劉志剛，萬千慧

（復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海200438）

在闡述憲法實(shí)施的類別時(shí)，存在基于廣義憲法實(shí)施概念與基于狹義憲法實(shí)施概念的諸種區(qū)分。本文以狹義的制度性實(shí)施作為分析具體問題的視角，意圖在當(dāng)前以全國(guó)人大為權(quán)力來源、憲法文本規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)為主要制度落實(shí)主體的憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督實(shí)踐中，討論憲法實(shí)施、憲法監(jiān)督不同路徑的交融與沖突，以期正本清源、為分析論證當(dāng)下健全與完善中國(guó)憲法實(shí)施和合憲性審查制度中的諸種現(xiàn)實(shí)問題提供一個(gè)話語平臺(tái)基礎(chǔ)。

一、中國(guó)憲法實(shí)施方式與憲法實(shí)施路徑的內(nèi)在邏輯關(guān)系

憲法實(shí)施的路徑分析是探討憲法實(shí)施與監(jiān)督制度磨合問題的前提。憲法實(shí)施路徑存在諸種不同的分類思路，其中部分類型化所指向的是條文是否直接援引、主體職能性質(zhì)等傳統(tǒng)依據(jù)，而有些則展示出不同于憲法實(shí)施路徑意義的另一種技術(shù)方法層面的運(yùn)行模式。本文的目的不在于進(jìn)行維特根斯坦式的語言學(xué)劃定，而是區(qū)分兩種性質(zhì)不同、運(yùn)作邏輯存在差異的憲法運(yùn)行狀態(tài)。在這一過程中，必須厘清的兩個(gè)節(jié)點(diǎn)性問題是，憲法實(shí)施的路徑是什么，憲法實(shí)施的方式與之對(duì)比時(shí)能否產(chǎn)生具備甄別必要的根本性分歧。

首先，憲法實(shí)施路徑存在多種劃分方式。憲法實(shí)施路徑的多樣化是理論研究中的必然現(xiàn)象，在某種程度上可以認(rèn)為，憲法實(shí)施的不同路徑實(shí)際上是從不同側(cè)面觀測(cè)憲法實(shí)施而在人們主觀層面產(chǎn)生的效果映像。例如，立法機(jī)關(guān)以憲法有關(guān)規(guī)定為出發(fā)點(diǎn)制定法律，并通過這些法律的施行使憲法文本得到落實(shí)的過程，在實(shí)施主體性質(zhì)分類系統(tǒng)中屬于立法實(shí)施，在憲法文本原因評(píng)價(jià)系統(tǒng)中屬于間接實(shí)施，在有意識(shí)的合憲性控制方面又偏向程序性實(shí)施。它們各自反映了憲法實(shí)施的某些具體特征，彼此之間一般沒有嚴(yán)格的排斥關(guān)系?？傮w上，本文較為偏向于采取依據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)職能性質(zhì)的立法、行政、司法三方面的并列式路徑劃分。理由在于，主體性質(zhì)與憲法職能、權(quán)限能夠產(chǎn)生綁定性。立法、行政、司法作為現(xiàn)代國(guó)家的三類基本公權(quán)力，憲法對(duì)其定位具有明確的切分性。根據(jù)實(shí)施主體的三分法能夠更好地適應(yīng)整體框架，和關(guān)涉憲法運(yùn)行的其他相關(guān)概念不至發(fā)生不當(dāng)?shù)闹睾虾蜎_突；同時(shí)其更加直觀基礎(chǔ)，符合人們一貫對(duì)于公權(quán)力運(yùn)行類型和不同權(quán)力系統(tǒng)的認(rèn)知，便于以主體特征及憲法權(quán)限為切入點(diǎn)進(jìn)行實(shí)施狀況的探討。其中的關(guān)鍵性問題是，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)同立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系存在爭(zhēng)議，當(dāng)論及該三種路徑的劃分時(shí)，須進(jìn)一步明確其指向的是“權(quán)力”還是“機(jī)關(guān)”。①在結(jié)構(gòu)主義的視角下，立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)與相應(yīng)機(jī)關(guān)之間存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，而行政、司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的某些規(guī)范、具有立法外觀的行為，最多只能說是一種委任立法權(quán)，此時(shí)“權(quán)力”與“機(jī)關(guān)”的劃分基本是同步的。在功能主義的視角下，三者主要指向職能的劃分，而不特定要求必須由對(duì)應(yīng)性質(zhì)的部門行使。參見易有祿《立法權(quán)的憲法維度》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第2－6頁(yè)。在該問題上，本文持結(jié)構(gòu)主義立場(chǎng)，進(jìn)行“指向機(jī)關(guān)”的劃分。即使某些機(jī)關(guān)行使的職權(quán)具有類同其他機(jī)關(guān)職權(quán)的行使外觀，回歸于憲法實(shí)施的角度，因不同的國(guó)家機(jī)關(guān)具有不同的生成基礎(chǔ)與職能性質(zhì)，這些公權(quán)力機(jī)關(guān)所行使職能的方式依然須在其職權(quán)模式的框架內(nèi)。

