)區(qū)內(nèi)，基于促進創(chuàng)新和保護創(chuàng)新的建設(shè)性需求，“創(chuàng)新導(dǎo)向型”知識產(chǎn)權(quán)行政保護作為一種創(chuàng)新治理的有效手段，著眼于加快實現(xiàn)創(chuàng)新能力提升和知識產(chǎn)權(quán)強省建設(shè)，推動經(jīng)濟提質(zhì)增效升級，是有別于傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)行政保護的新發(fā)展理念，具有合理性。

二、自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護實踐的新變化

(一)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護增加了柔性行政方式

柔性行政行為方式是指國家行政機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的組織運用非強制手段依法實施的行政行為，如行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等行為。柔性行政行為方式不同于剛性行政行為方式之處在于其通常不是命令或強制，而是以說服、協(xié)商、誘導(dǎo)等方式來達到行政目的。從剛性行政向柔性行政的延伸，體現(xiàn)了行政方式的現(xiàn)代化發(fā)展，契合了現(xiàn)代社會從安全與秩序需求到經(jīng)濟和科技創(chuàng)新需求的轉(zhuǎn)化。

在傳統(tǒng)的三大知識產(chǎn)權(quán)法中，對于侵犯著作權(quán)、注冊商標(biāo)專用權(quán)和假冒專利的行為，我國相關(guān)行政管理機關(guān)都被授予了責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，或者行政處罰等比較剛性的行政行為方式。自創(chuàng)區(qū)建立以來，為了推動自主創(chuàng)新發(fā)展，促進科學(xué)技術(shù)進步和經(jīng)濟社會發(fā)展，頒布了一系列驅(qū)動創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)行政保護政策。這些政策都注重實施柔性行政行為，比如《河南省國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)專項資金管理暫行辦法》(豫財科〔2016〕153號)《加強鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專利創(chuàng)造運用保護暫行辦法》《關(guān)于實施創(chuàng)新驅(qū)動提速增效工程的意見》等自創(chuàng)區(qū)建設(shè)政策文件，分別規(guī)定了對不同知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新企業(yè)給予行政補助、行政獎勵、行政補貼、后續(xù)支持、行政資助、政府采購、風(fēng)險補償?shù)确绞剑约钭詣?chuàng)區(qū)企業(yè)開發(fā)、運用、運營和管理知識產(chǎn)權(quán)。“在這些新型的知識產(chǎn)權(quán)行政保護方式中，公共行政主體主要是以服務(wù)者的身份出現(xiàn)，是為知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造、運用和轉(zhuǎn)化提供一個良好的環(huán)境，是為知識產(chǎn)權(quán)行政相對人提供信息、技術(shù)、資金和政策?！盵5]這些柔性保護方式的運用，有效地維護和促進了自創(chuàng)區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新改革,提高了自創(chuàng)區(qū)科技供給質(zhì)量和數(shù)量,引導(dǎo)和支撐了自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新型經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

(二)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護強化了保護力度

運用知識產(chǎn)權(quán)行政保護實現(xiàn)自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新能力提升，形成示范和輻射效應(yīng)，是保證國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖實現(xiàn)的重要途徑。強化自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護力度在整體上構(gòu)成了自創(chuàng)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。

為了加強自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護力度，2016年8月，河南省《關(guān)于加快推進鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的若干意見》提出，建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)查處快速反應(yīng)機制；2017年出臺的《加強鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專利創(chuàng)造運用保護暫行辦法》強調(diào)嚴(yán)格知識產(chǎn)權(quán)保護，支持鄭洛新三市建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)強市；深化專利行政執(zhí)法協(xié)作調(diào)度機制等。另外，還推出了對侵權(quán)案件高發(fā)地、展會、商品流通環(huán)節(jié)開展“雷霆”“護航”“溯源”等知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法專項行動，嚴(yán)厲打擊惡意、重復(fù)侵權(quán)等違法行為，注重對區(qū)域內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)、云計算等新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域創(chuàng)新成果的知識產(chǎn)權(quán)行政保護力度等政策。因此，自創(chuàng)區(qū)建設(shè)以來，強化知識產(chǎn)權(quán)行政保護力度，基本形成了“快保護、嚴(yán)保護”的格局。

