王怡然

（浙江工商大學，浙江 杭州 310018）

本文以湖州市吳興區(qū)酒吧管理為例，研究監(jiān)管禁止未成年人進入酒吧過程中的難點與對策。通過走訪檢察院相關部門的方式，筆者了解到未成年人進入酒吧的增多、未成年人涉酒吧案件影響惡劣。而通過湖州市文化市場行政執(zhí)法支隊的執(zhí)法人員以及查閱《娛樂場所管理條例》《娛樂場所管理辦法》《中華人民共和國未成年人保護法》等法規(guī)、文件后，筆者了解到盡管法律明令禁止未成年人進入不適宜其活動的場所，并禁止向未成年人出售煙酒，但酒吧本身不屬于娛樂場所，只有酒吧如兼營歌舞廳、卡拉OK廳的，其兼營部分應當實行許可，辦理《娛樂經營許可證》；酒吧本身也不屬于文化市場綜合行政執(zhí)法范圍，只有酒吧如含有歌舞娛樂或演出等配套經營活動的，文化市場行政執(zhí)法部門應當依法對配套的經營活動進行審批和監(jiān)管。因此，盡管輿論等各方社會導向認為酒吧明顯屬于未成年人不適宜進入的場所，應由文化行政部門加以監(jiān)管，但事實上文化行政主管部門只負責酒吧內是否有營業(yè)性表演，酒吧經營不屬于其管轄范圍。市場監(jiān)管、公安部門等部門同樣無權監(jiān)管。法律界限不明確，使未成年人進酒吧的監(jiān)管“游離于法律之外”，多頭監(jiān)管難以形成合力。

通過聯(lián)系采訪權威法務人士，本文從立法、部門監(jiān)管、行業(yè)培訓、宣傳教育、商家自管這五個方面總結了五條解決對策，希望能為相關法律法規(guī)、行政管理制度的完善提供參考意見，早日推動禁止未成年人進酒吧的落實。

一、研究背景

改革開放以來，隨著物質生活水平的不斷提高，人們的精神文化需求也在日益增長。作為風靡西方的休閑娛樂場所，酒吧在傳入中國后迅速為年輕群體所追捧，成為現(xiàn)代都市文化的重要標志之一。然而在人們盡情享受這種新興娛樂模式的同時，與之相關的各種社會問題也接踵而至，其中不容忽視的一大問題就是未成年人進酒吧的監(jiān)管問題。

本研究認為，酒吧并不適宜未成年人進入，原因如下：1.酒吧主要是提供酒類的消費場所。而《中華人民共和國未成年人保護法》第三十七條明確規(guī)定，禁止向未成年人出售煙酒，經營者應當在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒的標志；對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件。由此可見，國家禁止未成年人飲酒，酒吧作為主要提供酒類消費的場所自然不宜未成年人進行消費。2.研究表明，未成年人的神經系統(tǒng)還較稚嫩，酒后行為容易失控，如與人爭斗、擅自駕車等，74%的青少年犯罪是從吸煙喝酒開始的。多數(shù)酒吧環(huán)境喧鬧嘈雜，酒精、燈光、音樂、娛樂表演等因素容易使人情緒興奮、激動，甚至引發(fā)沖動犯罪，造成人身傷害。

由于利益驅動、觀念轉變等社會大環(huán)境的變化，越來越多的酒吧開始接納未成年人出入消費，引發(fā)未成年人喝酒、抽煙的現(xiàn)象，出現(xiàn)打架斗毆等治安問題，甚至發(fā)展到犯罪的地步。未成年人涉酒吧犯罪是伴隨著酒吧行業(yè)的發(fā)展，于近兩三年才興起的一種新興犯罪類型，并且其犯罪率正呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。若不及時關注并從源頭上遏制這種趨勢，它必將愈演愈烈并對未成年人身心健康和社會正常秩序帶來嚴重危害。同時，由于消費人群構成復雜，未成年人在酒吧受到侵害的風險也大大增加。

