黃婉晴，姚中進(jìn)

（廣州中醫(yī)藥大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

農(nóng)村幸福院又稱為互助養(yǎng)老院，是一種農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，由政府領(lǐng)導(dǎo)，村級(jí)管理，立足于醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉、休閑娛樂、日間休息等綜合性日間照料服務(wù)的公益性活動(dòng)場所的農(nóng)村互助養(yǎng)老的形式之一。PEST 分析法即政治（political）、經(jīng)濟(jì)（economical）、社會(huì)（social）、技術(shù)（technique）四因素分析法，是全面分析農(nóng)村幸福院發(fā)展宏觀環(huán)境的良好工具。本文現(xiàn)對(duì)農(nóng)村幸福院的建設(shè)進(jìn)行PEST 分析，總結(jié)農(nóng)村養(yǎng)老環(huán)境及存在的問題，提出合理的發(fā)展建議，以期對(duì)農(nóng)村幸福院的建設(shè)有更全面的宏觀環(huán)境認(rèn)識(shí)，從而為促進(jìn)農(nóng)村幸福院可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

1 農(nóng)村幸福院建設(shè)的PEST 分析

1.1 政治因素分析 黨的十九大報(bào)告明確指出，要健全留守兒童和婦女、老年人的關(guān)愛服務(wù)體系[1]。由此可見，黨和國家都非常關(guān)注農(nóng)村的民生問題，致力于提高農(nóng)村老年人的關(guān)愛服務(wù)水平。近五年來，為應(yīng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)老齡化嚴(yán)重的問題，國家出臺(tái)了推動(dòng)幸福院建設(shè)的相關(guān)政策文件，其中涉及養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的文件共有46 個(gè)，從養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)、養(yǎng)老體系建設(shè)等角度為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了政策支持。涉及農(nóng)村幸福院建設(shè)的有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等4 個(gè)文件，都提及了要補(bǔ)齊短板，將養(yǎng)老服務(wù)資源向農(nóng)村傾斜；鼓勵(lì)各地建設(shè)農(nóng)村幸福院，大力推動(dòng)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)。這些政策文件表明了國家對(duì)建設(shè)農(nóng)村幸福院的重視，為幸福院的發(fā)展清除了政策障礙。除此之外，我國已經(jīng)從政策、法律、制度等方面建立起了較完善的社會(huì)保障體系[2]，較好地保障了農(nóng)村老人和農(nóng)村幸福院建設(shè)者的權(quán)益。

1.2 經(jīng)濟(jì)因素分析 我國老年市場的方向定位與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、經(jīng)濟(jì)實(shí)力及資金運(yùn)轉(zhuǎn)程度密切相關(guān)，目前我國老年服務(wù)業(yè)建設(shè)受經(jīng)濟(jì)因素影響較大[3]。1978 年我國GDP 為3678.7 億元[4]，41 年后增至990865 億元[5]，而我國人均GDP 也從1978 的385元[4]增至2019 年的70892 元[5]。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)表明我國市場有充足的資金，可為養(yǎng)老服務(wù)市場帶來大量經(jīng)濟(jì)投入，吸引大量人才資源?？沙掷m(xù)的資金支持是農(nóng)村幸福院建設(shè)的重要保障。我國養(yǎng)老消費(fèi)需求能力不斷增強(qiáng)。總量大且增速快的人口老齡化趨勢可激發(fā)多元化、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)需求；國家不斷建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系，出臺(tái)一系列促進(jìn)消費(fèi)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給的文件，從政府角度刺激養(yǎng)老消費(fèi)[6]。2019 年民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》明確指出要激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的消費(fèi)，有效拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。因此，從經(jīng)濟(jì)因素來說，幸福院建設(shè)有了可行性的良好條件。

