周 松

(湖北開放大學，湖北 武漢 430074)

一、引言

高校內部控制是針對高等教育發(fā)展過程中涉及的各類經(jīng)濟活動風險而制定的相關規(guī)程及制度。好的內部控制制度能夠及時規(guī)避各類經(jīng)濟風險，能夠提出相應的合理化解決方案，給高校的教育事業(yè)發(fā)展保駕護航。筆者以湖北開放大學為例，逐一分析目前高校內部控制管理中存在的問題，并提出相應的解決方案，以期能最大限度地規(guī)避學校事業(yè)發(fā)展中存在的經(jīng)濟風險。

二、高校內部控制存在的主要問題

針對行政事業(yè)單位及小企業(yè)，財政部于2012年發(fā)布，2014年1月1日起實施的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》，將單位內部控制的客體界定為單位經(jīng)濟活動的風險，主要圍繞預算管理、收支管理、政府采購、資金管理、建設項目、合同管理這六個方面對涉及經(jīng)濟活動的風險進行防范與控制，而高等教育由于在資源配置、教學組織等方面存在一定的特殊性，目前并沒有專門針對高等教育部分制定相應的內部控制制度，導致高校在實際工作中存在諸多問題，筆者結合工作實踐，逐一分析如下：

(一)對高校內部控制工作重視度不夠

高等教育發(fā)展到現(xiàn)階段，面臨的主要問題是如何高效整合現(xiàn)有的各類教育資源，隨之而來的經(jīng)濟活動越來越復雜，面臨的內部控制風險也越來越大。但是大多數(shù)高校對面臨的經(jīng)濟風險估計不足，對內部控制工作重視度不高，尤其是沒有清楚地認識到內部控制是高校教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分這一特點，沒有很好地與學校各類經(jīng)濟業(yè)務活動緊密結合在一起，來推動教育事業(yè)的進一步發(fā)展。[1]

(二)高校內部控制制度亟待健全

因內部控制制度主要是針對高校事業(yè)發(fā)展中面臨的各類經(jīng)濟事務，從風險控制角度而制定的系列制度，而多數(shù)高校均已有較為完善的財務管理制度、基本建設管理制度、政府采購管理制度等，由此，多數(shù)高校在實際工作中普遍存在以這些日常工作規(guī)范、制度等代替內部控制制度的現(xiàn)象，對內部控制的相關制度建設不夠重視，亟待健全。

目前，部分高校已經(jīng)在《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的基礎上，制定了相應的高校內部控制制度，但是多數(shù)只是簡單照搬上行文的有關條款，沒有真正做到與學校教育事業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系，往往帶來實操性不強，對內部控制工作質量的提高沒有實際的幫助。[2]

(三)內部控制體系存在疏漏

從財政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》[3]來看，其對單位經(jīng)濟活動進行風險評估的六大方面是以預算管理為切入點，但是在實務中還是存在不同程度的疏漏。

以預算管理為例，其側重點是編制環(huán)節(jié)是否溝通充分，執(zhí)行環(huán)節(jié)是否超預算等，結合筆者近年的實際工作來看，僅就預算管理環(huán)節(jié)而言，存在疏漏部分有二：其一，預算編制環(huán)節(jié)最重要的“應編盡編”，在財政四項改革的大背景下，國家對教育事業(yè)的投入不斷加大，財政撥款收入占各高校預算收入的比重不斷增加，各級財政部門亦對下?lián)艿呢斦芸罱?jīng)費進行了各種形式的重點監(jiān)督，隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，各類橫向課題收入、捐贈收入占高校預算收入的比重亦不斷增加，但是在預算編制環(huán)節(jié)對此部分往往有所疏漏，未將其納入預算收入；其二，預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的是否超預算等舉措更多的是側重于事后監(jiān)督，而應充分運用編制好的績效目標，做好事中績效評價和事后績效評價，唯此才能及時規(guī)避預算管理環(huán)節(jié)中存在的經(jīng)濟風險。

三、加強高校內部控制的優(yōu)化對策

(一)強化高校內部控制的制度建設

在筆者看來，目前多數(shù)高校內部控制的相關制度建設亟待完善和加強。好的內部控制制度能夠在最大程度上避免經(jīng)濟風險的發(fā)生，高校應該梳理業(yè)務層面存在的各類經(jīng)濟風險，對照財政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》制定出適合各高校業(yè)務特點的內部控制管理制度，為此應重點解決以下問題：

1.內部控制制度應和高校各業(yè)務層面緊密結合

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》中指出，行政事業(yè)單位業(yè)務層面內部控制主要包含預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產(chǎn)控制、建設項目控制和合同控制，就高校而言應該結合自身業(yè)務特點，分析其具體的經(jīng)濟風險，并找到解決方案，進而制定出適合高校業(yè)務特點的內部控制制度。

