楊 禹

（貴州省土地開發(fā)整治中心，貴州·貴陽 550004）

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的探索與發(fā)展

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，最初是根據(jù)2008年國土資源部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中明確的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤） 規(guī)定啟動實施的，總的是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊） 和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊） 等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，促進城鄉(xiāng)用地布局更加合理，推動經(jīng)濟發(fā)展。

通過研究城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的發(fā)展歷程，作者認為可分成“掛鉤起步期、掛鉤試點期、掛鉤推廣期、掛鉤拓展期、增減掛鉤轉型期及穩(wěn)定期”五個時期。從貴州省來說，省內民族地區(qū)增減掛鉤政策高速發(fā)展時期集中在推廣及拓展期。

（一） 增減掛鉤起步期

2004 年以前，為解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設用地不足，一些地方相繼采取建設用地置換和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)建設用地，增減掛鉤政策于此開始自發(fā)先行先試探索。在“增減掛鉤”政策出臺前，它的前身是“占補平衡”政策，增減掛鉤為其衍生政策。簡而言之，“占補平衡”即城市建設占用耕地后，要求責任主體在其他區(qū)域開墾數(shù)量、質量相當?shù)母?，不具備開墾條件的，可購買已生產(chǎn)的指標進行抵扣?！霸鰷p掛鉤”政策在于拆除零星建設用地進行集中安置，對拆舊區(qū)進行復墾，“拆舊區(qū)復墾耕地面積-集中安置占用面積=產(chǎn)生可用建設面積”。增減掛鉤后期“產(chǎn)生可用建設用地面積”以“節(jié)余指標”形式出現(xiàn)，并明確可在省域內進行交易，甚至部分省份可進行跨省域交易?？偟膩碚f“占補平衡”與“增減掛鉤”政策都是在建設用地與耕地兩者之間開展，都是以保護我國耕地面積18億畝紅線不減少，確保糧食安全為目的。

（二） 增減掛鉤試點期

2006 年，四川省、山東省、江蘇省、湖北省、天津市等?。ㄊ校?成為首批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點省（市），按照“總量控制，封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則開展試點，在試點過程中國土資源部為提高各地對增減掛鉤政策的思想認識，規(guī)范工作流程，保障農(nóng)民群眾權益等，出臺了《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設增減掛鉤試點工作的通知》等相關文件。

（三） 增減掛鉤推廣期

2009 年，國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減試點管理辦法》出臺，將原有增減掛鉤試點范圍由5個?。ㄊ校?擴展到24個?。ㄊ校?，由此增減掛鉤政策由點到面逐步鋪開。同時該《辦法》中首次提出增減掛鉤“建新區(qū)”“拆舊區(qū)”“拆舊建新區(qū)”等概念，并明確了增減掛鉤相關政策，提出要尊重群眾意見，維護群眾合法權益，通過實施改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，增加有效耕地面積，提高耕地質量等要求。貴州這類享受民族地區(qū)政策待遇的省份也在24個?。ㄊ校?的范圍內，因此開始在全省推行增減掛鉤政策。

（四） 增減掛鉤拓展期

2016 年在國土資源部發(fā)的《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》中，提出節(jié)余指標概念，明確了節(jié)余指標可以進行交易，并明確節(jié)余指標使用及交易的范圍，由此增減掛鉤從單一的建新自用項目拓展到省域內調劑節(jié)余指標項目。

2018 年，為落實《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)<關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見>的通知》的有關規(guī)定，充分用好用活用足增減掛鉤政策，助推貧困地區(qū)脫貧攻堅，國務院辦公廳印發(fā)了《關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省調劑管理辦法》，跨省域調劑增減掛鉤政策由此誕生?？缡∮蛟鰷p掛鉤政策是指“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標由國家統(tǒng)籌跨省域調劑使用。簡而言之，跨省域調劑增減掛鉤政策，將貧困地區(qū)的深度貧困縣生產(chǎn)節(jié)余指標，經(jīng)國家統(tǒng)籌賣給經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，實現(xiàn)了發(fā)達地區(qū)獲得發(fā)展急需的用地指標、經(jīng)濟落后地區(qū)獲得發(fā)展緊缺資金的雙贏模式，搭建起了發(fā)達地區(qū)加速發(fā)展，貧困地區(qū)通過利用土地資源收益推動脫貧攻堅的政策橋梁。例如，貴州省3個自治州部分縣均獲得了跨省調劑資格。同時增減掛鉤在這一時期提出拆舊地塊按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則進行復墾，突破了過去只能復墾為耕地的要求，使土地拆舊復墾的適應性更強，大大地提高了地形復雜的民族地區(qū)政策的可操作性。

