張 前，張 正 興

隨著全面建成小康社會奮斗目標的如期實現(xiàn)，我國西部民族地區(qū)隨之進入以鄉(xiāng)村振興為主的時代。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興和新西部大開發(fā)等重大戰(zhàn)略的推進，從中央到地方的政策性傾斜和扶持，西部民族地區(qū)的基礎設施和社會公共服務水平不斷提高，特別是交通、教育、文化科技、醫(yī)療衛(wèi)生等社會公共設施不斷改善，城鄉(xiāng)居民可支配收入總量逐年提升，居民生活品質(zhì)和發(fā)展質(zhì)量日益提高，與全國一道打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，邁入全面小康社會，為鄉(xiāng)村振興打下了良好基礎，站在了新的歷史發(fā)展起點。但是，我國西部民族地區(qū)自然條件先天不足，基礎設施和公共服務依然存在短板，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，鄉(xiāng)村居民收入需要進一步提高，群眾的持續(xù)發(fā)展能力需要進一步增強、思想觀念需要進一步解放，農(nóng)牧區(qū)基層黨組織需要進一步加強，鄉(xiāng)村振興仍面臨較多挑戰(zhàn)。

一、我國西部民族地區(qū)自然地理條件和經(jīng)濟社會發(fā)展的一般性考察

(一)自然地理條件

西部五省(區(qū))具有豐富的水資源，這些豐富的水資源可以為鄉(xiāng)村振興提供資源支持。青海省玉樹、果洛、海南、黃南等地區(qū)地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江三大江河的發(fā)源地，是湄公河的源頭匯水區(qū)以及我國和亞洲的重要淡水供給地。此外，近年來青海林草植被覆蓋率快速增加，湖泊水域和濕地面積明顯擴大，水源涵養(yǎng)、水土保持功能不斷提升，三江源頭重現(xiàn)水草豐美、物種繁茂的美景。青海作為“高寒生物種質(zhì)資源庫”，是全球氣候變化反應最敏感的區(qū)域之一。青海鄉(xiāng)村振興，既要保護三江源生態(tài)和改善青藏高原生態(tài)系統(tǒng)，又要在保護中開發(fā)，探索綠水青山轉化為金山銀山的最佳路徑。

四川省江河縱橫，水利資源豐富。“省內(nèi)大部分地區(qū)位于濕潤季風氣候區(qū)，植被和土壤地域性差異大，境內(nèi)河流水系發(fā)育，水資源豐富，尤其是河川徑流量大。全省多年平均水資源量為2 616億m3，位列全國第2位，境內(nèi)主要包括長江(金沙江)、雅礱江、安寧河、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江、赤水河、黃河等主要江河流域。全省流域面積在50km2以上的河流多達2 816條，其中干流流經(jīng)省內(nèi)的流域面積大于等于1 000km2的河流150條；流域面積10 000km2以上的河流有20條?！?1)李曉鵬：《四川省水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的探索與思考》，《四川水利》2021年第1期。

云南省水資源豐富，“全省處在長江、珠江、元江、瀾滄江、怒江、大盈江6大水系的上游，河川縱橫，高原湖泊眾多”?！案拭C地處青藏高原東北邊緣與黃土高原西部過度地段……是黃河、長江的水源涵養(yǎng)區(qū)和補給區(qū)，地處長江、黃河上游，境內(nèi)有以黃河、洮河、大夏河、白龍江為代表的120多條干支河流”(2)韓麗紅等：《云南省水資源生態(tài)足跡的時空演化特征分析》，《人民珠江》2021年第4期。。

西藏水資源和水能資源豐富。藏東高山峽谷區(qū)，即著名的橫斷山地，有怒江、瀾滄江和金沙江三條大江。西藏是中國湖泊最多的地區(qū)，湖泊總面積約2.38萬平方公里，約占全國湖泊總面積的30%，納木錯、色林錯和扎日南木錯等超過100平方公里的湖泊有47個。同時，西藏水能資源，約占全國的30%，居中國首位，其中蘊藏量在1萬千瓦以上的河流多達365條。西藏水能資源絕大部分集中于藏東南地的雅魯藏布江，天然水能總蘊藏量可達9 000萬千瓦。

