劉云生

(廣州大學(xué)法學(xué)院教授，廣東 廣州 510006)

民法典第三百九十九條刪除了耕地抵押禁止的表述，顯然是為了對(duì)接《農(nóng)村土地承包法》修正案(下稱(chēng)“新法”)及政策文本層面的三權(quán)分置法權(quán)體系，為未來(lái)深化農(nóng)地改革預(yù)留空間。但民法典并未就耕地?fù)?dān)保進(jìn)行具體、全面的制度設(shè)計(jì)，第三百九十九條如何與其他法律和政策文本實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接就成為當(dāng)務(wù)之急。比如，“修正案”涉及耕地抵押部分立法用語(yǔ)是“擔(dān)保”，除了抵押顯然還應(yīng)當(dāng)涵蓋質(zhì)押等擔(dān)保方式；而民法典用語(yǔ)則是“抵押”，體系化位置居于一般抵押權(quán)項(xiàng)下。那么，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)定的范圍與對(duì)象是什么？抵押法權(quán)關(guān)系如何界定？是否允準(zhǔn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定質(zhì)押？

一、抵押權(quán)設(shè)立的范圍與對(duì)象

新法第四十七條規(guī)定：受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。此條從法律層面認(rèn)可了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、質(zhì)押等擔(dān)保方式，可以有效激活土地融資新動(dòng)力。

揆諸文義，民法典所涉耕地抵押，與新法高度契合：既不是作為集體所有不動(dòng)產(chǎn)的耕地的所有權(quán)抵押，也不是具有濃厚身份性的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的抵押，耕地所能設(shè)定抵押的對(duì)象與范圍僅限于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

從宏觀層面而論，修正案與民法典所涉耕地抵押并未實(shí)質(zhì)性突破原有農(nóng)地法權(quán)的保守、封閉格局。

首先，一如前述，抵押對(duì)象與范圍限定。

其次，經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立負(fù)有前置性義務(wù)。經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押面臨集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)兩項(xiàng)排他性、優(yōu)先性、身份性權(quán)利。經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立必須同時(shí)滿(mǎn)足兩項(xiàng)前置性條件，不僅需向集體所有權(quán)人備案，尚需征得承包權(quán)人書(shū)面同意。

最后，法權(quán)關(guān)系認(rèn)定。按照民法原理，設(shè)立抵押屬于處分權(quán)，是對(duì)物的自由處分行為；同時(shí)，抵押合同是抵押人與抵押權(quán)人之間締結(jié)的合同，不應(yīng)受合同外第三方的限制、牽連。但根據(jù)修正案第四十四條之規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。此條無(wú)疑切斷了抵押權(quán)人與發(fā)包方的法權(quán)關(guān)聯(lián)，一方面阻遏土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，另一方面還危及擔(dān)保權(quán)的行使與實(shí)現(xiàn)，最終影響“修正案”所確證的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保制度的效能。

二、向誰(shuí)抵押？

根據(jù)中國(guó)人民銀行等五部委《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第二條，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人只能向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)抵押貸款；根據(jù)新法第四十七條，承包方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，也只能向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

這是目前經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押或擔(dān)保的核心文件和主要法條，一致承認(rèn)了未轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包農(nóng)戶(hù)和取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押或擔(dān)保進(jìn)行融資，規(guī)定了耕地抵押只能針對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)定，不得向其他任何主體抵押，否則會(huì)導(dǎo)致抵押合同無(wú)效等消極后果。

耕地抵押有限解禁無(wú)疑會(huì)緩解制度剛性，突破農(nóng)地法權(quán)的封閉性、內(nèi)部性，為農(nóng)地市場(chǎng)化、資本化注入一線生機(jī)。但民法典實(shí)施以后，尚需考慮農(nóng)地金融市場(chǎng)的行為偏好與行為選擇，開(kāi)辟新通道，讓農(nóng)戶(hù)與金融機(jī)構(gòu)、民間資本形成良性資金融通循環(huán)，否則經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押要么流于形式，有名無(wú)實(shí)，要么難有實(shí)效，徒成畫(huà)餅。

根據(jù)近十年來(lái)的調(diào)研結(jié)果，有兩個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注。

第一個(gè)現(xiàn)象，農(nóng)戶(hù)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的意愿偏低。學(xué)者們分別對(duì)成都、重慶、遼寧等地十多個(gè)省市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，成都農(nóng)戶(hù)以農(nóng)地、農(nóng)房抵押融資的比例為37.6%(絕大部分為農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押)；重慶農(nóng)民農(nóng)地抵押貸款意愿最高，但也僅為38.4%；遼寧則有45%的農(nóng)戶(hù)明確表態(tài)不愿意通過(guò)農(nóng)地抵押貸款；有學(xué)者對(duì)十個(gè)省的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合，愿意以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的農(nóng)戶(hù)只有13.6%。(1)參見(jiàn)程郁、張?jiān)迫A、王賓：《農(nóng)村土地與林權(quán)抵押融資試點(diǎn)調(diào)查》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2016年04月15 日A10版。

