康聰玲　易小斌

摘 要：高鐵運營安全是安全生產領域的重要組成部分，對于高鐵運營安全存在的重大安全隱患，行政機關未依法履職的，檢察機關可以開展行政公益訴訟。指定鐵路運輸檢察機關管轄鐵路運營安全領域公益訴訟案件，既可以發(fā)揮專門檢察院的管理體制優(yōu)勢和辦理涉鐵案件的專業(yè)優(yōu)勢，又可以更有效凝聚鐵路、地方和諸多行政機關的工作合力。涉及多級、多地人民政府及其職能部門職責的，可以對具有統(tǒng)籌協(xié)調職責的上級人民政府發(fā)出檢察建議，提高監(jiān)督效果，節(jié)約司法成本。

關鍵詞：行政公益訴訟 高鐵運營安全 預防性公益訴訟 跨區(qū)劃管轄

一、基本案情及檢察履職情況

2016年2月以來，三門峽市陜州區(qū)菜園鄉(xiāng)、湖濱區(qū)交口鄉(xiāng)部分村民在鄭州到西安高速鐵路（以下簡稱“鄭西高鐵”）南交口大橋橋梁南北兩側距橋墩不足100米處，分別修路筑壩、填土造田，造成橋梁南側（上游）塘壩內蓄水約1萬立方米，存在汛期潰壩沖擊橋梁的風險;北側（下游）形成堰塞湖，浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運營重大安全隱患。經河南省防汛抗旱指揮部協(xié)調，三門峽市相關部門采取了開挖排洪渠、人工抽水等臨時性解決措施，但仍未根本解決高鐵橋梁防洪安全隱患問題。

2017年3月至12月，最高人民檢察院組織開展推動解決鐵路線下安全隱患專項活動。河南省人民檢察院鄭州市鐵路運輸分院（以下簡稱“鄭州鐵檢分院”）發(fā)現(xiàn)該重大公共安全隱患線索后，迅速向河南省人民檢察院匯報相關情況。2018年1月8日，河南省人民檢察院指定鄭州鐵檢分院管轄該案。

鄭州鐵檢分院經現(xiàn)場勘驗，調取行政機關監(jiān)管職責及執(zhí)法情況的證據(jù)材料，詢問鐵路安全監(jiān)管部門、鐵路企業(yè)、沿線村民等相關人員，查明違建塘壩、堰塞湖浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運營重大安全隱患的事實。根據(jù)《中華人民共和國鐵路安全法》《鐵路安全管理條例》等規(guī)定，研判當?shù)卣捌溆嘘P部門負有的監(jiān)管職責和實際履職情況。鄭州鐵檢分院認為：三門峽市陜州區(qū)、湖濱區(qū)人民政府和市區(qū)兩級水利、國土、安全生產等相關職能部門未依法全面履行安全生產監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全職責，造成高鐵運營重大安全隱患，國家和社會公共利益受到嚴重威脅。三門峽市人民政府具有保障鐵路安全職責，由其對下屬兩個區(qū)人民政府和相關職能部門進行統(tǒng)籌調度，更有利于高效解決問題。

2018年3月7日，鄭州鐵檢分院依法向三門峽市人民政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是督促水行政主管部門、國土資源主管部門和安全生產監(jiān)督管理部門全面履行法定職責，對上下游填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設施的行為依法進行處罰。二是制定符合鐵路安全標準的根本性整治方案，消除高鐵運營安全隱患。

檢察建議發(fā)出后，在省院主要領導的親自指揮協(xié)調下，三門峽市人民政府對下屬兩個區(qū)級政府、多個職能部門進行統(tǒng)籌調度，由三門峽市委政法委、市水利局等部門組成專項整治工作組，市財政撥付資金240余萬元用于南交口大橋上下游堰塞湖除險工程。市政府對該工程“統(tǒng)一設計方案、統(tǒng)一組織施工、統(tǒng)一督導檢查、統(tǒng)一資金使用”，委托專業(yè)公司進行勘測設計，并邀請專家對設計方案進行評審，鐵路安全監(jiān)督管理部門審核后全面組織施工。2018年汛期前，上游塘壩和下游堰塞湖除險工程如期完成。