例如，高校與其他行政事業(yè)單位相比，其業(yè)務上最大的不同是教學活動的業(yè)務周期是學年制，與一般公歷年度有極大的不同，由此帶來的高校大部分年度預算事業(yè)收入一般集中在每年的9～10月份實現(xiàn)，具有極強的時段性。因此，對高校內部控制而言，在預算業(yè)務控制環(huán)節(jié)，由這部分事業(yè)收入安排的預算支出相應安排在10月執(zhí)行，對其中涉及政府采購業(yè)務則需要根據(jù)政府采購的相關工作流程，倒排工期，提前啟動，確保10月執(zhí)行完成。這部分業(yè)務的主要風險是：預算事業(yè)收入不能足額實現(xiàn)而帶來的預算支出無法執(zhí)行。解決方案是：對于預算支出的資金安排，首先充分考慮相關日常公用支出和項目支出整體的時間安排，需要使用大額事業(yè)收入資金安排的項目支出集中安排在9月份以后實現(xiàn)。諸如這些常見經(jīng)濟業(yè)務風險及其解決方案有必要在高校內部控制制度中體現(xiàn)出來。

2.運用現(xiàn)代化手段加強內部控制

按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的相關要求，有必要借助現(xiàn)代信息化手段，實現(xiàn)高校財務內控工作的科學化發(fā)展，以此來達到科學防范風險的目的。目前多數(shù)高校已經(jīng)有部分成熟的涉及各單項經(jīng)濟活動的管理軟件，如：預算管理系統(tǒng)、收費管理系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、基建管理系統(tǒng)等。但這些信息化管理軟件普遍缺乏信息互聯(lián)接口，無法實現(xiàn)信息的實時共享，這些是推動高校內部控制管理工作的天然壁壘。

結合目前高校內部控制建設工作的實際情況，筆者認為，目前推動高校內部控制工作信息化應分兩步走，第一步，充分利用學校現(xiàn)有與經(jīng)濟業(yè)務緊密相關的各類信息化模塊，重點厘清各信息化模塊中涉及內部控制內容與其他模塊之間的聯(lián)系；第二步，在此基礎上，通過專業(yè)的內部控制系統(tǒng)，將各“信息孤島”充分聯(lián)系在一起，通過優(yōu)化整合內部控制流程，最終達到信息共享、迅速反應、精準反應、科學施策的效果。[4]

(二)強化預算管理控制

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》中明確指出，行政事業(yè)單位在業(yè)務層面風險控制的首要關注點是預算管理，同時，因預算管理工作在高校所有經(jīng)濟業(yè)務流程中所獨有的“龍頭”位置，可以通過預算管理來強化對經(jīng)濟活動的風險控制，以預算管理工作貫穿內部控制工作的始終。具體可以從以下方面入手：

1.通過預算編制初步分析并規(guī)避經(jīng)濟風險

在預算編制環(huán)節(jié)需要從三方面進行風險控制。

(1)充分溝通，明確分工

對于任何單位來說，預算編報一定是全員參與的工作，需要全校所有部門通力協(xié)作才能完成，這里所說的充分溝通主要指的是兩方面：其一，成立預算編制工作小組，一般說來，由財務部門牽頭，聯(lián)合資產(chǎn)處、招標辦等相關職能部門，分工協(xié)作，共同完成預算編制工作，這樣可以有效地避免預算編制中，因信息掌握不充分導致預算編制不科學的風險；其二，通過前期溝通和分工，進一步明確校內各部門的業(yè)務類型，對所有的收支項目要本著應編盡編的原則去處理，不要遺漏，避免某些經(jīng)濟業(yè)務出現(xiàn)漏編的現(xiàn)象。

以高校的收入預算編報為例，其主要構成是各類財政撥款補助；以學費、住宿費和各類培訓考試為主的事業(yè)收入；國有資產(chǎn)收益等，對于多數(shù)高校而言，都已將這些收入足額編入學校預算中。但是隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展，還會出現(xiàn)不同的收入類型，且其所占全部收入的比重也在不斷增加，較為典型的有：橫向課題收入[5]、捐贈收入等，對于這部分收入就有必要通過前期的溝通，徹底摸清其具體收入類型和規(guī)模，應編盡編，將其全額納入學校預算中。這樣可以有效地避免某項經(jīng)濟業(yè)務游離于學校預算之外，出現(xiàn)坐收坐支，不受監(jiān)管的風險。