2020 年，自然資源部在《關于2020年土地利用計劃管理的通知》 （自然資發(fā)〔2020〕 91號）中，將省域內調劑增減掛鉤周轉指標下達權限下放到各省，由各省根據(jù)情況自行下達周轉指標（91號文出臺前“周轉指標”是國家給予各地實施增減掛鉤的計劃指標量，各地不得超過下達周轉指標實施增減掛鉤項目），通知出臺后，充分給予各省計劃指標總量在內部根據(jù)情況調劑使用的自主權，調動了各地開展增減掛鉤工作的積極性。

國家對于增減掛鉤政策已經(jīng)高度重視，并不斷創(chuàng)新拓展增減掛鉤的形式及相關要求，使在18億畝耕地紅線內通過增減掛鉤政策的不斷完善及土地復墾的充分利用，促進了全國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、民族地區(qū)脫貧攻堅和發(fā)達及落后地區(qū)的協(xié)調發(fā)展。

（五） 增減掛鉤轉型期及穩(wěn)定期

自2005年起，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤經(jīng)過多個時期的發(fā)展，逐步成型和穩(wěn)定，增減掛鉤政策隨著國家“十三五”規(guī)劃發(fā)展的實踐，自然資源部在2019—2020年期間對全國增減掛鉤情況進行最大規(guī)模、最全面的一次清理檢查總結，在實施成效及存在問題進行廣泛調研的基礎上，充分肯定了該政策為經(jīng)濟發(fā)展和民族地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興做出的貢獻，對其在未來發(fā)展中的作用作了可行性的充分論證，已明確“十四五”時期將延續(xù)該政策，由此增減掛鉤政策將進入規(guī)范穩(wěn)定持續(xù)實施階段，步入成熟的轉型期。由于我國經(jīng)濟進入雙循環(huán)和高質量發(fā)展新階段后對土地需求更高，轉型到“十四五”后，對照新發(fā)展理念和高質量發(fā)展要求將會產(chǎn)生一些矛盾和問題，因此，在下一階段轉型時期增減掛鉤將面臨著巨大挑戰(zhàn)。首先，過去的政策在制定、執(zhí)行過程中受當時情況制約，客觀上存在一些不足與不完善，在過去政策基礎上轉型，有一些歷史遺留問題和與新發(fā)展不相適應的問題必須解決；其次，過去的標準不統(tǒng)一，各地方完成項目質量標準不一致，如何統(tǒng)一標準把原有項目全面收尾需要研究；其三，增減掛鉤老政策與新政策的銜接和過渡也將是一項巨大的挑戰(zhàn)；其四，過去的項目是否受新政策的約束？如受約束，過去的項目如何以新要求進行梳理整改而不至于影響下一步工作推進？如不受約束，以什么方式、標準及要求為過去畫上“句號”等等，都是要認真研究和思考的問題。除以上操作層面問題外，該政策層面上的問題也需思考。

二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策對鄉(xiāng)村振興的作用

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，從其實施的初衷及實施成效看，對像貴州這類經(jīng)濟相對滯后和耕地面積有限的民族地區(qū)，具有重要作用。

（一） 促進民族地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展

該政策的實施通過增減掛鉤，城鄉(xiāng)用地緊缺調劑互補，提高土地節(jié)約利用水平，優(yōu)化土地利用結構布局，有效騰退城鄉(xiāng)建設空間，滿足了民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對于土地的剛性需求，通過增減掛鉤推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。如黔東南自治州丹寨縣與安順市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)就城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉成功簽約，雙方交易指標總規(guī)模為144畝，流轉價格為20萬元/畝，共獲取2880 萬元節(jié)余指標收益，有效地釋放了丹寨縣土地活力，增加了財政收入，為下一步拆舊復墾工作提供了資金支持，同時有效解決了脫貧攻堅“錢從哪里來”的問題，最大限度發(fā)揮了增減掛鉤節(jié)余指標收益對脫貧攻堅的支持力度，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

（二） 促進耕地紅線保護

該政策通過對農(nóng)村土地的整理復墾，增加城鄉(xiāng)用地數(shù)量，騰出城鄉(xiāng)用地指標，實現(xiàn)增減平衡，有效增加了我國耕地面積，提高耕地質量，堅守耕地紅線。2018年，貴州省自然資源廳下達榕江縣跨省域調劑指標844.62畝，榕江縣嚴格按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則開展復墾，截至目前，已全部完成復墾。根據(jù)節(jié)余指標調出價格及土地驗收完成情況，已獲得貴州省財政廳支出預算資金5912.34萬元。

