林 華

(中國(guó)政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 100088)

一、問題的提出

治理機(jī)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)謠言治理的組織基礎(chǔ)。因此，設(shè)立法定、運(yùn)行順暢、高效權(quán)威的治理機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言法律治理的組織保障?！胺墒且粋€(gè)美好的事物，是對(duì)抗官員專斷恣意的屏障，是對(duì)經(jīng)濟(jì)貪婪的制約，是促進(jìn)容忍和良性社會(huì)變遷的力量?！盵1]網(wǎng)絡(luò)謠言作為在互聯(lián)網(wǎng)上廣為傳播，但未經(jīng)特定環(huán)境下權(quán)威主體證實(shí)的事實(shí)信息，(1)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言的概念及其具體構(gòu)造，參見林華:《網(wǎng)絡(luò)謠言概念的解構(gòu)與重構(gòu)》，《網(wǎng)絡(luò)與信息法學(xué)研究》2017年第2期，第152頁(yè)。政府在規(guī)制其時(shí)應(yīng)當(dāng)明確言論對(duì)象、言論內(nèi)容、言論主觀心理、言論性質(zhì)、言論社會(huì)后果等在法律上的界限。(2)關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的具體界限，參見林華：《網(wǎng)絡(luò)謠言治理的政府機(jī)制：法律界限與權(quán)力約束》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第3期，第121-130頁(yè)。當(dāng)前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)謠言法律治理正面臨不少困境，這固然有法律體系、治理手段和治理程序等方面的原因，但是治理困境中的組織和機(jī)構(gòu)因素也不容忽視。因此，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言治理困境的重要方面就是在行政組織法層面對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制權(quán)力的橫向配置和縱向配置進(jìn)行合理界定，在行政權(quán)力源頭上保證權(quán)力的有效行使，但又不發(fā)生權(quán)力的濫用。

經(jīng)過多年的探索與努力，我國(guó)已初步建立起一套管理互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、治理網(wǎng)絡(luò)謠言的行政組織體系，用官方的說法是“初步形成‘分工負(fù)責(zé)、齊抓共管’的管理格局，基本建立了行業(yè)管理體系，形成了多個(gè)管理部門協(xié)同配合的工作機(jī)制”。(3)參見中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。但是客觀而言，目前我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理，基本上還是將傳統(tǒng)媒體管理機(jī)構(gòu)各自管理的范圍延伸到互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，(4)從互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)規(guī)范內(nèi)容來看，世界上其他主要國(guó)家和地區(qū)針對(duì)傳統(tǒng)媒體設(shè)計(jì)的管制架構(gòu)及規(guī)范方向也依然是絕大部分基于政府的直覺而適用于互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)新媒體的管制措施面貌。參見劉靜怡：《網(wǎng)絡(luò)中立性原則和言論自由：美國(guó)法制的發(fā)展》 ，《臺(tái)大法學(xué)論叢》2012年第3期，第845頁(yè)。所以在互聯(lián)網(wǎng)管理中仍然存在多頭執(zhí)法、職權(quán)重疊的現(xiàn)象，這其中既有權(quán)力的積極爭(zhēng)奪，也有權(quán)力的消極推諉。從現(xiàn)有法律規(guī)范來看，涉及網(wǎng)絡(luò)謠言治理的機(jī)構(gòu)比較復(fù)雜，主要包括廣播電視管理部門、(5)比如《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》第三條規(guī)定：“國(guó)家廣播電影電視總局(以下簡(jiǎn)稱‘廣電總局’)負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目(以下簡(jiǎn)稱‘信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目’)的管理工作?？h級(jí)以上地方廣播電視行政部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目的管理工作?！毙侣劰芾聿块T、(6)比如《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院新聞辦公室主管全國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府新聞辦公室負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)監(jiān)督管理工作?！彪娦殴芾聿块T、(7)比如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第七條規(guī)定：“從事經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門申請(qǐng)辦理互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證(以下簡(jiǎn)稱‘經(jīng)營(yíng)許可證’)?！钡诎藯l規(guī)定：“從事非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門辦理備案手續(xù)?！毙畔a(chǎn)業(yè)管理部門、(8)比如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十八條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)，依法對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理?！被ヂ?lián)網(wǎng)信息管理部門(9)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕33號(hào))。等。而且，互聯(lián)網(wǎng)信息(包括網(wǎng)絡(luò)謠言)管理機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性還突出表現(xiàn)在《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十八條的規(guī)定上，該條款規(guī)定，教育、衛(wèi)生、藥品監(jiān)督管理、工商行政管理(機(jī)構(gòu)改革后的市場(chǎng)監(jiān)管)和公安、國(guó)家安全等與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)或互聯(lián)網(wǎng)信息并不直接關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)也有權(quán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行管理。這種管理領(lǐng)域的條塊分割增加了職權(quán)重疊的可能性，而且以上這些還都只是針對(duì)與互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容規(guī)制相關(guān)的機(jī)構(gòu)。但事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)謠言等信息規(guī)制還可能會(huì)上升到互聯(lián)網(wǎng)信息安全的高度，在這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)也會(huì)涉及多重部門和機(jī)構(gòu)。因此，這就導(dǎo)致了更深層次、更趨復(fù)雜的權(quán)力分割和多頭執(zhí)法問題的出現(xiàn)。(10)“對(duì)于信息安全管理和執(zhí)法，也涉及到多個(gè)部門，如國(guó)家密碼管理委員會(huì)、公安部、國(guó)家安全部、信息產(chǎn)業(yè)部國(guó)家計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理中心、國(guó)家保密局、國(guó)務(wù)院新聞辦公室等。”周漢華：《中國(guó)的政府信息化及其面臨的實(shí)踐問題》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第2期，第123頁(yè)。于是，我們需要追問，我國(guó)現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)謠言治理行政組織模式存在什么問題？網(wǎng)絡(luò)謠言治理需要什么樣的行政組織模式？在橫向?qū)用嫒绾芜M(jìn)行權(quán)力配置？在縱向?qū)用嬗謶?yīng)如何配置？本文將圍繞上述問題嘗試進(jìn)行回應(yīng)。

