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現(xiàn)代環(huán)境治理體系中環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建

2021-11-30 14:38:46王雅琪張忠民
關(guān)鍵詞:環(huán)境治理機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)

王雅琪, 張忠民

2020年3月3日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),確定以市場導(dǎo)向的多元共治準(zhǔn)則為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障,提高司法效用和力度,健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制?!兑庖姟穼θ轿槐Wo(hù)生態(tài)環(huán)境,推進(jìn)環(huán)境治理體系的制度化指明了方向,充分肯定了行政執(zhí)法與環(huán)境司法在環(huán)境保障中的不同定位。建設(shè)環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制作為全面構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要組成部分,應(yīng)當(dāng)在環(huán)境資源保護(hù)實踐領(lǐng)域得到充分貫徹與落實。

一、 建設(shè)環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的重要意義

與其他國家發(fā)展情形類似,我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中也伴隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)。在全球范圍內(nèi),20世紀(jì)40年代以來陸續(xù)出現(xiàn)的“八大公害”也引發(fā)我國早期對環(huán)境問題的重視。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議之后,我國開始制定環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范,國務(wù)院成立專門辦公室應(yīng)對環(huán)境污染事故,并將環(huán)境保護(hù)作為一項基本國策納入憲法。但最初的環(huán)境法律規(guī)范多是以行政規(guī)章、環(huán)境保護(hù)政策的形式出現(xiàn)的,依據(jù)1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡稱《試行法》)建立的環(huán)境監(jiān)管體制承擔(dān)起環(huán)境監(jiān)督管理的主要職責(zé),直至2007年環(huán)境司法專門化的推進(jìn),借由司法的專業(yè)化深入發(fā)展,環(huán)境執(zhí)法體制亦進(jìn)一步改革,整合司法與執(zhí)法資源綜合執(zhí)法(1)呂忠梅、吳一冉:《中國環(huán)境法治七十年:從歷史走向未來》,《中國法律評論》2019年第5期。。由此觀之,環(huán)境司法與行政執(zhí)法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上各有側(cè)重,《意見》強(qiáng)調(diào)二者協(xié)作對生態(tài)保護(hù)事業(yè)的重要意義。

(一) 行政執(zhí)法的基礎(chǔ)和中心作用的歷史定位

我國環(huán)境管理體制形成于環(huán)境行政體系,經(jīng)歷了由20世紀(jì)70年代重視資源開發(fā)利用職能向側(cè)重生態(tài)保護(hù)職能的轉(zhuǎn)變,在環(huán)境治理體系發(fā)展與成熟中奠定了基礎(chǔ)性作用。

1972年,國務(wù)院設(shè)立環(huán)境保護(hù)專門領(lǐng)導(dǎo)辦公室,各地方政府也相繼設(shè)立環(huán)保管理機(jī)構(gòu),在宏觀層面規(guī)劃環(huán)境方針,環(huán)境行政監(jiān)管體制開始起步。1979年,盡管《試行法》未獲通過,但其內(nèi)含的行政管理體制為環(huán)境機(jī)構(gòu)設(shè)立指明了方向,各地積極開展環(huán)境經(jīng)濟(jì)、管理、法學(xué)的理論研究,并提出行政管理是生態(tài)治理工作的首位工作,明確了行政職能的突出地位。20世紀(jì)80年代,國家環(huán)境保護(hù)局與環(huán)境保護(hù)委員會并行分工,從微觀與宏觀兩個層面對環(huán)境保護(hù)事項予以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,但國家環(huán)境保護(hù)局隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部,缺乏獨立地位,受限于該部門的管理目標(biāo)與環(huán)保的沖突而難以真正發(fā)揮作用,直至1989年直屬國務(wù)院的國家環(huán)境局成立才改變這一狀況,成為具有較大和完備權(quán)限的生態(tài)常設(shè)組織機(jī)構(gòu),開始總結(jié)、試行實踐經(jīng)驗,提出深化目標(biāo)責(zé)任制、定量考核、限期治理、排污許可等后續(xù)被立法吸收的重要制度措施(2)陳書全:《環(huán)境行政管理體制研究——以我國環(huán)境行政管理體制改革為中心》,青島:中國海洋大學(xué),博士學(xué)位論文,2008年,第56-62頁。。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建環(huán)境保護(hù)部,環(huán)境管理行政地位提升,部門職責(zé)理順,將重心轉(zhuǎn)向提升行政能力,弱化事務(wù)性技術(shù)性工作。2018年3月,環(huán)境行政管理體系整合七部門分散的環(huán)境保護(hù)職責(zé),組建生態(tài)環(huán)境部,貫通監(jiān)管全要素的污染防治與生態(tài)保護(hù)。

