陳俊妮

(中央民族大學 新聞與傳播學院，北京 100081)

一、研究背景與問題提出

作為一種經濟和政治思潮，新自由主義在20世紀70年代作為應對英國經濟危機的經濟理論出現，1944年弗雷德里?！す顺霭妗锻ㄍ壑贰?Theroadtoserfdom)倡導新自由主義立場，并因此在1974年獲得諾貝爾經濟學獎。學界對新自由主義的關注，經歷了一個長期蟄伏之后的斷崖式上升態(tài)勢。據ProQuest數據庫，題名中包含neoliberalism的英文著作接近700部、英文學術文章超過5萬篇。如果以十年為界，2000年到2010年是新自由主義相關研究劇增的第一個階段，這一階段發(fā)表的作品占到了總數的31%；到2011—2019年的第二個階段，發(fā)表文章超過4萬篇，占到總數的64%。這兩個十年構成了新自由主義研究的井噴時期，尤其是2008年的金融危機，大大提升了它在第二個階段的關注度。新自由主義理論有如此高的關注，一部分原因是它的延展性，就像丹尼斯·羅杰斯說的：“新自由主義是我們這個時代的雜食性動物，它會吞并和它臨近的所有詞?！盵1]還有相當一部分原因是它引起的爭議太大：一方面，哈耶克以及密爾頓·弗里德曼及其追隨者將它塑造成霸權性語言，在經濟、思想、政策各個領域一呼百應；而另一方面，大衛(wèi)·哈維和諾姆·喬姆斯基在反新自由主義中成為領袖型人物。前者在《新自由主義簡史》中直接批判新自由主義是在自由、選擇、權利等面具之下的“赤裸裸的階級權力的復辟”；后者在《新自由主義和全球秩序》中提出新自由主義威脅論，但卻并不聚焦于對美國國內市場的新自由主義批判，而是從全球秩序和國際霸權的角度集中對持新自由主義的美國進行批判，認為新自由主義不過是限制民眾政治權利和權力的工具或噱頭。

到20世紀末，新自由主義被認為是造成一系列社會問題的意識形態(tài)，這些視角或遠或近地啟發(fā)了在信息時代的新自由主義呼吁和與之對應的新自由主義批判，其中“信息新自由主義”(informational neoliberalism)被認為是以損害傳統(tǒng)大眾利益來迎合市場規(guī)則和新自由主義霸權。[2]很多社會學家并不在他們的著作里提到這個術語，但他們的研究為控制信息媒介的新自由主義霸權及其在政治、經濟和文化領域的負面影響提供了基礎性視野，就像赫伯特·席勒，他在“新自由主義時代”對信息媒介的洞見[3]被視為他的重要貢獻。

在西方學界，新自由主義是否是所有問題的根源這個問題與新自由主義是否是所有問題的解藥一樣突出。Facebook倡導的Free Basics項目在印度被叫停，被認為是挫敗了針對網絡中立的新自由主義威脅。甚至“緩沖”這樣原本作為技術問題局限于IT雜志和行業(yè)媒體的研究對象也被與數字噪音、等待閾限等聯系起來，并激發(fā)了關于互聯網協議、網絡中立與管制的研究。[4]新自由主義、信息社會與技術變革很容易共同構成一個語境，這使媒介學者越來越看到新自由主義帶來的種種問題。實際上，將問題歸罪于新自由主義的學者，很多時候是將資本主義與新自由主義做了一種概念的置換。作為與資本主義歷史相當的概念，新自由主義恰巧與資本主義具有相關性，但這種置換與他們將國家干預與社會主義制度聯系在一起一樣不具有必然性。新自由主義不可能是所有問題的根源或解藥，這是顯見的，但如果因此忽略了它在力推放任國家政策中的決定性影響，則可能走到另一個極端。網絡中立研究即是如此。

2018年6月11日，FCC(Federal Communications Commission,美國聯邦通信委員會的簡稱)廢止網絡中立管制，這是美國網絡監(jiān)管制度的重要轉向。在歷經數年的立廢拉鋸中，面對這一事關政府管控權、市場利益以及公共利益多方權力與權利主體的重要對象，如何為互聯網市場定性、如何對其進行合理有效監(jiān)控、在各方利益之間尋找到平衡點，這些問題對美國這個最早形成互聯網市場的國家來說也是在種種矛盾中不斷嘗試、糾錯與讓步的未解問題，因此它成為研究美國網絡監(jiān)管制度變化以及變化邏輯的契機。網絡中立管制的反對派認為,這一網絡監(jiān)管制度既無合法性依據，又會導致互聯網經濟生態(tài)的破壞，同時帶來互聯網持續(xù)投入的停滯。

這些關于司法、經濟的論斷(假設)是否經得起推敲，這是本文要回答的焦點問題。網絡中立管制的廢除，看起來像是使美國網絡監(jiān)管制度回到了初始狀態(tài)，其實是使之跌入了一個更深的利益漩渦，擁有渠道和更接近利益獲取渠道的掌權者重新占據主導地位。網絡自由、市場自由成為利益的遮羞布只是程度問題，在新自由主義回潮之下，FCC的棄權和互聯網市場主導者的奪權交互作用，網絡中立管制在特朗普任期內的廢止就是利益使然的大勢所趨。

研究它的目的并不僅僅在于它本身，更重要的意義在于互聯網市場在任何一個國家都面臨如何監(jiān)管的問題。美國監(jiān)管制度的轉向對其他國家來說既可能是一個風向標，也可以是一個前車之鑒。對于我國來說亦是如此。解開新自由主義的烏托邦面紗，越過其設置的道德障礙，才可能找到網絡自由發(fā)展與監(jiān)管之間、網絡公共利益與市場利益之間良性發(fā)展的平衡點。