（三） 改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升農(nóng)村生活水平

該政策實施后，將民族地區(qū)地質災害、農(nóng)村危房、偏遠零散的農(nóng)村居民點等增減掛鉤，進行集中建設和集中安置，有效地改善了農(nóng)村人居環(huán)境，提高了農(nóng)村生活質量，推動了農(nóng)村安全和發(fā)展，同時也節(jié)約了農(nóng)村基礎設施等建設投入。如赤水市自2010年起，積極推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目建設，嚴格落實各級新要求、新部署，共組織實施增減掛鉤項目11 期次，復墾面積4458.26畝，受益農(nóng)戶6220戶25495人，周轉指標4257畝，落實建新區(qū)面積2350畝。通過將農(nóng)村閑置、廢棄建設用地予以整理，恢復為耕地、草地或林地，促進了耕地保護和生態(tài)環(huán)境修復，助推赤水市美麗鄉(xiāng)村建設和生態(tài)文明建設，最大限度實現(xiàn)了增減掛鉤的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

（四） 助力民族地區(qū)的脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興

國家實施政策時，鼓勵貧困地區(qū)增減掛鉤產(chǎn)生的節(jié)余指標由貧困地區(qū)向相對發(fā)達地區(qū)流轉，給貧困地區(qū)帶來了經(jīng)濟效益，為貧困地區(qū)解決了發(fā)展特需的資金，有力助推了脫貧攻堅及鄉(xiāng)村振興。貧困地區(qū)通過土地復墾、生態(tài)移民搬遷、集中安置等獲得和恢復生產(chǎn)用地、集體建設用地，較好地推動了農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)脫貧致富。如余慶縣已實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目12個，實施面積達8150畝，惠及搬遷戶12350 戶人數(shù)43225人，規(guī)劃建新留用區(qū)5750畝，生產(chǎn)節(jié)余指標流轉交易2400畝。生產(chǎn)出來的指標2250 畝用于保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、休閑、養(yǎng)老、健康等項目，專門安排500余畝指標解決全縣7 個易地扶貧搬遷安置點建設用地。在保障用地的同時助力財政增收，一方面將生產(chǎn)指標3000畝用于工業(yè)園區(qū)建設及商業(yè)建設用地出讓，收益近6.0億元；另一方面，拓寬節(jié)余指標流轉交易，與紅花崗區(qū)、新蒲新區(qū)、南部新區(qū)等地簽訂節(jié)余指標交易流轉合同，交易流轉了2400畝節(jié)余指標，交易金額達4.8億元。余慶縣近三年實施的增減掛鉤項目收益經(jīng)測算達10.8億元。

三、民族地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤存在的問題

（一） 增減掛鉤政策有待完善

增減掛鉤政策在針對工程技術上缺少明確的技術標準和規(guī)范、規(guī)程，操作性不強。增減掛鉤自開始以來一直參照的是土地整治復墾的相關條例、要求，并沒有特有的技術標準，尤其是在拆舊地塊選取、工程投入比例、復墾標準等均沒有特有的技術規(guī)范和規(guī)程指導實施，增減掛鉤十余年來也存在一些問題。

（二） 部分地區(qū)增減掛鉤指標存量較大，周轉指標積壓

增減掛鉤后備資源潛力測算不精準，向上級申請指標時缺少計劃性和前瞻性。增減掛鉤后備資源潛力現(xiàn)階段主要是以零星農(nóng)村居民點及工礦廢棄地進行統(tǒng)計，絕大多數(shù)地區(qū)進行后備資源潛力測算過于粗放，僅在“室內”對土地利用現(xiàn)狀圖上建設用地“紅斑”進行圈劃統(tǒng)計，盲目向上級申請周轉指標后，計劃可以拆除的地塊，受群眾意愿制約，無法落實，造成周轉指標積壓。此問題在推廣期國家允許節(jié)余指標進行跨縣交易后問題就嚴重了，特別是脫貧攻堅壓力大、任務重、資金短缺的少數(shù)民族貧困地區(qū)尤為突出。主要原因是地方認為周轉指標即可通過項目實施產(chǎn)生節(jié)余指標流轉，流轉即是資金，故超過自身承載能力盲目申請周轉指標。

（三） 部分區(qū)域過分追求節(jié)余指標收益，輕投入

增減掛鉤政策自產(chǎn)生節(jié)余指標可進行交易政策實施起，在脫貧攻堅時期對于貧困地區(qū)來說是一項極大的政策紅利，貧困地區(qū)財政相對困難，部分地區(qū)過分追求指標收益，不重視工程資金投入，以“剛剛好”甚至“蒙混過關”的心態(tài)開展工作，獲取指標收益。同時，增減掛鉤項目相較于土地整治項目有所不同，土地整治項目資金由上級下達，項目?？顚Ｓ茫辉鰷p掛鉤除跨省域調劑項目外，所有項目資金由各地自行籌資使用，政府作為資金的統(tǒng)籌使用者，重視不夠，自然資源部門作為具體的執(zhí)行部門，資金使用自主權較低，導致其缺乏工作積極性。