2018年6月14日，受三門峽市人民政府邀請，河南省人民檢察院、鄭州鐵檢分院及鄭西鐵路客運專線有限公司、中國鐵路鄭州局集團有限公司、武漢鐵路監(jiān)督管理局等相關部門到現(xiàn)場查看、驗收，一致認為南交口大橋上下游堰塞湖除險工程施工質量良好，能夠滿足排洪泄洪條件，危及鄭西高鐵運營安全的重大風險得到排除。

二、檢察公益訴訟參與鐵路線下安全治理的必要性

近年來，中國高鐵建設事業(yè)發(fā)展世界矚目，目前已經擁有世界最大的高速鐵路網絡和最完整的技術產業(yè)配套體系。習近平總書記指出：“高鐵動車體現(xiàn)了中國裝備制造業(yè)水平，在‘走出去‘一帶一路建設方面也是‘搶手貨，是一張亮麗的名片。”[1]高鐵運營安全事關人民群眾生命健康和國有財產安全，事關中國鐵路的形象，事關中國的國際影響和聲譽。隨著我國鐵路的快速發(fā)展，來自外部環(huán)境的安全風險與日俱增，成為威脅鐵路運營安全的重要因素。檢察機關立足公益訴訟職能，參與鐵路沿線安全隱患整治，有利于查明安全隱患問題原因，依法追究違法行為人責任，促進行政機關監(jiān)管部門全面履職，推動形成協(xié)同共治合力，更加有效解決影響鐵路安全穩(wěn)定的深層次問題

（一）高鐵外部安全問題多發(fā)，鐵路企業(yè)依靠自身力量難以消除安全隱患

鐵路是國民經濟大動脈、國家重要基礎設施和大眾化交通運輸工具，是我國綜合交通運輸體系的骨干，截至2020年底，運營里程已達14.6萬公里，其中高鐵3.8萬公里，在我國經濟社會發(fā)展中的地位和作用至關重要。[2]高速鐵路已經從“四縱四橫”向“八縱八橫”發(fā)展，形成以主通道為骨架、區(qū)域連接線銜接、城際鐵路補充的路網。同時，高鐵沿線重大安全隱患和周邊環(huán)境治理難題嚴重危及高鐵運營安全。比如，高鐵高架橋下違法占地、違法建設、公路上跨鐵路立交橋等帶來日常高鐵線下安全隱患;私搭亂建、彩鋼瓦等“異物侵限”影響高鐵安全;非法開采、挖沙取土、違法抽取地下水、天然氣管道違規(guī)穿越等影響高鐵路基穩(wěn)定;行政機關違規(guī)行政許可給高鐵運行安全帶來潛在風險，等等。這些問題輕則引起接觸網斷線、中斷行車，重則可能引起列車脫軌、顛覆，造成不可估量的人身和財產損失。由于問題隱患多數(shù)都是外部原因造成的，鐵路企業(yè)受自身職能限制，預防和治理難度大。

（二）高鐵安全隱患問題成因復雜，鐵路安全監(jiān)管部門缺乏有力的整治手段，地方政府重視不足

全國鐵檢機關開展推動解決鐵路線下安全隱患專項活動期間，會同鐵路單位共發(fā)現(xiàn)并推動解決高鐵線下安全隱患700余處，占總數(shù)的32.1%。在高鐵較為發(fā)達的地區(qū)，高鐵線下安全隱患數(shù)量甚至超過普通鐵路，成為安全隱患的“重災區(qū)”。經梳理發(fā)現(xiàn)，高鐵安全隱患問題成因復雜多樣，有的是鐵路沿線部分土地權屬不清、利益主體多元，解決難度大;有的是涉及多個部門、責任劃分不清，監(jiān)管協(xié)調不力;有的是少數(shù)監(jiān)管部門對治理安全隱患的重要性認識不足，積極性不高;有的是對相關責任主體懲治力度不夠，導致屢禁不止。

根據(jù)《中華人民共和國鐵路法》（以下簡稱《鐵路法》）、《鐵路安全管理條例》等規(guī)定，鐵路安全監(jiān)督管理部門作為行業(yè)監(jiān)管部門，主要履行對鐵路建設、運輸、設備制造維修單位的監(jiān)管職責，其對路外實施違法行為造成安全隱患的單位和個人，法律規(guī)定的職權范圍及執(zhí)法方式都不夠明確，與地方政府的責任分工也不夠清晰。鐵路安全監(jiān)管部門在發(fā)現(xiàn)涉及鐵路安全隱患的情形后，多數(shù)情況下不具備直接行使職權開展執(zhí)法、排除隱患的條件，需要與地方政府及其職能部門進行溝通協(xié)調。雖然鐵路沿線各級人民政府及其職能部門具有保障鐵路運輸安全的職責，但又往往認為鐵路安全責任主要在鐵路企業(yè)和鐵路監(jiān)管部門，發(fā)現(xiàn)路外安全隱患和問題，得不到應有的重視和支持，影響安全隱患的及時處理。同時，由于鐵路企業(yè)和政府職能部門之間缺乏協(xié)作平臺，使得雙方就隱患整改方案、整改標準以及驗收確認等問題不能達成統(tǒng)一認識，也造成安全隱患問題難以及時解決。