二、監(jiān)管還是放任：立與廢的四維解讀

作為FCC在2010年確立的開放互聯網(open internet)的重要概念，網絡中立意味著必然遵循開放互聯網的四個原則：消費者有權擁有根據自己的意愿獲取合法互聯網內容的渠道；應該允許消費者根據自己的意愿運行應用程序和使用服務；消費者可以有獲取不損害網絡的合法設備的選擇權；消費者有選擇網絡提供商、應用提供商、服務提供商和內容提供商的權利。[5]

在平等與公平精神之下，管制基于邏輯與行為兩個前提：邏輯前提即服務商是與傳統(tǒng)電話公司一樣的公共承運商(common carrier)，必須遵循電信法Title II，確保行為基于公共利益；行為前提即服務商擁有服務待價而沽的超限權力。因此管制著力于確保服務商的行為基于公共利益，并賦予FCC監(jiān)察服務商不正當競爭行為的權力。

相比管制本身，網絡中立概念的精神是對立各方話語唯一共同認可的部分。萬維網創(chuàng)始人Tim Berners-Lee(蒂姆·李)在呼吁支持網絡中立的時候將網絡中立的重要性提升到事關美國未來的創(chuàng)新、言論自由和民主[6]，這與FCC前主席Tom Wheeler(湯姆·維樂)的觀點一致。后者認為網絡中立可以確?；ヂ摼W依賴的網絡系統(tǒng)能夠繼續(xù)為創(chuàng)新和自由表達提供免費而開放的平臺，能夠以有利于所有美國人的利益的方式來運行。[7]這些說法代表了政治正確，因此網絡中立作為一個開放互聯網的象征意義，在這個層面——也僅在這個象征意義層面——得到所有矛盾各方的認可。

網絡中立不僅是經濟政策也是政治政策，在新自由主義主導的放任政策之下，是不同經濟利益與政治利益訴求。本文將圍繞網絡中立政策被廢，從四個維度對美國網絡監(jiān)管制度進行分析。這四個維度分別是新自由主義對作為監(jiān)管主體、政策制定者的美國政府和FCC的立場影響(政治維度)，針對被監(jiān)管對象網絡服務提供商的監(jiān)管權的合法性依據(法學維度)，網絡中立管制對互聯網市場利益流動的影響(經濟維度)以及網絡中立管制與互聯網市場投資創(chuàng)新發(fā)展的關系(社會維度)。實際上，后三個維度構成了一個以利益為關鍵詞的聚合維度，即在新自由主義維度之下圍繞監(jiān)管還是放任決策的利益分析。

(一)政治維度：FCC放棄監(jiān)管的新自由主義主導框架

從網絡中立論爭的社會歷史背景來說，這場論爭與新自由主義資本主義有廣泛關聯，網絡中立概念的分析無法游離在新自由主義資本主義概念之外?？梢哉f，新自由主義在特朗普任期內的回潮注定了網絡中立被廢的命運。

新自由主義作為一項化解資本主義社會秩序危機、在國家層面調節(jié)公共政策的潛在方案出現，它“首先是一種政治經濟實踐的理論，即認為通過在一個制度框架內——制度框架的特點是穩(wěn)固的個人財產權、自由市場、自由貿易——釋放個體企業(yè)的自由和技能，能夠最大限度地促進人的幸福。國家的角色是創(chuàng)造并維持一種適合此類實踐的制度框架”[8]2。自20世紀70年代新自由主義化浪潮以及80年代新自由主義在美國和英國的新經濟正統(tǒng)地位的確立以來，它的地位日趨鞏固，到20世紀90年代，新自由主義已經在政治和文化領域居于霸權地位，以至于“理性討論新自由主義是什么都變得困難”[3]。開放獲取(open access)是一個與網絡中立有著內在承接關聯的概念，但在20世紀末、21世紀初互聯網巨頭的幾次并購中，FCC最后均采取了放任的態(tài)度，甚至在2002年將有線網絡界定為信息服務，使互聯網服務提供商合法回避了其在開放獲取上的責任。AT&T收購TCI和MediaOne是在克林頓政府時期的FCC主席威廉·肯納德(William Kennard)任期內，在他的繼任者、布什政府時期的FCC主席邁克爾·鮑威爾(Michael Powell)任期內，America Online并購了Time Warner。不同黨派之下的FCC在這段時期連續(xù)采取的放任態(tài)度至少從形式上遵循了新自由主義的思路。鮑威爾代表的共和黨在歷史上基本延續(xù)自由放任的保守路線，而民主黨則強調國家干預政策，雖然不同時期的總統(tǒng)會根據情況有所調整，比如艾森豪威爾的中間道路、克林頓的第三條道路、小布什的混合型經濟政策，但都沒有完全背離所在黨派的干預或放任路線。

2002年10月FCC召開聽證會試圖挽救電話行業(yè)的衰敗，但來自于互聯網相關領域的50名人士聯名寫信給鮑威爾，要求FCC拒絕過氣的電話行業(yè)的財政援助請求，認為非網絡傳播設備在經濟學意義上已經過時，沒必要人為延長它的使用。[9]署名者包括計算機領域專家、哈佛大學資深教授、媒介記者、公司CEO、律師等，從這些代表的身份中可以看出，撇開其站在互聯網行業(yè)利益的立場，反對國家對國內經濟干預、強調自由市場優(yōu)勝劣汰的新自由主義思想在這些精英階層中間有相當分量。