1.3 社會(huì)因素分析 2000 年60 歲以上老年人占全國人口總數(shù)的10.33%，其中65 歲以上老年人占比6.96%[7]；2010 年60 歲及以上人口占13.26%，其中65 歲及以上占8.87%[8]。表明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，醫(yī)療保障事業(yè)和人民生活水平改善，我國老齡化進(jìn)程不斷加快?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中提出，預(yù)計(jì)到2020 年，我國60 歲以上老年人將增至2.55 億人左右，約占總?cè)丝?7.8%；高齡老年人將增至2900 萬人左右，空巢和獨(dú)居老年人將增加到1.18 億人左右[9]。表明我國老年人口基數(shù)大，將產(chǎn)生多種多樣的養(yǎng)老服務(wù)需求。目前，我國農(nóng)村現(xiàn)狀為年輕人外出務(wù)工，老年人和小孩留在農(nóng)村，且因“落葉歸根”的文化觀念，許多外出務(wù)工人員，老了就會(huì)回到農(nóng)村生活。另外，由于農(nóng)村環(huán)境污染少，空氣清新，貼近自然，注重“養(yǎng)生”觀念的老人也會(huì)前往生活，農(nóng)村可以說是老年人的聚居地。而目前大力提倡的農(nóng)村幸福院旨在提供醫(yī)療護(hù)理、日間休息、餐飲服務(wù)、休閑娛樂等綜合性日間照料服務(wù)，可以較好地滿足農(nóng)村老年人的服務(wù)需求，具有較大的市場機(jī)會(huì)。

1.4 技術(shù)因素分析 近年來，我國的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷成熟，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)都處于世界領(lǐng)先地位，5G 技術(shù)快速發(fā)展，能夠高效地整合網(wǎng)絡(luò)資源，從而提高容量，支持千倍流量的增長，實(shí)現(xiàn)頻譜的高效使用，有效提高“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)的處理效率，這也為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了技術(shù)支撐。由于“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”能夠豐富養(yǎng)老服務(wù)的供給，提高老年人的生活水平；可以快速有效地處理老年人的信息，解決供需不平衡和資源配置不合理的問題；可提高養(yǎng)老護(hù)理員的素質(zhì)等，能夠有效解決傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的弊端[10]。如云南省已經(jīng)建成和運(yùn)行了“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”平臺(tái)，有效整合社會(huì)資源，為老年人提供多元化的養(yǎng)老服務(wù)。此外，四川、山東淄博、上海、蘇州等已在積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老模式，上海還將“科技養(yǎng)老”列入該市“十三五”規(guī)劃中，是2020 年要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)之一。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可被農(nóng)村幸福院借鑒，減少其在技術(shù)建設(shè)中的碰壁，提高建設(shè)效率。

2 農(nóng)村幸福院目前的發(fā)展困境

2.1 缺乏長期穩(wěn)定的資金來源，維持難度大 目前，農(nóng)村幸福院運(yùn)行資金主要來源于政府財(cái)政補(bǔ)貼，而財(cái)政資金供給力度有限，一般從社會(huì)福利公益金中抽取部分用于幸福院的建設(shè)。但農(nóng)村幸福院的啟動(dòng)、運(yùn)營都需投入大量資金，而我國多數(shù)農(nóng)村居民并不富裕，出資籌辦農(nóng)村幸福院較困難。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)村地區(qū)，尚且可維持運(yùn)營，而對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)較差、農(nóng)民比較貧困的地區(qū)，啟動(dòng)和維持幸福院的建設(shè)就會(huì)存在資金壓力?，F(xiàn)階段幸福院也缺少穩(wěn)定資金進(jìn)駐機(jī)制，缺乏長期穩(wěn)定的資金來源。有些地區(qū)雖籌集夠資金啟動(dòng)了互助幸福院，但缺乏基本生活保障和服務(wù)設(shè)施，村民不愿入??；有些因?yàn)槿狈Y金支持，不得不將投入使用的幸福院強(qiáng)行停止，為我國資源的合理分配增加了壓力[11]。