（三）跨區(qū)劃多部門管理體制造成溝通協(xié)調不暢，重大安全隱患整治不徹底

鄭西高鐵是重要的高速鐵路干線——“徐蘭客運專線”中間段，是中國中西部地區(qū)第一條投入運營的時速350公里的高鐵，日運行列車81對，全天通過三門峽南站時乘坐旅客約95000人。由于南交口大橋上下游排水問題未得到根本性解決，該處仍然存在橋墩發(fā)生沉降、空心墩進水降低墩身強度以及上游簡易壩潰壩后對橋墩產生沖擊，造成橋墩偏斜甚至沖毀橋梁的風險，國家財產和人民群眾生命安全受到嚴重威脅。自2016年4月以來，中國鐵路鄭州局集團有限公司、鄭西客運專線有限公司先后向湖濱區(qū)、陜州區(qū)和三門峽市兩級政府及水行政主管部門致函，請求協(xié)調解決，武漢鐵路安全監(jiān)督管理局多次組織相關部門勘查現(xiàn)場、督促整改，后經河南省防汛抗旱指揮部協(xié)調，三門峽市采取了開挖排洪渠、人工抽水等臨時性解決措施，但未徹底解決高鐵橋梁防洪安全隱患問題，2017年汛期，上游塘壩內積水仍有約1萬立方，下游堰塞湖水位有所下降，2號橋墩部分在水中浸泡。

三、辦案難點及解決路徑

檢察機關充分發(fā)揮檢察公益訴訟的獨特優(yōu)勢，積極穩(wěn)妥辦理鐵路安全領域公益訴訟案件，推動解決了一大批鐵路沿線重大安全隱患和周邊環(huán)境治理難題，為平安鐵路建設提供了有力司法保障。結合本案看，開展鐵路安全領域公益訴訟也也面臨一些難點問題。一是法律授權不明確。本案辦理時，《中華人民共和國安全生產法》尚未修改，檢察機關開展安全生產領域公益訴訟法律依據(jù)不足。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律規(guī)定，檢察公益訴訟的范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英雄烈士權益保護五個領域，高鐵運營安全作為安全生產“等”外領域，能否開展公益訴訟監(jiān)督工作尚不明確。二是司法管轄存在爭議。根據(jù)行政訴訟法和“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，公益訴訟案件由被訴行政機關所在地司法機關管轄，該鐵路公共安全公益訴訟案件應當由三門峽市檢察機關辦理。而鐵路運輸檢察機關作為專門檢察機關，對于涉鐵行政公益訴訟案件有管轄依據(jù)和優(yōu)勢，能夠有效協(xié)調鐵路企業(yè)、鐵路監(jiān)管部門和沿線行政機關合力作為，督促解決危及高鐵橋梁和運營安全的重大隱患，實現(xiàn)對國家財產和人民群眾生命財產安全的特殊保護。三是監(jiān)督對象難以確定。本案涉及多個負有監(jiān)督管理職責的行政機關不履行職責。根據(jù)《鐵路法》《鐵路安全管理條例》等規(guī)定，三門峽市湖濱區(qū)人民政府、陜州區(qū)人民政府和三門峽市人民政府及兩級水利、國土、安全生產等職能部門具有本行政區(qū)域內安全生產監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全的法定職責，其均未依法履行職責時，可以啟動數(shù)個行政公益訴訟程序。但本案多個行政機關之間存在重疊或行政隸屬關系，上層行政機關亦負有對下層行政機關的層級監(jiān)督職責，即三門峽市人民政府是其共同上級機關。能否對市級人民政府進行公益訴訟監(jiān)督、如何處理監(jiān)督辦案和達到全面徹底整治效果的關系，是本案重點考量的問題。四是督促整改難度大。鄭西高鐵南交口大橋所處三門峽市湖濱區(qū)龍?zhí)稖希瑢偾鹆晟絽^(qū)自然沖溝，溝道落差較大。陜州區(qū)、湖濱區(qū)村民分別在上下游橫跨溝道修路筑壩、采用大型施工工具填土造田的行為，改變了高鐵建設時原溝道地貌，造成具有自然排水功能的溝叉被填堵，上下游積水給高鐵橋梁和運營安全帶來重大威脅。因涉案鐵路安全隱患問題涉及兩個區(qū)級政府和多家行政監(jiān)管部門，如何督促其依法全面履職，推動從根本上解決國家利益和社會公共利益受損問題，難度很高。針對以上問題，鄭州鐵檢分院主要采取了以下工作舉措。