與共和黨和社會精英主張的放任相對，網絡中立原則更傾向于政府對市場的干預。Tim Wu(蒂姆·吳)在2003年解釋說：“倡導網絡中立與倡導在任何一個私營環(huán)境中的公平競爭無異。政府管制將一如既往地有助于確保私營主的短期利益不會阻礙終端用戶獲取最好的產品和應用。同樣的利益為網絡中立倡導帶來生機：在互聯網的任何可感知的運用中都可以維持達爾文競爭，這樣只有最好的才可以存活?！盵10]但這與堅守自由市場觀念的新自由主義者想象的相差甚遠，在后者眼里，網絡中立最終會使政府來對網絡內容指手畫腳[11]，是其倡導者在沒有懷疑根據之下試圖施加的一種事前禁止[12]，問題不在于網絡中立是否會帶來好處，而在于“一個偏離網絡中立的服務商產生的威脅是否足以令管理者放棄探索網絡多樣性可能產生的更多價值而禁止它”[13]。

在網絡中立的論爭中，總統(tǒng)、FCC、聯邦法院是三股重要力量，其中FCC是一個關鍵點。FCC曾不遺余力地致力于開放互聯網，2009—2010年連續(xù)召開了四次工作坊探討開放互聯網話題，2008年與Comcast、2010年與Verizon的對簿公堂也都足以被看作是在維護網絡自由原則和開放互聯網秩序等關鍵性原則上的作為(最后都以敗訴告終)。它與Verizon在2014年對峙法庭的結果雖然是開放互聯網原則遭遇挫敗，但它監(jiān)管互聯網的權力卻得到承認，所以這也被看作是“Verizon贏在小，而FCC贏在大”[7]，只是FCC最終還是選擇了自我放棄來之不易的權力。

FCC的作為與它的控制者有著直接關系。在2010年圍繞FCC的開放互聯網引發(fā)的爭議中，美國兩個黨派的立場就截然相反。民主黨人認為開放互聯網是提供公平獲取信息的根本，而共和黨人認為讓互聯網繁榮發(fā)展的最佳路數是放手。[14]小布什政府選擇將寬帶互聯網定性為“信息服務”而不是“公共服務”。但奧巴馬是網絡中立管制堅定的支持者，2007年他是11個簽署支持將網絡中立保護寫進聯邦法的參議員之一，他在競選中也明確表示支持網絡中立，幾乎所有相關管制都是在其任期內通過。而他的繼任者特朗普是企業(yè)家出身的共和黨人，反對網絡中立管制的立場于他再自然不過，共和黨接手的FCC致力于推翻網絡中立管制順理成章：“從根本上來說，網絡中立是要插手商業(yè)行為……在共和黨的平臺看來，自由市場才是應該堅持的?！盵15]

作為網絡中立的一貫反對者，共和黨人阿吉·派(Ajit Pai)在擔任FCC主席之前就與大內容商站在同一戰(zhàn)壕，聲稱2010法案過時，主張少一些管制。2015年網絡中立管制以3 ∶2通過時，贊成票均來自民主黨成員，而反對票均來自共和黨成員，其中一張就是阿吉·派，顯然他堅持的是共和派一脈相承的新自由主義立場。

當然，網絡中立的論爭絕對不是黨派之爭，這種猜想無疑簡化了網絡中立論爭的焦點問題。立場是一個重要的考慮因素，黨派差異會影響立場，但不會決定立場。因此既有2008年共和黨FCC主席Kevin J.Martin聯合兩名民主黨成員站在批評Comcast封鎖用戶使用BitTorrent的流行軟件下載在線視頻，也有2017年民主黨參議員投票贊成阿吉·派連任FCC主席。只不過在網絡中立的論爭中剛好不同黨派傾向于不同的立場，站在了不同的利益權衡點上。

如果僅僅將網絡中立看作是自由主義烏托邦的勝利，那還沒有看到自由理念的墮落。從根本上來說，立場也還是受利益驅動，紛爭之處是利益的權衡。2006年6月以民主黨成員為主的一批議員試圖將網絡中立原則納入到由共和黨人主導的電信法的修訂中，背后就是谷歌和其他硅谷公司的壓力。阿吉·派曾在2001年到2003年期間擔任Verizon委員會的副總法律顧問，主要負責處理競爭、管制、寬帶規(guī)劃咨詢等事務，其前任湯姆·維樂也曾是有線和無線行業(yè)的風險投資家和游說家，甚至擔任NCTA主席和CTIA的CEO，這意味著他們監(jiān)管的是他們曾經從事的行業(yè)。在這樣的職業(yè)背景之下，無論是阿吉·派尖銳批評奧巴馬計劃是“另一個自上而下的奪權”，呼吁“希望公眾看清其本質”的“犯上”表現，還是湯姆·維樂一方面禁止寬帶提供商歧視在線數據、另一方面卻沒有將“付費優(yōu)先”劃入到非法中的矛盾提案，這些矛盾都變得容易解釋?！坝媱澓涂刂剖艿焦簦徽J為是對自由的否認。自由企業(yè)和私人所有權被稱為自由的核心?！杂傻睦砟顗櫬錇閮H僅是對自由企業(yè)的鼓吹，這意味著那些其收入、閑暇和安全都高枕無憂的人擁有完全的自由，而人民大眾僅擁有微薄的自由?！盵8]39

至于民眾聲音的力量，在這樣的利益面前不堪一擊，就像FCC共和派人物Mike O’Rielly說的，“FCC的決定不會也不能由民意調查結果或信件數量來決定”[16]。類似保衛(wèi)網絡中立行動日的抗議之聲對于決定來說不過是蚍蜉撼樹，那種認為應該由民眾而不是政府來決定內容的平等獲得的說法[11]，既高估了民眾聲音的力量，也低估了壟斷市場利益控制主體的力量，同時又排斥了政府的力量。

(二)法學維度：從電信法到聯邦貿易法的司法管轄權

開放互聯網的論爭不過是長久以來關于公共承運(common carriage)電信和電纜基礎設施論爭的最新翻版。[17]3-4FCC依據電信法Title II，將服務商重新界定為公共承運商，從而推行網絡中立管制，這讓Title II成為服務商的眾矢之的。