(二)我國西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀

西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設起步較晚，且遠低于全國平均水平。西部大開發(fā)以來，西藏、青海、甘肅、四川、云南的城鎮(zhèn)化建設步伐加快，城鎮(zhèn)化率明顯提升。因經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢、社會公共服務基礎落后、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展滯后等因素，制約著城鎮(zhèn)化建設。2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南及各州國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報相關數(shù)據(jù)顯示，2019年西藏地區(qū)城鎮(zhèn)化率為31.59%，低于全國城鎮(zhèn)化29.01個百分點。甘肅、云南城鎮(zhèn)化率分別為48.49%、48.91%，低于全國平均水平10%以上，青海、四川城鎮(zhèn)化率分別為55.52%、53.79%，低于全國平均水平5%以上。與全國平均水平相比，西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展還需要提質(zhì)提速，城鎮(zhèn)建設仍然需要加快步伐。(3)參見2019年全國、青海、西藏、甘肅、四川、云南省區(qū)及各州國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報。

一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設又落后于所在省區(qū)。一些地區(qū)鄉(xiāng)村人口比例還不低，而城鎮(zhèn)人口的比例還不高，這種人口結構影響其所在省區(qū)及全國推進城鎮(zhèn)化建設進程，是提升該地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的難點之一。逐步縮小與省外城鎮(zhèn)化建設率差距、保障城鄉(xiāng)居民民生發(fā)展，成為社會長治久安、持續(xù)發(fā)展的核心問題。

(三)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增長明顯，但有些地區(qū)仍低于本省、全國水平

西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民收入增長明顯，一些地區(qū)與所在省的差距還沒有完全消失。一方面西部農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入快速增長。2012年、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南及各州國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報相關數(shù)據(jù)顯示(4)參見2012、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南省區(qū)及各州國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報。，一些農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入快速提升。青海、四川、甘肅、云南、西藏等省區(qū)農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入提升一倍以上，呈逐年快速增長的趨勢。個別地區(qū)部分城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于本省平均水平。城鎮(zhèn)居民收入高的主要原因是該地區(qū)各州城鎮(zhèn)人口少于鄉(xiāng)村人口，城鎮(zhèn)居民主要行政事業(yè)單位人員，其行政事業(yè)單位人員工資薪金報酬及福利待遇高等。

(四)西部各州地方財政收支總量小，保障社會民生的能力不強

財政資金投向西部民族地區(qū)基礎設施建設，既能滿足人們基本的生產(chǎn)生活需要，也能讓他們參與基礎設施建設而增收，提升獲得感。(5)烏蘭：《優(yōu)化精準扶貧財政政策》，《人民論壇》2019第19期。國家對西部民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展給予重點扶持，提供地方財政稅源，使該地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟得到快速發(fā)展，地方財政收入快速增長。分析2012年、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南五省區(qū)及各州國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報相關數(shù)據(jù)，青海、云南地方財政一般公共預算收入增加50%以下，增速緩慢；四川、甘肅地方財政一般公共預算收入增長在60%以上，增速較快；西藏地方財政一般公共預算收入增長在一倍以上，增速快速。(6)參見2012、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南省區(qū)及各州國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報。雖然各省區(qū)增長迅速，但各州地方財政收入總量小，地方財政收入占地方財政支出比重低，提升空間小。一些地區(qū)各州地方財政收入占地方財政支出比重低，地方財政支出主要依靠國家財政轉移支付支撐，各州地方財政保障社會民生的能力不強。

二、“十四五”時期制約西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實困境

隨著西部民族地區(qū)全面建成小康社會，“三農(nóng)”問題明顯改善。在“十四五”時期，如何推動農(nóng)牧區(qū)持續(xù)發(fā)展，如何促進農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)增收，如何提升西部農(nóng)村牧區(qū)風險防范能力等一系列問題錯綜復雜，都是該地區(qū)鄉(xiāng)村振興亟待破解的難題。