（一）明確涉鐵領域公益訴訟案件管轄問題

鐵路檢察機關熟悉鐵路業(yè)務和鐵路單位，同時又與地方檢察機關業(yè)務聯(lián)系緊密，由其跨區(qū)劃管轄鐵路安全領域公益訴訟案件，有利于協(xié)調地方政府、鐵路監(jiān)管部門等合力作為，及時解決安全隱患。山西、江西等省級檢察院通過類案指定方式解決涉鐵公益訴訟案件管轄問題，明確本省涉鐵領域公益訴訟案件由當?shù)罔F路運輸檢察機關管轄。本案中，鄭州鐵檢分院初步查明涉案高鐵安全隱患基本情況和有關行政機關部門履職不到位的問題后。主動向河南省人民檢察請示報告，獲得指定管轄，解決了管轄權爭議問題。

（二）通過調查取證查清行政機關不依法履職事實

圍繞行政機關不依法履行職責和造成高鐵橋梁及運營安全重大隱患，開展調查取證工作。一是確認公共安全受到重大侵害危險的事實。通過現(xiàn)場實地勘察，調閱設計施工原始圖紙資料，查找高鐵橋梁有關國家標準和行業(yè)標準，咨詢鐵路橋涵、水利及安全管理專業(yè)人員，明確高鐵運營安全重大風險所在。二是調查行政機關的法定職責、權限和法律依據(jù)，查清其不依法履職的事實。主要調取接到鐵路企業(yè)請求解決的函件和省防洪抗旱指揮部要求解決隱患的文件后，湖濱區(qū)、陜州區(qū)政府及兩級水利、國土、安全生產等職能部門對違法行為進行調查，采取臨時性解決措施的相關書證。三是調查違法修路筑壩、填土造田形成上游塘壩和下游堰塞湖的事實。調取高鐵建設施工及開通運營后，隱患所處位置自然溝原溝道地貌資料，詢問鐵路企業(yè)、沿線村民相關人員，調取上下游分別修路筑壩、填土造田，鐵路企業(yè)制止違法行為、消除堰塞湖安全隱患采取措施情況的證據(jù)。四是查清公共安全持續(xù)受到侵害危險的事實。調取鐵路監(jiān)管部門向河南省人民政府的請示、三門峽市采取的臨時性解決措施不能徹底排除安全隱患、高鐵橋梁及運營安全持續(xù)處于受到侵害危險的證據(jù)，審查鐵路監(jiān)管部門依據(jù)原鐵道部頒發(fā)的《新建時速300-350公里客運專線鐵路設計暫行規(guī)定》和《鐵路橋涵設計規(guī)范》，確定高鐵安全危險性的事實等。

（三）以精準監(jiān)督助力消除侵害危險

本案事實屬于在同一侵害公共利益的損害后果中，數(shù)個行政機關均未履行法定職責的情形，且多個行政機關存在行政隸屬關系，即三門峽市人民政府是其共同上級，負有對下層行政機關的層級監(jiān)督職責，同時具有本行政區(qū)域內保障鐵路安全的職責，因此，本案事實亦可視為三門峽市人民政府對轄區(qū)內同類多個違法事實未積極履行法定職責的情形。檢察機關可以同時監(jiān)督違建塘壩所在兩個區(qū)人民政府及其水利、國土、安全生產等職能部門依法履行防洪、安全生產監(jiān)督管理和保障鐵路安全職責，也可以重點監(jiān)督市級人民政府，督促其依法全面履職，對下屬兩個區(qū)、多個職能部門進行統(tǒng)籌調度，高質量、“一攬子”解決兩個區(qū)的安全隱患。報請河南省人民檢察院同意，鄭州鐵檢分院對三門峽市人民政府發(fā)送檢察建議。

