孫 戈

(華東政法大學(xué) 上海 201620)

近年來(lái)信息網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)發(fā)展的交互融合引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)正逐漸對(duì)個(gè)人工作、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理能力產(chǎn)生重要影響，其已經(jīng)成為重要研究領(lǐng)域并逐漸受到學(xué)界以及實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注。2015年8月31日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將其定義為：以容量大、類(lèi)型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)不僅是一種工具性的技術(shù)潮流，更應(yīng)被視作國(guó)家的一種主觀欲求或戰(zhàn)略管理的歷史性需求?！盵1]大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，愈發(fā)完善的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提高了言論傳播效率，但與此同時(shí)也要注意到其帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)謠言獨(dú)具特征，互聯(lián)網(wǎng)這一變量的介入使謠言的行為邏輯發(fā)生了重要的斷裂和轉(zhuǎn)變。[2]以2019年微信平臺(tái)為例，全年共有17881篇辟謠文章，辟謠文章閱讀量1.14億次。[3]2020年新冠疫情突發(fā)后，與疫情相關(guān)謠言在網(wǎng)上四散而開(kāi)，造成公眾恐慌，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共秩序，政府不得不借助官方媒體、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等多種手段全天候進(jìn)行辟謠澄清，占用了大量公共資源。面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)謠言的新態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)法律規(guī)制措施顯得捉襟見(jiàn)肘，網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制的落后凸顯出來(lái)，如何完善網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的重要命題。

一、網(wǎng)絡(luò)謠言的概述

(一)網(wǎng)絡(luò)謠言的界定

西方學(xué)者對(duì)謠言的研究較為深入，普遍認(rèn)為謠言有著謠傳、流言等多重含義，根據(jù)《韋伯斯特英文大字典》可以將謠言定義為“缺乏真實(shí)依據(jù)，或未經(jīng)證實(shí)，公眾一時(shí)難以辨別真?zhèn)蔚拈e話(huà)、傳聞或輿論?！盵4]這其中既包括真假未定、事實(shí)不清的描述，也涉及虛假荒謬、毫無(wú)根據(jù)的虛假信息，因此在域外謠言獲得的評(píng)價(jià)更多是中性的，單純的“謠言”一詞并不具有褒貶性，其核心特征是“未經(jīng)證實(shí)”。這一點(diǎn)與我國(guó)有著很大的區(qū)別，我國(guó)對(duì)謠言的評(píng)價(jià)多為“虛假、有害、缺乏根據(jù)”的貶義評(píng)判，《辭?！贰缎氯A字典》對(duì)謠言的解釋都側(cè)重于“沒(méi)有事實(shí)存在而捏造”。這一點(diǎn)也得到了現(xiàn)有法律的印證：在已有的規(guī)范性法律文件中謠言通常被稱(chēng)為虛假信息，例如《刑法修正案(九)》規(guī)定“制造虛假的險(xiǎn)情、疫情、災(zāi)情、警情……或者明知是上述虛假信息......”，都體現(xiàn)著謠言與虛假的強(qiáng)烈關(guān)聯(lián)性。[5]可以看出在謠言的界定上我國(guó)學(xué)者采取的是更為狹義的觀點(diǎn)。因此本文所指的謠言是“在一定范圍內(nèi)傳播，為部分人所相信的具有主觀色彩的虛假信息”。