二、現(xiàn)行行政組織模式的合法性與合理性之困境

從行政組織法和機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)踐的視角來看，網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行模式面臨著合法性和合理性的雙重挑戰(zhàn)。

(一)現(xiàn)行模式的合法性困境

2014年8月，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)，對(duì)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室進(jìn)行了具體授權(quán)：“授權(quán)重新組建的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法?！币虼?，中央網(wǎng)信辦和地方網(wǎng)信辦等互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門是網(wǎng)絡(luò)謠言治理的主要機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行模式所面臨的合法性困境也主要針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門展開，主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)立、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和機(jī)構(gòu)運(yùn)行等方面。

第一，機(jī)構(gòu)的設(shè)立涉嫌違反機(jī)構(gòu)法定原則，不符合法治政府的基本要求?，F(xiàn)代法治政府是有限政府，而非無限政府、全能政府。依法行政原則是行政法的基本原則，它包含法律優(yōu)越和法律保留等原則。法律保留原則意味著行政機(jī)關(guān)的所有權(quán)力都由法律所授予，無授權(quán)即無行政。[2]職權(quán)法定也是法治政府的邏輯起點(diǎn)。黨的十八屆四中全會(huì)決定指出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職?！?11)參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)。但是作為中央層面互聯(lián)網(wǎng)信息管理的主管部門，國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室卻是依據(jù)《通知》而設(shè)立。該文件既不是法律，也非行政法規(guī)，而是國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件，缺乏嚴(yán)格的立法程序和法律授權(quán)。一個(gè)部級(jí)的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)僅僅依據(jù)并非屬于正式法律淵源的規(guī)范性文件而設(shè)立，這與法治政府的基本要求并不符合，其在機(jī)構(gòu)的設(shè)立方面存在嚴(yán)重的合法性困境。