(三)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護延伸了保護鏈條

從知識產(chǎn)權(quán)行政保護全鏈條角度來看，知識產(chǎn)權(quán)行政保護通常包括三個階段：權(quán)利確認(rèn)、權(quán)利分配和權(quán)利增值[6]。傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)行政保護注重權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利分配后的保護，而當(dāng)下，自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護已經(jīng)不再局限于權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利分配，愈發(fā)重視對知識產(chǎn)權(quán)價值增值的維護和促進，目的就是要保障創(chuàng)新主體“能夠方便、迅速地將最新和最先進的知識產(chǎn)權(quán)成果產(chǎn)業(yè)化和貿(mào)易化，推動企業(yè)提質(zhì)增效、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”[5]。比如，2017年《加強鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專利創(chuàng)造運用保護暫行辦法》提出，通過獎補支持，在自創(chuàng)區(qū)深入實施專利導(dǎo)航工程、知識產(chǎn)權(quán)強企培育工程、高校和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)知識產(chǎn)權(quán)能力提升專項行動等，引導(dǎo)增強高價值專利創(chuàng)造能力。實踐中，自創(chuàng)區(qū)還通過設(shè)立重點產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)運營基金、專利質(zhì)押融資風(fēng)險補償基金，支持促進知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。2019年河南省發(fā)布的《關(guān)于實施創(chuàng)新驅(qū)動提速增效工程的意見》提出，促進知識產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效融合；舉辦自創(chuàng)區(qū)軍民科技融合成就展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽,發(fā)現(xiàn)具有應(yīng)用價值的新技術(shù)、新成果,加速項目孵化轉(zhuǎn)化。由此可見，自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護對私權(quán)嚴(yán)格保護的同時，其保護鏈條已經(jīng)延伸到自創(chuàng)區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)資源和競爭優(yōu)勢等具有公權(quán)性質(zhì)的公共利益的保護。

(四)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護創(chuàng)新了保護手段

不再局限于剛性的類型化保護方式，除了既有的相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)法中規(guī)定的行政處罰、行政裁決、行政檢查、行政強制等定型化的方式外，自創(chuàng)區(qū)開始運用快速執(zhí)法、專項執(zhí)法等保護手段。在快速執(zhí)法方面， 2017年《加強鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專利創(chuàng)造運用保護暫行辦法》提出，完善知識產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)機制，建立涵蓋主要國際展(博)覽會的河南省參展企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)保護機制,并建設(shè)中國鄭州(創(chuàng)意產(chǎn)業(yè))知識產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)中心，暢通從授權(quán)、確權(quán)到維權(quán)的全鏈條快速保護通道，推進快速保護由單一專業(yè)領(lǐng)域向多領(lǐng)域擴展。專項執(zhí)法方面，2016年，河南省實施執(zhí)法維權(quán)“護航”專項行動，加大了電商領(lǐng)域?qū)＠麍?zhí)法維權(quán)力度；2017年《知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法維權(quán)專項行動工作方案》提出了推進展會知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法保護、積極處理電商領(lǐng)域侵權(quán)假冒案件；2018年實施執(zhí)法維權(quán)“雷霆”專項行動，加大對群體侵權(quán)、重復(fù)侵權(quán)的打擊；2019年河南省知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法維權(quán)“護航”專項行動,重點對新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域侵權(quán)假冒案件,以及電商領(lǐng)域?qū)＠麍?zhí)法維權(quán)等工作,提升知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法監(jiān)管合力。

三、自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護的新挑戰(zhàn)

強化“創(chuàng)新導(dǎo)向型”知識產(chǎn)權(quán)行政保護是建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)強省，提升自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新活力、內(nèi)生動力和輻射效應(yīng)必然之舉。但自創(chuàng)區(qū)是定位于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)而適用政策先行先試的實驗區(qū)，建設(shè)時間不長，知識產(chǎn)權(quán)行政保護一方面可能會沖擊既有的知識產(chǎn)權(quán)法治觀念；另一方面，其采取的行政保護舉措也可能沖擊傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)行政法制體系。

(一)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)保護柔性行政方式面臨法治挑戰(zhàn)

可以看出，自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護正在發(fā)揮著激勵、支持和促進區(qū)域內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新能力增強以及業(yè)態(tài)升級的功用。無論是對私權(quán)的維護還是對創(chuàng)新的推動，都顯示出知識產(chǎn)權(quán)公共行政權(quán)力的擴張。這種擴張似乎是知識產(chǎn)權(quán)行政關(guān)系多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)實要求。但行政法治的基本精神必然要求其擴張不能突破現(xiàn)有的法制限度。特別其大量適用的知識產(chǎn)權(quán)柔性行政行為仍然有必要納入行政法治的范圍。原因在于：一是知識產(chǎn)權(quán)柔性行政行為雖不具有剛性執(zhí)法行為的強制效果，但也屬于知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)行使行政權(quán)的表現(xiàn)。在行政法理上，不存在游離于行政規(guī)范約束之外的權(quán)力。強制性只是行政權(quán)力的一種表達方式，說服、誘導(dǎo)等非強制方式同樣也屬于權(quán)力的表達[7]。二是知識產(chǎn)權(quán)柔性行政行為是否存在濫用或不當(dāng)損害部分群體利益等消極后果仍然存疑。比如，對企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)實施的行政補貼、稅收抵扣等不當(dāng)舉措，對行政獎勵的非法騙取等等。因此，自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)柔性行政行為面臨法治的挑戰(zhàn)，進行制度化建設(shè)是必要的。