網絡中立作為象征意義無關痛癢，Title II則是實實在在的條例，其條款201、202、222、254、255均明確規(guī)定公共承運商的責任與義務[18]，每一條都是強制性措施。反對者深知Title II是網絡中立的后盾，將矛頭對準Title II，也就將網絡中立置于空泛。美國行業(yè)聯合會US Telecom的發(fā)言人Amy Schatz說：“服務商支持網絡中立，……只是反對Title II?！盵19]反對理由是法案過時。Verizon甚至將它稱為“1930年代模式”(1930s style)，即電信法是20世紀30年代的產物，那時大眾傳播的技術還局限在廣播和有線電話，電視技術尚未普及，更別提互聯網，因此舊法律針對作為新科技的互聯網不適用。[20]

但今天美國沿用的電信法早已不是1934版本，它應該被稱為1996電信法更為準確。忽略1996直指1934年，是因為“過時”是一個在互聯網時代尤其能引起共鳴的提法，它將人們的視線聚焦在舊法律與新技術之間的“新”“舊”時差上，單純地從時間上去推斷網絡中立管制的不合時宜，既回避了網絡中立作為消費者保護原則存在的邏輯，也隱藏了自身試圖改變商業(yè)模式的動機，替之以新時代新技術的邏輯，從而掩蓋封鎖、減速和付費優(yōu)先等“霸權”商業(yè)行為。

但是，當Title II可以用來維護利益時，服務商們絕不會因其“過時”而拒絕。2015年AT&T就以Title II為擋箭牌抵制美國聯邦貿易委員會(FTC)的起訴。FTC起訴AT&T是因為AT&T向選擇無限計劃的消費者承諾不限量服務，實際卻以控制數據的方式來誤導消費者。作為管制針對消費者的錯誤和誤導性廣告和陳述的機構，起訴AT&T完全在FTC職權范圍之內，但AT&T卻以公共承運商不歸FTC管為由，認為自己的網絡計劃即使有問題，也該由FCC依據Title II來處理?！狝T&T在這之前一直聲稱自己的數據服務不屬于公共承運管制的對象，甚至威脅說如果FCC要將自己重新定級為公共承運商，就要起訴FCC。所以Consumerist網站總結AT&T的邏輯是：“當他們要避免被訴時，他們是公共承運商；但他們要起訴別人時，他們絕不是公共承運商。”[21]

FCC好不容易找到Title II，但這個工具反被服務商奪去所用，并且用得游刃有余?！八械墓径紭酚谝蕾嚺f法律來保護他們自己。你能想到的每一家大型服務商(利用1925年的聯邦仲裁法)都強加強制捆綁制裁給消費者，剝奪消費者維護自身權益的權利，并且這個名單還在不斷增長。”[21]Verizon痛恨網絡中立管制，卻以電信公共承運商的身份不斷獲益，包括稅收補貼、路權優(yōu)先保證等，這些都是Title II之下的電信設施享有的權利，同時Verizon又從歸屬于Title I管的家庭有線電話用戶那里收取費用來發(fā)展和部署它歸屬于Title II管的光纖數據通信服務(FiOS)。

服務商認為FCC無權干涉的訴求不可思議地得到法院支持。2010年，聯邦法院駁回FCC對Comcast封鎖Bit-Torrent流量行為的處罰，認為FCC無權推行網絡中立原則。2014年，在Verizon上訴中，法院再次站到行業(yè)一邊，認為FCC沒有正確使用它的有限權力。2015年，聯邦上訴法院認為，FCC一開始是將互聯網界定為“信息服務”(information service)而不是“電信服務”(telecommunications service)，據此宣布網絡中立原則無效。[7]雖然網絡中立這個概念的提出就源自法學界，很多法學學者卻與之保持距離，聯邦法院、華盛頓巡回法庭以及法學教授們的聯合反對，導致FCC陷入無法可依的尷尬。

監(jiān)管者從FCC轉移到FTC，意味著網絡中立管制在從Title II到FTC Act的司法管轄權的移送過程中，從師出無名到徹底遁形。從2003年到2015年再到2017年，它兜了一個熱鬧非凡的大圈，然后又回到原點。

FTC早在2007年就在FTC Staff Report中全面審視了網絡中立問題，并得出含糊的結論：“在健全的反信托和經濟原則之下，垂直兼并有害或有利于消費者和競爭的潛能取決于環(huán)境。兼并可能導致封鎖、降級和更高價格，也可能提供促進競爭和有利于消費者的有效性，推動基礎設置投資和刺激新競爭者的參與。因此報告認為，這些技術會給消費者和競爭帶來顯著好處，但同時也有依賴特定技術使用的風險?！盵22]這樣的結論符合FTC立場。FTC更看重市場繁榮，以促進消費者保護和消除強迫性壟斷等反競爭性商業(yè)行為為主要任務，以是否有利于市場自由發(fā)展作為其判斷的重要依據，因此它在網絡中立管制上的謹慎不亞于FCC：“政策制定者應該警惕網絡中立管制呼吁，因為我們不知道寬帶提供商的可能行為對消費者的影響，包括消費者支付的費用、互聯網獲取及其他質量，以及消費者在內容和應用上的選擇?！盵22]至于內容商與服務商之間的矛盾，除非他們是在同一領域競爭，即垂直兼并，否則都進入不到FTC管轄。而在垂直兼并的問題上，FTC更多看到的是其帶來的發(fā)展前景而非對互聯網自由的威脅和壟斷經營。

至于網絡中立涉及的服務商的三個領域行為(限制其封鎖流量的權利、定義服務商最低透明度、限制流量歧視對待)，FTC更可能依托反信托和消費者保護法運用來應對潛在的歧視行為，因為它的權限只在于阻止欺騙性和不公平的行為，迫使企業(yè)遵守它們自己的條款承諾，不能像FCC一樣制定服務商必須遵守的規(guī)則。這意味著是由服務商而不是FTC來決定是否要承諾中立網絡，如果服務商違背它承諾的中立網絡，FTC才可以介入。而服務商是否承諾中立網，顯然是一個沒有懸念的問題，他們在公共承運商這個身份上逐利而擇的搖擺不定就決定了公共利益完全不構成他們任何一次身份選擇的動機。

