徐 昕，黃艷好

（1．北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京100081；2．湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭411105）

引 言

2020年是世界的大疫之年。在全國乃至全球致力于疫情防控的背景下，中國的司法改革緩緩?fù)七M(jìn)，主要對之前改革進(jìn)行補充、完善和落實。

沿著中共十九大報告提出的“深化司法體制綜合配套改革”的總體目標(biāo)，法院、檢察院、司法行政等部門在各自改革綱要的框架下，繼續(xù)謀劃本年度改革。最高人民法院出臺《2020年人民法院司法改革工作要點》，2020年初全國檢察長會議部署了2020年檢察工作主要任務(wù)，司法部出臺《2020年司法行政改革任務(wù)清單》。

8月，中央政法委召開政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會，聚焦執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系的改革與建設(shè)，要求做強做優(yōu)做實“六大監(jiān)督”，形成上下貫通、內(nèi)外結(jié)合、系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系。

10月，中共十九屆五中全會召開，提出“基本建成法治國家、法治政府、法治社會”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。由此可預(yù)期未來十五年中國的法治環(huán)境或?qū)⒂兴纳啤５捎谒痉ǖ年P(guān)鍵性體制改革中短期內(nèi)難以突破，一定程度上將影響該目標(biāo)的實現(xiàn)。

11月，中央全面依法治國工作會議召開，這在中國共產(chǎn)黨的歷史上尚屬首次。會議首次提出習(xí)近平法治思想，并將其作為全面依法治國的指導(dǎo)思想，其核心可概括為“十一個堅持”。作為落實“十一個堅持”的重要體現(xiàn)，大力推進(jìn)合憲性審查工作、逐步建立中國特色的違憲審查機制、保障人民群眾的司法參與、加強司法便民服務(wù)、確保司法機關(guān)依法公正獨立地行使職權(quán)、進(jìn)一步完善多元化糾紛解決機制促進(jìn)國家治理能力的提升、加強政法隊伍“四化”建設(shè)等舉措，將成為未來司法改革的著力點。

12月，中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》；2021年初又印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》。其不少內(nèi)容涉及司法改革，著重針對明確四級法院職能定位、堅持“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”、深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革、完善民事訴訟制度體系、深化執(zhí)行體制改革和加強司法監(jiān)督等方面提出具體要求。

在當(dāng)前司法改革體制框架既定、后改革階段接近尾聲的情況下，既需要全面總結(jié)本輪司法體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，深刻檢討其利弊得失，更需要回應(yīng)當(dāng)前司法公正不足的現(xiàn)實，聚焦司法責(zé)任制的落實、政法隊伍的教育整頓和執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系的完善等基本問題，重新整理改革思路，反思司法如何接受監(jiān)督之關(guān)鍵，為下一輪實質(zhì)性的司法體制改革打好基礎(chǔ)。

一、綜合性改革

（一）疫情中的司法應(yīng)對

2020年初，新冠肺炎疫情暴發(fā)，對中國和世界產(chǎn)生巨大影響。司法機關(guān)按照中央統(tǒng)一部署及時應(yīng)對，為疫情防控提供司法保障。

在2020年1月底，“兩高”分別出臺《關(guān)于新型冠狀病毒疫情防控期間訴訟服務(wù)和申訴信訪工作的通告》《關(guān)于新型冠狀病毒疫情防控期間以來信、網(wǎng)絡(luò)和電話方式接待群眾來訪工作的公告》。之后最高人民法院下發(fā)《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間加強和規(guī)范在線訴訟工作的通知》，指引各級法院通過在線方式審理案件?！霸诰€訴訟”和“智慧司法”雖然不是疫情防控下的產(chǎn)物，但疫情防控卻成為在線審理機制得以廣泛應(yīng)用的“催化劑”。截至2020年底，全國法院在線立案715．9萬件，在線調(diào)解385．4萬次，在線開庭85．6萬場，電子送達(dá)2 088．3萬次，網(wǎng)上司法拍賣84．18萬余件［1］。

《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間加強和規(guī)范在線訴訟工作的通知》對于及時妥善處理疫情期間發(fā)生的糾紛、引導(dǎo)法院革新審判方式具有積極意義。但因在線辦案規(guī)則不具體、技術(shù)指引不明確、技術(shù)運用不熟練及全國各地技術(shù)配套程度不一等問題，導(dǎo)致在線審判不夠規(guī)范，審理效果欠佳。在線審判的適用應(yīng)以確保案件發(fā)現(xiàn)真實和當(dāng)事人程序保障為底線，復(fù)雜疑難案件當(dāng)事人及刑事案件被告人要求面對面開庭的，不應(yīng)適用在線訴訟方式。但實踐中疫情防控的要求使得部分司法機關(guān)“一刀切”地適用在線訴訟，影響了當(dāng)事人的權(quán)利保障?！霸诰€訴訟”是網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展的必然趨勢，杭州、北京、廣州互聯(lián)網(wǎng)法院先后成立，并積累了經(jīng)驗。但如何促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與司法融合、完善在線訴訟規(guī)則、提高法官在線辦案水平，仍需不斷探索。2021年初《關(guān)于人民法院在線辦理案件若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》面向社會征求意見，是一次完善的機會。

特殊緊急時期，國家以重刑保障秩序。2020年2月，《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》《關(guān)于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務(wù)人員安全維護(hù)良好醫(yī)療秩序的通知》出臺，旨在通過對現(xiàn)行刑法某種程度的擴大化解釋，以嚴(yán)厲打擊妨害疫情防控的違法犯罪。司法部印發(fā)《關(guān)于推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》。2020年3月，《關(guān)于進(jìn)一步加強國境衛(wèi)生檢疫工作依法懲治妨害國境衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見》發(fā)布。“兩高”陸續(xù)公布多批依法懲處妨害疫情防控犯罪的典型案例。通過刑法控制的疫情治理，往往迅速而高效，但仍應(yīng)遵循罪刑法定、刑法謙抑主義等基本原則，勘定特殊緊急時期人權(quán)的限制范圍及程度，正確區(qū)分違法與犯罪的界限，不能降低定罪標(biāo)準(zhǔn)，不宜采取從快從嚴(yán)從重的運動式執(zhí)法，也不應(yīng)區(qū)別對待，忽視對公權(quán)主體的刑罰規(guī)制。2020年，除推動修訂傳染病防治法等法律、出臺上述文件外，共偵辦制售假劣防疫物資案件1 729起，妨害傳染病防治案件3 335起，查處編造、傳播網(wǎng)上涉疫情虛假信息等違法犯罪人員1．7萬余名［2］。

疫情引發(fā)了大量涉疫糾紛。最高人民法院陸續(xù)出臺《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導(dǎo)意見（一）》《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導(dǎo)意見（二）》《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導(dǎo)意見（三）》《關(guān)于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執(zhí)行案件若干問題的指導(dǎo)意見》《關(guān)于依法妥善處理涉疫情旅游合同糾紛有關(guān)問題的通知》等文件。

中央政法委等發(fā)布《關(guān)于政法機關(guān)依法保障疫情防控期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見》，旨在協(xié)調(diào)疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。最高人民法院公布全國法院服務(wù)保障疫情防控期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)民商事典型案例，鼓勵政法機關(guān)通過司法執(zhí)法變通，加速恢復(fù)社會生產(chǎn)生活常態(tài)。