我國環(huán)境監(jiān)管職責(zé)最初由國務(wù)院設(shè)立的專門辦公室承擔(dān),后整合國家測繪局等部門在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部中下設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)局,并于1989年獨立出來。國家環(huán)境保護(hù)局歷經(jīng)國家環(huán)境保護(hù)總局—環(huán)境保護(hù)部—生態(tài)環(huán)境部等變革,始終承擔(dān)著對全國環(huán)境工作的監(jiān)督總責(zé)(3)徐軼杰:《科學(xué)發(fā)展輝煌十年:中國環(huán)保事業(yè)的轉(zhuǎn)變、進(jìn)取和挑戰(zhàn)》,http://cn.chinagate.cn/infocus/2012-09/14/content_26522757_2.htm,2020年5月15日。(4)王玉慶:《中國環(huán)境保護(hù)政策的歷史變遷》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》第4期。。自1989年始,國家環(huán)境行政管理部門每年發(fā)布環(huán)境狀況公報,充分發(fā)揮其在環(huán)境管理第一線的職責(zé)便利,統(tǒng)一行使全國監(jiān)督的權(quán)力,在嚴(yán)格實施制度管理環(huán)境工作的同時,適時調(diào)整以應(yīng)對多變的時代需求,探索具有中國特色的環(huán)境管理模式,取得了一定成效。行政執(zhí)法行為在生態(tài)環(huán)境建設(shè)歷史中發(fā)揮著基礎(chǔ)和中心作用。

(二) 環(huán)境司法后起補(bǔ)足功能的重要貢獻(xiàn)

盡管我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的早期主要依靠行政執(zhí)法發(fā)揮環(huán)境管理作用,司法機(jī)關(guān)的參與程度不高,但進(jìn)入21世紀(jì)以來,我國生態(tài)文明建設(shè)日益推進(jìn),環(huán)境司法的貢獻(xiàn)與日俱增,環(huán)境司法專門化的發(fā)展與凸顯是主要標(biāo)志。

在我國,環(huán)境司法專門化雖起步較晚,但厚積薄發(fā),不同時期有不同層次、不同形式的探索和實踐。國家司法機(jī)關(guān)不斷將環(huán)境司法專門化作為提升環(huán)境社會治理水平的重要抓手,穩(wěn)步推進(jìn)。學(xué)界一般認(rèn)為環(huán)境司法專門化具有兩大里程碑,即2007年貴州省清鎮(zhèn)市人民法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭和2014年最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭。改革開放以后,由于資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)的需要,我國陸續(xù)在一些地區(qū)設(shè)立了森林法院、油田法院、礦區(qū)法院、海事法院等專門法院,在部分地方法院內(nèi)部設(shè)立了林業(yè)審判庭等專門審判機(jī)構(gòu),集中審理涉及森林資源、礦產(chǎn)資源、海洋環(huán)境污染等單一類型的環(huán)境或者資源案件,開始了環(huán)境資源審判專門化的局部實踐。但此時的專門化多是以某一生態(tài)要素為出發(fā)點,尚未具有完全的環(huán)境司法專門化之貌,也與現(xiàn)在意義上的專門化相去甚遠(yuǎn)。后來,在世紀(jì)之初,有學(xué)者針對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督問題提出環(huán)境司法專門化的議題,并在多地開展了環(huán)境司法專門化的試點工作,如在武漢市硚口區(qū)、沈陽東陵區(qū)設(shè)立的環(huán)境保護(hù)法庭,大連沙河口區(qū)等地設(shè)立的環(huán)境保護(hù)巡回法庭。客觀來說,這些機(jī)構(gòu)更多的是協(xié)助環(huán)境保護(hù)行政部門進(jìn)行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督,而不承擔(dān)完全的司法職能(5)崔義敏、常麗霞:《我國環(huán)境司法專門化的路徑》,《哈爾濱師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2016年第5期。。將該理論真正“落地”的則是2007年貴州為了解決水源地“兩湖一庫”中的紅楓湖污染問題,率先在貴陽市中院和水源地清鎮(zhèn)市法院設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)保審判庭,管轄環(huán)境侵權(quán)和生態(tài)環(huán)境損害案件,展開“四審合一”的受案模式受理環(huán)境刑事、環(huán)境民事、環(huán)境行政和審判執(zhí)行。從此,規(guī)范意義上的環(huán)境資源審判專門化正式開始,并由此發(fā)端,“清鎮(zhèn)模式”在全國快速推廣,獲得良好的示范效應(yīng)。例如重慶市在三級法院全面推行“三合一”模式,審理環(huán)境刑事、民事、行政案件(6)宋宗宇、郭金虎:《環(huán)境司法專門化的構(gòu)成要素與實現(xiàn)路徑》,《法學(xué)雜志》2017年第7期。。再后來,經(jīng)過云南、江蘇等地自下而上的諸多環(huán)境司法創(chuàng)新,直至2014年最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭,成為環(huán)境司法專門化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折,集中推進(jìn)專門審判機(jī)構(gòu)建設(shè)、系統(tǒng)的環(huán)境資源審判專門化改革由此進(jìn)入高速發(fā)展的階段(7)呂忠梅、吳一冉:《中國環(huán)境法治七十年:從歷史走向未來》,《中國法律評論》2019年第5期。。