(三)經濟維度：監(jiān)管與互聯網經濟生態(tài)

在關于網絡監(jiān)管是否會導致互聯網經濟生態(tài)受到打擊這個問題上，2016年哈佛商學院Shane Greenstein教授聯合德國曼海姆大學Martin Peitz教授和英國帝國理工學院商學院Tommaso Valletti教授做的研究頗有影響。他們從互聯網經濟生態(tài)角度對網絡中立實施是否影響服務商與內容商兩大主體利益結果進行了分析，這是少有的從模型角度進行的分析，文章看起來非常審慎地不在網絡中立問題上做出明確判斷，但文字之中卻處處隱含著一個轉折邏輯，即理論上來說監(jiān)管不一定造成對互聯網經濟生態(tài)的破壞，但如果從現實經濟角度考慮，干預會造成破壞結果。本文采用他們研究的模型和公式，卻可以得出相反的結論，即監(jiān)管并不一定會導致互聯網經濟生態(tài)的破壞。

在服務商和內容商分別都向終端用戶收費的情況下，三位教授認為假設網絡中立管制不成立，即服務商被允許向內容商收費(雙向收費)的情況下，什么也不會發(fā)生。他們根據的是以下服務商與內容提供商的收益公式，認為在服務商和內容商之間的t的流動不影響它們的利潤，只影響他們如何獲利。[23]

πISP=(p+t-cISP)q

πCP=(f-t-cCP)q

πISP和πCP分別指服務商和內容商的利潤；p是用戶給Comcast的費用；f是用戶給Netflix的費用；t是Netflix給Comcast的終端費；q=(p+f)是用戶對內容和帶寬的需求，取決于終端用戶將支付的所有費用；cISP是Comcast在每一個用戶上的投入；cCP是Netflix在每一個用戶上的投入。

但這兩個公式的成立有一個邏輯前提。文章構想的是最公平的經濟生態(tài)環(huán)境，在內容商與服務商的利益之間建立了一個封閉的內循環(huán)模式，將兩者之間的利益變動看作是利益分配，即存在一種此消彼長的零和關系，即服務商會因為t的獲益而降低針對用戶的費用p，這樣p降低的部分與f增加的部分正好相等，從而導致q值保持不變。這在文章中也有對應的表述，即水床效應(waterbed effect):市場上一方的壓力會導致另一方市場價格的相應變化，征收更高終端費會導致對終端用戶更低的訂閱價格。[23]聯合作者之一Tommaso Valletti曾與劍橋大學Christos Genakos合作分析手機行業(yè)的管制，在他倆的文章里也同樣提到水床效應。[24]

問題是：要是服務商將千辛萬苦取消網絡中立帶來的終端費又讓渡給內容商，價格歧視和優(yōu)先付費的經濟意義何在呢？具有積極意義的終端費會帶來終端用戶費用的對等減少嗎？將終端費用的產生與用戶訂閱費用的降低作為水床效應現象，雖然看起來都是一高一低的呈現，但相比較，手機行業(yè)管制中提到的現象才是更符合水床效應的內涵，即使是在競爭環(huán)境下，終端費的產生也未必就一定會降低用戶的費用。

因此本文認為，一旦這個前提被打破，關于公式的結果就不再是“什么都不會發(fā)生”，而是存在如下兩種可能：一種是q保持不變(后文會提到美國民眾在服務商上并沒有太多的選擇，因此服務商在某種程度上處于優(yōu)勢地位)，即p與f總和不變，如果cISP也不變的情況下(或者只要維持t大于cISP)，其收益就注定會因為t而提高。在這種情況下，買單的是內容商。另一種是q增加或減小，即因為t的額外支出，如果內容商不想自己來負擔t，則f必然增加。這樣，p即使保持不變，q值會增加，因此πISP和πCP都會增加，只是πISP要比πCP增加的更多。在這種情況下，買單的是終端用戶。按照這兩種可能，取消網絡中立管制更有利于服務商，而內容商與終端用戶至少有一方要為此買單，至于誰買單，取決于內容商是否有轉嫁終端費用的能力。大型內容商相對于微小內容商更具有這種能力，因為他們內容資源的稀缺會帶來強勢的市場地位，不擔心終端費用轉嫁后的用戶流失。

相對于雙向收費，有些內容商不直接向用戶收費，而是依靠廣告費，Facebook、Google、YouTube、Twitter都屬于這一類盈利模式。同時，現實互聯網市場中也存在用戶和內容商的異質性、快速和慢速通道以及服務商競爭終端用戶等，面對這些更為復雜的情況，水床效應的解釋力只會顯得更加脆弱。盡管文章一再聲稱不對網絡中立管制是否合理妄下評論，但分析的結果毫無例外地指向網絡中立影響互聯網經濟的結論：“如果限制服務商只能征收單向價格(只向終端用戶征收費用)，就會減少整體利益和減少用戶獲得的盈余?？紤]到向內容商征收終端費用的可能性，服務商更愿意減少終端用戶的訂閱費，因為更多的終端用戶會被吸引加入平臺，從而帶來與內容商的更多交易，這對于服務商來說也有利可圖。而網絡中立割斷了從內容商流向服務商的利潤，也因此導致他們不會對增加額外的流量感興趣，這使得他們在面對從更少的訂閱戶獲取更多利潤的盈利模式時顯得更為力不從心。”[23]這樣的表述與FCC認為網絡中立導致服務商減少寬帶投資、束縛創(chuàng)新的觀點相呼應。因為他們是以一個最為理想化的經濟生態(tài)為分析背景，所以這樣的表述也可以被看作是新自由主義最理想的狀態(tài)。但在實際經濟生態(tài)之下，即使取消網絡中立，從內容商流向服務商的利潤能否帶來服務的提升依然是個未知數，而且利潤增加與服務的提升之間也未必是正比關系。