新冠疫情給國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活造成嚴(yán)重沖擊，對國家治理體系和治理能力提出重大考驗。疫情下的中國司法服務(wù)大局，全力參與到疫情防控和社會治理中。無論是推進(jìn)在線審理機制，還是綜合考量情勢變更、靈活處理涉疫糾紛、變通執(zhí)行判決，抑或是嚴(yán)厲懲治涉疫情犯罪，均體現(xiàn)了司法在緊急狀態(tài)下對疫情防控政策的積極回應(yīng)。但司法作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中相對獨立的部分和社會公平正義的最后一道防線，無論何時都應(yīng)保持理性克制冷靜，保持中立性和被動性，不可一味追求政治效果，更要避免機械執(zhí)法和運動執(zhí)法對法治界限的突破。未來有必要健全和發(fā)展應(yīng)急法治建設(shè)，平衡好疫情期間和非疫情期間的刑事司法關(guān)系。

（二）民法典時代刑民關(guān)系的重構(gòu)

《中華人民共和國民法典》（簡稱“民法典”）于2020年5月公布，共七編1260條，2021年1月1日正式實施。民法典的頒布，表明中國民事立法日臻完善。司法人員應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變思維模式，從“重刑輕民”的傳統(tǒng)思想轉(zhuǎn)向“以民為本”的現(xiàn)代民法觀。就此意義而言，民法典的出臺為中國民刑關(guān)系的重構(gòu)創(chuàng)造了有利條件。首先，應(yīng)進(jìn)一步厘清民法與刑法的功能定位：民法是賦權(quán)法，刑法是后盾法。凡民法要保護(hù)的法益，刑法更要保護(hù)，如刑法應(yīng)加大對民法典中規(guī)定的個人隱私權(quán)的保護(hù)力度。其次，刑事司法應(yīng)與民法典倡導(dǎo)的基本精神相契合，民法典保護(hù)、倡導(dǎo)的行為，如民法上的自助行為，司法機關(guān)不宜將其作為犯罪處理。最后，要徹底改變財產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)犯罪的司法觀念。應(yīng)貫徹“先民后刑”的理念，秉持刑法的謙抑性原則，凡合同能自治的，無須上升為合同詐騙，凡民法能解決的，無須動用刑法，更要杜絕司法實踐中通過刑事案件插手民事糾紛的現(xiàn)象，如盡可能減少民間借貸行為被當(dāng)作犯罪來打擊、甚至被作為“掃黑除惡”的對象來打去的做法。

法律的生命在于實施，貫徹落實民法典還需要做好相關(guān)民事法律和司法解釋的立、改、廢工作，加強與其他部門法特別是與民事訴訟法的銜接。2020年底，最高人民法院全面完成了司法解釋清理工作，591件司法解釋及相關(guān)規(guī)范性文件中，364件繼續(xù)適用，116件失效；決定2件指導(dǎo)性案例不再參照適用；發(fā)布適用《民法典》時間效力、擔(dān)保制度、物權(quán)編、繼承編、婚姻家庭編、建設(shè)工程施工合同糾紛案件、勞動爭議案件的司法解釋7件；修改《民事案件案由規(guī)定》，增加個人信息保護(hù)、申請人格權(quán)侵害禁令、居住權(quán)、保理合同等案由，用以規(guī)范和指導(dǎo)民事審判工作。

中國的刑法采取不斷打補丁的模式，尚未準(zhǔn)備進(jìn)行法典編纂，一個主要原因是國家將刑法作為治理社會的主要手段，隨時根據(jù)新的情況增加罪名或調(diào)整量刑。2020年12月，《刑法修正案（十一）》通過，對刑事責(zé)任年齡，危害公共安全罪，生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪，破壞金融管理秩序罪，金融詐騙罪，侵犯知識產(chǎn)權(quán)罪，侵犯公民人身權(quán)利罪，擾亂公共秩序罪，危害公共衛(wèi)生罪等作了較大修改和補充，新增條文15條，修改條文32條。但是其中有些規(guī)定仍有必要加以商榷。例如，經(jīng)過這一輪“掃黑除惡”，修正案增加了“非法討債罪”是否有必要？“軟暴力”如何界定，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否有利？非法吸收公共存款罪，不少人特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至認(rèn)為不應(yīng)構(gòu)成犯罪，但修正案卻大大提高了刑罰。事實上，刑罰權(quán)也具有天然的擴張傾向，為避免過度擴張，立法既要始終堅持最大限度保護(hù)人權(quán)和法益的根本立場，也需要正確把握和處理民刑關(guān)系。

（三）為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法服務(wù)

為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法服務(wù)和保障，一直是中國司法的特色。近年來，司法在保障營商環(huán)境、保護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)等方面有所著力。

司法機關(guān)繼續(xù)落實中央保障法治化營商環(huán)境的政策。最高人民法院、國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于為新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供司法服務(wù)和保障的意見》；最高人民法院還出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好優(yōu)化營商環(huán)境工作的意見》《關(guān)于為創(chuàng)業(yè)板改革并試點注冊制提供司法保障的若干意見》《關(guān)于人民法院服務(wù)保障進(jìn)一步擴大對外開放的指導(dǎo)意見》《關(guān)于支持和保障深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》；最高人民檢察院出臺《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六保”的意見》《關(guān)于全面履行檢察職能依法服務(wù)和保障自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》。此外，最高人民法院還發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》。這些司法文件旨在發(fā)揮司法職能為經(jīng)濟(jì)政策“保駕護(hù)航”的作用，彰顯了司法與政治、司法與經(jīng)濟(jì)的良性互動。但實踐中也有通過刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的現(xiàn)象。未來應(yīng)切實禁止跨區(qū)域趨利性執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)行地域管轄制度，對破壞營商環(huán)境的司法人員進(jìn)行嚴(yán)懲。在司法服務(wù)經(jīng)濟(jì)的過程中，總體原則是既要尊重司法所應(yīng)具備的較大程度的獨立性、專業(yè)性、被動性、中立性和謙抑性，讓司法適度而理性地服務(wù)大局，更要堅守法治底線，讓尊重法治成為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。

生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展離不開立法和司法保障。2020年4月，《固體廢物污染環(huán)境防治法》時隔15年之后大修；12月，《長江保護(hù)法》出臺。最高人民法院出臺《關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》《關(guān)于為長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，支持相關(guān)法院跨行政區(qū)劃管轄黃河流域環(huán)境資源案件。目前，生態(tài)環(huán)境案件的判決，恢復(fù)原狀適用率不高，仍以損害賠償為主。未來應(yīng)逐步樹立恢復(fù)性司法理念，堅持“懲罰”與“治理”并重，積極適用“補種復(fù)綠”“增殖放流”“勞務(wù)替代”等多樣化生態(tài)修復(fù)方式。

2020年全國20個高級法院、134個中級法院、134個基層法院先后開展知識產(chǎn)權(quán)審判“三合一”工作。最高人民檢察院專門組建知識產(chǎn)權(quán)檢察辦公室，整合了刑事、民事、行政的相關(guān)檢察職能。4月，《關(guān)于全面加強知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》發(fā)布，積極應(yīng)對知識產(chǎn)權(quán)案件審理過程中成本高、周期長、賠償額低等問題。最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭精選36個典型案件，提煉40條裁判規(guī)則，形成《最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭裁判要旨（2019）摘要》。2020年下半年，最高人民法院密集發(fā)布《關(guān)于涉網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛幾個法律適用問題的批復(fù)》《關(guān)于辦理侵犯知識產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（三）》《關(guān)于審理涉電子商務(wù)平臺知識產(chǎn)權(quán)民事案件的指導(dǎo)意見》《關(guān)于審理專利授權(quán)確權(quán)行政案件適用法律若干問題的規(guī)定（一）》《關(guān)于審理侵犯商業(yè)秘密民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》《關(guān)于依法加大知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為懲治力度的意見》《關(guān)于加強著作權(quán)和與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利保護(hù)的意見》等近30項知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)司法解釋和文件。10月，第四次修改的《專利法》通過。11月，《著作權(quán)法》再次修訂通過，《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》出臺。2020年底，成立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院。