環(huán)境法治專門化全面推進(jìn)以來,懲處大量污染環(huán)境的犯罪行為,大力打擊生態(tài)破壞行為,糾正行政不作為和違法作為,震懾環(huán)境破壞者,充分發(fā)揮司法能動性,為維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益作出了重要貢獻(xiàn)。2002年至2011年,全國法院受理環(huán)境資源刑事、民事、行政一審案件118 779件,審結(jié)116 687件。僅2012年1月至2016年6月,全國法院受理環(huán)境資源刑事、民事、行政一審案件575 777件,審結(jié)550 138件,并在近幾年保持高速增長。2019年全國法院共受理環(huán)境資源民事一審案件202 602件,審結(jié)189 120件;受理環(huán)境資源行政一審案件47 588件,審結(jié)42 078件;受理環(huán)境資源刑事一審案件39 957件,審結(jié)36 733件,判處114 633人;受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件179件,審結(jié)58件;受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件312件,審結(jié)248件;受理刑事附帶民事公益訴訟1 642件,審結(jié)1 370件;受理行政公益訴訟案件355件,審結(jié)277件;受理生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)案件28件,審結(jié)23件;受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件21件,審結(jié)13件。在懲處違法行為之余,環(huán)境司法致力于推行恢復(fù)性司法理念,將生態(tài)修復(fù)作為核心目的,2019年執(zhí)行修復(fù)費用和服務(wù)功能損失賠償款共計9 427.42萬元,修復(fù)土地面積893.44畝、森林面積267.08畝、草原面積1 305.72畝、海洋面積625.40平方公里(8)數(shù)據(jù)來源于最高人民法院環(huán)境資源審判庭。。

(三) 多元主體全方位生態(tài)保護(hù)的時代必然

美麗中國是全社會的共同目標(biāo),環(huán)境保護(hù)是多主體的共同追求,行政執(zhí)法與環(huán)境司法在不同時期、不同階段、不同側(cè)面對環(huán)境治理作出相應(yīng)保障與支撐,二者相輔相成,互為助力,只有最大化發(fā)揮各社會主體、國家機(jī)關(guān)的角色功能,才能為立體多維地實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)奠定堅實的制度基礎(chǔ)和機(jī)制保障。單一的行政執(zhí)法或環(huán)境司法不足以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實變革與環(huán)境問題,建立行政與司法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制,由司法督促行政,由行政保障司法,是提升生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的必由之路。環(huán)境的特殊屬性決定了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位,而環(huán)境問題的科學(xué)技術(shù)性又決定了環(huán)境治理只靠行政機(jī)關(guān)是完全不足以應(yīng)對當(dāng)下的環(huán)境問題,環(huán)境管理中的執(zhí)法權(quán)作為一種強(qiáng)制性的手段仍然只是一種單方面的、終局性的治理手段,在環(huán)境問題日益復(fù)雜,牽涉主體日益多元化的今天,環(huán)境治理需要多樣化、剛?cè)岵?jì)的治理方式,共擔(dān)風(fēng)險、互利互倚的合作機(jī)制顯得日益重要,這樣不僅有助于提升行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理效率,也有助于打破傳統(tǒng)環(huán)境行政管理法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)的單方面壟斷地位(9)陳軍:《變化與回應(yīng):公私合作的行政法研究》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2014年,第15-20頁。。由此觀之,建設(shè)環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制是實現(xiàn)環(huán)境健康長效治理的必然要求。

從實踐層面來看,新《環(huán)保法》修訂以來,在立法領(lǐng)域增設(shè)環(huán)境公益訴訟制度,既有利于動員社會力量參與環(huán)境保護(hù)事業(yè),又對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段進(jìn)行了豐富。這表明國家對綠色發(fā)展理念的落實,對生態(tài)中國建設(shè)的周密部署,促進(jìn)了行政主管部門對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注與重視。2014年,全國環(huán)境保護(hù)部門向各地公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法犯罪案件為2 180件,是過去10年總和的2倍(10)《2014年中國環(huán)境狀況公報》,http://www.mee.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201605/P020160526564730573906.pdf,2020年5月16日,第8-9頁。。2015年移送行政拘留涉嫌環(huán)境污染案件近3 800件(11)《2015年中國環(huán)境狀況公報》,http://www.mee.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201606/P020160602333160471955.pdf,2020年5月16日,第7-8頁。。2016年,全國實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共 22 730件,同比增長93%(12)《2016年中國環(huán)境狀況公報》,http://www.mee.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201706/P020170605833655914077.pdf,2020年5月16日,第9-10頁。。行政執(zhí)法與環(huán)境司法通過緊密合作,在打擊污染環(huán)境、破壞生態(tài)等不法行為,為事后救濟(jì)措施的銜接互補(bǔ),推動環(huán)境法治宣傳,倒逼企業(yè)推行綠色發(fā)展理念,貫徹落實綠色經(jīng)濟(jì)運營模式等方面取得了實效。