(四)社會維度：監(jiān)管是否阻礙互聯網創(chuàng)新與發(fā)展

大多數美國用戶只有極有限的寬帶服務商的選擇，服務商在與內容商的協議談判中占據優(yōu)勢地位，因為它們是在向尋求高速帶寬服務的用戶提供壟斷性的渠道。2016年，FCC公布的數據顯示，在寬帶服務商的選擇上，美國人幾乎沒有選擇：根據截至2015年6月30日的數據，僅在普查的發(fā)達街區(qū)中就有30%尚未有服務商提供達到FCC要求的25Mbps下載、3Mbps上傳寬帶標準的網絡，只有一家服務商在48%的街區(qū)提供達到這一標準的網絡。而未能享有100Mbps下載、10Mbps上傳寬帶服務的街區(qū)占到55%，在這一速度上有多種選擇的街區(qū)也只有10%。[25]

大服務商聲稱網絡中立管制阻礙互聯網創(chuàng)新和發(fā)展，導致他們沒有資金來升級網絡和創(chuàng)新以提供更快和更穩(wěn)定的服務，并表示那些低收入的鄉(xiāng)村和城市社區(qū)會受到最大影響，因為一旦要削減投入，這些地區(qū)會首當其沖。[26]但這些大的上市網絡服務公司一轉身就在季度報告中聲稱有高級別的投資。比如Comcast在2017年第一季度的收益報表中披露，2017年是這五年里發(fā)展最快的一年，寬帶業(yè)務收益增長超過10%，僅第一季度新增寬帶用戶數量就達到39萬多。[27]如果報表無誤，顯然網絡中立管制并沒有阻止大服務商的發(fā)展。

2017年，FCC主席阿吉·派代表官方發(fā)表言論說，與2014年相比，管制導致全國12個最大的服務商減少了5.6%(約36億美元)的寬帶投資。但公眾利益群體Free Press卻反駁說：“自從FCC執(zhí)行嚴厲的網絡中立管制，與前兩年相比，服務商在兩年里增加了5%的投資。行業(yè)的實際投資和部署以及總裁們向投資者聲明管制根本沒有影響到他們的事業(yè)，這些都比阿吉·派基于意識形態(tài)而罔顧事實的說法更有說服力?！盵28]數字不會說謊，但是選取什么數據則是另一回事。如果對照FCC和Free Press都選取的8家服務商(AT&T、Verizon、Comcast、Sprint、T-Mobile、CenturyLink、Frontier、US Cellular)數據，就可以發(fā)現，FCC選取的數據忽略(或者有意忽略)了AT&T在DirecTV和在墨西哥的投資、Sprint在手機上的投資、Comcast在NBCU的投資。但無論這些服務商在什么地方、什么領域或子公司投資，最后都會是其收益的成本，因此這些投資都應該被算在管制之下的服務商投資數據里。

通常來說，實力雄厚的大內容商最有可能遭遇數據歧視，因為他們有足夠的資源、財力和意愿讓自己的數據以最快的速度傳輸，服務商則可以從中獲利。2014年2月，Comcast和Netflix之間達成協議，后者因共置服務器向前者支付額外費用，否則選擇Comcast的Netflix用戶就會遭遇數據延遲。此后，Netflix又宣布與其他大服務商達成類似協議。評論家認為這些事件標志著一種常規(guī)商業(yè)環(huán)境[23]，在這種商業(yè)環(huán)境里，內容商有選擇和哪一家大服務商達成協議的自由，但它沒有不選擇的權利，因為這個市場就是由若干家大服務商共同把持的。

一方面是大內容商尚可通過協議方式獲取快速通道，另一方面是小內容商的數據無法以相應的速度來傳輸，即使他們的數據以一貫的速度傳輸，只要大內容商的數據以快于他們的速度來傳輸，就意味著他們的數據可能被忽略?；ヂ摼W用戶一旦嘗試過高速網絡，就再難以忍受低網速。研究顯示，放棄觀影與緩沖有正相關，如果視頻開播延遲超過2秒，觀眾就開始放棄該視頻。在這個基礎上，延遲增加一秒，放棄該視頻的概率就增加5.8%。觀眾遭遇的緩沖時間差不多是視頻時長的1%時，與沒有遭遇到類似緩沖的人相比，他們觀影的量會減少5%，在一周內再次訪問同一網站的概率也要低2.32%。[29]所以，服務商憑借對網速的掌控，就可以控制網絡兩端的主體，不僅可以從控制網絡內容的瀏覽、上傳、下載速度獲取額外收益，還可以利用消費者心理以服務升級為由獲取額外的收益。

“今天，數十億美元在關于言論、銷售和點擊的競爭中搖擺，對于服務商來說，違背網絡中立精神的誘惑前所未有地巨大?！盵6]相比于歐洲，美國服務商的集中度更高，垂直化兼并也更普遍。Comcast是美國僅次于AT&T的寬帶服務商，同時也是擁有超過2000萬有線電視用戶的最大有線電視公司，旗下包括NBCUniversal和YouTube，在BuzzFeed和Vox Media都擁有股份，還試圖與Google和Facebook競爭廣告；Verizon直接購買內容公司AOL和Yahoo；AT&T涉足電視頻道服務。這些都表明他們不再滿足于一個獨立于網絡內容的服務商身份，他們要求瓜分網絡內容利益。而一旦他們的商業(yè)模式變了，他們掌握的網絡服務渠道就成為重要的資源，他們可以利用這個資源來與內容商競爭，同時從消費者那里獲取渠道分級和被渠道優(yōu)先提供的自產內容服務的雙重利潤。經濟學家已經意識到了這個競技場的不公平：“如果沒有網絡中立，或基于競爭法的干預，服務商可能優(yōu)先他們自己的服務，使用價格或可能的非價格工具來減少競爭。”[23]

