韋正富 吳大華

（1. 貴州師范大學(xué)，貴州·貴陽 550001；2. 貴州省社會科學(xué)院，貴州·貴陽 550002）

生態(tài)治理的目標(biāo)是要促進(jìn)人與人、人與自然的和諧共生。長期以來，民族地區(qū)主要依靠其傳統(tǒng)樸素的生態(tài)倫理維系著“天人合一”的生態(tài)體系。因此，有人認(rèn)為民族地區(qū)生態(tài)治理活動應(yīng)當(dāng)“尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，汲取少數(shù)民族文化中熱愛自然、尊重自然、保護(hù)自然和維護(hù)生態(tài)平衡”[1]。然而，民族地區(qū)傳統(tǒng)的良好生態(tài)系統(tǒng)的形成是基于純粹的自然與民族的人所構(gòu)成的簡單系統(tǒng)，是純粹的小農(nóng)生產(chǎn)及其基礎(chǔ)上的生活方式構(gòu)成的系統(tǒng)。這種系統(tǒng)將隨著工業(yè)化的逐步深入而發(fā)生深刻地變革，依照傳統(tǒng)的自然法及基礎(chǔ)上的自愿與協(xié)商已經(jīng)難以解決當(dāng)前日益突出的生態(tài)問題。因此，以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的法治必須及時補(bǔ)位。

一、研究的緣起

民族地區(qū)從傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)方式向以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化等為主要內(nèi)容的現(xiàn)代化發(fā)展是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的基本趨勢。在此基礎(chǔ)上，民族地區(qū)生態(tài)治理從傳統(tǒng)的以“熟人”社會為基礎(chǔ)的“禮治”向工業(yè)的契約型社會為基礎(chǔ)的“法治”的轉(zhuǎn)變是民族地區(qū)生態(tài)治理發(fā)展的必然。但當(dāng)前學(xué)界及實踐界對關(guān)于民族地區(qū)生態(tài)治理法治化的問題認(rèn)知相對不足。

（一） 民族地區(qū)生態(tài)治理法治化之含義

民族地區(qū)生態(tài)治理法治化是指以維系其生態(tài)良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)從傳統(tǒng)的依照民族倫理，以民眾自愿為基礎(chǔ)來處理與生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者及生態(tài)各要素的關(guān)系向依照國家法律及制度體系為基礎(chǔ)，以國家強(qiáng)制力為后盾而進(jìn)行治理的轉(zhuǎn)化。在傳統(tǒng)社會，“少數(shù)民族地區(qū)之所以保留著相對完整的生態(tài)系統(tǒng)，這與少數(shù)民族特有的生產(chǎn)生活方式、民族地區(qū)傳統(tǒng)的公共治理方式有關(guān)”[2]。但隨著改革開放的深入，民族屬性逐漸弱化，而以國家為主體的公共性在進(jìn)一步凸顯，如表1所示，民主、法治、平等、自由、科學(xué)等為代表的現(xiàn)代治理理念逐漸成長。同時，隨著民族地區(qū)生態(tài)治理問題公共性的進(jìn)一步擴(kuò)張和傳統(tǒng)生態(tài)治理模式的失靈，民族地區(qū)生態(tài)治理法治化便是民族地區(qū)公共治理現(xiàn)代化的必然。而民族地區(qū)生態(tài)治理法治化首先就是要用法制來明確其系統(tǒng)內(nèi)各構(gòu)成要素即民族、自然和政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

與民族地區(qū)傳統(tǒng)的生態(tài)治理的倫理治理模式相比，現(xiàn)代法治所體現(xiàn)的特點如表1所示，其治理體系體現(xiàn)為現(xiàn)代政府及其專業(yè)性、專門性機(jī)構(gòu)，比如生態(tài)局、生態(tài)法庭等利用其擁有的化學(xué)、法學(xué)、物理學(xué)等專業(yè)性知識，依循科學(xué)規(guī)律，通過民主、協(xié)商及法制規(guī)定的程序和步驟對涉及的生態(tài)問題進(jìn)行處置。而非傳統(tǒng)的民族長老、族老、寨老等依據(jù)其傳統(tǒng)的經(jīng)驗和權(quán)威組織對村民進(jìn)行治理，或按照習(xí)俗通過祈禱、執(zhí)行族規(guī)等處理與生態(tài)的相關(guān)問題。因此，生態(tài)治理法治化是民族地區(qū)公平、民主、平等等現(xiàn)代治理理念發(fā)展和科學(xué)、技術(shù)、知識等現(xiàn)代治理工具在民族地區(qū)普及的必然要求，也是以平等、協(xié)商、協(xié)同等為基本內(nèi)容的公共治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