網(wǎng)絡(luò)謠言與謠言同屬虛假信息，具有同質(zhì)性。但與此同時(shí)網(wǎng)絡(luò)謠言也有別于傳統(tǒng)造謠、傳謠行為，網(wǎng)絡(luò)謠言具有傳播速度快、范圍廣、成本低、影響大的特點(diǎn)。[6]其最大的特點(diǎn)是以互聯(lián)網(wǎng)作為傳播媒介，后文的規(guī)制重點(diǎn)也圍繞“規(guī)制其網(wǎng)絡(luò)傳播路徑”這一核心要素展開(kāi)。西方學(xué)者并未將“網(wǎng)絡(luò)謠言”當(dāng)作一個(gè)單獨(dú)的概念來(lái)研究，而是將其作為網(wǎng)絡(luò)誹謗、網(wǎng)絡(luò)暴力犯罪的形式來(lái)看待。[7]在缺乏域外法研究的情況下，立足于我國(guó)的研究現(xiàn)狀，同時(shí)考慮網(wǎng)絡(luò)謠言的同質(zhì)性與特異性，可以將其界定為“以互聯(lián)網(wǎng)為媒介快速?gòu)V泛傳播，在網(wǎng)絡(luò)空間為部分人所相信的破壞性極大的虛假信息”。

(二)網(wǎng)絡(luò)謠言的新態(tài)勢(shì)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量數(shù)據(jù)帶來(lái)便利的同時(shí)也產(chǎn)生了許多無(wú)效甚至有害數(shù)據(jù)，當(dāng)數(shù)據(jù)不再作為毫無(wú)價(jià)值的數(shù)字編碼，而被賦予了巨大財(cái)富價(jià)值時(shí)，利益驅(qū)使使得人們選擇性忽視數(shù)據(jù)真實(shí)性，以數(shù)據(jù)價(jià)值利益為第一要素。這種價(jià)值利益是廣義的，既包括經(jīng)濟(jì)利益也包括信息網(wǎng)絡(luò)影響力、社會(huì)話(huà)語(yǔ)權(quán)等潛在利益，網(wǎng)絡(luò)謠言正是虛假數(shù)據(jù)中具有價(jià)值利益的一種。借用某領(lǐng)域官方信息公開(kāi)不足和公眾對(duì)真相的渴求，謠言制造者迎合公眾心理杜撰出模糊不定、真假未知的數(shù)據(jù)，借用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行傳播，是大數(shù)據(jù)背景下網(wǎng)絡(luò)謠言的新態(tài)勢(shì)。2018年3月26日，題為“伊利公司董事長(zhǎng)潘剛或失聯(lián)”的謠言在網(wǎng)絡(luò)上傳播，在傳播過(guò)程中更是演變?yōu)槎麻L(zhǎng)被官方抓走協(xié)助調(diào)查，當(dāng)日伊利股盤(pán)價(jià)格下跌3.53%，較最高市值損失了131.9億元。后經(jīng)統(tǒng)計(jì)該謠言被新浪、網(wǎng)易等105家網(wǎng)絡(luò)媒體轉(zhuǎn)載，點(diǎn)擊量達(dá)1萬(wàn)次以上。[8]面對(duì)此種新態(tài)勢(shì)，現(xiàn)有治理機(jī)制心余力絀。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制困境

(一)網(wǎng)絡(luò)謠言多方認(rèn)定主體履職不充分

1.網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定涉及多方主體

網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定涉及行政執(zhí)法部門(mén)、刑事司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的多方主體，前者包括國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室協(xié)調(diào)，工信部門(mén)，后者主要指兼具兩種身份的公安機(jī)關(guān)，還包括互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)平臺(tái)與行業(yè)協(xié)會(huì)以及中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。此外受到謠言影響的公民個(gè)人擁有向國(guó)家機(jī)關(guān)提出保護(hù)的權(quán)利，因?yàn)槿狈?zhí)法主體資格其固然不可作為網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定主體，但基于維護(hù)個(gè)人利益的考量其必然會(huì)對(duì)認(rèn)定主體提出認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)謠言的訴求，如向工信部門(mén)舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)謠言或請(qǐng)求互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)平臺(tái)與行業(yè)協(xié)會(huì)采取刪除謠言、斷開(kāi)鏈接等措施。這其中既有公權(quán)力主體的參與，也離不開(kāi)公私屬性兼具的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)平臺(tái)與行業(yè)協(xié)會(huì)，還有私主體的入局，多方主體的參與使得網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定極為復(fù)雜。