其次，關(guān)于憲法實(shí)施方式的內(nèi)涵及特征。方式從語詞含義上指向“方法、手段和形式”，是憲法實(shí)施所托庇的一種載體，同憲法本文本身及其內(nèi)涵直接相關(guān)，在中國(guó)集中表現(xiàn)為憲法修改與憲法解釋。其中學(xué)界一般將“修改”作為一種單獨(dú)的憲法運(yùn)行方式，不將其作為憲法實(shí)施的路徑之一。問題的主要環(huán)節(jié)在于憲法解釋作為憲法實(shí)施方法與實(shí)施路徑之間的關(guān)系。學(xué)界目前有三類主要觀點(diǎn)：一是將憲法解釋作為憲法實(shí)施的路徑，例如將憲法實(shí)施劃分為立法實(shí)施與解釋實(shí)施［1］；或?qū)椃▽?shí)施劃分為修正、解釋、監(jiān)督、成立特別委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查［2］等。二是將憲法解釋作為確保憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督正常運(yùn)行的一種獨(dú)立框架，此立場(chǎng)常常以默示形式呈現(xiàn)。②如有學(xué)者在談及憲法解釋時(shí)，主張其能夠確保憲法價(jià)值和精神實(shí)現(xiàn)，應(yīng)對(duì)憲法實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，對(duì)憲法實(shí)施具有保障作用。參見劉國(guó)《憲法解釋之于憲法實(shí)施的作用及其發(fā)揮——兼論我國(guó)釋憲機(jī)制的完善》，載于《政治與法律》2015年第11期，第45－55頁(yè)。三是將憲法解釋作為憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督的共通方法，例如有學(xué)者主張“在實(shí)施普遍意義上的立法機(jī)關(guān)固有職權(quán)活動(dòng)時(shí)附帶性的解釋憲法……全國(guó)人大常委會(huì)可同時(shí)在行使立法機(jī)關(guān)固有職權(quán)過程中以及在行使憲法監(jiān)督權(quán)過程中解釋憲法”［3］。

本文的立場(chǎng)是，憲法解釋與修改屬于廣義上的憲法實(shí)施，即從客觀落實(shí)角度，對(duì)憲法文本的釋明或者修改，都屬于憲法的實(shí)際應(yīng)用階段；但同時(shí)，從狹義的“有權(quán)機(jī)關(guān)制度性實(shí)施”角度，憲法解釋和修改則不屬于此列。目前的幾種路徑劃分方式中，并無與其形成平行結(jié)構(gòu)的對(duì)應(yīng)實(shí)施范疇。同憲法實(shí)施的路徑相比，憲法實(shí)施的技術(shù)方法具有兩個(gè)特征：首先，憲法解釋與修改將導(dǎo)致文本本身的調(diào)整、改變，進(jìn)而與憲法既有文本之間實(shí)現(xiàn)一體性融合，促進(jìn)憲法發(fā)展，具有擴(kuò)展性。而憲法實(shí)施則需要以既存的憲法文本為依據(jù)，具有收縮性。在部分場(chǎng)域，憲法解釋與修改的成果將成為不同路徑憲法實(shí)施的前提和依托，兩者之間具有明顯的層次遞進(jìn)性。其次，憲法解釋與修改均是確保憲法規(guī)范適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基本手段，和憲法文本的相關(guān)性最高，附著于憲法之上。而在整體層次上，憲法實(shí)施的路徑則同憲法保持著相對(duì)脫離的立場(chǎng)。因此，從憲法實(shí)施方式中析出實(shí)施路徑，作為一項(xiàng)獨(dú)立系統(tǒng)是有必要的。

二、中國(guó)憲法實(shí)施方式與憲法實(shí)施路徑之內(nèi)在邏輯關(guān)系的制度性展開

即使在理論路線上以將憲法解釋與修改作為析出的獨(dú)立“方式”為前提，其同實(shí)施路徑之間亦存在實(shí)質(zhì)性的運(yùn)行交疊、主體不清、職權(quán)混雜等具體內(nèi)容的沖突。它們使憲法實(shí)施方式難以維持其獨(dú)立性價(jià)值，也造成憲法實(shí)施路徑體系的混亂，為實(shí)施實(shí)效的衰微埋下隱患。由于行政機(jī)關(guān)對(duì)憲法的尊重與運(yùn)用更多地是通過“依憲治國(guó)—依法治國(guó)—依法行政”的傳遞實(shí)現(xiàn)，行政實(shí)施難以直接依據(jù)憲法行使職權(quán)，相對(duì)來說處于以憲法為輻射中心的、諸多實(shí)施方式中較遠(yuǎn)的端點(diǎn)上，較少同貼合憲法的實(shí)施方式產(chǎn)生沖突。因此，沖突集中表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面，分別對(duì)應(yīng)立法、司法實(shí)施路徑同憲法實(shí)施方式之間的沖突。