（二） 法治化機(jī)制探索是民族地區(qū)生態(tài)治理研究的綜合指向

國外尚未發(fā)現(xiàn)關(guān)于民族地區(qū)生態(tài)治理法治化方面的研究成果。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于民族地區(qū)生態(tài)治理的研究成果頗豐，綜合起來主要包括三個方面：一是基于民族地區(qū)傳統(tǒng)樸素的生態(tài)治理理念，認(rèn)為生態(tài)環(huán)保意識是少數(shù)民族文化的重要組成部分，其蘊(yùn)含的內(nèi)容與低碳發(fā)展理念相契合[3]；同時，少數(shù)民族生產(chǎn)生活、宗教禁忌、神話傳說、鄉(xiāng)規(guī)民俗中，蘊(yùn)含著深刻的生態(tài)倫理智慧，為我國建設(shè)生態(tài)文明提供了有益的借鑒[1]；二是基于民族地區(qū)生態(tài)資源保護(hù)、利用中的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，將環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的外部性進(jìn)行內(nèi)部化[4]，以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為有效規(guī)制生態(tài)污染者與利益相關(guān)者的分配機(jī)制[5]；三是基于民族地區(qū)生態(tài)治理系統(tǒng)的復(fù)雜性，認(rèn)為民族地區(qū)生態(tài)治理應(yīng)該堅持公平、效率、民主、可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)效果利益等六大價值[5]，并將民族生態(tài)政策內(nèi)容歸納為民族生態(tài)與文化影響的評價體系、民族傳統(tǒng)知識保護(hù)法規(guī)、民族生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制和碳交易機(jī)制[6]。但在現(xiàn)實中，民族地區(qū)樸素的治理倫理，其現(xiàn)代性明顯不足，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及多元價值基礎(chǔ)的民族生態(tài)政策研究都指向法治，但都沒有明確指出法治及如何走向法治。因此，研究以民族地區(qū)生態(tài)治理法治化為主題，基于民族地區(qū)民族、自然、政府關(guān)系的梳理，探討民族地區(qū)生態(tài)治理如何從傳統(tǒng)的以“禮治”為基礎(chǔ)向現(xiàn)代的“法治”為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化具有十分重要的理論意義。

（三） 政府、自然及社會的良好關(guān)系是民族地區(qū)生態(tài)治理法治化的內(nèi)在動力

民族地區(qū)生態(tài)治理法治化是因為民族地區(qū)傳統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)由“單民族人—自然”構(gòu)成的系統(tǒng)向“多民族人—自然—政府”構(gòu)成的系統(tǒng)轉(zhuǎn)化的結(jié)果。因此，民族地區(qū)生態(tài)治理法治化首先需要把人與人、人與自然以及各種組織的關(guān)系納入法制規(guī)制范疇，并依靠一套有效執(zhí)行法制的行政組織系統(tǒng)，這是法制成為法治的機(jī)制基礎(chǔ)。

傳統(tǒng)民族地區(qū)的民族習(xí)俗、樸素自然及“刀耕火種”的生產(chǎn)方式維系著良好的生態(tài)結(jié)構(gòu)。而當(dāng)前工業(yè)化背景下事物的關(guān)系發(fā)生了變化，市場意識讓人與人、人與自然關(guān)系發(fā)生了變革，正所謂“來自農(nóng)業(yè)社會的傳統(tǒng)，經(jīng)過篩選之后而被保留在了日常生活領(lǐng)域中，特別是在法的精神成為普照之光之后，倫理精神在日常生活領(lǐng)域之外的一切場所都受到了排斥?！盵7](P7)因此，民族地區(qū)生態(tài)治理需要法治化，而民族地區(qū)生態(tài)治理法治化的社會基礎(chǔ)首先是要對民族地區(qū)與生態(tài)有關(guān)的民族、自然資源的關(guān)系進(jìn)行梳理。同時，由于工業(yè)化和市場化給民族地區(qū)帶入各種“陌生人”“陌生物”，這種人和物脫離了民族地區(qū)人和傳統(tǒng)體制的調(diào)控范疇，需要政府的有效作為。