2.多方履責(zé)主體沒(méi)有形成合力

盡管有著多方主體的參與，但網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定似乎并沒(méi)有形成分工負(fù)責(zé)、相互配合、有效銜接的認(rèn)定治理格局。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)協(xié)調(diào)辦公室作為宏觀治理部門(mén)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新、細(xì)化網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但其更多的只是向各部門(mén)、下級(jí)機(jī)關(guān)劃定工作目標(biāo)、制定工作任務(wù)，缺乏認(rèn)定謠言的主動(dòng)性與積極性。工信部門(mén)作為互聯(lián)網(wǎng)治理的直接責(zé)任機(jī)關(guān)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定并未形成完整規(guī)范的處置機(jī)制，與此同時(shí)缺乏辟謠的能動(dòng)性，往往是迫于輿論才對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行認(rèn)定。與此同時(shí)，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組作為統(tǒng)領(lǐng)部門(mén)并不具體負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)謠言的甄別與認(rèn)定，并未很好的發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。此外，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)平臺(tái)與行業(yè)協(xié)會(huì)擁有的過(guò)于寬泛的自由裁量空間，公安機(jī)關(guān)判定網(wǎng)絡(luò)謠言入罪的恣意性，均是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)謠言認(rèn)定困難的原因。

(二)網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制稍顯落后

網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制的落后點(diǎn)體現(xiàn)在：為維護(hù)社會(huì)公共秩序和凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，對(duì)網(wǎng)絡(luò)造謠、傳謠行為實(shí)行刑事制裁(犯罪化)已成為日益凸現(xiàn)卻又頗受爭(zhēng)議的問(wèn)題，[9]這一矛盾突出表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制和刑法規(guī)制的沖突。

1.從橫向角度觀察，相似的網(wǎng)絡(luò)造謠、傳謠行為其法律評(píng)價(jià)不同

通過(guò)規(guī)范化、系統(tǒng)化的法治體系提升國(guó)家治理能力是現(xiàn)代成熟法治國(guó)家的慣例，而同一行為獲得相同法律評(píng)價(jià)是法治現(xiàn)代化的必然要求，但就網(wǎng)絡(luò)謠言相關(guān)案件來(lái)看，“同罪異罰”亂象較為明顯。以疫情防控期間案件為例，盡管通過(guò)案卷很難判斷違法人主觀意圖，不能排除主觀罪過(guò)對(duì)處罰結(jié)果的影響，但實(shí)際上辦案人員處理此類(lèi)案件的主要依據(jù)是客觀行為，因此僅以客觀層面為變量進(jìn)行比較并無(wú)不妥。例如2020年2月13日樂(lè)清市虹橋鎮(zhèn)的連儒峰編造疫情謠言，并錄制未經(jīng)證實(shí)、毫不相干的視頻上傳至微信傳播，被處以罰款一百元。①與之相對(duì)，同年2月3日杭州市富陽(yáng)區(qū)的姚挺編造疫情謠言并在微信群內(nèi)散布，后其主動(dòng)在微信群內(nèi)撤回消息，公安機(jī)關(guān)認(rèn)定其未造成謠言廣泛傳播，但其仍被處以行政拘留五日的處罰。②更有甚者，同年2月5日，長(zhǎng)沙市的彭某在微信群傳播網(wǎng)絡(luò)謠言，并上傳毫不相干的視頻在群內(nèi)傳播，其違法犯罪手段與前述連儒峰的手段基本一致，卻被長(zhǎng)沙市公安局芙蓉分局刑事拘留。③行政處罰尚不屬于犯罪，而刑事拘留則被作為犯罪記錄記入檔案，兩種處罰差距之大不言自明。即便同為行政處罰的罰款和行政拘留也不可相提并論，盡管學(xué)界一直主張行政拘留僅是普通行政處罰的一種，并不屬于刑罰范疇，但實(shí)踐中一旦被處以此項(xiàng)處罰，便意味著當(dāng)事人難以開(kāi)具無(wú)違法犯罪記錄證明。梳理前述案件不難發(fā)現(xiàn)，被處罰人的手段基本一致，即編造謠言并上傳至網(wǎng)絡(luò)傳播，處罰結(jié)果卻天差地別，甚至出現(xiàn)“重者輕罰，輕者重罰”的怪相，相同行為差異化法律評(píng)價(jià)與現(xiàn)代法治倡導(dǎo)的“法律面前人人平等”相抵觸，勢(shì)必戕害我國(guó)法治系統(tǒng)的公信力。