第二，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門不宜從事具體的對(duì)外行政執(zhí)法和管理工作?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第六條第四款對(duì)國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)和職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助國(guó)務(wù)院總理辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立的行政管理職能。換言之，國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室是國(guó)務(wù)院設(shè)立的協(xié)助總理辦理互聯(lián)網(wǎng)信息事務(wù)的辦公機(jī)構(gòu)，(12)目前，在國(guó)務(wù)院的組織機(jī)構(gòu)中，國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室是國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)，與其合署辦公的中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)辦公室是中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，是中共中央直屬機(jī)構(gòu)，也不享有對(duì)外行政管理的職權(quán)。國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)[EB/OL].[2017-02-09]. http:∥www.gov.cn/guowuyuan/zuzhi.htm.其雖然獲得了國(guó)務(wù)院文件的監(jiān)督管理執(zhí)法的授權(quán)，但是該授權(quán)是籠統(tǒng)的概括授權(quán)，沒有明確國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的具體職權(quán)內(nèi)容，(13)《立法法》第十條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?！痹摋l款雖然針對(duì)的是全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，但是它也在一般層面確立了授權(quán)的基本規(guī)則，具有普遍的適用性。而且，該授權(quán)是基于國(guó)務(wù)院文件的授權(quán)，而非法律的授權(quán)，不符合法律保留原則，也違反《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的明確規(guī)定。此外，從行政法一般理論來看，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)的主要職能是協(xié)助總理承辦具體事務(wù)，不是行政主體，不享有對(duì)外管理的獨(dú)立權(quán)限，[3]這是因?yàn)閮?nèi)部性質(zhì)的機(jī)構(gòu)不能從事對(duì)外行政管理活動(dòng)，除非獲得法律法規(guī)的明確授權(quán)成為行政主體。

第三，機(jī)構(gòu)的運(yùn)作在一段時(shí)期內(nèi)處于秘密狀態(tài)，不符合行政公開的基本原則。行政公開是行政法的基本原則，也是程序正義的基本要求，它的基本內(nèi)涵是行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，除法定保密的以外，行政權(quán)力的來源依據(jù)、行使過程和結(jié)果等都應(yīng)該向社會(huì)公開。《政府信息公開條例》第二十條也對(duì)行政機(jī)關(guān)的基本信息公開作了規(guī)定，(14)《政府信息公開條例》第二十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：……(二)機(jī)關(guān)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦公地址、辦公時(shí)間、聯(lián)系方式、負(fù)責(zé)人姓名……” 。如果一個(gè)機(jī)構(gòu)行使著一些對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)(特別是涉及憲法上言論自由的基本權(quán)利)產(chǎn)生重大影響的權(quán)力，但是設(shè)立該機(jī)構(gòu)以及規(guī)定其相關(guān)職責(zé)權(quán)限的法律文件卻沒有公開，那么它就違背了行政公開原則，也違反《政府信息公開條例》的規(guī)定?！皣?guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室作為國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容主管部門，自2011年成立以來在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容規(guī)制體系中地位日益重要，但其職能行使的依據(jù)是中央的內(nèi)部文件(到目前還未向社會(huì)公開)，這對(duì)其有效行使規(guī)制職能構(gòu)成了很大的障礙，在正當(dāng)性上也有欠缺?！盵4]即使2014年國(guó)務(wù)院公布了《通知》，明確授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法，但是這個(gè)文件屬于事后的授權(quán)性文件，授權(quán)的內(nèi)容非常概括，而2011年5月4日最初設(shè)立該機(jī)構(gòu)、明確賦予其具體權(quán)力職責(zé)的基礎(chǔ)性文件仍然沒有公開。

(二)現(xiàn)行模式的合理性困境

當(dāng)前我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)治理(包括網(wǎng)絡(luò)謠言治理)方面采取的是多頭管理模式，這種管理模式導(dǎo)致了效率低下、權(quán)力推諉和公正缺失以及縱向?qū)用娴穆殭?quán)分配不清晰等問題。