（四）律師法官互評機制的建立

2020年8月，政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)視頻會召開，要求“健全律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障制度，建立健全執(zhí)法司法人員與律師互督互評機制”。律師與法官互評機制在實踐中有所探索，如2019年浙江省高級人民法院和司法廳發(fā)布《關(guān)于建立律師與法官互評機制的實施辦法（試行）》。該制度對構(gòu)建法官與律師的良性關(guān)系、提高律師的地位、推動法律職業(yè)共同體建設(shè)具有重要意義，值得大力推廣。但律師與法官互評機制要真正落實，還有極大難度。在制度和觀念中，法官為官，律師為民，官民的不平等是客觀現(xiàn)實。因此，法官評律師，司法局或律師協(xié)會高度重視，甚至將其作為處罰律師的依據(jù)；而律師評法官，則易變?yōu)樽咝问剑粫a(chǎn)生實質(zhì)性作用。如果要真正發(fā)揮律師與法官互評機制的作用，至少要做好五方面工作：第一，重點是律師對法官的評價。第二，通過第三方評估機構(gòu)匯集互評的信息。第三，評價公開化。通過中國裁判文書網(wǎng)、庭審直播網(wǎng)展示律師對法官的評價，律師只要注冊，就可以實名對法官進(jìn)行評價，評價內(nèi)容可以被社會公眾所看到。第四，將警察、檢察官等主體納入評價體系。第五，提高律師評價公檢法結(jié)果的剛性，真正將評價結(jié)果作為法官工作考核、評優(yōu)評先的重要參考因素。2021年1月《關(guān)于為律師提供一站式訴訟服務(wù)的意見》，也明確要求建立健全法官與律師互評監(jiān)督機制，還要求構(gòu)建并完善律師服務(wù)平臺、訴訟服務(wù)大廳、12368訴訟服務(wù)熱線等線上線下訴訟業(yè)務(wù)辦理渠道。這些舉措為律師辦案提供了一定的便利，但真正的難點是要切實保障律師的訴訟權(quán)利。

此外，發(fā)展完善多元化糾紛解決機制持續(xù)推進(jìn)。2020年1月，最高人民法院出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善委派調(diào)解機制的指導(dǎo)意見》；發(fā)布《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》；為便于評估，制定試點數(shù)據(jù)指標(biāo)體系和統(tǒng)計口徑，形成104項數(shù)據(jù)指標(biāo)。隨后，《民事訴訟程序繁簡分流改革試點問答口徑（一）》《民事訴訟程序繁簡分流改革試點問答口徑（二）》發(fā)布。2月，《關(guān)于在部分地區(qū)開展勞動爭議多元化解試點工作的意見》出臺；5月，《關(guān)于在全國推廣道路交通事故損害賠償糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”改革工作的通知》下發(fā)。

6月，《公職人員政務(wù)處分法》作為首部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的法律通過。該法仍有改進(jìn)空間，如該法僅規(guī)定了復(fù)審、復(fù)核作為救濟(jì)途徑，救濟(jì)途徑偏窄。理論上，監(jiān)察權(quán)不同于行政權(quán)，其處分行為不屬于內(nèi)部行政處分，有必要適當(dāng)開辟司法救濟(jì)途徑，賦予對開除公職等嚴(yán)厲處分不服的監(jiān)察對象向法院提起行政訴訟的權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上建立監(jiān)察權(quán)國家賠償制度［3］。但在當(dāng)前的體制環(huán)境下，行政行為的司法監(jiān)督本身就帶有較強的政治性，而非純粹的法律問題，通過司法監(jiān)督處分行為的安排很難實現(xiàn)。

8月，《關(guān)于刑事案件涉扶貧領(lǐng)域財物依法快速返還的若干規(guī)定》出臺，明確了適用快速返還的涉案財物的適用范圍和條件，完善了涉案財物快速返還的工作機制、程序規(guī)則及其銜接配合，規(guī)定了涉案財物返還錯誤的救濟(jì)方法。10月，最高人民檢察院又發(fā)布相關(guān)案例作為該規(guī)定適用的指導(dǎo)。

“掃黑除惡”運動完成收官，未來將常態(tài)化。2020年4月，全國掃黑辦召開掛牌督辦案件推進(jìn)會。截至2020年11月底，全國打掉涉黑組織3 584個、涉惡犯罪集團(tuán)11 119個，打掉的涉黑組織相當(dāng)于前10年的總和；配合紀(jì)委監(jiān)委查處涉黑涉惡腐敗和“保護(hù)傘”問題8．14萬起，給予黨紀(jì)政務(wù)處分6．81萬人，移送司法機關(guān)9 220人；查辦了云南孫小果案、湖南“操場埋尸案”、黑龍江呼蘭“四大家族案”等重大復(fù)雜案件；緝捕涉黑涉惡在逃人員1 609名，到案率94%［4］。12月，《反有組織犯罪法》草案首次提請全國人大常委會審議。惡勢力組織將進(jìn)入立法，但惡勢力組織本非法律術(shù)語，而是此次“掃黑除惡”運動中出現(xiàn)的新概念，中國獨有，這一概念具有較大的模糊性，理論上一切犯罪都是“惡”的，很容易成為新的口袋罪，在正式通過立法前不妨再行斟酌。

二、法院改革

最高人民法院出臺《2020年人民法院司法改革工作要點》，明確了8方面38項舉措。2020年3月，《人民法院司法改革“回頭看”工作方案》印發(fā)，經(jīng)回看評估，形成《關(guān)于黨的十八屆三中全會以來人民法院全面深化司法改革落實情況的總結(jié)評估報告》；10月，印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范重大司法改革試點工作的意見》；12月，召開全國法院司法體制綜合配套改革推進(jìn)會。此外，全國法院司法改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)班開辦，全年印發(fā)四批52個改革案例。

（一）深化司法責(zé)任制綜合配套改革

司法責(zé)任制改革是司法體制改革的基石，對提升司法公信力和實現(xiàn)司法公正具有決定性影響，近年來在此方面進(jìn)行了一定的努力。2020年，26家高級人民法院已制定本院審判權(quán)責(zé)清單并報最高人民法院備案，上海、廣州、吉林等地法院將權(quán)責(zé)清單內(nèi)嵌入辦案系統(tǒng)；31個省區(qū)設(shè)立法官懲戒委員會，遼寧、山西、云南依法追究26名法官的違法審判責(zé)任。

2020年8月，最高人民法院出臺《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實施意見》，提出28項配套措施，是對中共中央辦公廳《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》的落實。司法責(zé)任制改革的核心在于建立“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的明晰的權(quán)責(zé)機制。但司法實踐并非審判權(quán)運行的書面狀態(tài)，法官無足夠的動力和可靠的權(quán)力保障機制獨立行使審判權(quán)。與之相配套的法官員額制也有所優(yōu)化。《人民法院法官員額退出辦法（試行）》《省級以下人民法院法官員額動態(tài)調(diào)整指導(dǎo)意見（試行）》出臺。全國法院已有2000余人因業(yè)績考核不達(dá)標(biāo)、違紀(jì)違法、任職回避等原因退出員額。

11月，最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《人民法院司法改革案例選編（十）》，收錄了15家地方法院深化司法責(zé)任制綜合配套改革的做法。