2.從縱向角度觀察，刑法對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制過(guò)度前置化

在刑法調(diào)整范圍擴(kuò)張的背景下，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪刑法呈現(xiàn)出對(duì)法益保護(hù)前置化的態(tài)勢(shì)。[10]《刑法修正案(九)》將“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者不履行安全管理義務(wù)”的行為納入刑法規(guī)制，同時(shí)規(guī)定“在網(wǎng)絡(luò)上編造、傳播虛假信息”的行為單獨(dú)成罪。即便不構(gòu)成前罪，根據(jù)《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《誹謗解釋》)，也有可能構(gòu)成尋釁滋事罪，從司法解釋“兜底式”入罪到刑法使之單獨(dú)成罪，.......網(wǎng)絡(luò)謠言入罪門(mén)檻再次降低。[11]首先，刑罰固然嚴(yán)厲于行政處罰，但其治理效果未必最佳。行政執(zhí)法相較于刑事司法更側(cè)重于效率價(jià)值，恰巧與網(wǎng)絡(luò)謠言傳播速度極快這一特征相匹配，通過(guò)快速介入可以很好地將網(wǎng)絡(luò)謠言造成的損失限制在可控范圍內(nèi)。其次，即便肯定其治理效果，刑法的過(guò)度前置將不可避免的犧牲程序價(jià)值，而這正是刑事司法的核心，依據(jù)蒂博特和沃克的觀點(diǎn)，......參與司法程序是當(dāng)事人影響裁判結(jié)果的唯一途徑。[12]過(guò)度前置在強(qiáng)調(diào)打擊犯罪的同時(shí)有違謙抑性，侵害公民的合法權(quán)益進(jìn)而損害刑事司法公信力。

三、網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制困境原因探析

行政犯有別于刑事犯，其危害本質(zhì)和違法根源在于侵害了行政前置法所確立的行政法法益，以及對(duì)行政法律責(zé)任條文的違反。[13]盡管網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪應(yīng)屬刑法規(guī)制，但網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為應(yīng)首先由行政手段治理，行政手段難以奏效時(shí)再由刑事司法接管，二者間的沖突也是當(dāng)下治理的矛盾點(diǎn)，因此筆者從行政、刑事及二者銜接的角度對(duì)規(guī)制困境進(jìn)行原因探析。

(一)行政規(guī)制不足

作為網(wǎng)絡(luò)謠言治理的最先介入者，行政規(guī)制并不完善。第一，參與網(wǎng)絡(luò)謠言治理的行政主體存有監(jiān)管不力、彼此牽制的缺陷。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工信部門(mén)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組之間存在職能交叉，他們與公安機(jī)關(guān)之間相互掣肘，[14]“人人都管”的規(guī)定極易導(dǎo)致“人人都不管”，助長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)謠言的違法犯罪態(tài)勢(shì)。第二，公安機(jī)關(guān)作為當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)謠言治理的主要行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)有人員編制和辦公條件疲于應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的海量數(shù)據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)空間的虛擬性和匿名性增加了治理難度，因此公安機(jī)關(guān)普遍存在“以罰代管，疏于治理”的問(wèn)題，寄希望通過(guò)重罰、重刑強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)謠言亂象，卻忽視了源頭性的行政治理和引導(dǎo)，這也是處罰日益加重而亂象仍舊頻發(fā)的原因。