第一，網(wǎng)絡(luò)謠言治理的多頭管理模式導(dǎo)致規(guī)制和治理的效率低下。專業(yè)、高效、統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)謠言有效治理的基本保障，而分散化、多頭式的治理機(jī)構(gòu)模式不僅無法真正應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的治理困境，也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害網(wǎng)絡(luò)謠言治理措施的效果和效率。前已述及，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)謠言治理的權(quán)力和職能分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)，“原來屬于同一管制事項(xiàng)的程序被切割為許多片段”，[5]機(jī)構(gòu)和職能之間缺乏必要的整合與統(tǒng)一。盡管我國(guó)在2014年成立了中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組(黨的十九大后調(diào)整為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì))，作為應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)多頭管理困境的一種嘗試，但是領(lǐng)導(dǎo)小組畢竟是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，需通過數(shù)量極其有限的會(huì)議形式來行使職權(quán)，缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言治理的日常性和程序化應(yīng)對(duì)，并且它僅僅是在量的層面緩和了多頭管理模式的危害，卻沒有在機(jī)構(gòu)改革和行政組織法的制度層面上加以應(yīng)對(duì)，中央網(wǎng)信辦與文化旅游部、工信部等部門在網(wǎng)絡(luò)謠言治理的權(quán)限方面仍然沒有清晰的界分。條塊分割型的網(wǎng)絡(luò)謠言治理模式將網(wǎng)絡(luò)謠言領(lǐng)域內(nèi)具有連貫性、含有統(tǒng)一規(guī)制內(nèi)容的不同規(guī)制階段和不同規(guī)制形式人為地加以分離，極大損害了網(wǎng)絡(luò)謠言治理的效率和效果，而“效能效率考量從而可謂系行政組織建制之最重要要求，”[6]效率也是行政權(quán)的生命。多頭執(zhí)法、碎片化治理已經(jīng)成為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理成效不足、網(wǎng)絡(luò)謠言治理過程中問題叢生的重要根源。

第二，網(wǎng)絡(luò)謠言治理的多頭管理模式導(dǎo)致不同互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力沖突，進(jìn)而影響網(wǎng)絡(luò)謠言治理秩序。機(jī)構(gòu)和職能法定是法治政府的基本要義，通過行政組織法來規(guī)范行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與職能也是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，而我國(guó)“由于2000多年中央集權(quán)的影響，人們太習(xí)慣于運(yùn)用行政手段解決中央行政組織的設(shè)置、權(quán)限等問題”。[7]在西方，中央層面行政機(jī)關(guān)的設(shè)立和權(quán)力賦予，一般都通過相應(yīng)的行政組織法進(jìn)行，以體現(xiàn)法律創(chuàng)制和職權(quán)法定原則。而我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏對(duì)行政組織法的重視，(15)就專門的行政組織法而言，中央層面目前只有1982年的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》(全文只有11條且至今未做修改)和《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，國(guó)務(wù)院下屬各個(gè)部門均無專門的組織法進(jìn)行調(diào)整；在地方層面，只有既調(diào)整地方權(quán)力機(jī)關(guān)又調(diào)整地方行政機(jī)關(guān)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。此外，除了專門的組織法以外，我國(guó)的一些行業(yè)法律中也涉及到行政機(jī)關(guān)的設(shè)立和職權(quán)賦予，比如《海關(guān)法》關(guān)于海關(guān)總署的設(shè)立及授權(quán)、《證券法》關(guān)于證券監(jiān)督管理部門的設(shè)立及授權(quán)等，但是這些法律關(guān)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)定仍顯單薄，在具體的法律實(shí)施中存在可操作性不強(qiáng)等問題。更善于用政策的手段推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，在黨的十九大以前通常是以國(guó)務(wù)院辦公廳通知的形式確定各自部門的“三定方案”(定機(jī)構(gòu)、定職能和定編制)，(16)關(guān)于“三定方案”相關(guān)問題的具體介紹，參見余暉：《中國(guó)政府監(jiān)管體制的戰(zhàn)略思考》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2007年第12期，第30-35頁(yè)。在黨的十九大以后“三定方案”多由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布。從實(shí)踐來看，每屆政府制定的各個(gè)部門“三定方案”其實(shí)相當(dāng)于該部門的行政組織法，但由于它是以相關(guān)部門的通知形式存在，具有一定的政策性，經(jīng)常會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展而調(diào)整，因此缺乏法律的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這也直接影響了行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、變更與撤銷，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中對(duì)某一事項(xiàng)享有規(guī)制權(quán)力的不同規(guī)制機(jī)構(gòu)之間發(fā)生權(quán)力沖突現(xiàn)象，或是消極的相互推諉或是積極的相互爭(zhēng)奪。在網(wǎng)絡(luò)謠言治理領(lǐng)域，不同規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分并非清晰，不同機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言都享有一定的規(guī)制權(quán)限，導(dǎo)致實(shí)踐中權(quán)力爭(zhēng)奪或權(quán)力推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了網(wǎng)絡(luò)謠言的治理秩序?！霸诓块T體制驅(qū)動(dòng)之下，大多數(shù)部門就事論事，各自根據(jù)職權(quán)范圍確定立法方向與重點(diǎn)，出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)法調(diào)整對(duì)象越來越細(xì)的碎片化傾向，特別規(guī)則多，普遍規(guī)則少?！盵8]