2.2 管理不規(guī)范，政府支持力度不夠 雖然國家頒布了一系列的養(yǎng)老文件，但大多只是提出了要建設(shè)農(nóng)村幸福院，對(duì)于怎么啟動(dòng)、運(yùn)營尚缺少國家層面的具體政策支撐。此外，老年人的權(quán)益保障僅有2008 年啟用的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，涉及我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的專項(xiàng)法律尚未出臺(tái)[12]。如何認(rèn)定生活照料中出現(xiàn)的意外傷害、保障幸福院管理和工作人員的權(quán)利，缺乏法律的保障。在農(nóng)村互助幸福院的試點(diǎn)和推進(jìn)工作中，基層政府應(yīng)充分發(fā)揮“掌舵人”的作用，積極有序地開展和管理幸福院的建設(shè)。這種模式既不屬于家庭養(yǎng)老，又不屬于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，尚無具體的政策指引及建設(shè)意見來規(guī)范基層工作人員和村民委員會(huì)的建設(shè)和管理工作。且一些基層公共事務(wù)管理者對(duì)幸福院建設(shè)的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，不理解國家建立互助養(yǎng)老院的意圖，對(duì)于上級(jí)政府推進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)工作缺乏主體責(zé)任意識(shí)，缺乏主動(dòng)性和積極性[13]。此外，村委會(huì)和政府基層管理者主要精力是處理日常工作，較少關(guān)注如何管理運(yùn)營互助幸福院，且幸福院現(xiàn)有工作人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在學(xué)習(xí)或接受專業(yè)培訓(xùn)方面欠缺[14]。因此，村委會(huì)難以規(guī)范管理農(nóng)村幸福院，滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

2.3 服務(wù)內(nèi)容單一，不能很好滿足老人的需求 低齡老人照顧高齡老人，志愿者幫扶照料老人是幸福院主要的互助養(yǎng)老模式，我國較多的農(nóng)村幸福院只具備提供休閑場地、聊天室、棋牌娛樂室等條件，專業(yè)的教育、醫(yī)療、心理關(guān)愛、餐飲等服務(wù)比較匱乏。然而，心理關(guān)愛和醫(yī)療保健才是農(nóng)村老人最迫切需要的服務(wù)。農(nóng)村老人由于長期從事農(nóng)業(yè)勞作，多數(shù)身體肌能耗損嚴(yán)重，健康狀況欠佳，需專業(yè)的護(hù)理人員日間照料、康復(fù)治療和醫(yī)療護(hù)理。但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力低下，交通不便，醫(yī)療水平有限，多數(shù)農(nóng)村互助幸福院的醫(yī)療資源、醫(yī)療設(shè)備和護(hù)理人員等資源配置不均衡，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的幸福院甚至沒有開設(shè)醫(yī)療服務(wù)。除此之外，農(nóng)村幸福院較少開設(shè)心理關(guān)愛服務(wù)，主要原因是農(nóng)村地區(qū)缺乏專業(yè)的心理學(xué)人才，且農(nóng)村老年人思想多比較保守，不愿與心理醫(yī)生交流問題。但是，大部分農(nóng)村留守老人生活孤獨(dú)，迫切需要子女的關(guān)愛和心理的疏導(dǎo)來滿足他們的精神需求。

2.4 受傳統(tǒng)養(yǎng)老思想阻礙，不愿入住幸福院 家庭養(yǎng)老在我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念中占據(jù)重要地位，農(nóng)村的養(yǎng)老觀念受此影響極大，尤其是經(jīng)濟(jì)水平低下地區(qū)?；ブB(yǎng)老模式依然戰(zhàn)勝不了傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想。多數(shù)農(nóng)村老人認(rèn)為入住幸福院、養(yǎng)老院等養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)是因子女不孝順，傳揚(yáng)出去，沒有面子；少部分老人覺得是無兒無女的老年人才會(huì)住進(jìn)幸福院里；甚至有村民認(rèn)為無論怎樣也不會(huì)住進(jìn)養(yǎng)老院，以免落下閑話。可見，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念及“面子”問題極大阻礙了農(nóng)村幸福院的建設(shè)發(fā)展。

3 農(nóng)村幸福院發(fā)展策略探析

3.1 建立健全相關(guān)的工作機(jī)制，完善法律法規(guī) 農(nóng)村幸福院是政府牽頭，村級(jí)管理，農(nóng)村老人參與的惠民工程。幸福院的建設(shè)不應(yīng)停留在發(fā)展規(guī)劃階段，還應(yīng)納入政府重要議事工程，制定相關(guān)的工作機(jī)制，健全幸福院的監(jiān)管和考核機(jī)制，拓寬幸福院的準(zhǔn)入機(jī)制，研究推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的各項(xiàng)政策文件，認(rèn)真落實(shí)上級(jí)政府的關(guān)于幸福院建設(shè)的各項(xiàng)要求。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)老年人、幸福院建設(shè)的法律保障。老年人作為弱勢群體，應(yīng)該制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)法律法規(guī)，維護(hù)老年人、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的切身利益；明晰相關(guān)政府部門的職責(zé)，使各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位更加清晰，更好地滿足日益多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求[12]。