根據(jù)湖州市吳興區(qū)公安分局以及湖州市吳興區(qū)人民檢察院提供的數(shù)據(jù)，2019年，湖州市吳興區(qū)范圍內未成年人涉酒吧案件登記在案的總計12起，其中11起涉及未成年人尋釁滋事、打架斗毆，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》，對主要涉事人處以行政拘留；2019年3月在湖州市太湖路8號的“洛哈仕”酒吧則發(fā)生了刑事案件，涉案未成年人行為構成故意傷害罪。盡管案發(fā)率較低，但這些案件給社會秩序的穩(wěn)定造成了惡劣的影響，也給未成年人的身心健康帶來了極大的危害，基于以上原因，我們必須及早制止這種不良風氣的蔓延，禁止未成年人進入酒吧已迫在眉睫。

二、監(jiān)管難題

經查閱相關條例后發(fā)現(xiàn)，在《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規(guī)中，均禁止未成年人進入不適宜其活動的場所，并禁止向未成年人出售煙酒。但是一些酒吧利欲熏心，不僅縱容未成年人進入不適宜的場所，甚至主動進行招募“充場”，這些行為成為眾多未成年人在酒吧實施尋釁滋事犯罪的直接誘因。

目前，社會大眾普遍有這樣的認識，認為酒吧屬于娛樂場所，文化行政部門可以依據(jù)《娛樂場所管理條例》第二十三條以娛樂場所的標準對未成年人進酒吧進行監(jiān)管。然而事實上，缺少明確的法律規(guī)定是導致監(jiān)管未成年人出入酒吧陷入“管不了”的尷尬境地的根源。

根據(jù)2006年發(fā)布的國務院《娛樂場所管理條例》以及2013年文化部發(fā)布的《娛樂場所管理辦法》，娛樂場所被定義為“以營利為目的，向公眾開放、消費者自娛自樂的歌舞、游藝等場所。歌舞娛樂場所是指提供伴奏音樂、歌曲點播服務或者提供舞蹈音樂、跳舞場地服務的經營場所；游藝娛樂場所是指通過游戲游藝設備提供游戲游藝服務的經營場所。其他場所兼營以上娛樂服務的，適用本辦法?！?/p>

上述一個行政法規(guī)、一個部門規(guī)章均都對娛樂場所作出了定義，其中沒有明確酒吧是否屬于娛樂場所。但2006年文化部《關于貫徹〈娛樂場所管理條例〉的通知》這個規(guī)范性文件對娛樂場所實行“娛樂經營許可證制度”的受理范圍進行了說明：“文化行政部門受理申辦娛樂場所的范圍包括：營業(yè)性歌舞廳、卡拉OK廳（含量販式KTV）、夜總會等歌舞娛樂場所；含有電子游戲機的游藝娛樂場所;營業(yè)性多功能綜合娛樂場所；兼營娛樂項目的場所，如賓館、飯店、酒吧兼營歌舞廳、卡拉OK廳等，其兼營部分適用《條例》規(guī)定；其他營業(yè)性歌舞、游藝等場所。”

從中我們可以得出兩個結論：1.酒吧本身不屬于娛樂場所，不需要辦理《娛樂經營許可證》，但酒吧如兼營歌舞廳、卡拉OK廳，其兼營部分應當實行許可，辦理《娛樂經營許可證》。2.酒吧本身不屬于文化市場綜合行政執(zhí)法范圍，如酒吧含有歌舞娛樂或演出等配套經營活動的，應當依法對配套的經營活動進行審批和監(jiān)管。因此盡管輿論等各方社會導向認為酒吧明顯屬于未成年人不適宜進入的場所，應由文化行政部門加以監(jiān)管，但事實上文化行政主管部門只負責酒吧內是否有營業(yè)性表演，酒吧經營不屬于其管轄范圍；而市場監(jiān)管部門僅負責食品零售許可證，檢查是否售賣假酒等，也不具備監(jiān)管未成年人進入酒吧消費等管理職能。公安部門也只負責酒吧場所的治安管理。由此可見，對未成年人進酒吧的監(jiān)管效果不佳很大程度緣于法律界限不明確，使禁止未成年人進酒吧的監(jiān)管“游離于法律之外”，多頭監(jiān)管難以形成合力。