二、民族地區(qū)生態(tài)治理法治化的基礎(chǔ)：民族、自然及政府邏輯關(guān)系的變化

民族地區(qū)生態(tài)是由民族地區(qū)人、自然通過生產(chǎn)、生活鏈接起來的系統(tǒng)，正所謂“社會體系塑造了它的公民們要形成的需求和志愿，它在某種程度上決定人們現(xiàn)在的類型以及他們想成為的類型”[8](P259)。長期以來，民族地區(qū)主要依靠傳統(tǒng)的“天人合一”的樸素生態(tài)觀維系著和諧的生態(tài)關(guān)系。因此，民族地區(qū)生態(tài)之所以要從傳統(tǒng)的依靠民族禮俗為基礎(chǔ)向現(xiàn)代法治為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化，其邏輯歸根結(jié)底主要是由于民族、自然及政府關(guān)系發(fā)生了變化，具體歸納如表2所示。

（一） 民族生態(tài)行動邏輯的變化：從純民族倫理向經(jīng)濟(jì)理性的轉(zhuǎn)變

由于民族地區(qū)發(fā)展的不平衡和民族族性本身的差異，民族地區(qū)人的行動邏輯由傳統(tǒng)的純民族倫理要素轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓚鹘y(tǒng)民族倫理、經(jīng)濟(jì)理性等綜合作用的結(jié)果。此外，隨著當(dāng)前民族地區(qū)外來人口增多，民族地區(qū)人的生態(tài)行動邏輯也發(fā)生了復(fù)雜的變化。這首先是民族人受市場意識的影響，開始以經(jīng)濟(jì)理性考量自己的生態(tài)行為。在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，民族地區(qū)社會中的“個人利益與整體利益、私人利益與公共利益都處于一種混沌的狀態(tài)”，在這種狀態(tài)下，倫理規(guī)范在生活領(lǐng)域規(guī)范明顯，科學(xué)規(guī)范在生產(chǎn)領(lǐng)域作用明顯，法治規(guī)范在社會治理領(lǐng)域作用明顯[7](P1-5)。而在改革開放后，民族地區(qū)民眾受到市場意識的影響越來越大，個人利益與公共利益的邊界變得越來越清晰，一切對環(huán)境有利而可能需要私人付出成本的情景下都極可能產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)的搭便車行為。因此，在少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化過程中，如果相應(yīng)的社會機(jī)制得不到完善，傳統(tǒng)淳樸的生態(tài)倫理很容易弱化甚至扭曲，從而加劇生態(tài)的悲劇。

此外，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政策導(dǎo)向時期，民族地方政府強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)職能，擴(kuò)大招商引資力度，各種外來人群和經(jīng)濟(jì)體在民族地區(qū)得到發(fā)展。在與民族組織交往的過程中，有些外來經(jīng)濟(jì)組織以成本為衡量行動的標(biāo)準(zhǔn)，甚至不尊重民俗，從而給民族地區(qū)生態(tài)倫理造成了破壞。當(dāng)然也有諸多經(jīng)濟(jì)組織遵循法治邏輯，且在強(qiáng)化與民族、生態(tài)關(guān)系的同時，也遵循民族的倫理，而民族地區(qū)處于“熟人”社會中，他們往往對“熟人”“熟物”遵循民族倫理，而對外部的“陌生人”和“物”則強(qiáng)調(diào)市場價值，甚至基于經(jīng)濟(jì)理性的目的扭曲利用其倫理規(guī)則。比如有的民族地區(qū)的民族相信所謂的“風(fēng)水”“龍脈”，對政府開發(fā)、建設(shè)過程中需要占用開發(fā)的山、地經(jīng)常以“龍脈”之名而“漫天要價”，這給當(dāng)?shù)氐墓仓卫韼碇T多新問題。

（二） 自然構(gòu)成的關(guān)聯(lián)性變化：從物理到化學(xué)

民族地區(qū)傳統(tǒng)的人與物、物與物之間的關(guān)聯(lián)主要以物理的關(guān)系和作用為主，并以此為基礎(chǔ)形成了自己的生態(tài)哲學(xué)觀。而當(dāng)前社會在高科技作用下，大量“外來”事物的涌入，使諸多的人與物及物與物之間的關(guān)系與作用發(fā)生了“化學(xué)”的效應(yīng)，使傳統(tǒng)倫理失靈。