從規(guī)范層面來看,環(huán)境司法專門化推進(jìn)以來,司法部門在自身的完善之外,還積極與相關(guān)行政主管部門建立溝通機(jī)制,出臺多項合意文件,規(guī)范司法程序與行政程序的銜接、協(xié)作。2013年,江蘇省率先發(fā)布《關(guān)于建立實施環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制的意見(試行)》,建立省級環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動聯(lián)席會議制度,設(shè)立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動聯(lián)絡(luò)員,形成環(huán)境違法案件聯(lián)動辦理機(jī)制,在本省轄區(qū)內(nèi)實行環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作制度,加大環(huán)境資源案件的綜合懲處力度。2014年,最高人民法院與民政部、環(huán)境保護(hù)部(即生態(tài)環(huán)境部)吸收這一經(jīng)驗,聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》,針對人民法院審理民事公益訴訟案件需要查詢社會組織基本信息、調(diào)取證據(jù)材料以及組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)配合問題,共同對地方各級人民法院、民政部門和環(huán)境保護(hù)主管部門提出要求。各省市也經(jīng)由公益訴訟的契機(jī),積極構(gòu)建環(huán)境資源司法和環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制,福建省制定《福建省建立生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接機(jī)制的意見》,河南省制定《關(guān)于建立實施環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制的意見》,重慶市制定《關(guān)于辦理污染環(huán)境違法犯罪案件證據(jù)問題的指導(dǎo)意見》《關(guān)于辦理環(huán)境公益訴訟案件的若干規(guī)定》,海南省制定《關(guān)于建立海南統(tǒng)一的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人名冊及環(huán)境資源專家?guī)斓囊庖?試行)》,湖北省制定《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法審判協(xié)調(diào)聯(lián)動共同推進(jìn)長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的若干意見》等規(guī)范文件。截至2018年底,全國各省、自治區(qū)、直轄市均以行政規(guī)范性文件建立健全線索移送、證據(jù)轉(zhuǎn)化、協(xié)作配合、監(jiān)督制約等制度,形成了各種形式的全方位保護(hù)環(huán)境體系與銜接工作機(jī)制。

二、 構(gòu)建環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的基本原則

環(huán)境治理能力的提升與體系構(gòu)建,需要整合環(huán)境司法與行政執(zhí)法在不同領(lǐng)域的功能,處理好行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系,劃分行政執(zhí)法與司法邊界,既要防止司法越界,又要監(jiān)督行政作為。建設(shè)環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制要遵循以下幾項基本原則:

(一) 尊重行政執(zhí)法的初情職權(quán)

在既往的環(huán)境治理中,環(huán)境行政執(zhí)法在我國生態(tài)保護(hù)進(jìn)程中有著不可磨滅的功績,環(huán)境司法作為后起之秀則豐富了環(huán)境治理手段與方式選擇,是環(huán)境治理體系化發(fā)展的必然結(jié)果,但司法過分介入行政執(zhí)法的空間則是不可取的,行政機(jī)關(guān)是環(huán)境管理過程中的主導(dǎo)者,身處日常環(huán)境管理和監(jiān)督的第一線,尊重行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法初情權(quán)與第一現(xiàn)場職能,是實現(xiàn)環(huán)境有效治理的重要原則。

首先,從法律規(guī)范對二者最初定位來看,行政權(quán)與司法權(quán)相比,司法權(quán)具有最為明顯的被動性,而行政權(quán)則具有主動性,不論是《環(huán)境保護(hù)法》這種基礎(chǔ)性法律,還是《礦產(chǎn)資源保護(hù)法》《森林法》《草原法》等法律(13)《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第三十三條等;《森林法》第十三條、第十四條、第十九條等;《礦產(chǎn)資源保護(hù)法》第十二條、第十三條、第十四條、第十九條等。,都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境的管理保護(hù)職責(zé),《環(huán)境保護(hù)法》更是在第一章第八、九條,第二章,第三章花費大量篇幅規(guī)定行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)。從這個角度來講,環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)由負(fù)有行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行治理,因其具有廣泛的責(zé)任義務(wù)。一般來說,人們普遍認(rèn)為,對于社會福利水平的提高,人民生活水準(zhǔn)的改善,社會環(huán)境的治理,以至各種災(zāi)害的預(yù)防與消除,綜合國力的增強(qiáng),都是政府不可推卸的責(zé)任(14)林莉紅:《行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系定位之我見——以行政訴訟為視角》,《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第2期。。而作為司法機(jī)關(guān)的法院與檢察院的職責(zé)則應(yīng)該是運用司法程序保衛(wèi)無產(chǎn)階級專政,懲辦違法犯罪行為,維護(hù)社會秩序。由此可知,司法機(jī)關(guān)并沒有被賦予超越行政管理的權(quán)力。審判權(quán)是一種中立、被動的裁決權(quán),保護(hù)公民合法權(quán)益,法院的職責(zé)在于受理相關(guān)環(huán)境糾紛案件,檢視行政機(jī)關(guān)的管理成果,具有典型的被動性,如果無人主動提起,司法權(quán)并不能很好地介入環(huán)境保護(hù)工作。法律監(jiān)督權(quán)是一種單向的但是帶有潛在的強(qiáng)制性的權(quán)力,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)站在司法裁判和行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的另一面理性冷靜地審視二者是否有違法行為,從而督促行政機(jī)關(guān)及時改正。過多侵占行政管理空間也是對司法機(jī)關(guān)有關(guān)職責(zé)與界限的逾越。