（四） 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標使用不明確

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標下一階段使用方式不明確，各地對于增減掛鉤指標的意義存在懷疑。現(xiàn)階段是增減掛鉤政策較為特殊的時期，隨著原《土地利用總體規(guī)劃》的停止編制，“有條件建設區(qū)”概念的取消，以貴州省為例增減掛鉤指標按照以往的“有條件建設區(qū)必須使用增減掛鉤指標”的使用方式將不再實用；城鄉(xiāng)規(guī)劃的介入，以及下一步統(tǒng)一規(guī)劃后，空間規(guī)劃的出臺，增減掛鉤指標如何結合新規(guī)使用將成為一個重要的新課題。增減掛鉤指標買賣受經(jīng)濟發(fā)展、用地需求等因素影響，如何盤活指標交易“市場”，發(fā)揮增減掛鉤政策在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，避免“市場”失靈等，需要各級部門謹慎思考，提前謀劃。

四、民族地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤轉型完善的建議

（一） 摸清家底

為確保下一步增減掛鉤工作更好開展，應結合自然資源部2020年增減掛鉤清理檢查工作成果，梳理各省周轉指標存量，收回過剩存量指標，以便摸清“底數(shù)”，消除“存量”，控制“增量”。

一是制定潛力調查規(guī)程，“三調”成果使用后，徹底摸清全國后備資源情況，制定科學指標下達計劃。

二是各省梳理增減掛鉤已下達周轉指標量，摸清各地周轉指標存量，酌情收回過剩的周轉指標。

三是國家出臺周轉指標分解下達參考因子，各地根據(jù)國家提出的參考要素制定符合實際、并具有可操作性的指標分配規(guī)則，確保把指標分配好、利用好，發(fā)揮出應有的作用。

（二） 制定出臺增減掛鉤政策的相關標準、規(guī)程規(guī)范

由于過去的增減掛鉤尚存的歷史遺留問題，且大部分是由于相關規(guī)定沒有得到明確，現(xiàn)階段當務之急是梳理增減掛鉤發(fā)展以來暴露及隱藏的問題，在原有政策基礎上重新制定出臺規(guī)范政策，明確項目從立項、實施、驗收相關規(guī)定和要求，不僅從政策層面進行規(guī)范，同時重點對工程技術方面進行約束，制定資金及工程建設投入標準，控制所有項目資金投入比例，防止增減掛鉤獲得暴利。

一是國家有關部門抓緊根據(jù)各地自然條件、經(jīng)濟條件制定項目資金及工程建設投入標準，設置項目成本區(qū)間值，使實施有相應的參照標準，以防止產(chǎn)生暴利。

二是重新對政府、自然資源及相關部門在增減掛鉤工作中的職能、角色進行定位，壓實政府主體責任，賦予自然資源部門特有的職能權力，激發(fā)各級各部門的積極性，確保監(jiān)管和實施到位。

三是建立增減掛鉤宏觀保障體系，切實保障農(nóng)民合法權益，注重工程質量，杜絕損害農(nóng)民權益、一味追求經(jīng)濟利益等問題發(fā)生。

四是加強增減掛鉤及土地復墾整理工作的全程監(jiān)管，通過嚴格管理，以防止暴利和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三） 活躍增減掛鉤市場

結合國土空間規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展用地情況等重新制定增減掛鉤指標使用規(guī)則，活躍增減掛鉤市場，增強增減掛鉤宏觀調控功能。對增減掛鉤指標使用，可采取以下方式制定規(guī)則：

一是調整增減掛鉤使用方式，新增建設用地使用時，要求使用計劃建設用地指標的同時，搭配使用增減掛鉤指標。

二是對部分經(jīng)營性用地，例如房地產(chǎn)開發(fā)等高利潤項目，強制要求使用增減掛鉤指標。

三是各地嚴格控制縮小建設用地計劃指標下達量，將增減掛鉤作為地方突破建設用地規(guī)模的一項具體措施。增減掛鉤的使用方式在各階段應隨著各地經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構、用地需求等持續(xù)進行調整，才能發(fā)揮增減掛鉤政策的最大優(yōu)勢效能。

總的來說，增減掛鉤作為我國特別是貧困落后的民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展用地保障的支持政策，自探索實施以來，經(jīng)過不斷實施和完善，已經(jīng)成為我國特別是民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的一項重要保障和推動政策，為“十三五”規(guī)劃順利完成和小康社會建成作出了貢獻。在我國雙循環(huán)和高質量發(fā)展的“十四五”開局后，各級政府及職能部門如能緊密結合高質量發(fā)展新要求，并結合實際，不斷完善增減掛鉤政策和實施機制，加快轉型發(fā)展，此項政策必將為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮更大的效用。