(2)多維度分析預算資金，明確具體業(yè)務分工

按照目前高校預算編報的要求，年度部門預算的編報大體上可分為兩個部分：財務預算、新增資產(chǎn)配置預算。其中，新增資產(chǎn)配置預算是政府采購預算的重要組成部分，是實施政府采購的重要依據(jù)。新增資產(chǎn)配置預算應由資產(chǎn)部門通過匯總統(tǒng)計各部門新增資產(chǎn)配置需求，結合學校當年工作規(guī)劃和資產(chǎn)存量情況，按照財政部門統(tǒng)一要求編報年度新增資產(chǎn)配置計劃。

每筆預算資金可進行多維度分析，其一，預算資金按照資金來源分為財政性資金、非財政性資金；其二，按照預算支出性質分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、項目經(jīng)費；其三，按照是否屬于新增資產(chǎn)預算資金分為資本性支出預算資金和非資本性支出預算資金；其四，按照政府采購標準分為政府采購預算資金和非政府采購預算資金。以上預算資金的四維度分析，亦同時是預算編報環(huán)節(jié)可能存在的經(jīng)濟風險點分析。一般說來，前兩項風險點的防控由財務部門負責，按照相關財務、預算制度的規(guī)定，明晰每筆預算資金的來源及支出性質，避免出現(xiàn)因資金性質、支出性質分類不清造成資金擠占的經(jīng)濟風險；第三項風險點的防控由資產(chǎn)部門負責，應嚴格按照財政部門的要求，編報完整的新增資產(chǎn)配置預算，避免在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)國庫指標使用混淆等經(jīng)濟風險；第四項風險點的防控由招標采購部門負責，按照“應編盡編、應采盡采、不編不采”的原則，嚴格編報政府采購預算，避免在采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)資產(chǎn)流失等經(jīng)濟風險。

(3)同步確定項目績效目標和整體績效目標

在預算編報環(huán)節(jié)，同步確定項目績效目標和整體績效目標，將具有挑戰(zhàn)性和壓力性的績效目標設定作為預算安排的重要前提條件之一，這樣能有效地避免在預算全過程控制及考核過程中，出現(xiàn)因績效目標不明確而導致預算資金使用績效差的風險。

2.通過預算執(zhí)行貫徹風險控制

通過預算執(zhí)行貫徹風險控制，大體上可以分為兩大類：

(1)預算收入執(zhí)行的風險控制

按照多數(shù)高校的預算收入結構分析，這里所說的預算收入執(zhí)行主要指的是除財政撥款補助收入以外的收入征繳，落實到高校內各創(chuàng)收部門，需對照年初申報的收入預算，嚴格執(zhí)行，應收盡收，避免因收入征繳不足導致預算支出無法保障的風險。

(2)預算支出執(zhí)行的風險控制

預算支出執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)時效差、績效低的問題，其中，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的執(zhí)行有其一定的剛性、固化特點，只要經(jīng)費保障充分，其執(zhí)行的難度相對不大，對于學校預算支出執(zhí)行的難點在于項目支出的執(zhí)行，結合筆者實踐工作的經(jīng)驗，解決這一問題的方法是，結合預算編制環(huán)節(jié)制定的項目績效目標，對預算項目執(zhí)行進行全過程跟蹤，以預算績效目標的實現(xiàn)貫穿整個項目的實施過程，同時成立由財務、資產(chǎn)、招標等部門聯(lián)合的預算執(zhí)行專項工作小組，集中解決執(zhí)行中的各類難題，以此避免因預算執(zhí)行率低而產(chǎn)生的預算資金績效低的經(jīng)濟風險。

3.通過預算執(zhí)行后的績效評價來評估風險控制的效果

對于預算執(zhí)行后的績效評價，屬于事后評價，可以通過績效評價來總結項目執(zhí)行過程中的亮點和不足，從執(zhí)行結果可以看出年初預算制定的績效目標是否具有挑戰(zhàn)性和壓力性；是否存在因項目論證不充分導致的預算績效低的現(xiàn)象；是否存在因預算編制不科學導致預算執(zhí)行困難等，以此來評價整體預算風險控制的效果，同時可作為以后年度預算編制、績效設定等工作的重要參考資料。

(三)建立內部控制“四項機制”

1.建立風險評估機制

高校教育事業(yè)發(fā)展必然面臨其經(jīng)濟環(huán)境的日趨復雜，其面臨的經(jīng)濟風險亦存在隱蔽性、多樣性、復雜性、不確定性等特征，因此各高校有必要建立風險評估機制，成立風險評估工作小組，對學校發(fā)生的各類經(jīng)濟業(yè)務及時做出專業(yè)的風險評估。風險評估工作小組應由校長擔任組長，由各業(yè)務部門負責人任組員，充分發(fā)揮相關職能部門的作用，對高校內可能發(fā)生的經(jīng)濟風險及時做出評估，確保高校教育事業(yè)能夠健康有序發(fā)展。