（二）推進(jìn)司法裁判統(tǒng)一

2020年7月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導(dǎo)意見（試行）》，對需檢索的案件范圍，檢索的主體、范圍和方法，類案的識別和比對，類案檢索說明和報告的要求，不同性質(zhì)類案的效力等內(nèi)容作出明確規(guī)定。類案指導(dǎo)制度是推動案例指導(dǎo)制度發(fā)展、強化判例效用的重要舉措，對于司法裁判統(tǒng)一意義重大，其正向作用將逐漸顯現(xiàn)。但該制度目前還存在“類案”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰、當(dāng)事人不能主動提請類案檢索、類案檢索缺少剛性的拘束力等諸多不足。類案的識別和效力，是該制度運作的關(guān)鍵。前者主要涉及案件區(qū)分技術(shù)，可在案例指導(dǎo)制的不斷發(fā)展完善中得到解決；后者目前規(guī)定指導(dǎo)性案例“參照”適用、其他類案作為“參考”，其效力剛性可考慮進(jìn)一步提升。

9月，最高人民法院出臺《關(guān)于完善統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)工作機制的意見》。該意見要求推動各高級人民法院建立統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)工作機制、強化科技和人才保障等內(nèi)容有一定新意，但多數(shù)內(nèi)容是對之前舉措的重申。由于法律適用標(biāo)準(zhǔn)會隨著社會發(fā)展而不斷變化，因此法律適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一只能保持在一個合理的限度中。事實上，要真正實現(xiàn)法律適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，任重道遠(yuǎn)。

2021年1月，《關(guān)于完善人民法院專業(yè)法官會議工作機制的指導(dǎo)意見》出臺。相較于審判委員會的討論決定，專業(yè)法官會議的研究咨詢建議更符合訴訟原則和司法規(guī)律，可通過不斷完善而逐漸取代審判委員會。

（三）規(guī)范人民陪審工作

人民陪審制是一項重要的司法改革措施，目前取得一定的進(jìn)展。《人民陪審員法》實施兩周年以來，全國共新選任人民陪審員22萬余人，現(xiàn)有人民陪審員總數(shù)達(dá)33．6萬余人，與《人民陪審員法》實施前相比上升58．1%。人民陪審員隊伍中男性占54．6%、女性占45．4%，平均年齡45歲；研究生以上學(xué)歷占3．2%，高中以上研究生以下學(xué)歷占87．4%，高中以下文化程度占9．4%。全國各地法院人民陪審員共參審民事案件514．2萬余件、刑事案件102．4萬余件、行政案件42．8萬余件，由人民陪審員參與組成七人合議庭審結(jié)的有社會影響的重大案件1．2萬余件［5］。

2020年10月，最高人民法院、司法部印發(fā)《〈中華人民共和國人民陪審員法〉實施中若干問題的答復(fù)》，針對《人民陪審員法》實施過程中存在的人民陪審員選任、參與范圍和數(shù)量、評議規(guī)則、回避機制等問題進(jìn)行答復(fù)。該文件對事實認(rèn)定問題清單的內(nèi)容作了進(jìn)一步解釋，但事實審與法律審的區(qū)分，以及事實的認(rèn)定問題，仍需在實踐中不斷探索和完善。

（四）加強區(qū)際司法協(xié)助

2020年1月，最高人民法院副院長楊萬明和澳門特別行政區(qū)政府行政法務(wù)司司長張永春簽署《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》的修改文本。11月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的補充安排》。雖然民事領(lǐng)域的區(qū)際司法協(xié)助取得進(jìn)展，但刑事領(lǐng)域的區(qū)際司法協(xié)助因存在人權(quán)保障等制度差異、“雙重犯罪”、“死刑犯不移交”等原則和理念的爭議，以及政治因素，就顯得舉步維艱。2019年香港《逃犯條例》與《刑事事宜及相互法律協(xié)助條例》已擱淺。未來可考慮借鑒歐洲逮捕令制度的經(jīng)驗，促進(jìn)粵港澳三地訂立刑事犯罪區(qū)際司法協(xié)助協(xié)議。

此外，人民法院財務(wù)管理和罰沒財物管理機制進(jìn)一步規(guī)范，出臺了《人民法院訴訟費退付管理暫行辦法》《人民法院財務(wù)管理辦法》《人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費開支范圍》《罰沒財物管理辦法》等文件。

2020年1月，《關(guān)于在部分地方放寬擔(dān)任法官、檢察官學(xué)歷條件及有關(guān)事項的通知》印發(fā)。3月，《關(guān)于人民法院貫徹落實黨的十九屆四中全會精神推進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化的意見》出臺。5月，《關(guān)于對配偶父母子女從事律師職業(yè)的法院領(lǐng)導(dǎo)干部和審判執(zhí)行人員實行任職回避的規(guī)定》發(fā)布，回應(yīng)了利用隱名代理規(guī)避任職回避的問題。未來可考慮建立法律職業(yè)者信息檢索系統(tǒng)，實現(xiàn)任職回避的信息化和社會化監(jiān)督。6月，《關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》發(fā)布。該規(guī)定仍給行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭留下較大口子。同月，《關(guān)于人民法院司法警察依法履行職權(quán)的規(guī)定》公布。7月，《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》出臺。8月，《關(guān)于依法適用正當(dāng)防衛(wèi)制度的指導(dǎo)意見》出臺。同月，《關(guān)于人民法院民事訴訟中委托鑒定審查工作若干問題的規(guī)定》發(fā)布，旨在回應(yīng)長期以來存在的司法鑒定周期長、質(zhì)量差、甚至虛假鑒定和隨意撤銷鑒定意見等問題。未來應(yīng)明確專門辦理鑒定工作的機構(gòu)，建立規(guī)范的機構(gòu)名冊，完善委托鑒定的工作流程，可探索“協(xié)商選擇＋隨機搖號”的鑒定機構(gòu)選擇機制。8月和12月，最高人民法院《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》兩次修訂。12月，《最高人民法院關(guān)于審理食品安全民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋（一）》出臺。

三、檢察改革

2020年初，全國檢察長會議提出推進(jìn)公益訴訟檢察工作、完善監(jiān)檢銜接機制、落實認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、樹立“少捕慎訴”理念等多項措施。

（一）量刑程序改革

2020年11月，“兩高三部”出臺《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見》，對十多年來的量刑程序試點改革進(jìn)行了總結(jié)。該意見有利于規(guī)范檢察院量刑建議的提出，推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用。未來量刑程序可考慮分類設(shè)計。對于適用速裁、簡易程序的輕微刑事案件，法庭審理以量刑為中心；對于被告人不認(rèn)罪、被告人認(rèn)罪但辯護(hù)人作獨立的無罪辯護(hù)或可能判處十年以上有期徒刑的案件，實行完全獨立于定罪程序的法庭審理量刑程序；其他情形采取現(xiàn)行規(guī)定的相對獨立的量刑模式。在此方向下，配套機制還須不斷完善，如要求起訴時提出量刑建議，無論是否認(rèn)罪認(rèn)罰；強化量刑說理機制，充分說明采信的量刑情節(jié)以及得出最終量刑結(jié)論的理由，將量刑辯論和協(xié)商的過程充分反映在裁判文書上；推出與量刑相關(guān)的指導(dǎo)性案例；大力發(fā)展社區(qū)矯正調(diào)查機構(gòu)等。