至于大內容商，雖然其立場與網絡中立管制完全契合，但如果因此忽略他們在其中的利益所在，未免有失公允。他們對網絡中立精神的贊同，不過是基于該精神的管制恰好符合他們的利益，可以被拿來作為最正確的說辭，至于消費者利益層面的考慮，他們與服務商的立場高度一致。比如Google宣稱它的搜索服務使用的是客觀運算程序，但它自己的產品總會在最顯著的頁面位置出現。Google要求與其在搜索廣告方面合作的第三方不得接受來自Google競爭者的搜索廣告、必須有一定份額的Google廣告并為其保留優(yōu)先位置、有任何變動必須獲得Google同意等。[30]這些做法同樣違背了開放互聯網的公平原則，與網絡中立原則試圖約束的大服務商的表現并沒有本質區(qū)別，他們曾經做的和正在做的正是他們今天抗議的，如美國新聞媒體聯盟(NMA)主席David Chavern說的：“Google和Facebook抗議說服務商不能針對在線內容進行優(yōu)先等級劃分和定價，但問題是他們作為對于我們的民主至關重要的新聞內容的渠道服務商卻在自己的角色上有著截然相反的言論。這兩大數碼巨頭依據發(fā)行商是否遵從他們的規(guī)矩來增加或減少用戶接觸的新聞內容。這些規(guī)矩被用來最大化廣告收入，而不是有質量的內容?！虼?，考慮到他們的商業(yè)模式，Google和Facebook呼吁網絡中立管制顯得有些虛偽?！盵31]

所以，利益就是以盈利為目的的服務商和內容商最根本的邏輯前提和行為前提，管制導致投資能力下降的說法不過是FCC和其他反對者選擇性地呈現數據以建構管制與減少投資之間的因果關系，至于對網絡中立精神的擁護，以及對互聯網創(chuàng)新發(fā)展的熱望，不過是樹立政治正確的姿態(tài)。

三、監(jiān)管廢止的連鎖影響：收購風潮漸起與世界標桿倒塌

網絡中立對于確保內容市場的公平開放競爭和驅動美國在數字時代的發(fā)展有著長遠影響[6]，它的廢止看起來不過是讓美國互聯網管制兜兜轉轉回到起點，而實際上它不僅僅是折返到原點，還繼續(xù)朝相反方向走得更遠，“它意味著壟斷服務提供商對整個互聯網行業(yè)更多的集中與控制”[32]。激烈反對政府干預理論的新自由主義在美國網絡管制政策上占據優(yōu)勢，但如以往新自由主義立場產生的大量矛盾顯示的，我們可以預見到新自由主義理論與新自由主義實踐之間的巨大“張力”帶來的連續(xù)后果將不可避免。

一個顯見的結果是，網絡中立剛被廢止，因它擱淺好幾年的AT&T收購時代華納立刻被美國法院裁決無條件批準。之前的監(jiān)管問題和壟斷疑慮隨之煙消云散，沒有了FCC這一監(jiān)管機構的壓力，沒了聽證會一系列繁瑣手續(xù)，全球第一大服務商輕松收購全球第三大媒體和娛樂內容商，這極大鼓舞了那些伺機介入內容領域的服務商。兩個月后，Comcast成功收購天空廣播(如果不是迪斯尼，Comcast差點收購Fox)。有這些大佬成功在前，加之給其他服務商帶來的眼見的巨大壓力和挑戰(zhàn)，顯然這樣的收購在整個領域里還只是剛剛開始。

FCC將管理寬帶業(yè)務的權力交還給FTC，這也明確界定了寬帶業(yè)務的非公共事業(yè)的性質，不再受電信法Title II的約束。這不僅從理論上也從實際上為服務商采用與有線電視無異的盈利手段提供了合法性。今天的美國互聯網早已不是由一幫初出茅廬的家伙搗鼓的2000年初期的樣子了，亞馬遜、蘋果、臉書、雅虎和微軟這些巨頭控制著最重要的數碼基礎設施，而AT&T、Chaerter、Comcast和Verizon則控制著美國絕大多數寬帶業(yè)務。[33]面對一個具有更多盈利可能的市場，是否可以相信服務商們在試圖摘下網絡中立管制這個緊箍咒的時候許下的誓言是個疑問。就像互聯網聯合會(Internet Association)在關于開放互聯網的報告里說的：“服務商們擁有壓制第三方或跟它沒有從屬關系的內容、app以及其他服務的動機和能力，也具有利用守門人地位來損害終端運營商、通過付費優(yōu)先或其他鏈接設置來獲取特權、進而損害互聯網生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)新性的動機和能力?！盵34]

推翻或不推翻，對于大大小小的服務商之間以及服務商與內容商之間來說，帶來的是利益的重新分割，而對于在確立網絡中立原則的過程中向FCC提交意見的數百萬美國民眾來說，網絡中立管制的廢止意味著社會公共利益與集團利益抗爭的階段性失敗。對于民眾來說，FTC接手還意味著維權將變得更為艱難。雖然民眾依然可以針對服務商的作為訴諸FTC，但個案式的事后投訴對于民眾來說是一件望而生畏的事情，個案投訴的結果對于整體服務商來說也缺乏足夠的震懾。因此最大的可能是民眾放棄維權，就像今天美國民眾面對服務商的條款和服務時的反應一樣，這是網絡中立管制式的事前限制與求諸FTC式的事后限制極大的不同。