第一，全國(guó)人大及其常委會(huì)在兩套體系中角色重合，在行使對(duì)應(yīng)職能時(shí)可能出現(xiàn)錯(cuò)位，使部分行為游離于憲法的立法實(shí)施與憲法解釋、修改之間。根據(jù)現(xiàn)行憲法第57、62條與第67條，在中國(guó)單一制的體制模式下，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)擔(dān)著多重身份——國(guó)家立法機(jī)關(guān)、最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、憲法修改及解釋機(jī)關(guān)①由于憲法文本中明確授予全國(guó)人大常委會(huì)“解釋憲法”的職權(quán)而未將該職權(quán)在全國(guó)人大的職權(quán)規(guī)定中予以明確，學(xué)界曾產(chǎn)生過有關(guān)全國(guó)人大是否擁有釋憲權(quán)的爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，其屬于全國(guó)人大常委會(huì)的排他性權(quán)力，參見強(qiáng)世功《中國(guó)的二元違憲審查體制》，載于《中國(guó)法律》2003年第5期，第31頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為，從民主正當(dāng)性、國(guó)家機(jī)關(guān)的生成邏輯以及文本職權(quán)性規(guī)定的推導(dǎo)，全國(guó)人大也應(yīng)當(dāng)擁有釋憲權(quán)。參見莫紀(jì)宏《憲政新論》，中國(guó)方正出版社1997年版，第152－157頁(yè)。本文采取后一種立場(chǎng)。、憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)等。這樣復(fù)雜的復(fù)合職能令全國(guó)人大及其常委會(huì)在運(yùn)作過程中，易出現(xiàn)以立法機(jī)關(guān)、最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行動(dòng)為外觀形式，最終達(dá)成近似于憲法解釋或修改的實(shí)質(zhì)效果。在學(xué)理上，造成憲法實(shí)施路徑與憲法實(shí)施方式的混淆；在實(shí)踐中，沖擊憲法實(shí)施路徑與憲法實(shí)施方式各自的場(chǎng)域，使得雙方的程序價(jià)值、效力關(guān)系、應(yīng)用模式產(chǎn)生沖突。具體表現(xiàn)為：其一，全國(guó)人大及其常委會(huì)以立法形式作出實(shí)際擴(kuò)充或明確憲法文本的規(guī)定。例如，《立法法》等立法結(jié)構(gòu)性擴(kuò)大了82憲法的立法主體結(jié)構(gòu)，部分地變更了憲法有關(guān)立法權(quán)的設(shè)定，存在國(guó)家立法同憲法修改混同的疑慮。又如，憲法僅確認(rèn)了最高法院最高審判機(jī)關(guān)的地位，但《法院組織法》卻創(chuàng)造性地賦予其對(duì)法律的司法解釋權(quán)。此項(xiàng)職權(quán)可通過憲法賦予法院的職權(quán)間接推導(dǎo)，相關(guān)立法條文因而具備憲法解釋的色彩。再如，近年來民法典的制定將過去的各類規(guī)范基本民事法律關(guān)系的單行法規(guī)納入統(tǒng)一法典中，包含數(shù)項(xiàng)基本分編。民法典編纂之前就已然存在的單行規(guī)范中，唯《侵權(quán)責(zé)任法》的發(fā)布部門為全國(guó)人大常委會(huì)。換言之，“目前可能納入分編的法律中有些是基本法律，有些是非基本法律”［4］。學(xué)界可能據(jù)此提出的質(zhì)疑是，全國(guó)人大是否通過該類立法行為默示地“解釋”了憲法中有關(guān)基本法律與非基本法律的關(guān)系，乃至創(chuàng)設(shè)性地“修改”了非基本法律上升為基本法律的形式。雖然本文無意將所有與憲法文本關(guān)聯(lián)密切的立法均認(rèn)定為憲法解釋或修改，但是全國(guó)人大在該問題上的回避立場(chǎng)以及學(xué)理性證成的缺失可能使該問題成為憲法實(shí)施過程中一個(gè)可擴(kuò)大的隱患。其二，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過法律決定的模式行使其概括職權(quán)，②提出此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，法律決定模式包含抽象和具體的分類，分別指向不特定對(duì)象的反復(fù)適用與特定對(duì)象的單次適用。參見譚清值《全國(guó)人大概括職權(quán)樣態(tài)的實(shí)證考察》，載于《北京社會(huì)科學(xué)》2018年第7期，第14－15頁(yè)。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決斷權(quán)與立法權(quán)耦合，形成中國(guó)特色的“決議”模式，易于通過立法實(shí)施取代本應(yīng)由憲法解釋明確的內(nèi)容。在經(jīng)歷了良性違憲爭(zhēng)議后，隨著依法治國(guó)不斷受到重視，“重大改革于法有據(jù)”的倡導(dǎo)成為主流。中國(guó)面臨社會(huì)關(guān)系變化提速期，以全國(guó)人大及其常委會(huì)決定為主導(dǎo)的授權(quán)試點(diǎn)改革成為憲治實(shí)踐中平衡改革與法治的主要橋梁［5］，這些決定客觀上往往涉及重大的制度變更。一方面，實(shí)踐中決定、決議已被大量運(yùn)用；另一方面，規(guī)范上憲法解釋文件應(yīng)當(dāng)以什么樣的形式問世發(fā)布并不明確，也沒有統(tǒng)一稱謂。由此造成的后果是，對(duì)于中國(guó)究竟有無、有過幾次憲法解釋實(shí)踐這一問題眾多學(xué)者的各執(zhí)一詞，也難以界定相關(guān)法律文件的性質(zhì)和效力。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的憲法解釋在本質(zhì)上是缺失的［6］，有學(xué)者則認(rèn)為不必拘泥于形式，也不必具體指出相關(guān)憲法條文，只要全國(guó)人大及其常委會(huì)作出了能夠進(jìn)一步明確憲法文本內(nèi)涵的決定，均屬于憲法解釋的實(shí)踐［7］。如果不能澄清憲法解釋、修改與立法實(shí)施路徑之間的關(guān)系，改革與法治的張力就永遠(yuǎn)難以消解。