（二）加強對認(rèn)罪認(rèn)罰案件的監(jiān)督管理

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是近六年來司法改革中備受關(guān)注的熱點。自2014年黨的十八屆四中全會提出“完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”以來，經(jīng)過2016年試點啟動、2018年《刑事訴訟法》確立、2019年“兩高三部”《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》解釋，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度已在實踐中落地，刑事案件大量適用。由于檢察機關(guān)在該制度中占據(jù)主導(dǎo)地位，最高人民檢察院將認(rèn)罪認(rèn)罰案件的規(guī)范辦理作為工作重點予以加強。2020年5月，《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》出臺；10月，4起認(rèn)罪認(rèn)罰案件適用速裁程序的典型案例公布。2020年，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度全年適用率達(dá)86．8%，量刑建議采納率達(dá)94．9%；一審服判率達(dá)95．8%，高出其他刑事案件21．7%［6］。

上述管理辦法旨在流程上規(guī)范、風(fēng)險上提示、運行中監(jiān)督，加強檢察官辦案廉政風(fēng)險防控，確保依法規(guī)范適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。該辦法側(cè)重于強化內(nèi)部層報審批式的監(jiān)督管理，一定程度上強化了檢察機關(guān)內(nèi)部辦案機制的行政化色彩，不利于檢察官依法獨立辦案。雖然規(guī)定干預(yù)、過問、插手辦案活動，司法人員不正當(dāng)接觸交往，以及檢察長、分管副檢察長、部門負(fù)責(zé)人指導(dǎo)性意見要如實記錄和報告，但在實踐中恐難落實。相較于強化內(nèi)部監(jiān)管，該辦法關(guān)于公開聽證、接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定，更具積極意義。

必須指出，認(rèn)罪認(rèn)罰的真實性與自愿性難以保障，使該制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在被羈押狀態(tài)下，很多被告人被迫認(rèn)罪，尤其是涉黑惡犯罪和敏感、疑難案件，辦案人員更是以相對較低的量刑誘使被告人認(rèn)罪，甚至利用值班律師回避辯護(hù)人的參與。系統(tǒng)性、大批量地強迫或引誘認(rèn)罪認(rèn)罰，已經(jīng)影響到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的正當(dāng)性和可持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)引起中央政法委和最高人民檢察院的極大重視。堅決制止認(rèn)罪認(rèn)罰過程中強迫認(rèn)罪的普遍做法，其中律師辯護(hù)應(yīng)成為認(rèn)罪認(rèn)罰必不可少的環(huán)節(jié)，有辯護(hù)人的絕對不能繞過辯護(hù)人通過值班律師見證。應(yīng)明確規(guī)定：值班律師不得參與認(rèn)罪認(rèn)罰的見證。

（三）規(guī)范審查案件的聽證工作

2020年4月，《人民檢察院檢察聽證室設(shè)置規(guī)范》出臺。10月，《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》發(fā)布。這些規(guī)定有助于解決實踐中出現(xiàn)的聽證適用率偏低、程序不規(guī)范、啟動條件不明確、偏形式化等問題。但該規(guī)定仍有不足：聽證員的選定不夠科學(xué)、民主，選定聽證員仍是檢察機關(guān)單方行為；聽證主持人的中立性未受重視；聽證參加人享有的權(quán)利不明確；聽證員的意見效力剛性還可提升；缺少相應(yīng)的救濟(jì)機制。未來應(yīng)逐步擴大聽證的適用范圍，完善聽證員遴選機制，建議由檢察機關(guān)制定聽證員名冊，當(dāng)事人有權(quán)從中選擇與案件沒有利害關(guān)系的專家、學(xué)者等人員出任聽證員。重視聽證主持人的角色作用，規(guī)定案件承辦人原則上不主持聽證。明確聽證會參加人對案件事實認(rèn)定、法律適用發(fā)表看法、提出意見及行使其他方面的具體權(quán)利。進(jìn)一步提升聽證員意見的效力剛性。健全聽證救濟(jì)機制，如規(guī)定聽證申請被否定后的復(fù)議權(quán)、對聽證人員和聽證方式的建議權(quán)、對聽證主持人及其聽證人員的回避申請權(quán)、對聽證結(jié)果不服的異議權(quán)等。

（四）建立案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系

2020年4月，最高人民檢察院制發(fā)《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，正式建立以“案—件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系。作為檢察機關(guān)首次研制的評價指標(biāo)，被喻為衡量司法辦案質(zhì)效的綠色GDP，不少方面體現(xiàn)了科學(xué)性。2020年1—9月，刑事檢察“案—件比”為1∶1．55，盡管疫情防控期間受到一定影響，但仍比上年同期減少0．23，相當(dāng)于減少程序中的案件約20．4萬件［7］。

但是指標(biāo)式管理也有不足。例如，由于數(shù)據(jù)指標(biāo)與檢察院、檢察官的評價、業(yè)績相關(guān)，數(shù)據(jù)采集容易導(dǎo)致功利行為的出現(xiàn)，存在較大的數(shù)據(jù)投機空間；現(xiàn)有評價指標(biāo)體系略顯封閉，限于檢察內(nèi)部數(shù)據(jù)，沒有一項指標(biāo)來自外部評價，局限性明顯。司法系統(tǒng)內(nèi)部的評價指標(biāo)固然重要，但科學(xué)合理的司法案件質(zhì)量評價體系更需引入外部的評價指標(biāo)和機制，如建立健全當(dāng)事人和律師的評價機制，完善當(dāng)事人案件回訪、問題反映及滿意度評價機制等。

檢察指標(biāo)管理可進(jìn)一步改進(jìn)：優(yōu)化指標(biāo)設(shè)置，適當(dāng)增加案件質(zhì)量的外部評價指標(biāo)，如涉檢信訪率，引入律師評價。分類設(shè)置考核性與基礎(chǔ)性評價指標(biāo)，以考核性指標(biāo)評價檢察官業(yè)務(wù)水平，以基礎(chǔ)性指標(biāo)反映檢察職能履行和法律監(jiān)督效果，避免唯指標(biāo)的功利化傾向。建立專門的案件質(zhì)量評價機構(gòu)。完善配套制度，如轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)采集方式，依托互聯(lián)網(wǎng)，相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)系統(tǒng)文書直接生成；完善評價通報和反饋制度，指標(biāo)體系運行狀況定期公開通報。

（五）加強未成年人司法保護(hù)

多年以來，未成年人司法保護(hù)一直是社會關(guān)切的工作，檢察機關(guān)尤其重視。2020年3月，“兩高兩部”發(fā)布《關(guān)于依法嚴(yán)懲利用未成年人實施黑惡勢力犯罪的意見》。4月，最高人民檢察院出臺《關(guān)于加強新時代未成年人檢察工作的意見》。該工作意見是新時代未成年人檢察工作的綱領(lǐng)性文件，吸收了多年來地方探索的有益經(jīng)驗，體現(xiàn)了檢察機關(guān)試圖協(xié)調(diào)各方以加大對未成年人保護(hù)力度的努力。未來既需針對各項制度制定更具體的操作規(guī)程，更需針對中國社會民間力量薄弱的痛點，完善未成年人檢察社會支持體系。

檢察機關(guān)持續(xù)落實2018年就防治校園性侵向教育部發(fā)出的“一號檢察建議”。2020年5月，《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》出臺；8月，《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》出臺；10月，新修訂的《未成年人保護(hù)法》通過。檢察機關(guān)積極開展的未成年人保護(hù)公益訴訟、督促和支持起訴、未成年被害人“一站式”詢問救助等實踐探索，得到了采納。12月，《預(yù)防未成年人犯罪法》通過。2020年底，最高人民檢察院下發(fā)通知，要求自2021年起全面推開未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件等檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理。