(二)刑法規(guī)范強(qiáng)調(diào)集體法益，但認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊

刑法規(guī)范強(qiáng)調(diào)集體法益，將社會(huì)公共秩序置于突出保護(hù)地位。網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪侵害的法益大致可以分為個(gè)人法益和集體法益，前者主要是侮辱誹謗罪；后者所涉罪名較廣，既體現(xiàn)在“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序相關(guān)的罪名”中，例如編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪，損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪；也涉及到“與社會(huì)管理秩序相關(guān)的罪名”中，如拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪，編造、故意傳播虛假信息罪；此外包括通過(guò)《誹謗解釋》確定的“尋釁滋事罪”，總體上講侵害集體法益的公共性謠言屬于規(guī)制重點(diǎn)，其法律規(guī)范供給已接近“飽和狀態(tài)”[15]。就司法實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論對(duì)某一突發(fā)事件的特定時(shí)期分析，以北京師范大學(xué)網(wǎng)絡(luò)法制國(guó)際中心發(fā)布的新冠疫情期間網(wǎng)絡(luò)謠言案件為例，違法者受到刑事處罰案件共三起，處罰原因均為違法者破壞了社會(huì)公共秩序。還是對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪進(jìn)行回溯式觀察，侵害集體法益的犯罪占絕大部分。在我國(guó)重刑主義的影響下[16]，對(duì)集體法益的重視就轉(zhuǎn)化為刑法的前置化，網(wǎng)絡(luò)謠言入罪門(mén)檻因此降低。其次，行為是否侵犯集體法益標(biāo)準(zhǔn)不清，“社會(huì)公共秩序”和“嚴(yán)重后果”的內(nèi)涵并不明晰。目前僅針對(duì)虛假恐怖信息的謠言出臺(tái)了司法解釋?zhuān)鞔_其入罪標(biāo)準(zhǔn)，但也僅是圍繞“編造、故意傳播虛假信息罪”，并不適用于其他網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪。這種模糊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)使得出罪入罪在依賴(lài)于司法機(jī)關(guān)辦案人員的主觀判斷，恣意性較大，極易導(dǎo)致“同罪異罰”的弊病。[17]

(三)行刑銜接不暢

不同于食品藥品案件或環(huán)境案件的行刑銜接，網(wǎng)絡(luò)謠言案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事偵查機(jī)關(guān)均為公安機(jī)關(guān)，其身份具有雙重屬性，因此容易在銜接上出現(xiàn)問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)可以自由選擇行政程序或刑事程序并切換，在“一事不再罰原則”和“證據(jù)轉(zhuǎn)化”上引起沖突?！耙皇虏辉倭P原則”要求同一違法行為不應(yīng)受兩次以上性質(zhì)相同的處罰，公安機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)謠言案件辦理之初以行政機(jī)關(guān)身份做出查封、扣押、罰款、沒(méi)收等行政決定，待案件進(jìn)入刑事司法流程后上述決定的效力如何，罰沒(méi)款物能否折抵刑罰均不明確。此外，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)能否作為刑事證據(jù)的爭(zhēng)論一直存在，《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》等法律規(guī)范對(duì)此規(guī)定不同，且不論通過(guò)行政程序收集的言詞證據(jù)能否轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，即便可以轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)也應(yīng)進(jìn)行說(shuō)明解釋。而在網(wǎng)絡(luò)謠言案件中因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)的雙重角色，行政證據(jù)當(dāng)然的被作為刑事證據(jù)使用，銜接程序并不科學(xué)。[18]行刑銜接不暢導(dǎo)致程序切換的恣意性，進(jìn)而影響到網(wǎng)絡(luò)謠言入罪和出罪尺度。