第二，司法機(jī)關(guān)職能設(shè)計(jì)上運(yùn)用憲法的適應(yīng)性與實(shí)際憲法實(shí)施方式的職權(quán)性要求存在沖突，在二者博弈的過程中可能造成兩極化問題。一個(gè)極點(diǎn)是，司法機(jī)關(guān)可能越權(quán)施為；另一個(gè)極點(diǎn)則是，司法機(jī)關(guān)過于堅(jiān)持保守立場(chǎng)，實(shí)際上令司法實(shí)施過度萎縮。就前一角度而言，從憲法實(shí)施路徑劃分模式應(yīng)用的全球視角來看，其主要指向法院依據(jù)憲法審理案件的行為。然而在中國(guó)，憲法的抽象性令其在直接適用于裁判案件時(shí)必須經(jīng)過解釋，但司法機(jī)關(guān)缺乏該種職權(quán)平臺(tái)。有學(xué)者據(jù)此提出，由最高人民法院解釋憲法，并以全國(guó)人大及其常委會(huì)的人員任免及監(jiān)督、憲法修改權(quán)的形式填補(bǔ)其可能的民主性問題［8］。然而，這僅屬于技術(shù)上的處理，而不能從根本上回答司法機(jī)關(guān)解釋憲法的權(quán)力正當(dāng)性、效力范圍與等級(jí)等問題。因此，在釋明司法機(jī)關(guān)的應(yīng)有地位之前，過度地鼓吹制度上的司法冒進(jìn)不切實(shí)際。就后一角度而言，法院“依法裁判”中的法雖然不能直接包括憲法，但是運(yùn)用憲法精神、通過憲法條文對(duì)相關(guān)裁判依據(jù)的具體內(nèi)容進(jìn)行理解，才是法院全面履行“依法裁判”職能的應(yīng)有之義，有學(xué)者將其稱為“非解釋性的憲法適用”［9］。但是實(shí)踐中，“法官的心態(tài)是盡量不碰憲法”［10］，司法機(jī)關(guān)出于越權(quán)擔(dān)憂，往往使應(yīng)有的適用也一并陷入沉寂。這部分空缺雖然能夠通過將憲法解釋的成果轉(zhuǎn)介進(jìn)入立法實(shí)施層面進(jìn)行一定填補(bǔ)，但是實(shí)際憲法實(shí)施方法運(yùn)用狀況的模糊性使其未能發(fā)揮對(duì)應(yīng)作用，于是司法實(shí)施路徑同憲法實(shí)施方法之間便容易產(chǎn)生縫隙。

造成前述沖突的原因，一方面是由于中國(guó)有關(guān)憲法實(shí)施路徑與實(shí)施方式兩套概念體系的內(nèi)部本身就已存在定義方面的結(jié)構(gòu)內(nèi)理論沖突，在尚未獲得憲法層面權(quán)威性確認(rèn)的前提下，兩套體系的碰撞、融合容易產(chǎn)生交叉效應(yīng)；另一方面，運(yùn)作性理論困境未決與制度回應(yīng)不足是造成憲法實(shí)施路徑與方式?jīng)_突的主因。

具體而言，運(yùn)作性理論困境是指憲法實(shí)施方式在應(yīng)用過程中被膨脹、僵化地理解了，從而造成其侵奪憲法實(shí)施路徑應(yīng)當(dāng)生存的理論空間。憲法解釋和憲法修改作為兩種制度性、典型性的憲法實(shí)施方法，在實(shí)踐中常被用于一切憲法變遷的語境下。只要涉及憲法文本，就一概被解讀為憲法解釋或修改，使得本屬憲法實(shí)施路徑內(nèi)的立法、司法活動(dòng)也被納入憲法實(shí)施方法的范疇內(nèi)，帶來諸多權(quán)限方面的疑慮。而相關(guān)的公權(quán)力機(jī)關(guān)在回避這些疑慮時(shí)，會(huì)易于展現(xiàn)消極保守的一面。制度性回應(yīng)不足是指中國(guó)憲法實(shí)施的技術(shù)方法主要停留在理論層面，實(shí)證法上僅規(guī)定了解釋和修改權(quán)的主體，缺乏必要的模式和規(guī)范的程序，導(dǎo)致憲法解釋、修改常和立法、法律解釋混雜。例如，有學(xué)者基于中國(guó)的憲治實(shí)際狀況主張：判斷一份法律文件是否屬于憲法解釋，不應(yīng)拘泥于形式，而應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)內(nèi)容和實(shí)施后果、社會(huì)現(xiàn)實(shí)取向等多個(gè)方面綜合考察。因此，可能關(guān)涉憲法內(nèi)涵釋明的文件、為處理新舊憲法交匯時(shí)期特殊事務(wù)而產(chǎn)生的決定、以及在沒有相關(guān)立法的前提下直接促進(jìn)憲法職權(quán)貫徹落實(shí)的規(guī)定都可以視為憲法解釋［11］。此時(shí)公權(quán)力機(jī)關(guān)面臨客觀現(xiàn)實(shí)需求，在憲法實(shí)施路徑可能成為收容實(shí)質(zhì)性憲法實(shí)施方法的捷徑時(shí)，會(huì)易于展現(xiàn)出積極冒進(jìn)的一面，從而進(jìn)一步架空憲法實(shí)施方法。