一方面，“外來物”與傳統(tǒng)生態(tài)系統(tǒng)的不兼容。隨著改革開放的深入，外來工業(yè)產(chǎn)品大量涌入民族地區(qū)，這些物品給生產(chǎn)、生活帶來便利的同時，由于民族地區(qū)傳統(tǒng)知識儲備的不足，人們對各種外來器物如何融入系統(tǒng)，并實現(xiàn)系統(tǒng)再平衡缺乏基本認(rèn)知，從而導(dǎo)致民族地區(qū)傳統(tǒng)的自然消化系統(tǒng)失靈。比如，傳統(tǒng)日常生活中所用的草墩、竹籃、木椅等等，通過燃燒及平時柴火取能的方式，實現(xiàn)了自然資源利用與再生的良性循環(huán)。而當(dāng)前，民眾的生活要依賴諸如塑料座椅、電磁爐，以及大量的塑料袋和電池，這給傳統(tǒng)的自我消化系統(tǒng)帶來了“梗阻”。

另一方面，事物之間由傳統(tǒng)的物理作用變?yōu)楫?dāng)下化學(xué)的作用。民族地區(qū)人與自然的長期交互作用中形成了自己的生態(tài)認(rèn)知體系，比如，有的民族地區(qū)的人認(rèn)為世界是由金、木、水、火、土所構(gòu)成。其所認(rèn)知的事物的質(zhì)變往往經(jīng)歷一個相對較長時間的量變過程。在此背景下傳統(tǒng)民族地區(qū)人們通過直觀就能感受到生態(tài)系統(tǒng)的平衡及變化，人們基于生活的經(jīng)驗就很容易能辨識出事物之間的變化邏輯。但當(dāng)前科技信息和工業(yè)化高速發(fā)展，生態(tài)要素可以短時間內(nèi)發(fā)生質(zhì)變，傳統(tǒng)民族人很難或者根本無法根據(jù)自己的生活經(jīng)驗識別事物之間的因果關(guān)系，從而造成生態(tài)認(rèn)知上的嚴(yán)重滯后，民族地區(qū)傳統(tǒng)自然的生態(tài)與民族地區(qū)傳統(tǒng)的倫理無法再度保持平衡。在此背景下，生態(tài)的再度平衡需要依托于現(xiàn)代各種專業(yè)性的部門、行業(yè)及儀器，需要政府的有效作為。

（三） 政府生態(tài)行動邏輯的變革：從“無為而治”到“積極作為”

隨著高科技快速發(fā)展和各種現(xiàn)代通信、交通工具的普遍利用，民族地區(qū)社會交往結(jié)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大，生態(tài)公共性在進(jìn)一步增強(qiáng)的同時，生態(tài)復(fù)雜性以及不可治理性問題也在進(jìn)一步擴(kuò)大，民族地區(qū)對政府需要的進(jìn)一步擴(kuò)大，要求民族地區(qū)各級地方政府從傳統(tǒng)的“無為而治”向積極作為的轉(zhuǎn)變。

一是政府的生態(tài)行為從間接變?yōu)橹苯?。在傳統(tǒng)社會，民族地區(qū)的生態(tài)是民族人與自然的相互關(guān)系，政府的職能主要處于“無為而治”，對生態(tài)只是間接產(chǎn)生一些影響，因此對自然及生態(tài)的作用效果相對較弱。而當(dāng)下，政府是產(chǎn)業(yè)政策制定者和公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的重要參與者，政府引導(dǎo)下的各種產(chǎn)業(yè)政策會直接與生態(tài)發(fā)生關(guān)系，并且影響大，政府能否有效作為已經(jīng)成為諸多民族地區(qū)生態(tài)是否能保持良性運行的關(guān)鍵要素。

二是民族地區(qū)生態(tài)不可治理問題增加，需要發(fā)揮政府“掌舵”的職能。在生態(tài)復(fù)雜性和不可治理性問題進(jìn)一步擴(kuò)大的背景下，單個人、群體及行業(yè)憑借自己的知識和能力越來越難以面對未來的諸多生態(tài)風(fēng)險問題，需要政府發(fā)揮掌舵者角色，協(xié)調(diào)各部門、行業(yè)，整合各類信息、技術(shù)和人才，如此才能達(dá)到有效處置，并且還要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)變革的規(guī)律，做好各種專業(yè)性規(guī)劃。