（六）規(guī)范補充偵查工作

補充偵查制度是對刑事訴訟的程序倒流和逆向運作，因有悖法律正當(dāng)程序的理念、將被追訴人客體化而備受批評［8］。但在中國“偵查—起訴—審判”三階段“分工負(fù)責(zé)”的制度下，補充偵查機制可強化公訴權(quán)對偵查權(quán)的引導(dǎo)作用，發(fā)揮“互相配合、互相制約”的作用。

2020年4月，最高人民檢察院、公安部出臺《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導(dǎo)意見》，旨在緩解退偵比例高，回應(yīng)退而不查、查而不清、查而不細(xì)、以說明代替?zhèn)刹榈葐栴}。《關(guān)于印發(fā)補充偵查工作文書樣式及補充偵查提綱參照范例的通知》下發(fā)，作為配套。但該意見部分規(guī)定不盡如人意。例如，明確要求將補充偵查提綱存入檢察內(nèi)卷、偵查內(nèi)卷，以致辯護(hù)人再也不能從案卷中查閱到補充偵查提綱。特別是，補充偵查的啟動條件不明確，極易造成程序被濫用。

補充偵查強調(diào)打擊犯罪，但過度的補充偵查不符合人權(quán)保障的原則，應(yīng)有所限制。對審查起訴階段的補充偵查，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整偵訴關(guān)系，逐步確立起訴權(quán)對偵查權(quán)的主導(dǎo)功能，明確引導(dǎo)主體、范圍、啟動條件、方式及權(quán)力界限等問題。就審判階段的補充偵查，更要嚴(yán)格限制。具體建議：二審、發(fā)回重審、再審階段，檢察院不得補充偵查和證據(jù)；證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)宣告無罪。目前一審階段檢察院可以申請兩次補充偵查，建議限制為一次。明確規(guī)定檢察院在補充偵查之外提交的證據(jù)，不得在法庭舉示。

此外，2020年7月，最高人民檢察院出臺《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》，對原《人民檢察院檢察委員會組織條例》和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》進(jìn)行了整合、修訂。12月底，“兩高”修訂《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。2020年，檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15．1萬件，93．8%的案件在訴前解決。2021年1月，最高人民檢察院以“推進(jìn)執(zhí)法司法制約監(jiān)督機制建設(shè)”為主題，發(fā)布全國檢察機關(guān)首批檢察改革典型案例。其中，山東省東營市檢察機關(guān)創(chuàng)建的“三位一體”非羈押訴訟模式，值得全面推廣。

四、司法行政改革

司法部制定了《2020年司法行政改革任務(wù)清單》，包括修訂《社區(qū)矯正實施辦法》、進(jìn)一步明確公證體制改革發(fā)展方向、嚴(yán)格規(guī)范司法鑒定活動、制定仲裁委員會登記管理辦法等57項改革舉措。

（一）進(jìn)一步完善社區(qū)矯正制度

2020年6月，司法部頒布《社區(qū)矯正實施辦法》，自2020年7月1日與《社區(qū)矯正法》同步施行。該辦法細(xì)化了《社區(qū)矯正法》的部分規(guī)定，明確了法院、檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄管理機關(guān)、社區(qū)矯正機構(gòu)各自的職責(zé)分工，厘清了社區(qū)矯正委員會、司法行政機關(guān)、社區(qū)矯正機構(gòu)和司法所之間的工作關(guān)系，細(xì)化社區(qū)矯正各項措施及適用規(guī)則，新增核實居住地、檢察監(jiān)督、社區(qū)矯正對象出境管理、建立突發(fā)事件處置機制等條款。

從2009年全面試點到2020年《社區(qū)矯正法》及其辦法的施行，中國的社區(qū)矯正制度不斷發(fā)展，也需不斷完善。具體建議：第一，因牽涉權(quán)力分工、資源分配等諸多復(fù)雜因素，《社區(qū)矯正法》及其辦法均未能明確執(zhí)法人員的身份問題，導(dǎo)致執(zhí)法人員時常面臨身份尷尬、底氣不足的窘境。未來應(yīng)充分論證并明確社區(qū)矯正執(zhí)法人員的身份，賦予其實質(zhì)上的處罰權(quán)。第二，社區(qū)矯正工作人員素質(zhì)參差不齊影響矯正效果?？煽紤]吸納具有醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等專業(yè)知識的綜合性人才，并提升工作待遇，保障隊伍穩(wěn)定。第三，社區(qū)矯正工作經(jīng)費不足掣肘社區(qū)矯正工作的開展。在國家資源有限的背景下，應(yīng)多鼓勵社會力量的參與，引入更多的NGO和志愿者。第四，充分運用信息化手段，搭建社區(qū)矯正公、檢、法、司統(tǒng)一的業(yè)務(wù)平臺。

（二）推進(jìn)行政復(fù)議體制改革

國務(wù)院法制辦合并到司法部后，推進(jìn)行政復(fù)議的體制機制改革就成為司法行政領(lǐng)域的一項重要改革內(nèi)容。2020年2月，《行政復(fù)議體制改革方案》通過。事實上，浙江、山東、廣東等地早就開始積極探索。該方案出臺后，廣西率先落實，出臺《行政復(fù)議體制改革實施方案》。12月底，司法部會同中央編辦召開貫徹《行政復(fù)議體制改革方案》視頻推進(jìn)會。

據(jù)司法部信息，《行政復(fù)議法》實施20多年來，各級復(fù)議機關(guān)累計辦理復(fù)議案件247．8萬件，糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?9．7萬件，糾錯率達(dá)14．4%，辦結(jié)案件中約70%的申請人信服復(fù)議結(jié)論，不再提起行政訴訟。據(jù)國務(wù)院法制辦統(tǒng)計，中國每年行政復(fù)議案件數(shù)略少于行政訴訟，但有的國家兩者比近10∶1，甚至達(dá)到24∶1。同時，中國現(xiàn)有70%左右的行政糾紛，未經(jīng)行政復(fù)議直接進(jìn)入行政訴訟。上述數(shù)據(jù)表明中國行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮行政糾紛解決的第一道防線作用。在此背景下，2020年11月，司法部公布《行政復(fù)議法（修訂征求意見稿）》，擬大修該法，法律條文從43條增加到102條。

意見稿回應(yīng)了行政復(fù)議受案范圍偏窄、管轄權(quán)混亂、復(fù)議機構(gòu)重復(fù)設(shè)置、審理程序不完善等問題，但仍有改進(jìn)空間。其一，司法行政部門內(nèi)設(shè)行政復(fù)議機構(gòu)，其獨立性天然不足，易受部門利益干擾。而由于機構(gòu)改革方案實施不久，基于穩(wěn)定性等方面的考慮，未來若干年內(nèi)設(shè)立獨立于政府各部門的行政復(fù)議機構(gòu)恐難實現(xiàn)。其二，行政復(fù)議調(diào)解的對象范圍不明確，除行政賠償、行政補償案件外，可考慮將裁量性行為納入調(diào)解范圍，建議引入第三方專業(yè)調(diào)解機構(gòu)輔助調(diào)解，進(jìn)一步促進(jìn)和解的運用，建議規(guī)定和解協(xié)議經(jīng)復(fù)議機構(gòu)審查，可按調(diào)解協(xié)議制作行政調(diào)解書［9］。其三，關(guān)于專業(yè)化復(fù)議人員隊伍的規(guī)定過于原則，應(yīng)明確復(fù)議人員的身份、職權(quán)、待遇等保障機制以及相應(yīng)的責(zé)任規(guī)范。其四，行政復(fù)議法律援助制度范圍偏窄，可進(jìn)一步拓寬；公益行政復(fù)議機制，未來也可在充分試點的基礎(chǔ)上加以規(guī)定。其五，行政復(fù)議“雙被告”的問題還未解決，應(yīng)考慮重構(gòu)行政復(fù)議決定類型，將“維持該行政行為”歸入“駁回復(fù)議請求”類型，并在《行政訴訟法》中規(guī)定行政復(fù)議機構(gòu)原則上不作為行政訴訟被告，不予受理等違反程序性事項的事由除外。