出于風險評估及時性的考慮，校內的風險評估，可以考慮采用定期和不定期相結合的工作模式。經(jīng)濟活動風險評估至少每年一次，遇到重大經(jīng)濟業(yè)務，還要隨時進行風險評估，以此作為內部控制的重要參考依據(jù)。

2.建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的機制

借鑒政治學中的“三權分立”原理，在經(jīng)濟活動風險控制中同樣有必要建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的工作機制，各高?？梢愿鶕?jù)這個工作原理來設置具體的組織架構和工作規(guī)程。

3.建立議事決策機制

對于高校建立議事決策機制，應重點做好以下幾方面工作：

(1)建立健全議事決策制度

對高校而言，校黨委會或校長辦公會為日常決策機構，多數(shù)高校均有黨委會及校長辦公會制度，對于內部控制而言，有必要在原有制度的基礎上，重點明確需要集體決策的重大經(jīng)濟事務的范圍，如：預算調整、大額資金的使用、大宗資產(chǎn)購置項目、重大基建項目、重大外包項目、對外投資項目等。這些重大經(jīng)濟事務一旦確定后，不得隨意更改。

(2)集體研究與專家論證、技術咨詢相結合

就目前而言，多數(shù)高校基本做到了重大經(jīng)濟事務集體研究，但是在專家論證和技術咨詢方面做得遠遠不夠。高校事業(yè)發(fā)展隨之而來的是經(jīng)濟業(yè)務日漸復雜,尤其是涉及政府采購、基本建設、對外投資等業(yè)務復雜且專業(yè)性強的經(jīng)濟業(yè)務時，有必要及時組織校內外專家論證，以及向社會第三方機構進行專項技術咨詢，這樣才能給集體決策打下堅實的基礎，在最大程度上避免可能發(fā)生的經(jīng)濟風險。

(3)強化決策執(zhí)行的問效追蹤

對于風險控制而言，有了決策在前的風險預判及決策中的方案制定，更重要的是決策后的執(zhí)行。對此，應由相關職能部門逐條落實學校的重大決策，對其執(zhí)行的效果進行跟蹤評價，避免決策執(zhí)行走樣。

(4)做好相關決策記錄文檔的保存及流轉工作

決策記錄的相關文檔對于后續(xù)執(zhí)行及以后年度類似經(jīng)濟事務的決策都有著重大意義，同時也是內部控制的一個重要環(huán)節(jié)。

4.建立內部控制關鍵崗位責任制

高校內部控制，制度先行，但是歸根到底還是由具體的工作人員來執(zhí)行，尤其涉及內部控制的某些關鍵崗位的工作，往往能達到牽一發(fā)而動全身的效果。因此，有必要建立內部控制關鍵崗位責任制，須做到以下三個方面：其一，科學設置不相容崗位，如出納與會計、審核與記錄、記錄與保管、審批與執(zhí)行等；其二，明確每個關鍵崗位的具體崗位職責，并以崗位責任書等形式固定下來，便于執(zhí)行及后續(xù)的檢查監(jiān)督；其三，明確內部控制關鍵崗位的定期輪換制度，對高校而言，由于其從業(yè)人員專業(yè)性強的特點，往往在工作中不太注重崗位輪換工作，由此直接帶來了不可控風險，以至于造成不可挽回的經(jīng)濟問題。在實際工作中，高校要以制度形式明確所有關鍵崗位輪崗的時間間隔，對于沒有條件進行輪崗的學校應該制定定期審計監(jiān)督等相關補充機制。

(四)加強內部控制管理人員配備及業(yè)務素質提升

因高等教育工作相較其他行政事業(yè)單位而言，面臨的經(jīng)濟事務更加復雜，其內部控制管理工作更是一項專業(yè)性極強的工作，要想抓好內部控制管理工作，需將關鍵崗位工作人員的職業(yè)道德和其專業(yè)素養(yǎng)作為選任工作人員的重要標準，唯此才能徹底貫徹落實相關內部控制制度，進而提高學校整體的內部控制管理水平。

四、結語

綜上所述，內部控制是一項實踐性極強的工作，是高校各項經(jīng)濟活動順利開展的重要保障。隨著高校事業(yè)的不斷發(fā)展，必然會出現(xiàn)各類新的經(jīng)濟風險，需要我們去積極應對。目前較為突出的問題是高校對內部控制工作重視度不高、內部控制制度不夠健全、內部控制體系存在疏漏等問題，本文從強化高校內部控制制度建設、強化預算管理控制、建立內部控制“四項機制”與加強內部控制管理人員配備及業(yè)務素質提升等方面提出了解決對策，以期對進一步完善高校內部控制體系，規(guī)避高校各類經(jīng)濟風險有所幫助。