上述沖突的協(xié)調(diào)解決路徑主要包含三個(gè)層次：第一層次是對(duì)現(xiàn)狀的制度性考察必須在既有的規(guī)范框架下展開，實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求憲法分析的政治學(xué)模式、社會(huì)學(xué)模式與規(guī)范學(xué)模式的相對(duì)分離，這是展開制度上實(shí)施路徑與實(shí)施方法協(xié)調(diào)的前提。第二層次是在實(shí)證層面提供憲法實(shí)施方法運(yùn)作的制度資源，使其從形式與程序上與實(shí)施路徑區(qū)別開來。第三層次是理論上區(qū)別憲法解釋、憲法修改與憲法理解活動(dòng)，限定憲法實(shí)施方法的邊界。在憲法規(guī)范難以一時(shí)間完成增補(bǔ)修正的階段內(nèi)，該層次是能夠在當(dāng)下制度環(huán)境中活躍的重要策略。對(duì)于規(guī)范性的憲法技術(shù)方法與常規(guī)性的憲法理解活動(dòng)進(jìn)行澄清，明確其結(jié)構(gòu)及效力，既可以防范國(guó)家機(jī)關(guān)理解憲法時(shí)的僵化、卻步，也可以防范國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)憲法進(jìn)行越權(quán)的實(shí)質(zhì)解釋或修改。特別是對(duì)于憲法解釋而言，其廣義和狹義的區(qū)分更加有意義。廣義的憲法解釋是指一切主體對(duì)憲法的解讀，在憲法監(jiān)督環(huán)節(jié)中表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)協(xié)商時(shí)關(guān)于憲法規(guī)范含義的討論，也包括書面審查意見中對(duì)憲法條文的釋明。狹義的憲法解釋是指有憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)依照規(guī)定的程序?qū)椃ǖ膬?nèi)涵進(jìn)行說明，應(yīng)當(dāng)具備對(duì)憲法文本說明決斷的實(shí)質(zhì)性要件與以規(guī)范公示的形式性要件。從規(guī)范角度研究憲法解釋，指向的應(yīng)當(dāng)是狹義立場(chǎng)。這就要求區(qū)分一般的憲法理解與正式的憲法解釋。否則，如果把一切關(guān)涉憲法條文的“實(shí)際應(yīng)用”行為均視為正式的憲法解釋，“憲法解釋就失去了其特有的含義，其外延被無限地?cái)U(kuò)大，憲法解釋權(quán)也就因此而被肢解了”［12］。

就一般的憲法理解而言，如果其主體是不承擔(dān)公權(quán)力職能的一般公民、學(xué)者等，較容易同正式的憲法解釋區(qū)別開來。但是，如果其主體是公權(quán)力機(jī)關(guān)乃至憲法授權(quán)的解釋機(jī)關(guān)，則需要考察三個(gè)要素：其一，涉及憲法條款的說明是否在于澄清存有歧義條文的真實(shí)意義。例如，在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋（草案）》的說明中，在論證中央人民政府對(duì)豁免政策的管轄權(quán)時(shí)，援引了憲法第89條規(guī)定，說明“我國(guó)采用何種國(guó)家豁免原則，涉及我國(guó)與外國(guó)的關(guān)系，涉及我國(guó)的國(guó)際權(quán)利和國(guó)際義務(wù)，是國(guó)家外交事務(wù)的重要組成部分”。此處并非表明，憲法第89條所述的“對(duì)外事務(wù)”內(nèi)涵不明需解釋，而是借助已有的憲法條款，論證自身行為的合憲性基礎(chǔ)。其二，對(duì)憲法條款的說明是否具有彈性以及是否超越了憲法文本可能的意義范圍。部分對(duì)于憲法條款的解讀雖然在外觀上闡明了憲法，但本質(zhì)是陳述性說明。其并不因?yàn)槌綉椃ㄕZ詞可能的意義范圍而構(gòu)成憲法修改，也不因?yàn)榫哂袕椥詣?chuàng)造空間而構(gòu)成憲法解釋。例如，在〔2013〕錫民終字第0453號(hào)判決中，法院主張“婚姻自由是我國(guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)公民基本權(quán)利……具體而言體現(xiàn)為婚姻自主權(quán)這一人格權(quán)利，即自然人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自主自愿決定本人的婚姻，不受其他任何人強(qiáng)迫干涉”，進(jìn)而判定附帶禁止妻子改嫁條件方可獲得遺產(chǎn)的遺囑無效。其中關(guān)于憲法婚姻自由的說明僅僅是描述性的，且最終其判決依據(jù)是《婚姻法》及《繼承法》中相關(guān)條款，不屬于司法機(jī)關(guān)越權(quán)采用憲法實(shí)施方法，而是司法職權(quán)內(nèi)的實(shí)施。其三，對(duì)相關(guān)憲法條款進(jìn)行說明的行為是否意在創(chuàng)造一個(gè)具有反復(fù)適用性的規(guī)則。實(shí)踐中，如果立法、司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)中采取了合憲性解釋策略，法院通過在裁判文書的說理部分援引憲法，輔助增強(qiáng)自身判決的正當(dāng)性等，本身并不是對(duì)法律的再解釋，不涉及對(duì)憲法的某個(gè)特定條文作出說明使其上升為一種憲法淵源的目的。即便憲法在這一過程中出場(chǎng)甚至被適度的具體化了，它也僅僅是一種在復(fù)數(shù)法律解釋結(jié)果中的指引標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先規(guī)則，①關(guān)于合憲性解釋的性質(zhì)，學(xué)界存在一定爭(zhēng)議，包含法律解釋說、憲法法律綜合解釋說、區(qū)別審視說、原則標(biāo)準(zhǔn)說等多種見解，其中以作為數(shù)種解釋取舍標(biāo)準(zhǔn)的原則標(biāo)準(zhǔn)說為主流，本文亦采取此種立場(chǎng)。相關(guān)的不同立場(chǎng)可參見張翔《兩種憲法案件：從合憲性解釋看憲法對(duì)司法的可能影響》，載于《中國(guó)法學(xué)》2008年第3期，第112頁(yè)；謝維雁《論憲法適用的幾種情形》，載于《浙江學(xué)刊》2014年第6期，第158頁(yè)；劉練軍《何謂合憲性解釋：性質(zhì)、正當(dāng)性、限制及運(yùn)用》，載于《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第8期，第55頁(yè)。屬于立法、司法路徑之內(nèi)的實(shí)施。

對(duì)于經(jīng)過前文要素考察的文件，將其條理性地歸入權(quán)限內(nèi)的公權(quán)力活動(dòng)與實(shí)質(zhì)性的憲法解釋或修改行為兩個(gè)類別中，便能夠回歸憲法文本，依照職權(quán)、程序等較為明確的指標(biāo)衡量行為的正當(dāng)性與效力范圍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正潛在的憲法實(shí)施方法與路徑之間的混淆與沖突。