其次,從當(dāng)前環(huán)境管理的實踐效用來看,環(huán)境問題作為典型的公共問題,具有復(fù)雜性、專業(yè)性、不確定性等特征,對于環(huán)境問題的治理,主要應(yīng)當(dāng)仰仗負(fù)有環(huán)境管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)積極、高效、合法地行使行政權(quán)力,而不是依賴司法這種事后監(jiān)督的方式救濟(jì)環(huán)境公共利益。環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)具備環(huán)境專業(yè)知識和環(huán)境污染行為的第一現(xiàn)場優(yōu)勢,因而能基于監(jiān)測體系有效獲取企業(yè)、相對人的環(huán)境違法行為線索。相較司法審判,行政管理具有高效性,更能及時阻遏環(huán)境污染行為,阻卻環(huán)境損害的進(jìn)一步加劇。同時,由于環(huán)境問題的復(fù)雜性和特殊性,個案的解決只能夠為同類案件的解決提供處理思路方面的借鑒,并不能形成具有普遍性的規(guī)則推廣到全國,其影響也只局限在雙方當(dāng)事人之間,沒有行政權(quán)處理環(huán)境事務(wù)的“批量化”優(yōu)勢(15)王明遠(yuǎn):《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》,《中國法學(xué)》2016年第1期。。另一方面,環(huán)境行政管理體現(xiàn)在各個具體的行政行為和抽象的行政行為以及不作為中,包括環(huán)境影響評價、頒發(fā)排污許可證、對環(huán)境損害的修復(fù)、環(huán)境危險的排除等,污染企業(yè)多為當(dāng)?shù)卮笮凸S,行政機(jī)關(guān)的多重職能屬性對其更具震懾性,對企業(yè)發(fā)展具有指引作用,行政機(jī)關(guān)的處罰對企業(yè)后續(xù)規(guī)劃具有重大影響。但司法機(jī)關(guān)的過多介入恐造成多頭管理,削弱行政執(zhí)法的權(quán)威,挑戰(zhàn)行政主管機(jī)關(guān)在環(huán)境治理機(jī)制中的主體地位,降低行政執(zhí)法效率,進(jìn)而與保護(hù)環(huán)境公共權(quán)益的目的背道而馳。司法能動性的加強(qiáng)是基于長期的環(huán)境司法缺位的戰(zhàn)略背景,但過分強(qiáng)調(diào)這一點,忽視司法作為最后一道防線的基準(zhǔn)定位,恣意行使或強(qiáng)調(diào)司法能動進(jìn)而影響行政獨立和效率,有悖其補(bǔ)充性功能的設(shè)立初衷(16)秦前紅:《檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討》,《政治與法律》2016年第11期。,這對于環(huán)境問題處理效率的提高并無益處。況且當(dāng)前司法資源和具備環(huán)境專業(yè)知識的司法隊伍的緊缺嚴(yán)重限制了環(huán)境司法的效率,訴訟成本高也是一個重要因素。

最后,從機(jī)制建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃來看,在長期司法缺位的情況下,通過培養(yǎng)具備環(huán)境專業(yè)知識的司法隊伍,強(qiáng)化司法因素推進(jìn)環(huán)境法的有效實施,這種制度設(shè)想本身并沒有問題,但如果矯枉過正,甚至把司法介入行政執(zhí)法監(jiān)管的功能空間,那只能適得其反。從“司法缺位”一躍而致“司法越位和錯位”,只會傷害中國“正在建立的環(huán)境法治”。因為權(quán)力天然具有的擴(kuò)張性,如果欠缺規(guī)制,難免逾越行政權(quán)與司法權(quán)的邊界,造成司法權(quán)的過于膨脹,影響現(xiàn)有的權(quán)力配置格局,動搖公正司法的基本價值追求(17)章志遠(yuǎn):《行政公益訴訟熱的冷思考》,《法學(xué)評論》2007年第1期。。

因此,環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)由負(fù)有管理職能的行政機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法來實施,因而建立和完善環(huán)境行政法律制度,形成長效的保護(hù)機(jī)制并嚴(yán)格執(zhí)法才是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵,而司法權(quán)在環(huán)境治理中是一種輔助性或補(bǔ)充性手段。總而言之,環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅守司法克制主義,尊重行政權(quán)在環(huán)境管理中的優(yōu)先地位和主導(dǎo)作用。