三是民族地區(qū)生態(tài)資源的公共性擴(kuò)張，公共管理職能需要進(jìn)一步拓展。民族地區(qū)傳統(tǒng)自然法基礎(chǔ)上的生態(tài)治理是建立于區(qū)域范圍相對狹小，理念相對傳統(tǒng)、保守、樸實，甚至建立在相對狹隘的民族主義基礎(chǔ)上的。但當(dāng)前，民族地區(qū)相對封閉的社會系統(tǒng)進(jìn)一步被打開，以少數(shù)民族為基礎(chǔ)的民族主義逐漸弱化，基于國家層面的公共性在進(jìn)一步擴(kuò)大，民族性逐漸向公共性過渡。同時，民族地區(qū)生態(tài)要素隨著社會交往機(jī)構(gòu)的變革而與更多的主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，其外部性的涉及面進(jìn)一步擴(kuò)大，其公共屬性在進(jìn)一步增強(qiáng)，針對其問題的治理需要攝入更多的公共管理職能。

三、民族地區(qū)生態(tài)治理法治化的障礙：傳統(tǒng)民族、自然及政府關(guān)系的脫節(jié)

（一） 民族“禮治”對政府行為缺乏制約力

“對于農(nóng)業(yè)社會的權(quán)力治理而言，倫理精神及其道德規(guī)范只有在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下才能發(fā)揮作用，一旦它們之間的矛盾以及沖突發(fā)生了，權(quán)力意志就會表達(dá)出對倫理精神及其道德規(guī)范的蔑視，從而使倫理精神及其道德規(guī)范矯正和約束功能喪失殆盡?！盵9](P6)在以GDP作為地方政府績效考核目標(biāo)的背景下，一切以經(jīng)濟(jì)增長為最高衡量標(biāo)準(zhǔn)，其工業(yè)化道路缺乏來自生態(tài)保護(hù)力量的制約，諸多少數(shù)民族地區(qū)地方政府將工業(yè)生產(chǎn)方式全盤引入，使該地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)實現(xiàn)了對自然生態(tài)系統(tǒng)高速、過度的轉(zhuǎn)移。政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，對于各種以“發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)家致富”為目標(biāo)的行為，民族地區(qū)民眾及傳統(tǒng)的治理模式都很難對其形成約束力。同時，正如孟德斯鳩所言“法律主要對‘公民’的行為作出規(guī)定，風(fēng)俗主要對‘人’的行為作出規(guī)定”[9](P150)。因此，在改革開放背景下，民族地區(qū)社會系統(tǒng)逐步打開，民族地區(qū)的“陌生人”增多，民族地區(qū)各種公民的要素獲得增加和成長，民族地區(qū)傳統(tǒng)的依照“文化風(fēng)俗”的生態(tài)治理模式對“公民”主體的選擇所形成的制約力度明顯不足，從而導(dǎo)致民族地區(qū)生態(tài)治理的無規(guī)則狀態(tài)。此外，民族地區(qū)往往地廣人稀，交通和通信相對不便，民眾生態(tài)危機(jī)的感知度不高，導(dǎo)致其對公共生態(tài)話題的冷漠，諸多生態(tài)政策往往經(jīng)各種專業(yè)的社會組織或媒體的關(guān)注而進(jìn)入公共政策議程，由此造成的必然結(jié)果就是法律的實施往往沒有得到民族地區(qū)群眾的支持與配合，甚至部分法制在執(zhí)行中遭到抵制。