（三）法律援助制度的修補

法律援助制度多年來不斷修補。2020年6月，《關(guān)于進(jìn)一步加強勞動人事爭議調(diào)解仲裁法律援助工作的意見》出臺，就建立健全調(diào)解仲裁法律援助協(xié)作機制、擴大調(diào)解仲裁法律援助范圍、規(guī)范調(diào)解仲裁法律援助程序、健全便民服務(wù)機制、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容提出具體要求。

8月，“兩高三部”聯(lián)合發(fā)布《法律援助值班律師工作辦法》，明確了值班律師的工作職責(zé)，細(xì)化了法律幫助工作程序，賦予了值班律師會見權(quán)、閱卷權(quán)和提出意見權(quán)，規(guī)定了值班律師工作條件、報酬方面的保障措施。該辦法一定程度上加大了值班律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障力度，如規(guī)定檢察院對值班律師提出的意見未采納應(yīng)當(dāng)說明理由。然而，盡管中央及各部門三令五申要求保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，但受體制結(jié)構(gòu)、司法觀念等因素的影響，紙面的規(guī)定在司法實踐中尚未得到有效落實。據(jù)報道，截至該辦法發(fā)布，法律援助機構(gòu)已在檢察機關(guān)設(shè)立法律援助工作站1700余個。2019年，全國法律援助值班律師共轉(zhuǎn)交法律援助申請5．5萬余件，提供法律幫助案件近40萬件，其中參與認(rèn)罪認(rèn)罰案件近34萬件［10］。雖然數(shù)據(jù)喜人，但自2018年《刑事訴訟法》確立值班律師制度以來，該制度在實踐運作中暴露出一些問題，諸如法律援助質(zhì)量低，部分值班律師通過值班為律所拉業(yè)務(wù)、與辦案人員拉關(guān)系等。

9月，《未成年人法律援助服務(wù)指引（試行）》發(fā)布，對性侵害未成年人、監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益、學(xué)生傷害事故三類典型案件的操辦程序進(jìn)行了細(xì)化。2021年初，《法律援助法（草案）》首次亮相，歡迎社會提出修改建議。

國家全面統(tǒng)管下的法律援助制度的根本性改革在于引入真正自愿性的法律援助，允許和支持民間性法律援助機構(gòu)的建立，同時禁止違反當(dāng)事人或親屬意愿強行指定法律援助。近年的杭州保姆案、勞榮枝案等熱點案件就出現(xiàn)了法院不接受被告人親屬委托的律師而強行指定法律援助律師的問題，違背法律、法理和常識，引發(fā)民眾對司法公正和公信的質(zhì)疑。必須嚴(yán)格禁止不符合條件的法律援助，被告人親屬委托律師的，不能指定法律援助律師，違背被告人親屬意愿指定律師的責(zé)任人，應(yīng)受處罰；法律援助律師得知被告人親屬另行委托律師后，應(yīng)立即退出案件，否則應(yīng)受處罰。被告人因受羈押難以真正表達(dá)委托的意向，因此只要被告人親屬委托律師的，就不應(yīng)指定援助。

（四）司法鑒定的規(guī)范化

加強對司法鑒定活動的規(guī)范化管理，是近年來司法行政工作的重點。2020年，司法部先后發(fā)布《關(guān)于開展司法鑒定機構(gòu)和鑒定人清理整頓工作的通知》《法醫(yī)類司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》《物證類司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》《聲像資料司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和完善司法鑒定人出庭作證活動的指導(dǎo)意見》《關(guān)于〈司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法〉第二十條、〈司法鑒定人登記管理辦法〉第十五條的解釋》《司法鑒定機構(gòu)鑒定人記錄和報告干預(yù)司法鑒定活動的有關(guān)規(guī)定》等文件。11月，《關(guān)于進(jìn)一步深化改革強化監(jiān)管提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的意見》出臺，提出34項具體要求。該意見作為深化司法鑒定管理體制改革的綱領(lǐng)性文件，是對2017年中辦、國辦《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》的具體落實。

鑒定意見向來是裁判的關(guān)鍵證據(jù)，司法鑒定又一直以來存在“金錢鑒定、人情鑒定、虛假鑒定”的問題，因此加強管理是當(dāng)務(wù)之急。上述文件有一定的意義，尤其是司法鑒定人出庭作證，是提升司法鑒定質(zhì)量的重要舉措，因為當(dāng)事人和律師是最重要的監(jiān)督力量。但問題是，即便鑒定意見漏洞百出、飽受質(zhì)疑，法院仍可采信。因此，關(guān)鍵在于如何確保違法的鑒定意見不得作為定案根據(jù)。只有把住這一關(guān)口，司法鑒定的質(zhì)量才能真正提高，否則再多的措施也無濟(jì)于事。而這涉及司法的中立性和公正性，其只有在司法改革取得較大進(jìn)展時才有可能實現(xiàn)。

據(jù)國家司法鑒定名錄網(wǎng)，中國目前現(xiàn)有司法鑒定機構(gòu)3 024個，鑒定人43 431人。從各地數(shù)據(jù)來看，鑒定機構(gòu)的執(zhí)業(yè)類別散亂，地區(qū)分布不均。現(xiàn)行司法鑒定體制存在管理體制不統(tǒng)一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用混亂、鑒定人準(zhǔn)入退出機制不完善等問題［11］。未來可考慮制定《司法鑒定法》，統(tǒng)一司法鑒定管理體制，尤其是鼓勵行業(yè)自治，完善監(jiān)管、準(zhǔn)入和退出機制。

結(jié) 語

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃的收官之年。根據(jù)2020年政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)視頻會，《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實施意見》部署的100項任務(wù)中，84項已完成或取得重大階段性成果，16項長遠(yuǎn)性改革任務(wù)正在推進(jìn)。2020年底，由最高人民法院牽頭的29項改革任務(wù)，完成22項。

過去一年，司法改革在為疫情防控提供司法保障、推進(jìn)司法裁判統(tǒng)一、完善民事證據(jù)規(guī)則、量刑程序改革、加強未成年人司法保護(hù)、進(jìn)一步完善社區(qū)矯正制度、推進(jìn)行政復(fù)議體制改革等方面有所進(jìn)展。但大多數(shù)改革是對既有機制的完善；部分改革，如規(guī)范補充偵查工作，可能加劇辯護(hù)的困難，存在程序被濫用的風(fēng)險。在司法體制基本定型的背景下，中國司法改革年度報告提出以技術(shù)性改革作為突破口，并通過政策與司法的良性互動，改善司法的政治生態(tài)，期待量變引起質(zhì)變。但在點滴推動法治的緩慢進(jìn)程中，還必須思考如何更好謀劃下一輪的司法體制改革，以尋求更多突破的可能。這既需要考慮前后改革的承接性和延展性，充分回應(yīng)以司法責(zé)任制為核心的綜合配套改革，更需要思考如何促進(jìn)實質(zhì)性的突破。報告認(rèn)為，司法責(zé)任制可以作為新起點，以此展開，通過責(zé)任倒逼公正，規(guī)范司法權(quán)的運行，從而提升司法的獨立性、權(quán)威性與公信力。而落實司法責(zé)任的關(guān)鍵在于構(gòu)建系統(tǒng)完備、規(guī)范有效的司法制約監(jiān)督體系，強化對司法權(quán)的監(jiān)督。