第三，網(wǎng)絡(luò)謠言治理的多頭管理模式可能導(dǎo)致針對(duì)同一主體的同一網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為存在不同的行政決定。當(dāng)前一些不同的法律規(guī)范賦予不同規(guī)制機(jī)構(gòu)以治理網(wǎng)絡(luò)謠言的職責(zé)并規(guī)定了相應(yīng)處罰措施，這就為同一違法行為存在不同行政決定的情形提供了法律規(guī)范層面上的基礎(chǔ)。再加上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)在許多網(wǎng)絡(luò)謠言是以文字、音頻和視頻的混合形式進(jìn)行傳播，而我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的是不同傳播形式由不同規(guī)制機(jī)構(gòu)管理的模式，這也加劇了同一網(wǎng)絡(luò)謠言存在重復(fù)行政處罰的可能性，容易侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。(17)此外，由于法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為的構(gòu)成要件沒有清晰界定，多頭管理模式意味著不同機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成要件有不同的解釋，進(jìn)而會(huì)作出差異化的行政決定。

第四，現(xiàn)行模式在規(guī)制機(jī)構(gòu)的縱向職責(zé)劃分上也并非明確和清晰。以與網(wǎng)絡(luò)謠言治理聯(lián)系最密切、最重要的互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門為例，前已述及，作為2011年國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室設(shè)立依據(jù)的國(guó)務(wù)院辦公廳文件并沒有公開，但是國(guó)務(wù)院新聞辦公室的報(bào)道中介紹了國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的職責(zé)內(nèi)容。(18)參見：國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立[EB/OL].[2011-05-04]. http:∥www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1335496/1335496.htm.各省、自治區(qū)和直轄市也都設(shè)立了本地的互聯(lián)網(wǎng)信息管理機(jī)構(gòu)，但是也沒有公開相應(yīng)的設(shè)立依據(jù)。國(guó)務(wù)院新聞辦公室同樣報(bào)道了北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的設(shè)立及其職責(zé)，從中可以推測(cè)各省、自治區(qū)直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)應(yīng)該大致相似。(19)參見：北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室設(shè)立[EB/OL].[2013-05-24]. http:∥www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1432540/1432540.htm.通過對(duì)這兩個(gè)設(shè)立通知進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的職責(zé)內(nèi)容都是一致的，不同的僅僅是管轄的范圍，即國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室作為中央行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)的是全國(guó)范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)信息管理事項(xiàng)，(20)2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》規(guī)定：“為促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家安全和公共利益，授權(quán)重新組建的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法?！北本┦谢ヂ?lián)網(wǎng)信息辦公室作為地方行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)的則是北京市內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)信息管理事項(xiàng)。但是，互聯(lián)網(wǎng)的跨地域性會(huì)使得以管轄范圍作為縱向職權(quán)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中面臨諸多難題；同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)指令性義務(wù)，[9]中央和地方在網(wǎng)絡(luò)謠言治理領(lǐng)域的關(guān)系容易演變?yōu)橹醒雽?duì)地方的任務(wù)分配或指派模式，由此看來，國(guó)家和省級(jí)層面的互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的職權(quán)劃分也并非清晰和明確，兩者都有相應(yīng)的監(jiān)督管理職權(quán)，職權(quán)劃分具有一定的隨意性。