3.2 加大政府財(cái)政投入，拓寬融資渠道 農(nóng)村幸福院雖是村級(jí)主辦，但可多方籌資，實(shí)現(xiàn)資金持續(xù)投入。進(jìn)一步加大對(duì)幸福院的財(cái)政支持力度，適當(dāng)減少稅收。設(shè)立評(píng)比制度，對(duì)于幸福院建設(shè)優(yōu)秀單位進(jìn)行表彰，給予一定物資支持、資金獎(jiǎng)勵(lì)，刺激幸福院的發(fā)展。拓寬農(nóng)村幸福院的融資渠道，合理引入社會(huì)資本。管理部門可向社會(huì)成功人士宣傳農(nóng)村幸福院的發(fā)展效益、公益性，號(hào)召更多慈善人士向農(nóng)村幸福院捐款捐物，關(guān)愛農(nóng)村老人。也可實(shí)行PPP 運(yùn)營模式，由政府出資提供農(nóng)村幸福院硬件設(shè)施，社會(huì)企業(yè)家來進(jìn)行經(jīng)營管理，解決幸福院建設(shè)的資金問題。合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持非營利性原則。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和勞動(dòng)力成本低，農(nóng)村居民無法支付高昂的養(yǎng)老費(fèi)用，因此幸福院需要堅(jiān)持收支平衡、保本微利的原則，既要考慮到幸福院的發(fā)展?fàn)顩r，也要考慮村民的實(shí)際情況，合理定價(jià)，從而構(gòu)建老人開心、政府放心、子女安心的良好格局[15]。

3.3 加大宣傳力度，促使老年人轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念 各地區(qū)可借助網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等宣傳農(nóng)村幸福院在娛樂、文化教育、康復(fù)護(hù)理等方面的建設(shè)成果，突出其養(yǎng)老保障作用，突顯其在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題中的重要地位，提高其社會(huì)認(rèn)可度和參與度。號(hào)召廣大農(nóng)民放下“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，發(fā)揮幸福院在倡導(dǎo)養(yǎng)老新觀念中的價(jià)值作用，有效利用農(nóng)村地區(qū)的慈孝文化，定期組織子女參加幸福院的慈孝活動(dòng)，開展義工送溫暖活動(dòng)，讓農(nóng)村老人由衷地認(rèn)可幸福院。此外，政府還應(yīng)對(duì)農(nóng)村幸福院進(jìn)行定期審核和評(píng)比，表彰優(yōu)秀的幸福院，讓群眾看得見幸福院建設(shè)的成效。

3.4 重視信息技術(shù)應(yīng)用，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè) 信息技術(shù)的高速發(fā)展可有效提高養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)的共享性，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置?？珊侠硪胄畔⒓夹g(shù)為當(dāng)?shù)乩夏耆私㈦娮訖n案，隨時(shí)掌握老年人的基本信息，了解并提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。此外，政府還可借助大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢，建立電子表格，登記各地養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備的使用情況，再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理分配，能夠有效減少資源的閑置與浪費(fèi)[16]。加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老的人才隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)參與農(nóng)村幸福院建設(shè)的人員進(jìn)行一定的表彰，可加大農(nóng)村工作人員在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障、福利政策等方面的傾斜度，吸引更多專業(yè)人才前往農(nóng)村工作，特別是老年護(hù)理、老年健康管理、老年教育方面專業(yè)人員。更好地建設(shè)農(nóng)村幸福院，有效增加幸福院在醫(yī)療護(hù)理、文化教育、心理關(guān)愛等服務(wù)內(nèi)容，改變以往的只提供棋牌室等單一服務(wù)內(nèi)容。

綜上所述，農(nóng)村幸福院建設(shè)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)四個(gè)方面都具有良好地發(fā)展態(tài)勢，但要改變目前發(fā)展現(xiàn)狀，更好地建設(shè)農(nóng)村幸福院，還需在政策支持、經(jīng)濟(jì)投入、思想觀念轉(zhuǎn)變及技術(shù)應(yīng)用和人才保障等方面做工作，改善農(nóng)村幸福院養(yǎng)老條件，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。