為什么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押意愿低？一方面固然與此前經(jīng)營(yíng)權(quán)法權(quán)建構(gòu)不成熟且未通過(guò)法律固化，農(nóng)戶(hù)與經(jīng)營(yíng)權(quán)人擔(dān)心法律風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，但經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押條件、流程不明確，各地也處于試點(diǎn)、試錯(cuò)階段，經(jīng)營(yíng)權(quán)人難以獲得透明、確定的預(yù)期，才是最直接的原因。根據(jù)新法第四十七條第四款，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定，迄今為止，此類(lèi)辦法尚未出臺(tái)，客觀上消減了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的融資意愿。

第二個(gè)現(xiàn)象，金融機(jī)構(gòu)接受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的意愿同樣偏低。探究其因，高風(fēng)險(xiǎn)、低收益無(wú)疑是其最主要原因。

針對(duì)如上兩種情形，如果于抵押之外，新增土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保類(lèi)型，則可有效實(shí)現(xiàn)民法典開(kāi)禁的立法目的。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}

如前所論，新法立法用語(yǔ)采用的是“擔(dān)?！?，顯然涵蓋了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押。按照法律適用規(guī)則，作為單行法、特別法，新法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于普通法而適用；按照權(quán)利類(lèi)型設(shè)定而論，一項(xiàng)權(quán)利如果法律賦權(quán)可以抵押，理應(yīng)也可以質(zhì)押。據(jù)此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保邏輯上自然不止抵押一途，尚包含了權(quán)利質(zhì)押等擔(dān)保手段。

單純的權(quán)利質(zhì)押方面，可以銜接民法典第四百四十條第七款。按照本條宗旨，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，可依照法律、行政法規(guī)規(guī)定出質(zhì)，進(jìn)行擔(dān)保融資。循此思路，經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押放開(kāi)，自然可以打破經(jīng)營(yíng)權(quán)人與金融機(jī)構(gòu)的單向抵押融資格局，為經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供更為便利、迅捷且多元的融資空間和通道。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所涉股權(quán)質(zhì)押情況略顯復(fù)雜。按照目前的試點(diǎn)模式，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)一般存在兩種股權(quán)：一種是經(jīng)營(yíng)權(quán)入股土地專(zhuān)業(yè)合作社，此類(lèi)股權(quán)原則上不能質(zhì)押；另一種是公司化經(jīng)營(yíng)組織體項(xiàng)下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份，此類(lèi)股權(quán)應(yīng)當(dāng)允許質(zhì)押。循此思路，首先需對(duì)民法典第443條所涉股權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)瑢⒉捎霉净?jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所設(shè)定的股權(quán)視為可設(shè)定質(zhì)押的股權(quán)。其次，新法與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委2018年12月19日頒行的《關(guān)于開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》均規(guī)定了承包方入股的權(quán)利。如果承包方轉(zhuǎn)讓了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，繼受權(quán)利人邏輯上、價(jià)值上均有權(quán)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。同時(shí)，入股后的股權(quán)本身就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和轉(zhuǎn)換形式，不會(huì)對(duì)承包方的權(quán)利構(gòu)成任何危險(xiǎn)危害。

回顧歷史，土地權(quán)利的抵押和質(zhì)押一直是中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民進(jìn)行融資的最主要手段。宋代以降，典、質(zhì)、當(dāng)、押是農(nóng)民通過(guò)土地和土地權(quán)利融資的最習(xí)見(jiàn)方式，不僅可以有效進(jìn)行融資，還同時(shí)實(shí)現(xiàn)了土地的使用價(jià)值與交換價(jià)值，最終推動(dòng)傳統(tǒng)土地、勞動(dòng)力、貨幣三大資本的有機(jī)融合。更重要的是，土地權(quán)利質(zhì)押拓寬了農(nóng)村土地融資的路徑，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不僅可以向金融機(jī)構(gòu)融資，還可以通過(guò)土地權(quán)利質(zhì)押向金融機(jī)構(gòu)之外的第三方主體進(jìn)行短期融資，緩解資金困難，降低融資成本，節(jié)縮融資期間。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押是否可行？是否存在風(fēng)險(xiǎn)？

關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的可行性問(wèn)題，個(gè)人以為并不存在任何法律障礙。

首先，目前沒(méi)有任何法律禁止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押。只要比對(duì)新法和民法典質(zhì)押部分，即可實(shí)現(xiàn)有效的文本銜接。

其次，按照物權(quán)法定原則，即便民法典只承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但新法的立法表述為“擔(dān)?！保凑仗貏e法優(yōu)先于普通法適用的規(guī)則，理應(yīng)將質(zhì)押視為擔(dān)保之一種。

最后，就權(quán)利設(shè)定而論，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既然可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押，邏輯上也理應(yīng)可以質(zhì)押。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，根據(jù)宋代倚當(dāng)?shù)臍v史經(jīng)驗(yàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押并不存在任何風(fēng)險(xiǎn)。倚當(dāng)純以土地權(quán)利當(dāng)事人自由意志為中心，奉行“四不主義”——“不批支書(shū)”“不過(guò)稅”“不過(guò)業(yè)”“不離業(yè)退佃”，既不影響承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不會(huì)危及集體土地所有權(quán)，還不會(huì)影響土地的實(shí)際耕作權(quán)。