三、行政組織模式的優(yōu)化——橫向?qū)用娴臋?quán)力配置

推進(jìn)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)謠言治理行政組織模式的革新，主要著眼于兩個(gè)方面，一是橫向?qū)用娴臋?quán)力配置，二是縱向?qū)用娴臋?quán)力配置。橫向?qū)用娴臋?quán)力配置包括兩個(gè)方面：其一是網(wǎng)絡(luò)謠言治理中政府規(guī)制和市場(chǎng)機(jī)制的分工與界限，即政府規(guī)制與市場(chǎng)機(jī)制的外部界限；(21)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言治理中政府規(guī)制和市場(chǎng)機(jī)制的具體內(nèi)容和法律界限，參見林華：《網(wǎng)絡(luò)謠言治理的政府機(jī)制：法律界限與權(quán)力約束》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第3期，第121-130頁(yè); 林華：《網(wǎng)絡(luò)謠言治理的市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)造》，《行政法學(xué)研究》2020年第1期，第66-76頁(yè)。其二是網(wǎng)絡(luò)謠言治理中政府規(guī)制內(nèi)部的橫向權(quán)力配置，即不同政府機(jī)構(gòu)間的內(nèi)部界限。

(一)政府規(guī)制與市場(chǎng)機(jī)制的界分

當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律體系并沒有明確界定政府規(guī)制和市場(chǎng)機(jī)制的界限和范圍，在政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理模式下，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)可以決定網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制權(quán)力的邊界，從而經(jīng)常侵入市場(chǎng)機(jī)制的領(lǐng)域，抑制了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮和言論市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)?！翱空苤苼斫⑹袌?chǎng)秩序不僅達(dá)不到目的，而且常常事與愿違。這是因?yàn)?，人的行為是由預(yù)期支配的，過多的政府管制攪亂了人們的預(yù)期，人們自然就只能搞‘一錘子買賣’了。”[10]那么如何合理界定政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的互聯(lián)網(wǎng)治理界限呢？2004年《行政許可法》其實(shí)部分涉及了這一重要問題，《行政許可法》第十二條對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行了肯定性明確列舉，同時(shí)又在第十三條作出行政許可設(shè)定的否定性排除或替代性機(jī)制，具體包括公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督的等事項(xiàng)可以不設(shè)定行政許可?！缎姓S可法》關(guān)于政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制界限的規(guī)定盡管針對(duì)的是行政許可這一領(lǐng)域，但它關(guān)于政府與市場(chǎng)邊界劃分的理念可以適用于網(wǎng)絡(luò)謠言治理領(lǐng)域。在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)謠言治理過程中，政府規(guī)制過多擠占了市場(chǎng)機(jī)制的空間，因此，在修改完善相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)謠言治理法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)該通過具體的法律制度設(shè)計(jì)來保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)節(jié)、行業(yè)組織和中介組織的自律以及公眾的自我約束和教育，實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。同時(shí)，為了推進(jìn)協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)治理模式，我國(guó)可考慮借鑒韓國(guó)的因特網(wǎng)安全委員會(huì)，(22)“根據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳播的特征，韓國(guó)政府于2006年設(shè)置了一個(gè)獨(dú)立的互聯(lián)網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)——韓國(guó)因特網(wǎng)安全委員會(huì)(The Korean Internet Safety Commission, KISCOM)，其前身為韓國(guó)信息通信道德委員會(huì)(ICEC: Information and Communication Ethics committee)。韓國(guó)因特網(wǎng)安全委員會(huì)作為韓國(guó)最主要的網(wǎng)站內(nèi)容分級(jí)組織，制訂韓國(guó)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并就信息傳播倫理，凈化網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等提出一般性的準(zhǔn)則與政策建議?！标悤栽疲骸俄n國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理現(xiàn)狀及啟示》，《新聞與傳播研究》2010年第6期，第23頁(yè)。成立互聯(lián)網(wǎng)治理委員會(huì)，由政府、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、專家和公眾等代表組成，建構(gòu)利益相關(guān)者的多中心治理。(23)參見管素葉、謝遙、翟淵明：《全球互聯(lián)網(wǎng)治理的模式選擇與優(yōu)化——基于對(duì)多利益相關(guān)方模式的反思》 ，《治理研究》2019年第3期，第113頁(yè)。該委員會(huì)的主要職責(zé)包括提出互聯(lián)網(wǎng)治理法律和政策的建議；制定互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)倫理標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)一受理社會(huì)公眾對(duì)互聯(lián)網(wǎng)違法行為的舉報(bào)和監(jiān)督；對(duì)政府的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制行為進(jìn)行監(jiān)督等，這些職責(zé)也涵蓋網(wǎng)絡(luò)謠言治理領(lǐng)域。