(二)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護面臨的體制機制建構(gòu)的挑戰(zhàn)

在國家層面，知識產(chǎn)權(quán)行政管理從“分散”走向“集中統(tǒng)一”模式是發(fā)展的基本趨向。當(dāng)前，改建后的河南省市場監(jiān)督管理局承擔(dān)著全省專利、商標(biāo)、原產(chǎn)地地理標(biāo)志的管理和保護工作，實現(xiàn)了一定程度上的集中管理。但總體上看，還需要繼續(xù)推進集中統(tǒng)一管理模式，從根本上改變原來分散多頭管理，執(zhí)法扯皮、相互推諉的狀況。而這種狀況對于自創(chuàng)區(qū)而言尤為突出，在知識產(chǎn)權(quán)管理模式中不僅存在分散管理挑戰(zhàn)，還存在跨區(qū)域協(xié)作機制的挑戰(zhàn)。因為自創(chuàng)區(qū)由鄭、洛、新三個片區(qū)組成，分屬于不同市域管轄，尚沒明確統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法主體。根據(jù)《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，鄭州、洛陽、新鄉(xiāng)三市的國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會是自主創(chuàng)新示范區(qū)的管理機關(guān)，而開發(fā)區(qū)管委會是這三市政府的派出機構(gòu)，法律地位不明確，執(zhí)法權(quán)限受限。分散管理和區(qū)域差異會帶來知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的權(quán)限與責(zé)任不一，最終將導(dǎo)致自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新戰(zhàn)略缺乏整合力和執(zhí)行力，徒增制度磨合成本。特別是對于某一起可能涉及三個片區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛，基于現(xiàn)行分別管轄等相應(yīng)制度的規(guī)定，這類跨區(qū)域的知識產(chǎn)權(quán)案件必須先報共同上級機關(guān)，經(jīng)批準(zhǔn)后才能進一步展開工作。這必然耗費時間，而且存在侵權(quán)證據(jù)丟失的風(fēng)險。因此，建立三片區(qū)的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制成為現(xiàn)實需求，需要深入研究跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的機制、程序和執(zhí)行等問題，以增強跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的合法性。自創(chuàng)區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)行政管理和保護體制方面面臨體制機制建構(gòu)等挑戰(zhàn)，一方面，丞需形成集中統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機構(gòu)，實現(xiàn)更寬泛意義上的“三合一”模式[8]；另一方面，迫切需要完善知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法和跨地區(qū)執(zhí)法協(xié)作機制，以便查辦跨區(qū)域侵權(quán)案件，便利案情通報和情報信息交換。

(三)自創(chuàng)區(qū)新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的知識產(chǎn)權(quán)行政保護面臨規(guī)范不足的挑戰(zhàn)

根據(jù)自創(chuàng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，自創(chuàng)區(qū)將在軌道交通、智能裝備、新能源汽車及動力電池、新型藥物及醫(yī)療器械等領(lǐng)域形成縱向成鏈、橫向成群、區(qū)域協(xié)同的新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。新領(lǐng)域新產(chǎn)業(yè)也將形成大數(shù)據(jù)、新模式及綠色共融的新業(yè)態(tài)。新特點給現(xiàn)階段知識產(chǎn)權(quán)行政保護帶來了新問題。一是新業(yè)態(tài)下敏感數(shù)據(jù)、商業(yè)模式、算法等還沒有明確納入知識產(chǎn)權(quán)保護客體的范圍，立法滯后；自創(chuàng)區(qū)也沒有出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。執(zhí)法依據(jù)不明確，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機構(gòu)在處理此類侵權(quán)案件時應(yīng)對乏力。二是自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新成果產(chǎn)出快，而專利審查周期長，特別是某些迭代快速的創(chuàng)新成果，可能在專利授權(quán)前已經(jīng)被更新而喪失了發(fā)明應(yīng)有的獨創(chuàng)功用。因此，在自創(chuàng)區(qū)提升專利審查效率，創(chuàng)新專利審查制度具有現(xiàn)實需求。法律滯后，地方性法規(guī)規(guī)章可以盡快出臺以維護自創(chuàng)區(qū)快速發(fā)展需求，否則，一方面極易帶來無法可依狀態(tài)，執(zhí)法系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和兼容性，另一方面可能導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)職責(zé)不明，交叉執(zhí)法或選擇性執(zhí)法以及運動式執(zhí)法等弊端。實踐中的“護航”等專項保護行動“運動性”比較明顯，行政保護的法律依據(jù)不充分。因此，自創(chuàng)區(qū)新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)行政保護面臨規(guī)范不足的挑戰(zhàn)。