三、監(jiān)管對策

禁未成年人入酒吧單純一個禁字還不夠，而是重在管理操作上能落到實處。但從目前來看，這個問題無法有效解決，除非通過立法，明確管理部門，出臺相關法律法規(guī)，此類問題才能得到有效處理。筆者經研究認為，本項研究，如果從以下幾個角度加以深入研究，將對加強酒吧監(jiān)管產生重大意義，其必要性十分顯著。

（一）唯有完善立法明確職責，酒吧監(jiān)管方能有法可依

2006年1月18日國務院第122次常務會議通過《娛樂場所管理條例》（以下簡稱《條例》），2006年1月29日發(fā)布，自2006年3月1日起施行?！稐l例》的頒布打響了娛樂場所規(guī)范經營的第一槍。在經濟發(fā)展格局日新月異的同時，娛樂行業(yè)也隨之經歷著深刻的變革。眾多娛樂場所的功能逐漸從單一轉向多元，成為集餐飲、歌舞、游藝等功能于一體的綜合性娛樂場所。這些變化對娛樂場所的立法管理提出了迫切要求。2016年2月6日根據(jù)中華人民共和國國務院令第666號《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》，《條例》進行了第一次修訂，在一定程度上適應了不斷更新的娛樂市場。

然而對于酒吧，法律一直沒有給出明確的界定。酒吧本身不屬于娛樂場所，原本是單純提供酒類的消費場所，性質與茶室、咖啡廳大致相同，其營業(yè)執(zhí)照一般由工商部門（現(xiàn)已并入市場監(jiān)督管理局）發(fā)放。然而隨著時代發(fā)展，酒吧逐漸演變?yōu)樘峁蕵繁硌莸确盏木C合消費場所。除了歌舞等娛樂表演外，酒精、音樂、燈光等因素也會對消費者施加直接影響，甚至成為治安問題或犯罪的誘因。鑒于酒吧環(huán)境對消費者生理、心理狀況的影響，區(qū)分消費群體最直觀有效的方式就是設置年齡門檻，禁止未成年人入酒吧。因此，立法機關應盡快從立法層面將酒吧納入不適宜未成年人活動的場所的范疇，將“禁止未成年人入酒吧”寫入法規(guī)，并且明確監(jiān)管部門，解答執(zhí)法中的難題——例如，如果酒吧不屬于娛樂場所，那么其監(jiān)管職責是否仍歸屬于文旅部門？要做到部門職責明確化、執(zhí)法檢查合法化，以依法治國的基本方略為指引，使酒吧監(jiān)管早日脫離“無法可依”的窘境，拒絕酒吧低齡化，推動酒吧規(guī)范健康經營。

（二）唯有規(guī)范機制促成協(xié)同，酒吧監(jiān)管方能聚成合力

2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》（中發(fā)〔2018〕11號）提出深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸和農業(yè)五支綜合執(zhí)法隊伍。這五支隊伍應當在各自的領域發(fā)揮其強大的執(zhí)行力。如果酒吧被明確規(guī)定不得接納未成年人，相應主管部門執(zhí)法機構應嚴格遵守相關法規(guī)，加大對未成年人入酒吧的打擊力度。包括執(zhí)法隊伍對在管轄范圍內的酒吧行業(yè)進行日常性的排查，發(fā)現(xiàn)有未成年人進入酒吧的現(xiàn)象，應當通知其監(jiān)護人領回管教，并追責酒吧經營者，涉嫌違法的，依法嚴格進行行政處罰，屢教不改的從嚴處罰。同時定期聯(lián)合公安機關、文化和旅游、市場監(jiān)督管理、勞動人事等多部門開展聯(lián)合檢查，并將在酒吧等經營場所查獲的各類涉未成年人案件及時向屬地檢察機關未成年人保護責任處事進行通報，提請各級檢察部門以引起對未成年人保護工作的重視，最大程度維護未成年人權益，預防未成年人酒吧犯罪。

（三）唯有加強培訓樹牢意識，酒吧監(jiān)管方能標本兼治

主管部門定期為酒吧主要經營負責人及其從業(yè)人員開展法律法規(guī)相關培訓，增強其尊法、守法、用法觀念。由酒吧行業(yè)協(xié)會建立“黑名單”制度，對酒吧場所主動招募或放任未成年人進入的行為及后果予以曝光，將涉及未成年人案件的酒吧在全社會范圍內進行公示，以在同行其他酒吧中引起警示，相互督促合法經營，打造和諧清朗的酒吧環(huán)境。