三、中國(guó)憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督之內(nèi)在邏輯制度性展開的銜接困境

從概括、抽象的層面來說，憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督之間形成了廣義上的嵌套結(jié)構(gòu)、狹義上的對(duì)象性結(jié)構(gòu)。換言之，不限定主體性質(zhì)與職權(quán)，而僅從文本到社會(huì)實(shí)效的過程角度分析，憲法監(jiān)督當(dāng)然屬于一種憲法實(shí)施。但是，如果從制度性實(shí)施的角度分析，憲法實(shí)施屬于憲法監(jiān)督的對(duì)象，憲法監(jiān)督是評(píng)估憲法實(shí)施與文本要求、目的、預(yù)期效果是否相匹配的一種活動(dòng)。有學(xué)者主張，憲法監(jiān)督是憲法實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是一種實(shí)質(zhì)性的實(shí)施，能夠確保一般立法、行政、司法等程序性的實(shí)施在實(shí)體上真正符合憲法［13］；更多學(xué)者直接默示地將憲法監(jiān)督視為憲法實(shí)施的主要內(nèi)容［14］。本文認(rèn)為，如果將兩者的界限完全取消，甚至以憲法監(jiān)督結(jié)構(gòu)性取代憲法實(shí)施，反而會(huì)架空立法、行政、司法活動(dòng)在憲法實(shí)施中的獨(dú)特作用。同時(shí)，憲法監(jiān)督自身也包含著豐富的內(nèi)容，是比當(dāng)前“合憲性審查”概念更加寬泛的一個(gè)范疇。如在憲法監(jiān)督中，違憲責(zé)任的構(gòu)成在理論上具備復(fù)雜性，故以憲法為基礎(chǔ)的監(jiān)督和責(zé)任追究不能全部納入合憲性審查中，典型的審查制度外表現(xiàn)就是黨紀(jì)處分、黨內(nèi)追責(zé)。而在審查意義上的憲法監(jiān)督同憲法實(shí)施之間應(yīng)當(dāng)構(gòu)成一種對(duì)應(yīng)契合的關(guān)系，兩者之間的接軌點(diǎn)主要分為要素性節(jié)點(diǎn)與程序性節(jié)點(diǎn)，這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)一旦斷裂，就會(huì)造成憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督之間的銜接難題。

第一，要素性節(jié)點(diǎn)是指憲法實(shí)施通過轉(zhuǎn)換為憲法監(jiān)督的制度要素完成二者接軌，實(shí)現(xiàn)同監(jiān)督的銜接，主要包括主體身份轉(zhuǎn)換和成果、行為與對(duì)象的轉(zhuǎn)換。主體身份轉(zhuǎn)換是指，憲法實(shí)施主體與憲法監(jiān)督主體具有部分重合性，在中國(guó)當(dāng)前的憲治體制之下，全國(guó)人大及其常委會(huì)既是憲法實(shí)施的主體，也是憲法監(jiān)督的主體。當(dāng)全國(guó)人大及其常委會(huì)為了將憲法精神和文本落實(shí)到法律規(guī)范中以便進(jìn)一步應(yīng)用時(shí)，其作為立法機(jī)關(guān)活動(dòng)；而當(dāng)其活動(dòng)目的是為了檢視具體的規(guī)則條款等是否符合憲法規(guī)定并意欲作出相應(yīng)處理時(shí)，其作為監(jiān)督機(jī)關(guān)活動(dòng)。其中健全的銜接狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)活動(dòng)時(shí)，遵循立法程序，踐行“根據(jù)憲法”與“不抵觸憲法”的立法原則，在立法過程中以不超出必要限度為標(biāo)準(zhǔn)展開憲法理解。當(dāng)其作為監(jiān)督機(jī)關(guān)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在正式的監(jiān)督程序下進(jìn)行。但當(dāng)前存在的問題是，監(jiān)督的程序規(guī)則在憲法中并沒有明確，只能參考和依托屬于法律位階的《立法法》。此種背景下，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過立法程序中的自主控制完成了對(duì)法律的合憲性保證，造成理論上“事前的憲法監(jiān)督”與“立法機(jī)關(guān)的自主合憲性控制”難以甄別。②例如，有學(xué)者主張合憲性審查程序應(yīng)當(dāng)融入立法程序并成為其中的一環(huán)，它可以同時(shí)構(gòu)成一種“內(nèi)部立法監(jiān)督機(jī)制”。參見莫紀(jì)宏《論法律的合憲性審查機(jī)制》，載于《法學(xué)評(píng)論》2018年第6期，第33頁(yè)。而“事后的憲法監(jiān)督”視角下，中國(guó)幾次與合憲性審查“沾邊”的憲法實(shí)踐，均以有關(guān)部門自行修改或廢止相關(guān)規(guī)范的形式表現(xiàn)，被納入廣義上立、改、廢、釋的立法權(quán)活動(dòng)之中。成果、行為與對(duì)象的轉(zhuǎn)換是指，行政法規(guī)、地方性法規(guī)等法治體系中的規(guī)則，在憲法實(shí)施的語境中屬于不同路徑下的實(shí)施成果、產(chǎn)物，在憲法監(jiān)督的語境中則是應(yīng)當(dāng)依照憲法規(guī)則判別、調(diào)適的對(duì)象。只有當(dāng)憲法制度性實(shí)施的產(chǎn)物能夠廣泛地被憲法監(jiān)督對(duì)象范圍所涵蓋時(shí)，憲法的實(shí)效性才是能夠確保的。目前，憲法實(shí)施的規(guī)范成果中，具有一定實(shí)證法依據(jù)，并且存在初步規(guī)則可資參考的規(guī)范，包含行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院及其部委的決定、命令、指示、規(guī)章，省級(jí)及設(shè)區(qū)的市地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)、決議，省級(jí)地方人民政府的命令、決定、規(guī)章，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例與單行條例，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，司法解釋。此外的其他規(guī)范則缺少明確的實(shí)證法依據(jù)，由此產(chǎn)生諸多學(xué)理上“能否”“應(yīng)否”成為監(jiān)督對(duì)象的爭(zhēng)議。這部分成果包括法律，全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定（決議），特別行政區(qū)法律，黨內(nèi)法規(guī)與文件，其他行政規(guī)范性文件。同時(shí)，域外部分國(guó)家將公務(wù)行為也納入監(jiān)督范疇，而中國(guó)在此方面的理論與制度供給均不足，造成了原本屬于憲法實(shí)施的大量?jī)?nèi)容實(shí)際上并未被監(jiān)督制度所囊括，其合憲性保證似乎僅能依托相應(yīng)公權(quán)力機(jī)關(guān)的自覺。