(二)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的橫向配置

就政府內(nèi)部權(quán)力配置來看，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量?！币虼?，我國(guó)政府規(guī)制權(quán)力配置的一個(gè)大方向是整合、統(tǒng)一，減少不必要的權(quán)力沖突，提高行政效率。這對(duì)于包括網(wǎng)絡(luò)謠言在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)治理也同樣適用，在互聯(lián)網(wǎng)已滲透進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面并在一定程度上整合傳統(tǒng)媒體的部分職能時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制與治理的相對(duì)獨(dú)立性就顯得很有必要。“貫穿整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)管理立法的核心問題，在于傳統(tǒng)的媒體分業(yè)管理格局與互聯(lián)網(wǎng)傳播‘業(yè)態(tài)融合’的大趨勢(shì)的根本矛盾沒有很好解決。一方面，現(xiàn)行立法基本延續(xù)了對(duì)傳統(tǒng)媒體的管理格局，將‘行政準(zhǔn)入+日常監(jiān)管’作為主要的手段，按照具體的業(yè)務(wù)劃分，由不同部門實(shí)行相應(yīng)的分業(yè)管理，即所謂的‘誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)接入誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)’。另一方面，全媒體傳播，已是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的普遍現(xiàn)象。網(wǎng)上的一條信息，可以表現(xiàn)為文字，圖片、視頻、音頻甚至是一串代碼?！盵11]互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的潛在統(tǒng)一性與互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的現(xiàn)實(shí)分散性極大削弱了政府有效治理互聯(lián)網(wǎng)的能力，因此，我們應(yīng)該積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)改革，將分散的規(guī)制權(quán)力進(jìn)行集中，整合互聯(lián)網(wǎng)治理的機(jī)構(gòu)和職能，建立起權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、權(quán)威高效的互聯(lián)網(wǎng)治理綜合機(jī)構(gòu)。

具體而言，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《通知》等規(guī)定，積極推進(jìn)大部制改革，改變當(dāng)前新聞管理部門、廣播電視管理部門、電信管理部門、信息產(chǎn)業(yè)管理部門、互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門等機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)謠言治理方面的多頭執(zhí)法、分散管理現(xiàn)狀，將涉及網(wǎng)絡(luò)謠言治理和網(wǎng)絡(luò)信息規(guī)制的職權(quán)進(jìn)行整合，統(tǒng)一集中到國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。同時(shí)，在確定整合的思路下，需通過制定專門的法律或者修改《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，(24)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》是國(guó)務(wù)院制定的專門調(diào)整網(wǎng)絡(luò)言論(包括網(wǎng)絡(luò)謠言)的行政法規(guī)，若能通過修改該辦法對(duì)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室進(jìn)行授權(quán)，那么它就成為法律法規(guī)授權(quán)的組織，能夠?qū)ν庑惺剐姓芾砺殭?quán)。賦予國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室具體職權(quán)，并將其明確為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使互聯(lián)網(wǎng)信息規(guī)制的職權(quán)，由其負(fù)責(zé)制定并協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制、網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法規(guī)和政策，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)謠言的執(zhí)法措施等。這樣就能有針對(duì)性地回應(yīng)現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)構(gòu)模式的合法性困境和合理性困境。