（四）合力推動高鐵運營安全隱患快速徹底解決

公益訴訟不是“獨角戲”。鄭州鐵路檢察機關意識到從根本上解決問題，必須得到黨委、政府的支持和相關部門的理解配合。辦案過程中，鄭州鐵檢分院爭取河南省人民檢察院派員赴三門峽高鐵隱患現(xiàn)場查看險情，召開由市政府、武漢鐵路安全監(jiān)督管理局、中國鐵路鄭州局集團有限公司、鄭西客運專線有限公司等參加的專題協(xié)調會。在發(fā)出《檢察建議書》同時，鄭州鐵檢分院檢察長與三門峽市領導進行當面溝通，送達《鄭西高鐵南交口大橋防洪安全隱患情況報告》引起高度重視，市委書記、市長分別作出批示，主管副市長直接協(xié)調各部門處理，推動問題在訴前程序內徹底解決，較好地實現(xiàn)了“三個效果”有機統(tǒng)一和雙贏多贏共贏。

（五）借助“外腦”提高公益訴訟專業(yè)化水平和司法公信力

鄭州鐵檢分院積極協(xié)調地方政府部門配合調查取證，邀請鐵路行業(yè)監(jiān)管部門和鐵路運營企業(yè)的專業(yè)人員對設計方案進行審核把關、提出施工環(huán)節(jié)的完善意見、參與訴前檢察建議整治落實情況的檢查驗收，提升了檢察機關公益訴訟司法保護的公信力。

四、本案理解和適用中的重點問題

（一）應將消除高鐵運營安全隱患作為案件辦理重點

高鐵運營安全是安全生產領域的重要組成部分，事關國家利益和社會公共利益。檢察機關積極、穩(wěn)妥探索辦理安全生產領域案件，有助于監(jiān)督解決安全生產活動中行政監(jiān)管缺失、不到位及執(zhí)法不嚴等問題，減少安全生產事故隱患。鐵路沿線存在的安全隱患，嚴重威脅出行群眾的生命和財產安全。根據(jù)鐵路安全法律法規(guī)，鐵路沿線地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關部門應當按照各自職責，防范和制止危害鐵路安全的行為，協(xié)調和處置保障鐵路安全的有關事項，做好保障鐵路安全有關工作。針對違法圍墾造田、攔河筑壩等危害鐵路運營安全問題等特殊領域，檢察機關應依法履行公益訴訟監(jiān)督職能，堅持預防為主的原則，在鐵路安全受到侵害或者存在侵害危險時即督促行政機關消除隱患、依法履職，及時制止侵害、消除危險，避免造成無法挽回的嚴重后果。

（二）對于跨行政區(qū)劃公益訴訟案件，應綜合考慮、確定管轄檢察機關

對于跨多個行政區(qū)域涉鐵案件，應綜合考慮案件性質、領域、公益損害程度等因素，需要協(xié)調鐵路部門、相關地方政府及其職能部門共同解決的，可以指定鐵路運輸檢察分院管轄，發(fā)揮專門檢察院跨行政區(qū)劃的管理體制優(yōu)勢和辦理涉鐵案件的專業(yè)優(yōu)勢，同時更有效凝聚鐵路、地方和相關行政部門的工作合力。

（三）案件涉及多個職能部門的，應向其共同上級行政機關發(fā)出檢察建議

對跨行政區(qū)劃、行政部門職能交叉的案件，涉及不同層級人民政府和多個職能部門的，人民檢察院應向其共同的上級行政機關發(fā)出檢察建議。兩個以上縣級人民政府和市縣兩級水利、國土、安全生產等多個職能部門均具有與案涉事項相關的安全生產監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全的法定職責，可以由人民檢察院對能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的市級人民政府發(fā)送檢察建議，督促市級人民政府對下級政府及相關職能部門進行協(xié)調調度，以提高監(jiān)督效果，節(jié)約司法成本。

（四）檢察機關履行公益訴訟職責，應當持續(xù)跟進監(jiān)督，推動問題整改落實到位

行政機關雖然采取了部分行政監(jiān)管措施，但國家利益和社會公共利益受損問題沒有根本解決的，檢察機關應當督促其依法全面履職。針對重大疑難復雜案件，可以采取委托專業(yè)機構、組織評審會或邀請相關部門參與等方式對訴前檢察建議落實成效進行評估，提高評判結果公信力。