第二，程序性節(jié)點(diǎn)指向的是，憲法實(shí)施進(jìn)行到一定程度時(shí)，出于客觀需求和制度條件，必須脫離實(shí)施的制度系統(tǒng)，轉(zhuǎn)進(jìn)于監(jiān)督程序中。憲法實(shí)施結(jié)構(gòu)內(nèi)部具有自我完善的閉環(huán)，主要通過合法性審查程序確保下位規(guī)范符合上位規(guī)范，一方面直接維護(hù)憲法確認(rèn)的立法結(jié)構(gòu)，另一方面確保憲法精神或規(guī)則的向下傳遞不至于扭曲、斷裂。當(dāng)合法性審查不足以解決相應(yīng)規(guī)則的失范問題時(shí)，需要通過合憲性審查完成對(duì)規(guī)則的監(jiān)督。合法性審查在中國(guó)主要體現(xiàn)于《立法法》《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等文件中。當(dāng)前的困境是，兩者的銜接呈現(xiàn)出過度倚重合法性審查機(jī)制的傾向，且存在范圍狹窄、審查標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分性不足、機(jī)制混同等問題。具體而言，首先，基于審查依據(jù)本身的位階問題，合法性審查所指向的審查對(duì)象范圍有限，對(duì)合憲性審查環(huán)節(jié)的畸輕對(duì)待會(huì)加劇前述憲法實(shí)施成果向憲法監(jiān)督對(duì)象轉(zhuǎn)換的不暢，產(chǎn)生監(jiān)督的“真空地帶”。其次，審查標(biāo)準(zhǔn)中“同憲法相抵觸”“違背憲法”與“同上位法相抵觸”為啟動(dòng)程序的并列要求，可能造成審查程序混同。但合憲性審查所秉持的依據(jù)、技術(shù)、權(quán)限等均同合法性審查存在事實(shí)上的差異。最后，在審查標(biāo)準(zhǔn)上，以《立法法》第96條、97條規(guī)定為素材，違反憲法的情形雖然存在被納入全國(guó)人大及其常委會(huì)撤銷程序的解釋空間，但總體上缺乏如“違背法律”一般的、相對(duì)明晰的判定標(biāo)準(zhǔn)。由此產(chǎn)生合憲性要求與裁斷技術(shù)的不對(duì)稱，迫使合憲性審查工作不自覺地向合法性審查依附。

四、中國(guó)憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督之內(nèi)在邏輯制度性銜接的應(yīng)然思路

廣義憲法實(shí)施的健全邏輯必須依靠狹義憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督的流暢銜接才能實(shí)現(xiàn)，厘清并解決上述節(jié)點(diǎn)性銜接問題，可以從以下三個(gè)層面展開：

第一，消解憲法研究模式的錯(cuò)位，解決要素性節(jié)點(diǎn)問題，協(xié)調(diào)憲法監(jiān)督主體、對(duì)象同憲法實(shí)施主體、對(duì)象的相互關(guān)系。中國(guó)的憲治道路是政治與法律邏輯的協(xié)作并行，實(shí)證中不可偏廢任何一方。在統(tǒng)一與憲法規(guī)制的前提下，在政治憲法學(xué)和社會(huì)憲法學(xué)思維范式中，黨可以成為廣義上的監(jiān)督主體，黨組織行為、黨內(nèi)規(guī)范應(yīng)當(dāng)相對(duì)切分，這一切分在黨政合署辦公中也將產(chǎn)生正面效益。一方面，通過探索政治規(guī)則發(fā)揮作用的場(chǎng)域，健全合憲性審查之外的其他違憲責(zé)任追究機(jī)制；另一方面，從實(shí)施和監(jiān)督制度角度，不宜蓋然地以傳統(tǒng)立法程序、法律審查程序完成對(duì)黨組織活動(dòng)的檢閱，而應(yīng)當(dāng)充分尊重“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，構(gòu)成一套以全國(guó)人大為核心機(jī)構(gòu)的國(guó)家法律層面審查和一套以黨中央為核心的政黨層面審查。其中，后一種審查可依托于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》［15］［16］。