（四）唯有宣傳教育三位一體，酒吧監(jiān)管方能形成氛圍

推進學校、家庭、社會“三位一體”未成年人教育保護。教育局負責在各中、小學開展“拒絕酒吧”等教育活動，宣揚進入酒吧的危害，要求各校將“未成年學生不得進入酒吧”納入校紀校規(guī)。充分利用電視、報刊、新媒體以及印發(fā)宣傳單等方式加大相關法律法規(guī)宣傳，提高廣大經營者和全體市民守法意識。禁止未成年人進入酒吧也離不開各方社會力量的支持。在建議未成年人家屬家庭教育責任意識、提高未成年人安全防范和自我保護意識的同時，也要呼吁社會成員積極主動進行監(jiān)督，推動廣大市民積極參與支持專項整治工作。發(fā)現(xiàn)未成年人進入酒吧，特別是涉嫌違法犯罪或受到侵害的，要及時報警，為維護社會治安穩(wěn)定以及保護未成年人權益工作盡自己的一份力。

（五）唯有引導商家自主管理，酒吧監(jiān)管方能抓出長效

酒吧經營者要積極配合整治工作，主動在門口顯要位置處張貼“禁止未成年人進入”的標識標牌，同時安排人員在場所內檢查消費者身份證，建立完善酒吧自管制度。在追求經濟效益最大化的同時，也要積極承擔社會責任，與監(jiān)管部門攜手共同打擊未成年人進酒吧現(xiàn)象。

鑒于依法治國的基本方略，以上措施的實行有利于從根源上遏制未成年人涉酒吧案件的發(fā)生，為相關部門執(zhí)法管理提供法律依據(jù)，保護未成年人身心健康及其人身權益，推動綠色清朗的文化娛樂市場的構建，維護社會秩序的穩(wěn)定和諧。

四、最新規(guī)定

新《中華人民共和國未成年人保護法》已由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議于2020年10月17日修訂通過，自2021年6月1日起施行。新《未保法》第五十八條規(guī)定：“學校、幼兒園周邊不得設置營業(yè)性娛樂場所、酒吧、互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所等不適宜未成年人活動的場所。營業(yè)性歌舞娛樂場所、酒吧、互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所等不適宜未成年人活動場所的經營者，不得允許未成年人進入；游藝娛樂場所設置的電子游戲設備，除國家法定節(jié)假日外，不得向未成年人提供。經營者應當在顯著位置設置未成年人禁入、限入標志；對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件?！痹摲ㄒ?guī)從法律層面明確了酒吧屬于不適宜未成年人活動的場所，并且不得允許未成年人進入，解決了監(jiān)管未成年人進入酒吧無法可依的難題。同時第五十八條把“營業(yè)性娛樂場所”和“酒吧”分別表述，明確了酒吧不屬于營業(yè)性娛樂場所，徹底解決了長期困擾文化市場綜合執(zhí)法的一個難點問題。

第一百二十三條規(guī)定：“相關經營者違反本法第五十八條、第五十九條第一款、第六十條規(guī)定的，由文化和旅游、市場監(jiān)督管理、煙草專賣、公安等部門按照職責分工責令限期改正，給予警告，沒收違法所得，可以并處五萬元以下罰款；拒不改正或者情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷相關許可證，可以并處五萬元以上五十萬元以下罰款。”該法規(guī)規(guī)定酒吧歸市場監(jiān)督管理部門負責監(jiān)管。如果酒吧兼營娛樂場所經營活動，文旅部門就應當對其兼營的娛樂場所經營活動進行監(jiān)管。這就明確了酒吧未成年人監(jiān)管職責的歸屬，有利于行政機構更好依法行政。

以上《未保法》的新規(guī)明確了禁止未成年人進入酒吧以及承擔監(jiān)管責任的主管部門，著重保護了未成年人權益。相信未來隨著相關規(guī)定的進一步完善以及管理部門執(zhí)法經驗的日益豐富，未成年人進酒吧的監(jiān)管工作將取得更顯著的成果。