從世界范圍來說，美國并不是最早確立網絡中立立法的國家，“每一個發(fā)達國家在這個領域都有過不同的治理經驗”[23],智利、荷蘭都走在美國的前面，但美國以其在互聯網產業(yè)和互聯網治理領域的領先地位而在立場和行為上具有類似風向標的影響。網絡中立管制在美國的勝利極大地鼓舞了歐洲議會，促使歐洲議會與極力反對網絡中立的歐盟理事會和歐盟委員會協商達成妥協性文本，最終得以促成歐洲電子通信監(jiān)管局(BEREC)在2016年8月發(fā)布網絡中立綱領并在所有歐盟成員國實施網絡中立管制。2016年，歐洲數字權利聯合會(EDRi)在慶祝歐盟通過網絡中立立法時說：“網絡中立是一個全球問題。追隨它在美國、印度和拉美的巨大勝利，歐洲現在的勝利是在鞏固全球對網絡中立的強大保護的趨勢。這是我們慶祝的理由。”[35]盡管網絡中立管制在美國不可逆轉的敗勢是否會因此帶來世界的連鎖反應，現在下結論還為時尚早，但至少會對歐洲其他國家是否堅持網絡中立帶來波動，畢竟在BEREC通過綱領之前，歐盟也僅有荷蘭、芬蘭和斯洛文尼亞三國推出網絡中立法令，而剛剛脫歐的英國則一直是網絡中立的極力反對者。另一方面，歐洲網絡中立規(guī)制相比美國本就寬松許多，甚至都沒有明確禁止付費優(yōu)先權，因此美國網絡中立作為更嚴格的規(guī)制的落敗可能會讓歐洲朝向更寬松的趨勢。這樣的結果是大家相安無事，但這個狀態(tài)其實是以削減互聯網的公平與平等為代價的。

四、對我國互聯網監(jiān)管的啟示

在亞洲，網絡中立的爭議或熱議遠弱于美國和歐洲，一個重要原因是亞洲整體的網絡發(fā)展水平落后于西半球，相比在野蠻生長的互聯網市場里競爭用戶流量的現狀，維護數據公平和開放互聯網這樣的高端問題尚未形成熱點。但不可否認的是，其對開放互聯網和數據公平的訴求在任何一個國家都會在某個階段以某種方式生發(fā)。網絡中立概念的提出者蒂姆·吳對于網絡中立試圖解決的問題的持久戰(zhàn)理解具有遠見卓識，他在2003年的文章開頭就預言說：“傳播管理者在未來十年將要為寬帶提供商的私人利益與大眾利益在一個以競爭性創(chuàng)新環(huán)境為中心的網絡中的沖突花越來越多的時間。因為沖突激發(fā)的政策問題對于傳播政策來說是根本性的，它們會以各種不同的形式一再出現。”[36]

在加拿大傳播政治經濟學家Vincent Mosco看來，網絡中立不僅僅是一個經濟政策問題，更是一個需要關鍵性思考和行動的政治問題。[37]圍繞網絡中立管制的討論看起來紛繁復雜，無論是否以網絡中立的方式進行管制，可以肯定的一點是，要確?；ヂ摼W有持續(xù)的創(chuàng)新和發(fā)展，清晰而可預見的政府干預和事前限制是必要的。互聯網的有機運作不光是寬帶服務，還有網絡提供、應用提供、內容提供，它們共同建構互聯網，因此，不讓其中任何一方來制定規(guī)則是維護一個開放互聯網的前提。無論是針對服務商的網絡中立管制，還是針對內容提供商的反壟斷處罰，其初衷都應該是維護一個開放互聯網。

根據聯合國寬帶可持續(xù)發(fā)展委員會的報告，我國在2016年就成為了全球第一大互聯網市場，但同亞洲其他國家一樣，網絡中立在我國被關注的程度很低。我國的互聯網環(huán)境相比亞洲其他國家要更典型或者復雜得多，這意味著我們在制定事前限制政策的時候更需要平衡考慮互聯網市場服務與使用的各方主體，長遠考慮以何種方式去維護互聯網市場的活力與秩序。大衛(wèi)·哈維在《新自由主義簡史》一書結尾說：“比起新自由主義所祈求的自由前景，還有遠為高尚的自由前景有待我們去爭取。比起新保守主義所允許的治理體系，還有遠為有價值的治理體系有待我們去建立?！盵8]216這段話也同樣適用于我們的互聯網監(jiān)管。如果因為恐懼監(jiān)管會阻礙互聯網創(chuàng)新發(fā)展，或者恐懼監(jiān)管會破壞互聯網經濟生態(tài)，從而偏向新自由主義的放任治理，結果可能是互聯網創(chuàng)新發(fā)展和互聯網經濟生態(tài)反而受放任之累。

過去十來年，關于網絡中立的公共爭論此起彼伏，但現在這種爭論日趨偃旗息鼓。以網絡中立管制方式來劃定互聯網領域里私人或集團利益與大眾利益、大集團利益與“散戶”之間利益的分割顯然在美國宣告失敗。但本文認為，網絡中立是一種通向更寬泛結果的必要手段，它的生命力也許并不依附于它是否足以取得預期目標的結果，網絡中立紛爭的價值和意義也許更多的是在于使我們看到處于危險之中的不是技術問題，而是基于結構性力量的一種擔憂——對寬帶運行者不斷增長力量的擔憂，對自由言論和運用新技術能力的擔憂以及對這些能力意義的擔憂。正如卡耐基大學學者Jon Peha和其他人指出的，政策需要深入到這些特權的細節(jié)當中。[17]14不斷調整手段和尺度的政策最終是要致力于建構一個自由而開放的互聯網，只有自由而開放的生態(tài)系統(tǒng)才可能保護和激發(fā)有利于互聯網領域里的所有參與者——基于終端的創(chuàng)業(yè)者、服務商以及所有消費者——的創(chuàng)新。