(四)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護面臨與司法保護有效銜接的挑戰(zhàn)

在強調(diào)自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護的同時，也必須考慮其中行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題?！半p軌制”下行政執(zhí)法和刑事司法相輔相成，形成連貫性，才能更好地發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)保護目標(biāo)。現(xiàn)有自創(chuàng)區(qū)出臺的相關(guān)政策更多指向?qū)嵤┲R產(chǎn)權(quán)維權(quán)和嚴(yán)格保護，以及激勵知識產(chǎn)權(quán)資源創(chuàng)造、整合和運用。河南省發(fā)布的年度知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法維權(quán)專項行動工作方案，也是強調(diào)專有領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護，提高知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法辦案效率，構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)快速協(xié)同保護體系。這里的快速協(xié)同仍然指向知識產(chǎn)權(quán)各行政機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同，旨在提高效率，但是如何綜合運用審查授權(quán)、行政執(zhí)法、司法保護等多種渠道，形成知識產(chǎn)權(quán)“同保護”的合力，還沒有形成相應(yīng)的銜接機制。自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法應(yīng)該加快建立健全知識產(chǎn)權(quán)行政保護與刑事司法的對接，通過具有可操作性和指導(dǎo)性的行動方案，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門與刑事司法部門之間案件移送、證據(jù)材料轉(zhuǎn)化有規(guī)可循。同時，增強行政機關(guān)在知識產(chǎn)權(quán)保護“司法終局”的法治意識。

四、應(yīng)對挑戰(zhàn)的主要策略

(一)制定內(nèi)部的自我約束規(guī)范

自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)柔性行政保護行為進行規(guī)制一般有兩種途徑。一是通過立法和司法制度建設(shè)進行外部控制；二是通過行政機構(gòu)內(nèi)部制定的規(guī)范自我約束。外部立法和司法控制是行政規(guī)制的常態(tài)，外部控制的基本路徑包括行政程序、行政救濟以及行政責(zé)任[9]。由于知識產(chǎn)權(quán)柔性行政行為更多表現(xiàn)為對自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的引導(dǎo)與驅(qū)動，其行為方式是根據(jù)行政實踐的需要而創(chuàng)造的，具有靈活性和適應(yīng)性，對于諸如行政獎勵、補貼、示范及信息輔助等行政行為往往無法遵循嚴(yán)格的形式法治主義要求，因此難以通過類型化處理進行制度固定。同時，自創(chuàng)區(qū)雖然具有政策上的先行先試權(quán)力，但畢竟屬于特定區(qū)域，還沒有賦予類似于經(jīng)濟特區(qū)所擁有的立法權(quán)限，只能依據(jù)不同時期頒布相應(yīng)政策或法律。因此，這就需要從內(nèi)部自我規(guī)范進行約束。自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)應(yīng)該形成統(tǒng)一的協(xié)同機制，制定統(tǒng)一準(zhǔn)則將指導(dǎo)、建議、獎勵、補貼等知識產(chǎn)權(quán)行政行為以一定的方式、程序、責(zé)任固定下來，使之有章可循。庫珀主張行政機關(guān)內(nèi)部自我規(guī)范，這“有助于產(chǎn)生一個更為負責(zé)任和更具創(chuàng)新性的官僚制度”[10]。