(二) 發(fā)揮環(huán)境司法的監(jiān)督效用

盡管環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境治理中發(fā)揮了重大作用,是現(xiàn)代環(huán)境公共事務(wù)的主要應(yīng)對手段,但不可否認(rèn)的是,缺乏監(jiān)督的自我管理,導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)未對環(huán)保事業(yè)予以相當(dāng)?shù)闹匾暸c關(guān)注。造成這一現(xiàn)象的原因在于:一是由于地方政府對經(jīng)濟(jì)價值的盲目追求,重開發(fā)、輕環(huán)保的思想沒有轉(zhuǎn)變(18)國務(wù)院發(fā)展研究中心“引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的戰(zhàn)略和政策”課題組:《提高環(huán)境監(jiān)管效能促進(jìn)綠色發(fā)展》,《發(fā)展研究》2018年第2期。;二是環(huán)境問題在大規(guī)模暴發(fā)之前多以風(fēng)險形式存在,從量變到質(zhì)變的過程并不是能直觀感受的,而是經(jīng)過了較長的潛伏期,行政機(jī)關(guān)易行政懈怠而抱有不被察覺的僥幸心理或輕視該環(huán)境后果而滑入懶政的深淵,缺乏環(huán)保責(zé)任感與擔(dān)當(dāng)感。因此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的管理和處罰主要是事后救濟(jì),對預(yù)防措施的采納缺乏動力,對前置許可審批慎重不足,所以在發(fā)揮行政權(quán)的專業(yè)性同時,適時引入司法的外在監(jiān)督確有必要(19)王明遠(yuǎn):《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》,《中國法學(xué)》2016年第1期。。

環(huán)境司法能動性的高速發(fā)展,是對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督需求的現(xiàn)實和制度的雙重回應(yīng)。一方面,當(dāng)今社會是高度信息化、網(wǎng)絡(luò)化的社會,在科技的迅猛發(fā)展過程中潛生了許多巨大的危險源,風(fēng)險社會悄然來臨。風(fēng)險社會具有人為性、不可感知性和全球性的特點,表明現(xiàn)代社會的諸多危險包括環(huán)境破壞危險,一旦產(chǎn)生,將是全人類共同的巨大挑戰(zhàn)。在環(huán)境司法領(lǐng)域需要由“事后的應(yīng)對轉(zhuǎn)向事前的抑制”,實行嚴(yán)格的預(yù)防導(dǎo)向。因此,要以預(yù)防為中心,以事前的積極預(yù)防代替事后的消極恢復(fù)。另一方面,從司法模式的選擇上看,“司法本身具有一定的引領(lǐng)性,司法實踐也具有先導(dǎo)作用”(20)蘇力:《關(guān)于能動司法與大調(diào)解》,《中國法學(xué)》2010年第1期。。在我國傳統(tǒng)的司法模式中,司法機(jī)關(guān)處于消極、被動的地位。但是,環(huán)境問題具有影響范圍廣、跨行政區(qū)域性、后果嚴(yán)重等特征,若繼續(xù)在環(huán)境司法領(lǐng)域或過程中奉行原有的司法模式,則不可避免地造成司法保護(hù)的滯后與環(huán)境保護(hù)的缺位。

因此,在尊重行政執(zhí)法職權(quán)邊界的前提下,發(fā)揮環(huán)境司法的監(jiān)督功能,可以有效提升環(huán)境行政的預(yù)防能動性,推動預(yù)防性環(huán)境治理理念的落實,實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的切實維護(hù),司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督定位是環(huán)境治理中不可或缺的補(bǔ)充角色。

(三) 整合各環(huán)境治理機(jī)關(guān)的立體多維保護(hù)功能

環(huán)境行政主管部門在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用,環(huán)境司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)違法作為與不作為的監(jiān)督職能亦不可或缺,雙方彼此尊重職權(quán)。在協(xié)作視域之下,針對污染者的懲處,二者在各自的職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)通力合作,推進(jìn)社會生產(chǎn)綠色化運行。

在發(fā)現(xiàn)與懲處環(huán)境違法的污染企業(yè)時,對行政機(jī)關(guān)而言,其優(yōu)勢在于身處環(huán)境監(jiān)督與管理的第一線,可以及時高效應(yīng)對各類環(huán)境突發(fā)問題,掌握環(huán)境問題的一手資料與相對人違法破壞生態(tài)環(huán)境的證據(jù)、線索,同時在重復(fù)運用規(guī)范執(zhí)行環(huán)境管理中,直觀了解現(xiàn)有制度的沖突與不足,如環(huán)境行政機(jī)關(guān)缺少強(qiáng)有力的刑罰手段和多樣化的執(zhí)法措施,盡管新《環(huán)保法》增加了行政機(jī)關(guān)按日計罰和行政拘留的權(quán)力,但實踐層面上的具體實施仍有不足,以罰代刑的現(xiàn)象仍然存在,難以根本扭轉(zhuǎn)污染企業(yè)的環(huán)境違法行為。對司法機(jī)關(guān)而言,司法權(quán)的被動性與滯后性導(dǎo)致其對環(huán)境違法行為的敏銳度不足,缺乏行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識和環(huán)境專家團(tuán)隊,有限的司法資源和具備環(huán)境專業(yè)知識的司法隊伍的緊缺嚴(yán)重限制了環(huán)境司法的效率,難以掌握行為人的犯罪證據(jù),導(dǎo)致訴訟成本高昂也是影響環(huán)境訴訟職責(zé)發(fā)揮的重要因素。