第二，理論上廓清憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督相關(guān)制度的界限，特別是立法實(shí)施與合憲性審查制度的界限。首先，從立法程序角度來說，法律的合憲性控制應(yīng)當(dāng)以法律草案審議的形式完成，但這一形式不屬于合憲性審查程序，兩者應(yīng)當(dāng)截然分離。在中國(guó)的憲法秩序下，憲法和法律委員會(huì)對(duì)法律草案的審議應(yīng)當(dāng)屬于立法程序，全國(guó)人大及其常委會(huì)的活動(dòng)身份是“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。主體上，憲法與法律委員會(huì)僅僅是參謀、助手，其意見也不能自然而然地轉(zhuǎn)換為全國(guó)人大及其常委會(huì)的意見［17］；手段上，立法的合憲性自主控制超越了“合憲性判斷”，而采取了更廣泛的修改、創(chuàng)制法律條款等更具立法色彩的方式［18］，屬于憲法實(shí)施的一個(gè)側(cè)面。而法律、包括其下的其他規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)以外部性為特征，“合憲性審查的重要價(jià)值恰恰就在于審查公開化。通過審查公開，向全體社會(huì)成員傳達(dá)憲法的價(jià)值，確保憲法的全面有效實(shí)施，以形成社會(huì)共識(shí)，即憲法共識(shí)”［19］。也就是說，僅僅依靠廣義上立法權(quán)行使的程序解決合憲性問題，無助于形成技術(shù)化的審查標(biāo)準(zhǔn)，無論事前還是事后審查，合憲性審查程序不可與立法程序混同。其次，從法律審查角度來說，中國(guó)現(xiàn)有的備案審查制度和合憲性審查制度是涵蓋范圍不同的兩類制度，不能簡(jiǎn)單地混為一談，必須在程度上予以區(qū)分。從中國(guó)的實(shí)際情況來看，備案審查制度和合憲性審查制度一直呈現(xiàn)雙線并行之狀。有學(xué)者主張，對(duì)于發(fā)展成熟的機(jī)制而言，合法性審查或者備案審查應(yīng)當(dāng)作為合憲性審查必經(jīng)的前置程序，是合憲性審查案件過濾的閥門，而過濾機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要由法律文件的批準(zhǔn)或指定特定機(jī)關(guān)決定，若在訴訟中發(fā)現(xiàn)，則須完成移送手續(xù)［20］。

第三，充分利用現(xiàn)有制度資源，以短線目標(biāo)與長(zhǎng)線目標(biāo)共進(jìn)的態(tài)度彌補(bǔ)憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督銜接的斷裂。當(dāng)前中國(guó)的客觀憲法運(yùn)作狀態(tài)是立法實(shí)施相對(duì)豐富，備案審查制度的發(fā)展具有相對(duì)長(zhǎng)足的基礎(chǔ)；司法機(jī)關(guān)也具備了初步的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。但是，由于憲法實(shí)施方法的規(guī)范缺失與結(jié)構(gòu)外視角的不足，中國(guó)憲法監(jiān)督的發(fā)展較為滯后。從短線目標(biāo)來說，為了填補(bǔ)兩者之間發(fā)展差異所導(dǎo)致的斷層，雖然不主張將合法性審查、廣義的立法活動(dòng)同合憲性審查全然混同，但可以將其作為合憲性審查制度建設(shè)的通道與著力點(diǎn)。例如，在某些語境下，備案審查的整體流程中，合憲性判斷的要求亦涵蓋其中［21］。可通過備案審查、修改、廢止法律規(guī)范等程序中全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)的發(fā)揮，確保存在合憲性疑慮的憲法實(shí)施能夠獲得及時(shí)處理而非因制度缺席被棄置。從長(zhǎng)線目標(biāo)來說，憲法文本進(jìn)一步調(diào)適和監(jiān)督制度具體化、法律化是將來的必然進(jìn)路，此前，學(xué)界關(guān)于憲法實(shí)施被納入憲法監(jiān)督的程度、憲法監(jiān)督的主體及機(jī)制框架已經(jīng)有了初步的探討。前期提出的主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)包括：依托單一審查機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)展開職能調(diào)整、通過設(shè)立憲法法院或復(fù)合部門展開機(jī)制變?cè)?、人大法律邏輯與黨組織政治邏輯的雙線并行、中央權(quán)力機(jī)關(guān)與地方權(quán)力機(jī)關(guān)合作、人大與特別行政區(qū)司法機(jī)關(guān)合作處理特殊事務(wù)等。對(duì)這些路徑的主體設(shè)置、權(quán)能分配、憲法秩序適應(yīng)性、流程安排、管轄對(duì)象等要素，都需要進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范性研究，以確立憲法實(shí)施、監(jiān)督制度運(yùn)行成本收益比值的最佳方案，進(jìn)而交由憲法和法律予以確認(rèn)。

總之，本文提供了一個(gè)框架性視角，在憲法理論生態(tài)下，從現(xiàn)實(shí)歸納到規(guī)范演繹再到實(shí)證反饋進(jìn)而影響規(guī)范形成的這一前進(jìn)式循環(huán)中，羅列了造成當(dāng)前憲法實(shí)施與監(jiān)督困境的幾個(gè)理論節(jié)點(diǎn)?？傮w上，在展開憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督的縱深分析時(shí)，必須澄清“憲法實(shí)施”與“憲法監(jiān)督”的具體指向，以明確話語切口。如果以分析“憲法實(shí)效”或者變?cè)飚?dāng)前憲法秩序?yàn)槟康模敲磳⑵涓拍罘懂犨m度擴(kuò)開，乃至對(duì)多種研究模式的實(shí)施監(jiān)督樣態(tài)的整合性思辨就是可行的。而從制度切口考察評(píng)價(jià)既有運(yùn)作范式的定性和規(guī)劃問題時(shí)，則必須進(jìn)入狹義的憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督概念之中，并依具體的研究目的明確話語層級(jí)，防止產(chǎn)生認(rèn)定性偏差進(jìn)而影響后續(xù)的問題展開。