（二） 民族傳統(tǒng)族性對現(xiàn)代性的排斥

工業(yè)化內(nèi)涵的科學(xué)性、復(fù)雜性及其所誘發(fā)的生態(tài)問題往往需要借助于復(fù)雜的物理、化學(xué)公式在加以運算的基礎(chǔ)上進(jìn)行處理。馬爾庫塞曾指出工業(yè)社會具有“增長著的生產(chǎn)力與增長著的破壞性的統(tǒng)一……前所未有的富裕中保留著的痛苦”相統(tǒng)一的特點[10](P4)，但他所描述的工業(yè)社會是內(nèi)生發(fā)展的西方發(fā)達(dá)工業(yè)社會，這樣的工業(yè)社會具有“對可以預(yù)見的未來來說，發(fā)達(dá)工業(yè)社會能夠遏制質(zhì)變”，并“存在著能夠打破這種遏制并推翻這一社會的力量和趨勢”[10](P5)，而與馬爾庫塞所說的發(fā)達(dá)工業(yè)社會不同，民族地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)是在改革開放背景下，通過政府的“招商引資”政策而“帶進(jìn)來”的“工業(yè)”，民族地區(qū)民眾對這種“工業(yè)化”的認(rèn)知明顯不足。

此外，民族倫理對現(xiàn)代市場意識的排斥。倫理是基于傳統(tǒng)的一種信仰，倫理指引下人們之所以遵循某種習(xí)俗，是因為不遵循可能會招致某種報應(yīng)或族人的懲罰。而隨著民族地區(qū)改革開放的深化，市場意識在主宰著人們的行為，而“市場行為只受理性的、合目的利益追求影響，一項交易的合伙人只會按照理性的合法性行事，更具體地說，只是考慮到一項承諾的形式上的不可違約性。這就是構(gòu)成市場倫理內(nèi)涵的品格?！盵11](P155)正是這樣，社會的理性化，導(dǎo)致了工具理性和價值理性的分裂，人類的生活目標(biāo)越來越局限于功利性地追逐財富和盲目地享受物質(zhì)生活，發(fā)達(dá)工業(yè)社會追求的“效率原則”[12]?！白运阶岳彬?qū)動著人們的行為，當(dāng)法制對自己有利時就要求遵循法制，當(dāng)法制對自己不利時卻以民族禮俗特性為借口來規(guī)避法律的懲處。

（三） 政府缺位與法治供給滯后

民族地區(qū)由于地域遼闊，地廣人稀，方便開墾、開發(fā)的土地、山林歸屬權(quán)一般都劃分到了個人，但眾多開發(fā)條件不便利的河流、草原、灘涂等資源，往往以家族、村落等集體社區(qū)為所有權(quán)單位，即所謂的“社區(qū)共管”。甚至在人煙稀少地區(qū)，暫時無開采價值的資源卻成為“無主”資源。隨著民族地區(qū)人口規(guī)模的擴(kuò)大，這些“社區(qū)共管”或“無主”資源在逐漸被利用和開發(fā)，但由于管理責(zé)任不明，這些“無人管理”的資源被無規(guī)則、無節(jié)制地進(jìn)行開發(fā)。此外，民族地區(qū)地廣人稀，生態(tài)資源分散，在行政區(qū)域設(shè)置中，主要考慮對人的服務(wù)，而對生態(tài)及自然考慮相對不足。比如以西部地區(qū)貴州、云南等民族地區(qū)為例，諸多地方干部反映“民族地區(qū)工業(yè)化很落后，只要不開發(fā)到處都是‘原始森林’，不需要特別保護(hù)”。所以，環(huán)保部門在很多民族地區(qū)成為“冷衙門”，相關(guān)的生態(tài)法制也就形同虛設(shè)。

同時，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，國家出臺了諸多政策，但大都只是原則性的規(guī)定，其執(zhí)行權(quán)主要賦予地方政府來監(jiān)督和執(zhí)行。同時，民族區(qū)域自治法賦予民族地方政府根據(jù)地方發(fā)展需要，因地制宜，制定民族地方發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)發(fā)生沖突時，其結(jié)果只能取決于民族地方政府的利益權(quán)衡。

四、民族地區(qū)生態(tài)治理法治化的機(jī)制建構(gòu)：民族、自然及政府的和諧與共生

（一） 明確自然資源使用與保護(hù)的權(quán)責(zé)關(guān)系

一方面，對尚未開發(fā)的生態(tài)區(qū)域及資源，應(yīng)及時做好保護(hù)性規(guī)劃。民族地區(qū)有廣闊的草原、水源及豐富的野生動物等資源，一但遭到破壞就難以恢復(fù)。因此，國家必須加大對民族地區(qū)資源的調(diào)查、統(tǒng)計和歸類，加大對生態(tài)保護(hù)區(qū)的設(shè)立和保護(hù)，并在進(jìn)一步完善未來開發(fā)利用機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)保護(hù)性開發(fā)，確保在有效保護(hù)民族地區(qū)生態(tài)的基礎(chǔ)上促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