四、完善網(wǎng)絡(luò)謠言法律規(guī)制的路徑

(一)科學(xué)規(guī)范立法，摒棄功利主義進(jìn)行源頭治理

功利主義注重政策效果的實(shí)現(xiàn)，以此為導(dǎo)向的公共政策具有結(jié)果性、經(jīng)濟(jì)性、短期性、失衡性等特征，[19]降低網(wǎng)絡(luò)謠言的入罪門(mén)檻，通過(guò)嚴(yán)厲處罰尋求出路，片面強(qiáng)調(diào)末端治理正是功利主義的體現(xiàn)，雖然此做法短期內(nèi)易見(jiàn)到成效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看必然會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)謠言法律規(guī)制的實(shí)踐困境。功利主義重在治標(biāo)，而源頭治理重在治本，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提到，要改進(jìn)社會(huì)治理方式……堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本。[20]具體到網(wǎng)絡(luò)謠言領(lǐng)域，源頭治理是指通過(guò)科學(xué)規(guī)范的立法提高治理水平，將治理路徑拓展至謠言產(chǎn)生、傳播、造成后果、懲戒的全過(guò)程，而非僅著眼于懲戒機(jī)制的倒逼。具體而言：第一，明晰侵犯法益的標(biāo)準(zhǔn)，為行政執(zhí)法和刑事司法提供規(guī)范依據(jù)，保護(hù)集體法益的同時(shí)避免入罪出罪的恣意性。第二，為信息網(wǎng)絡(luò)參與者提供“可操作化”的行為準(zhǔn)則。盡管已經(jīng)制定了此類(lèi)規(guī)范，但這些大多是原則性規(guī)定，如《關(guān)于促進(jìn)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，后者第 3 條規(guī)定提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守法律，堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，促進(jìn)形成積極健康、向上向善的網(wǎng)絡(luò)文化，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，并未規(guī)定具體的行為模式和法律后果。日后應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體的行為模式和法律后果，圍繞“可操作性”進(jìn)行細(xì)化。第三，通過(guò)法律規(guī)范明確監(jiān)管責(zé)任，在立法中劃定責(zé)任領(lǐng)域，優(yōu)化銜接機(jī)制，形成中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)領(lǐng)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室協(xié)調(diào)，工信部門(mén)、公安部門(mén)具體負(fù)責(zé)，行政刑事有效分工，行刑暢通銜接的高效治理機(jī)制。

(二)強(qiáng)化行政執(zhí)法，通過(guò)信息公開(kāi)和行政處罰雙向治理

網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制既要通過(guò)行政處罰進(jìn)行逆向遏制，亦要根據(jù)其傳播機(jī)制正向治理。根據(jù)傳播學(xué)者克羅斯提出的謠言公式：R=i×a/c，即謠言=事件的重要性×模糊性÷公眾批判能力。[21]謠言對(duì)象的重要性是相對(duì)無(wú)法改變的，政府信息公開(kāi)既可以增強(qiáng)事件透明度，同時(shí)能提升網(wǎng)絡(luò)參與者的判斷力，進(jìn)而削弱謠言傳播力。一方面要形成突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定政府要“統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)”發(fā)布事件有關(guān)信息。在重大突發(fā)事件背景下謠言易廣泛傳播，如新冠疫情、棲霞市笏山金礦“1·10”爆炸事故等，政府需利用門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)媒體、新聞發(fā)布會(huì)等及時(shí)進(jìn)行信息公開(kāi)，穩(wěn)定社會(huì)秩序。另一方面要完善常態(tài)化信息公開(kāi)機(jī)制，提升政府信息公開(kāi)的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，避免“非熱點(diǎn)關(guān)注情形不披露，非重大突發(fā)事件不公開(kāi)”的弊病，構(gòu)筑信息公開(kāi)的內(nèi)發(fā)驅(qū)動(dòng)力。同時(shí)以行政處罰作為行政規(guī)制的懲戒措施，一是完善行政處罰手段，既要利用“罰款、吊銷(xiāo)許可證”等傳統(tǒng)手段，也要利用“約談、降低信譽(yù)評(píng)級(jí)、行業(yè)禁入”等新方法，多措并舉治理網(wǎng)絡(luò)謠言；二是加強(qiáng)行刑銜接機(jī)制，明確行政證據(jù)向刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化種類(lèi)和轉(zhuǎn)化程序，規(guī)范行政處罰和刑事處罰的并用和折抵標(biāo)準(zhǔn)，使行政處罰能夠有效規(guī)制的及時(shí)做出處罰，難以規(guī)制的轉(zhuǎn)入刑事司法流程。