(二)建立統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)管理和行政執(zhí)法體制

自創(chuàng)區(qū)如果繼續(xù)沿用分散管理和分區(qū)域的“多頭-分別”知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法模式，其效能難以滿足自創(chuàng)區(qū)發(fā)展需求，為此，需要在河南省人民政府成立的自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)推動下，建成鄭洛新知識產(chǎn)權(quán)局系統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作機制。首先，建立自創(chuàng)區(qū)集中統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)綜合管理機構(gòu)。其主要承擔(dān)兩項職能：一是推動區(qū)域內(nèi)專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體制改革，以便建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)查處快速反應(yīng)機制，提升保護效率，順應(yīng)自創(chuàng)區(qū)各類知識產(chǎn)權(quán)成果彼此集聚、集成利用、互利互補的發(fā)展秩序；二是推進自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)資源或事業(yè)整體發(fā)展，如擬訂實施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略和政策規(guī)劃，協(xié)調(diào)指導(dǎo)區(qū)域和企事業(yè)單位知識產(chǎn)權(quán)保護工作，擬訂實施知識產(chǎn)權(quán)激勵和轉(zhuǎn)化運用的政策措施，指導(dǎo)商標(biāo)注冊、專利申請和原產(chǎn)地地理標(biāo)志申請相關(guān)前置服務(wù)工作，加強自創(chuàng)區(qū)資源整合，集中各自優(yōu)勢，推動創(chuàng)新要素合理流動和高效組合等。其次，建立三個片區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作機制。實現(xiàn)三個片區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)行政保護案件線索移送、調(diào)查執(zhí)行協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法保護、結(jié)果互認(rèn)互享等方面進一步形成“一盤棋”，提升工作合力。同時，對于區(qū)域內(nèi)的展會、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)市場等重點領(lǐng)域，以及重大、疑難案件等開展聯(lián)合執(zhí)法和辦案，嚴(yán)厲打擊知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)違法行為，發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)作執(zhí)法的協(xié)同效應(yīng)。

(三)制定新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)的知識產(chǎn)權(quán)行政保護規(guī)范

針對自創(chuàng)區(qū)新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)因知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范不足致使行政保護無法可依的現(xiàn)狀，自創(chuàng)區(qū)需盡快推動省市出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，構(gòu)建完善的知識產(chǎn)權(quán)行政保護法規(guī)體系。自創(chuàng)區(qū)被賦予了改革政策先行先試權(quán)利，因此，可以研究制定關(guān)于新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)知識產(chǎn)權(quán)行政保護的方式、程序、受理范圍、救濟、責(zé)任以及監(jiān)督機制等地方性法規(guī)，強化對自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域案件的行政保護，將數(shù)據(jù)、模式、算法等納入權(quán)利保護客體范疇。

(四)形成行政保護與司法保護的銜接機制

鑒于我國目前關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)行政保護與司法保護銜接機制的相關(guān)法律規(guī)范政策性較強的現(xiàn)實，自創(chuàng)區(qū)可以考慮適時制定關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)行政保護與司法保護銜接的地方性法規(guī)，明確具體的案件移送與部門聯(lián)系規(guī)則；或者建立司法部門與知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門聯(lián)席會議機制，確立專門的聯(lián)絡(luò)員，加強溝通和聯(lián)系[11]；或者建立“兩法”銜接共享信息平臺，完善案件移送、案情通報、信息共享、溝通協(xié)調(diào)等制度，合理界定知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)銜接中的職責(zé)權(quán)限，明確知識產(chǎn)權(quán)行政保護和司法保護中證據(jù)收集、程序利用和轉(zhuǎn)化的條件等，保證各方各司其職、各負其責(zé)，依法辦案，形成知識產(chǎn)權(quán)保護合力。

自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政保護具有明顯的創(chuàng)新導(dǎo)向和促進作用，對其理解不限于民法視野。知識產(chǎn)權(quán)行政保護驅(qū)動創(chuàng)新主要從兩個方面展開：一是通過運用知識產(chǎn)權(quán)柔性行政保護實現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)造引領(lǐng)，提升其核心競爭力，進而實現(xiàn)自創(chuàng)區(qū)整體知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略資源的集聚與應(yīng)用，逐步取得在國內(nèi)國際競爭中的優(yōu)勢地位。二是實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)行政保護地方規(guī)則創(chuàng)新，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。包括對新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法規(guī)制，以及做好行政執(zhí)法協(xié)同機制和“兩法”銜接機制。因而，在后續(xù)的建設(shè)中，自創(chuàng)區(qū)要特別注重積極推行知識產(chǎn)權(quán)引領(lǐng)工程，繼續(xù)發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)行政保護的公益導(dǎo)向功能，對自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)引領(lǐng)目錄內(nèi)的產(chǎn)業(yè)實施知識產(chǎn)權(quán)強保護和強促進，以便建立起若干個高新技術(shù)領(lǐng)域、商品領(lǐng)域、版權(quán)貿(mào)易領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢企業(yè)，形成示范和輻射效應(yīng)。