另一方面，民族地區(qū)長期以來主要依照傳統(tǒng)生態(tài)倫理，形成默契、自發(fā)遵守，從而達(dá)到生態(tài)平衡之目標(biāo)。但隨著民族地區(qū)人口擴(kuò)大、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等原因，導(dǎo)致既有系統(tǒng)功能的破裂。因此，需要基于國家整體層面，對民族地區(qū)“人—社會—市場—地方政府”在民族地方生態(tài)治理中所應(yīng)扮演的角色進(jìn)行規(guī)范，在充分吸取傳統(tǒng)民族先進(jìn)的生態(tài)倫理要素的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新生態(tài)意識宣傳方式，讓科學(xué)的生態(tài)意識盡早彌補(bǔ)倫理觀念的缺位；同時要完善生態(tài)保護(hù)機(jī)制，讓保護(hù)者受益的“獲益感”和“破壞者”的“損失感”得到更加明顯的呈現(xiàn)。

（二） 吸納民族要素，完善法治體系

生態(tài)治理法治化要求構(gòu)建完備的生態(tài)法治體系，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但法律的有效執(zhí)行需要依托于所產(chǎn)生的社會環(huán)境，民族地區(qū)生態(tài)治理的傳統(tǒng)對當(dāng)前生態(tài)治理具有一定的助推作用。特別是在民族地區(qū)生態(tài)法制執(zhí)行力相對薄弱的條件下，必須充分吸納民族地區(qū)習(xí)慣法的優(yōu)秀要素。

一是民族地區(qū)生態(tài)法制必須尊重少數(shù)民族客觀認(rèn)同的民族習(xí)俗與禁忌。當(dāng)前的生態(tài)強(qiáng)調(diào)以科學(xué)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)理性和效率。而民族地區(qū)生態(tài)傳統(tǒng)已經(jīng)衍化為文化生活的一部分。因此，在現(xiàn)代化過程中，民族地區(qū)“移風(fēng)易俗”在所難免，但生態(tài)治理法治化必須注重民族地區(qū)習(xí)俗與禁忌，這是獲取民眾支持與認(rèn)同的基礎(chǔ)。比如在少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)生態(tài)殯葬改革的過程中，既要強(qiáng)調(diào)科學(xué)、生態(tài)，但也要注重循序漸進(jìn)。

二是民族地區(qū)生態(tài)立法必須注重吸納民族地區(qū)自然法中優(yōu)秀的因素。盡管民族地區(qū)自然法在當(dāng)前民族地區(qū)生態(tài)治理中出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，但并沒有被民族地區(qū)民眾全盤否定，因此正如孟德斯鳩所言“法律與政治制度所能容許的自由程度應(yīng)當(dāng)有關(guān)系，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)于居民的宗教信仰、性格癖好、財產(chǎn)狀況、貿(mào)易往來、風(fēng)俗習(xí)慣等”[9](P5)。所以，當(dāng)前的民族地區(qū)生態(tài)治理法制不能完全脫離民族地區(qū)的社會實際，在民族地區(qū)生態(tài)立法過程中應(yīng)充分引導(dǎo)民族地區(qū)民眾的參與，認(rèn)真聽取少數(shù)民族地區(qū)民眾的意見和建議，吸納民族地區(qū)優(yōu)秀的自然法因素。

三是民族地區(qū)生態(tài)法制建設(shè)須注重對民族地區(qū)社會發(fā)展的預(yù)見性和包容性。在面對重要民族禁忌時，生態(tài)法制在體現(xiàn)尊重的同時，也應(yīng)注意到民族性是一定歷史時期內(nèi)的客觀存在，并將隨著社會的發(fā)展和變革，在民族地區(qū)社會發(fā)展過程中，民族性向公共性轉(zhuǎn)變是歷史發(fā)展的必然，民族立法活動中必須對民族地區(qū)的社會發(fā)展持更多的開放、包容和預(yù)見性。