四、行政組織模式的優(yōu)化——縱向?qū)用娴臋?quán)力配置

網(wǎng)絡(luò)謠言治理縱向?qū)用娴臋?quán)力配置，實(shí)質(zhì)上就是網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的中央和地方關(guān)系?！稇椃ā返谌龡l第四款對(duì)中央和地方關(guān)系和職權(quán)配置作了原則性規(guī)定，即“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”；《憲法》《立法法》《地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》以及具體的行業(yè)規(guī)制法律都給予地方以一定的立法權(quán)、規(guī)制權(quán)、人事權(quán)等。從表面來看，我國(guó)行政規(guī)制中的中央和地方關(guān)系問題似乎已經(jīng)納入法治化軌道，然而“規(guī)則并不總是自動(dòng)發(fā)生效力，即使是在它的界定清晰的調(diào)整范圍內(nèi)。有關(guān)規(guī)則事項(xiàng)的管轄范圍可能會(huì)發(fā)生激烈爭(zhēng)論?！盵12]在我國(guó)行政權(quán)運(yùn)作的實(shí)踐過程中，中央和地方關(guān)系的處理思路更像是“非制度化的商量辦事的進(jìn)路”，(25)非制度化的商量辦事的進(jìn)路，“它意味著中央和地方各自權(quán)限受政策影響過大，受個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和判斷影響過大，受客觀情勢(shì)的影響過大，因此有更強(qiáng)的‘人治’色彩”。參見蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央和地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期，第49頁(yè)。中央和地方關(guān)系并非是一個(gè)法律問題，而更多地是一個(gè)政治問題。在表面的法律規(guī)定背后，其實(shí)隱藏的是我國(guó)中央和地方關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)特政治邏輯?！胺侵贫然姆謾?quán)帶來的預(yù)期不確定，‘上有政策，下有對(duì)策’會(huì)造就機(jī)會(huì)主義的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)倫理，不僅不利于中國(guó)的統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會(huì)威脅中國(guó)的政制統(tǒng)一和穩(wěn)定?！盵13]對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言治理也是如此，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》等法律規(guī)范也部分涉及到中央和地方關(guān)系的規(guī)定，但是它們之間的職權(quán)劃分并非清晰和明確，也缺乏合理的劃分標(biāo)準(zhǔn)。再加上我國(guó)的單一制結(jié)構(gòu)形式和科層制傳統(tǒng)，從而導(dǎo)致實(shí)踐中地方互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限經(jīng)常萎縮，而中央層面的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)卻疲于奔命，規(guī)制權(quán)力的重心經(jīng)常偏離于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)第一線，弱化了互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的具體效果。

黨的十八屆四中全會(huì)決定注意到了現(xiàn)行中央和地方事權(quán)劃分層面的弊端和困境，提出要完善不同層級(jí)的政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)；省級(jí)政府要統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)；而市縣政府的定位則是主要履行執(zhí)行職責(zé)，即主要作為執(zhí)行機(jī)關(guān)而存在。就網(wǎng)絡(luò)謠言治理而言，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，主要涉及中央互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)和省級(jí)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)兩個(gè)層面。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展規(guī)律，中央互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)也應(yīng)主要限定于宏觀管理、制度設(shè)定和必要的執(zhí)法權(quán)；大量的微觀管理和具體執(zhí)法權(quán)則應(yīng)該交由省級(jí)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)行使。從網(wǎng)絡(luò)謠言治理的具體實(shí)踐來看，中央層面的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)宜于行使互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)范制定、全國(guó)性重大事項(xiàng)的行政許可、全國(guó)性重大案件的執(zhí)法權(quán)、對(duì)省級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等職權(quán)；而省級(jí)層面的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)則更宜于行使制定相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施細(xì)則、具體案件的調(diào)查和執(zhí)法、互聯(lián)網(wǎng)空間的日常監(jiān)督和管理、對(duì)社會(huì)的互聯(lián)網(wǎng)教育、受理違法行為的舉報(bào)等職權(quán)。