因此,環(huán)境違法行為治理需要行政機(jī)關(guān)履行日常監(jiān)管職責(zé),預(yù)防為主,及時發(fā)現(xiàn)并懲處,司法機(jī)關(guān)監(jiān)督并調(diào)動司法力量作為強(qiáng)有力保障(21)蔡守秋:《當(dāng)代環(huán)境司法的新進(jìn)展》,《人民法治》2018年第4期。。單一的行政管制或司法裁判,都不足以充分保障對環(huán)境不法行為的管制與懲處,只有整合行政執(zhí)法和環(huán)境司法的各自優(yōu)長,才能構(gòu)建完備的現(xiàn)代化環(huán)境治理體系,實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)治理效能最大化。

三、 構(gòu)建環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的具體路徑

環(huán)境司法與行政執(zhí)法的溝通協(xié)作是服務(wù)生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新嘗試,是現(xiàn)代化中國生態(tài)法治不可或缺的組成部分,構(gòu)建這一協(xié)作機(jī)制要從司法訴訟的不同階段分別著手,具體路徑如下:

(一) 訴前行政內(nèi)部預(yù)警,司法外部督促

環(huán)境問題具有牽一發(fā)而動全身的特征,環(huán)境問題的產(chǎn)生很大一部分原因是長期存在的環(huán)境風(fēng)險超越了臨界點而最終暴發(fā),治理環(huán)境問題的最好方式實際上是對環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生進(jìn)行有效預(yù)防,在訴前建立完備的監(jiān)督管理機(jī)制。

行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理和處罰主要是事后救濟(jì),并不能解決未來環(huán)境受損所引發(fā)的問題,國家在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的任務(wù)日益擴(kuò)張,公眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求日益強(qiáng)烈,這些不僅要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé),承擔(dān)環(huán)境治理、修復(fù)等主要任務(wù),而且需要對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行及時預(yù)防。基于其監(jiān)督管理職責(zé),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立合作監(jiān)測體系,依靠政府各部門的橫向聯(lián)系構(gòu)建生態(tài)共治機(jī)制,及時發(fā)現(xiàn)相對人污染環(huán)境行為(22)劉國翰、郅玉玲:《生態(tài)文明建設(shè)中的社會共治:結(jié)構(gòu)、機(jī)制與實現(xiàn)路徑——以“綠色浙江”為例》,《中國環(huán)境管理》2014年第4期。,采取行政強(qiáng)制措施予以制裁;對性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重的犯罪行為,及時申請司法機(jī)關(guān)的介入,移送相關(guān)案件;具有重大環(huán)境公益損害的行為,建議提起環(huán)境公益訴訟。移送程序作為訴前行政內(nèi)部環(huán)境治理預(yù)警的重要一環(huán),行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)就行政違法行為與刑事違法行為移送標(biāo)準(zhǔn)與程序商榷形成統(tǒng)一的規(guī)范(23)仝其憲:《環(huán)境安全“兩法”有效銜接之構(gòu)建》,《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2018年第4期。,消解由于機(jī)關(guān)職責(zé)不同而產(chǎn)生的對移送標(biāo)準(zhǔn)的差異認(rèn)識,設(shè)立專門的移送及接受機(jī)構(gòu),消除移送不及時、不規(guī)范等現(xiàn)象。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)積極承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境管理職責(zé),司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)從外部對行政機(jī)關(guān)的管理行為進(jìn)行監(jiān)督促進(jìn),完善環(huán)境治理的立體化維護(hù)?!董h(huán)境保護(hù)法》第五條將預(yù)防為主確定為我國環(huán)境保護(hù)的基本原則,預(yù)防性原則在環(huán)境行政公益訴訟當(dāng)中體現(xiàn)得更加明顯。當(dāng)存在行政機(jī)關(guān)的行政作為或者不作為損害了環(huán)境公益或者使環(huán)境公益存在受到侵害的風(fēng)險前提之時,檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟,由司法權(quán)介入,不僅要對使環(huán)境公共利益受到損害的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé),而且要對可能產(chǎn)生環(huán)境損害的環(huán)境風(fēng)險向主管部門提出檢察建議,督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)及時對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行評估和預(yù)防,對仍不糾正的行政機(jī)關(guān)提起訴訟。在環(huán)境損害尚未發(fā)生時允許通過檢察機(jī)關(guān)的介入從而督促行政機(jī)關(guān)予以及時排除,借助檢察機(jī)關(guān)基于其職責(zé)權(quán)限形成的震懾力促使相關(guān)職能部門提早進(jìn)行研究部署,變被動為主動,避免被訴的風(fēng)險,進(jìn)而使行政機(jī)關(guān)在訴前積極主動地糾正自身的違法問題。

(二) 訴中聯(lián)動轉(zhuǎn)化證據(jù),協(xié)助司法鑒定

環(huán)境訴訟主要由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo),但與行政機(jī)關(guān)相較而言,環(huán)境專業(yè)知識的不足與線索收集的便利性較弱等原因,在實踐運行中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其優(yōu)勢予以支持,主要在于:

一是積極主動移送轉(zhuǎn)化證據(jù)。進(jìn)入環(huán)境民事公益訴訟或環(huán)境刑事犯罪的案件,通常有兩種形式,即前述的行政機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)并移送的行政違法案件,以及其他主體在履行相關(guān)職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行為人破壞環(huán)境并提起訴訟的案件。若為第一種情形,則毫無疑問,該行為首先進(jìn)入的是行政機(jī)關(guān)的視野,其收集證據(jù)本就是必然結(jié)果,行政機(jī)關(guān)在移送案件時,應(yīng)當(dāng)將該案件的相關(guān)線索一并轉(zhuǎn)移。即使是第二種情形,由于司法機(jī)關(guān)或提起公益訴訟的其他主體缺乏行政主體的即時性和便利性,要求其他主體獲取相關(guān)證據(jù)材料既增加訴訟成本降低訴訟效率,又恐難以實現(xiàn)。因此,無論何種情形,由行政機(jī)關(guān)聯(lián)動配合,轉(zhuǎn)化相關(guān)證據(jù),都是實現(xiàn)環(huán)境公益保護(hù)的最優(yōu)之徑。

二是配合協(xié)助必要司法鑒定。環(huán)境行政違法行為涉及環(huán)境科學(xué)等專業(yè)知識,對違法行為的性質(zhì)、程度認(rèn)定需要相關(guān)的科學(xué)技術(shù)知識和手段,而司法機(jī)關(guān)在這些領(lǐng)域缺乏相應(yīng)的專業(yè)設(shè)備,難以達(dá)到行政機(jī)關(guān)的專業(yè)水準(zhǔn),行政機(jī)關(guān)在司法鑒定方面應(yīng)當(dāng)給予配合與協(xié)作,輔助司法機(jī)關(guān)在行為人的違法行為認(rèn)定以及民事賠償范圍、額度方面進(jìn)行確定。

(三) 訴后執(zhí)行信息共享,轉(zhuǎn)化司法成果

體系化的環(huán)境治理不僅要在個案上實現(xiàn)環(huán)境權(quán)益保障和價值公平,在宏觀上也要建立司法、執(zhí)法、立法的良性互動,做好訴訟完成的后續(xù)工作,確立協(xié)調(diào)治理環(huán)境的常態(tài)化規(guī)范,最大化地推廣司法審判對環(huán)境管理的連鎖效應(yīng)(24)杜輝:《環(huán)境司法的公共治理面向——基于“環(huán)境司法中國模式”的建構(gòu)》,《法學(xué)評論》2015年第4期。,主要措施有:

一是信息共享。環(huán)境司法與行政執(zhí)法的有效銜接協(xié)作應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺轿弧⑷^程的貫徹。環(huán)境司法審判之后,對裁判文書的執(zhí)行需要司法、行政的雙向配合,搭建信息共享平臺,借助行政機(jī)關(guān)相對專業(yè)、便利的組織機(jī)構(gòu)條件,有利于保障案件執(zhí)行高效完成,破除執(zhí)行難的困境(25)李霞:《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的構(gòu)建》,《西南石油大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期。。同時,可以以信息庫為基礎(chǔ),建立企業(yè)環(huán)境信用體系,形成環(huán)境失信名單,促使污染者切實承擔(dān)起修復(fù)、賠償責(zé)任,切實維護(hù)環(huán)境權(quán)益。

二是訴訟之后轉(zhuǎn)化司法成果,運用到行政實踐中。訴前監(jiān)督領(lǐng)域,就行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理行為中的不作為與違法作為可以通過檢察建議的方式予以體現(xiàn);在訴后亦應(yīng)當(dāng)及時審視審判中的不足,形成司法建議,行政機(jī)關(guān)根據(jù)實際執(zhí)法需要,對建議予以采納,將個案的規(guī)則推廣到批量的行政事務(wù)中,既彌補(bǔ)司法裁判僅能影響雙方當(dāng)事人的不足,又能從外部視野對行政執(zhí)法予以完善,進(jìn)一步提升環(huán)境治理效能。

四、 結(jié) 語

現(xiàn)代環(huán)境治理體系需要多元主體共同參與,除吸收社會團(tuán)體力量擴(kuò)大環(huán)境治理的參與范圍之外,行政執(zhí)法與環(huán)境司法始終在不同側(cè)面和時期發(fā)揮著重要作用,二者溝通協(xié)調(diào)順暢高效是國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。尊重行政權(quán)與司法權(quán)各自的功能與邊界,整合其競合領(lǐng)域的互補(bǔ)與平衡功能,實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險預(yù)防性理念的機(jī)制落實,是有效防治生態(tài)破壞的核心要義。必須在全過程搭建環(huán)境司法與行政執(zhí)法之間暢通長效的協(xié)作機(jī)制,一方面從源頭上關(guān)注環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生,減少環(huán)境事故;另一方面及時思考環(huán)境治理不同階段的矛盾與沖突,轉(zhuǎn)化相關(guān)成果,從制度規(guī)范層面完善體制機(jī)制,建設(shè)美麗中國。

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