四是引導(dǎo)和發(fā)動民族地區(qū)民眾參與，提升法治效果。由于民族地區(qū)地域遼闊，政府執(zhí)法力量有限，在發(fā)生生態(tài)污染事件時，很難及時到場，也很難關(guān)注生態(tài)治理過程。而民族地區(qū)民眾對民族地區(qū)情況最熟悉，離現(xiàn)場最近，最了解生態(tài)運行的實況。因此，在生態(tài)治理活動中，引導(dǎo)和發(fā)動民族民眾通過各種不同形式的參與對進(jìn)一步有效推進(jìn)民族地區(qū)生態(tài)治理法治化具有十分重要的意義。

（三） 創(chuàng)新執(zhí)法方式，提升法制權(quán)威

由于法治服務(wù)的供給滯后和民族地區(qū)傳統(tǒng)生態(tài)治理方式的失靈，導(dǎo)致長期以來生態(tài)行政一直占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，在法治化背景下，需要充分發(fā)揮生態(tài)行政與生態(tài)司法兩個方面的功能，提升法治的權(quán)威性。

一方面，對已開發(fā)的生態(tài)區(qū)域及資源，必須進(jìn)一步理清政府、市場與社會的關(guān)系。法制的核心內(nèi)容是對社會各主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。生態(tài)治理作為關(guān)聯(lián)性大的公共事務(wù)，必須理清政府、市場及社會的關(guān)系。政府作為公共權(quán)力部門，又是民族地區(qū)公共績效的生產(chǎn)者，一定要強(qiáng)化生態(tài)法制執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離。同時，沒有市場機(jī)制的作用，民族地區(qū)發(fā)展就沒有活力，但市場是趨利的，因此，基于市場的視野，必須進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)資本運營耦合機(jī)制，有效解決民族地區(qū)資源運營失靈的問題，促進(jìn)民族地區(qū)生態(tài)資源的有效利用與保護(hù)的同步，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)資源的整體轉(zhuǎn)化的能力。此外，在生態(tài)法治過程中，必須強(qiáng)化對資源的分類管制，民族地區(qū)生態(tài)問題的出現(xiàn)主要是與民族地區(qū)生態(tài)相關(guān)的主體采取的失范行為所致。因此，針對民族地區(qū)社會及民族地區(qū)人士方面，必須通過法制明確人與自然的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，從而達(dá)到生態(tài)平衡之目的。

另一方面，結(jié)合民間處罰方法，創(chuàng)新執(zhí)法方式。在民族地區(qū)生態(tài)執(zhí)法方面，不能單純地靠罰款或者其他刑事處罰，而應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)的實際情況，在考慮如何打擊生態(tài)犯罪的同時應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的問題。目前，民族地區(qū)日益嚴(yán)峻的生態(tài)犯罪現(xiàn)狀要求司法部門要采用多元化手段促進(jìn)生態(tài)的良好治理，彌補(bǔ)傳統(tǒng)司法的不足，這方面諸多少數(shù)民族擁有很好的經(jīng)驗，比如在貴州黔東南苗族村寨里，針對偷盜以及毀壞莊稼等犯罪行為，若罪犯賠償若干財物就不被追究責(zé)任[13]。因此，民族地區(qū)生態(tài)治理法治化必須結(jié)合民族地區(qū)習(xí)慣法，綜合利用諸如恢復(fù)性等執(zhí)法手段。

五、結(jié)語

“只有優(yōu)秀的傳統(tǒng)和高尚的價值才能使一個民族在未來立于不敗之地”[14](P31)，盡管民族地區(qū)在生態(tài)治理活動中積累了諸多豐富的經(jīng)驗，但隨著科技的日新月異及社會的逐漸開放，民族地區(qū)生態(tài)治理法治化是大勢所趨。當(dāng)前，民族地區(qū)生態(tài)治理法治化過程中可能由于民族傳統(tǒng)倫理、價值多元等要素的共同存在而遇到諸多困難和問題。但不能因為“回味”過去民族倫理曾帶來良好治理而思考如何回到過去的“禮治”時代，特別是在高科技、工業(yè)化背景下，民族地區(qū)傳統(tǒng)的生態(tài)治理系統(tǒng)失靈，生態(tài)風(fēng)險因素疊加，不可治理問題增多，很多人甚至把此歸結(jié)于因法治而帶來的問題，這是典型的“思想倒退”。民族地區(qū)生態(tài)治理的問題，必須以法治為目標(biāo)，根據(jù)現(xiàn)實中民族、自然及政府內(nèi)在及之間關(guān)系的新變化去探索解決之策。