(三)完善刑事司法，發(fā)揮刑罰末端治理功效

作為治理網(wǎng)絡(luò)謠言的最后一道防線(xiàn)，一旦違法行為被認(rèn)定構(gòu)成犯罪就必須進(jìn)入刑事司法流程。刑事司法流程具有被動(dòng)性和終局性，一方面要通過(guò)刑罰的嚴(yán)厲性矯治此種犯罪行為，另一方面也要注重刑法人權(quán)保障價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。就實(shí)體層面而言，網(wǎng)絡(luò)謠言入罪門(mén)檻不斷降低，刑法的溢出應(yīng)引起警惕。首先要避免刑法過(guò)度前置，應(yīng)由行政規(guī)制的行為不應(yīng)“救火式”納入刑事規(guī)制，例如《誹謗解釋》將“達(dá)到一定點(diǎn)贊、轉(zhuǎn)發(fā)、擴(kuò)散數(shù)量的造謠行為”均認(rèn)定為刑事犯罪，但誹謗信息自相矛盾、當(dāng)事人即刻成功辟謠或輿論反轉(zhuǎn)的謠言并不應(yīng)由刑法規(guī)制，即客觀上未造成危害結(jié)果的謠言，應(yīng)當(dāng)受行政規(guī)制，刑罰不宜過(guò)度前置。就程序?qū)用娑裕?guī)范行刑銜接程序，著重規(guī)范公安機(jī)關(guān)程序切換的隨意性，對(duì)此前文已有詳述。就實(shí)踐層面而言，刑罰應(yīng)著力于規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的獲利，不能局限于傳統(tǒng)的自由刑，既要通過(guò)“沒(méi)收、追繳以及罰金”打擊經(jīng)濟(jì)利益，也要通過(guò)行刑銜接機(jī)制利用“禁止從業(yè)、吊銷(xiāo)許可證”等手段，打擊其網(wǎng)絡(luò)影響力等潛在獲利，最終實(shí)現(xiàn)末端治理效能的最優(yōu)化。

五、結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的海量數(shù)據(jù)真假難辨，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的興起及其治理機(jī)制的滯后，信息網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的秩序維護(hù)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，但個(gè)人權(quán)利和秩序維護(hù)的沖突一直存在，在治理網(wǎng)絡(luò)謠言這一系統(tǒng)工程中，如何在言論自由和網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制間找到平衡？如何消解知情權(quán)和隱私權(quán)的沖突？如何破除法律規(guī)制單一手段的局限性，充分發(fā)揮道德、行業(yè)準(zhǔn)則的規(guī)范作用，又如何將各種規(guī)制手段結(jié)合以?xún)艋畔⒕W(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化？顯然值得我們更加深入的思索。

注釋?zhuān)?/p>

①②參見(jiàn)威科先行法律數(shù)據(jù)庫(kù)，https://law.wkinfo.com.cn/administrative-punishment/detail/MkUwMTI2NzkyMTA%3D?searchId=a2efd245fca642f8ad63377ca421f076&index=3&q=%E7%96%AB%E6%83%85&module=，2021年3月1日訪(fǎng)問(wèn)。

③參見(jiàn)湖南省人民政府網(wǎng)站，http://www.hunan.gov.cn/topic/fkxxgzbd/szdt/202002/t20200207_11172478.html，2021年3月5日訪(fǎng)問(wèn)。