實際上，全國政法隊伍教育整頓工作的開展，就是中央強化政法監(jiān)督的一個重要信號，也是落實司法責(zé)任的必然要求。2020年7月，效仿“延安整風(fēng)”運動，全國政法隊伍教育整頓試點工作啟動。全國性的教育整頓將自2021年起圍繞“五個狠抓”在政法系統(tǒng)內(nèi)部層層鋪開。該工作不僅覆蓋政法系統(tǒng)公務(wù)人員，也涉及律師、公證、司法鑒定領(lǐng)域法律服務(wù)隊伍。2021年1月，十九屆中央紀(jì)委五次全會首次對政法系統(tǒng)反腐工作進(jìn)行部署。會后，中央政法委、最高人民法院、司法部召開4場會議進(jìn)行部署。徹底整頓政法隊伍，有利于保障司法公正，是落實習(xí)近平法治思想的核心之一——“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。但人民群眾也擔(dān)心自我革命的可持續(xù)性和后續(xù)動力問題，即政法教育整頓是一陣風(fēng)，還是可能改造為司法監(jiān)督體系中的常規(guī)性機制？

試點的醒目數(shù)據(jù)，不僅再次印證政法領(lǐng)域存在腐敗問題，更暴露了當(dāng)前司法監(jiān)督體系存在監(jiān)督不到位、手段軟、效率低、發(fā)現(xiàn)問題難、掩蓋問題積極、責(zé)任追究不到位等癥結(jié)。因此，必須大力加強司法監(jiān)督，構(gòu)建一個更為有效的司法監(jiān)督體系。司法監(jiān)督，包括對公檢法司以及政法委、監(jiān)察委等廣義上涉及司法職能機構(gòu)的監(jiān)督，在此僅以對法院的監(jiān)督為例進(jìn)行說明。依監(jiān)督與法院的關(guān)系，可分為法院的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要表現(xiàn)為上級法院的審級監(jiān)督和法院內(nèi)部的自我監(jiān)督，如審判委員會討論重大疑難案件制度，法院啟動的審判監(jiān)督程序及法院內(nèi)部的監(jiān)察機制。外部監(jiān)督主要包括黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督以及來自當(dāng)事人和律師的監(jiān)督。

必須清醒地意識到，加強司法監(jiān)督實質(zhì)上是強化對司法的外部監(jiān)督。因為法院的內(nèi)部監(jiān)督，除審級監(jiān)督外，整體上是一種行政管理式的監(jiān)督模式，自我約束動力不足，難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。而審級監(jiān)督取決于司法公正的狀況，本身也應(yīng)當(dāng)受到外部監(jiān)督，才可能發(fā)揮更好的效果。

司法的外部監(jiān)督，可分為兩類：以權(quán)力制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力，其中最突出的是黨對司法的監(jiān)督，更準(zhǔn)確而言，是黨通過政治督察、紀(jì)委監(jiān)督等方式對司法的領(lǐng)導(dǎo)。這一監(jiān)督非常有力，尤其是通過政法委、紀(jì)委監(jiān)委的鐵拳，理論上可以監(jiān)督一切，但問題是黨的領(lǐng)導(dǎo)通常不干預(yù)具體個案，且無法管理一個大國所有的司法事項和司法人員。實踐中黨的領(lǐng)導(dǎo)也可能被個別領(lǐng)導(dǎo)干部利用，做謀取私利之事，行司法不公之實。人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)，通過對司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、人事任免以及聽取工作報告來行使司法監(jiān)督職能，但通常不干涉?zhèn)€案。檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，主要通過提起抗訴、檢察建議以及查辦司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪等方式來履行法律監(jiān)督職能。但其抗訴監(jiān)督范圍狹窄、啟動困難，檢察建議監(jiān)督剛性不足，而查辦司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪很大程度上又受制于案件的線索來源。特別是檢察機關(guān)在訴訟中作為公訴方和公益訴訟的原告，其地位與法律監(jiān)督職能存在沖突，再加之多數(shù)情形公檢法的利益趨于一致，檢察機關(guān)理論上不宜作為監(jiān)督者，也缺乏監(jiān)督的動力。

以權(quán)利制約權(quán)力，主要形式是媒體監(jiān)督、當(dāng)事人和律師的監(jiān)督以及更廣泛的社會監(jiān)督。媒體監(jiān)督的力量不斷在下降，原因是新聞媒體管控的力度越來越大。社會監(jiān)督因自媒體的管控極嚴(yán)，也很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用。只有當(dāng)事人和律師的監(jiān)督，監(jiān)督動力最足，也可能最有效，因為當(dāng)事人和律師追求利益的最大化，追求與切身相關(guān)的司法公正，有舉報的積極性。當(dāng)事人和律師的監(jiān)督，首先體現(xiàn)于訴訟程序之中，其依法堅決維護(hù)自身的權(quán)利，即是對司法的有力監(jiān)督。如果真正落實和保障當(dāng)事人和律師的權(quán)利，司法就會得到有效的監(jiān)督。而且，這種監(jiān)督方式可以與其他監(jiān)督方式有效銜接配合，當(dāng)事人和律師可以充分利用黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督等手段，維護(hù)自身權(quán)益。如當(dāng)事人和律師可以將司法腐敗的材料通過各種渠道反映出來，有可能引起權(quán)力機關(guān)的重視，進(jìn)行自上而下的查處，達(dá)到監(jiān)督目的；當(dāng)事人持續(xù)通過自媒體喊冤，有可能引發(fā)媒體關(guān)注，進(jìn)行調(diào)查報道，促進(jìn)案件解決。

以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督手段，現(xiàn)階段可依先前制度進(jìn)一步完善，本報告不再贅述。更重要的是，如果想真正減少司法腐敗和不公，必須更加重視以權(quán)利制約權(quán)力，歡迎媒體、當(dāng)事人和律師以及更多社會力量進(jìn)行監(jiān)督，并通過完善制度，切實保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和實體權(quán)利，保障律師的訴訟權(quán)利，重視公民個人和律師在監(jiān)督公權(quán)力方面的作用。這才是值得重視的大方向。因此，有必要反思并重新調(diào)整當(dāng)前以上級監(jiān)督為關(guān)鍵、以內(nèi)部制約監(jiān)督為根本、以互相制約監(jiān)督為主體、以社會監(jiān)督為補充的改革思路。

司法責(zé)任制是司法監(jiān)督的著力點和落腳點，監(jiān)督的目的是為了追究司法責(zé)任，落實司法責(zé)任制。如何更好地構(gòu)建系統(tǒng)完備、規(guī)范有效的司法監(jiān)督體系，并以此落實司法責(zé)任，是當(dāng)下中國司法改革可以做、應(yīng)該做的一項關(guān)鍵工作。

2021年初，中央政法工作會議召開，習(xí)近平總書記提出要重點解決好損害群眾權(quán)益的突出問題，做到“四個決不允許”。根據(jù)會議安排，深化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系改革和建設(shè)、辦案運行機制改革、訴訟制度改革和履職保障體系建設(shè)，將作為基礎(chǔ)性改革舉措予以推進(jìn)落實。

2021年，是中國共產(chǎn)黨成立100周年，也是實施“十四五”規(guī)劃的開局之年。法院、檢察院、公安、司法行政等部門將繼續(xù)深入貫徹習(xí)近平法治思想，不斷將其轉(zhuǎn)化到服務(wù)大局、司法為民、公正司法的實踐中，并將其融入司法體制改革的進(jìn)程中。