(一)持續(xù)發(fā)展任務重

2020年中國實現(xiàn)了全面進入小康社會的宏偉目標，極大提升全國人民的生活水平，而西部部分地區(qū)仍面臨持續(xù)發(fā)展的重任。

1.生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢。一是我國西部部分地區(qū)高寒缺氧的惡劣自然環(huán)境導致地方病、高原病多發(fā)，加之醫(yī)療條件相對落后，這容易阻礙部分人員收入持續(xù)增長。二是人地關系矛盾突出，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)推進難度大。部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，既要保護生態(tài)系統(tǒng)，維護生物多樣性，又要處理好人與自然的關系，積極探索如何把綠水青山轉化為金山銀山，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。三是部分地區(qū)總體上經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后、基礎設施和公共服務存在明顯的短板。這使得持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興難度較大?？傮w來看，“十四五”時期西部一些地區(qū)可持續(xù)發(fā)展任務重，困難多。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢，持續(xù)發(fā)展動力不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是西部持續(xù)發(fā)展的中堅力量，由于種種原因，發(fā)展相對緩慢。我國西部民族地區(qū)長期受到自然條件和生產(chǎn)生活方式的制約，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。一是特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、集約化程度低，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不足。致富產(chǎn)業(yè)還處于建設發(fā)展期，特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、集約化程度低、產(chǎn)業(yè)化水平不高，產(chǎn)業(yè)鏈條短，科技貢獻率低，致富產(chǎn)業(yè)選擇培育難，第一產(chǎn)業(yè)占比過高、第三產(chǎn)業(yè)占比較低，一二三產(chǎn)業(yè)結構和比例亟待優(yōu)化，缺乏融合發(fā)展。二是少數(shù)龍頭企業(yè)綜合實力和帶動持續(xù)發(fā)展的能力有待提升。一些龍頭企業(yè)精、深、細加工滯后，經(jīng)營管理粗放，產(chǎn)業(yè)運行機制僵化，經(jīng)營活力不足，市場認同度和精品名牌亟待提高，農(nóng)戶從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益聯(lián)接機制中受益有限。三是合作社輻射帶動作用不強。近年來，雖然通過培植種養(yǎng)大戶、土地流轉、發(fā)展合作社、擴大了經(jīng)營規(guī)模、合作化程度有所提高，但小規(guī)模生產(chǎn)、分散經(jīng)營目前仍占據(jù)主導地位，很多合作社并沒有真正與群眾實現(xiàn)“合作共贏”，群眾很難從加工、銷售等延伸的產(chǎn)業(yè)鏈中獲得“額外收益”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性不足的問題比較突出。四是農(nóng)牧民自產(chǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品銷售渠道單一、品牌效應缺失，無經(jīng)濟發(fā)展帶動效益，農(nóng)牧民的收入來源單一，抗風險能力較差。

(二)內(nèi)生動力不足，發(fā)展不平衡、不充分問題突出

1.群眾思想觀念相對落后，內(nèi)生動力不足。一些地區(qū)的農(nóng)牧戶家庭總收入中，政策性收入占比過大，這往往會導致群眾振興信心不堅定、內(nèi)生動力不足。加之部分群眾受觀念的影響，自身認識不足，也不愿意接受技術培訓，嚴重存在“福利依賴”思想，制約了持續(xù)發(fā)展。

2.部分群眾內(nèi)生動力的提升需要較長時間。持續(xù)發(fā)展難題的存在和演變與一個地區(qū)的歷史發(fā)展地理環(huán)境有關，也離不開深層次的經(jīng)濟發(fā)展模式、經(jīng)濟發(fā)展結構等內(nèi)在因素的綜合作用。過去，西部民族地區(qū)經(jīng)濟總體面的形成與自然條件、生計方式和文化背景密切相關。部分群眾在政府部門推薦的就業(yè)崗位上工作一段時間后便主動提出辭職，這些現(xiàn)象表面上反映了這些群眾依靠自己發(fā)展的內(nèi)生動力不足，深層次的原因則是文化差異。因為經(jīng)濟形式是在長期的歷史發(fā)展過程中積淀下來的行為方式與傳統(tǒng)觀念的反映，在特定生計中逐漸發(fā)展出的歷史文化和思想，具有較強的穩(wěn)定性、漸變性和群體性特征，在短期內(nèi)難以改變，換言之，其改變具有長期性和復雜性。

3.基礎設施和基本公共服務短板明顯。我國西部民族地區(qū)地廣人稀，資源貧乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫。這些地方的建設成本高，施工難度大，要實現(xiàn)基礎設施和基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平難度很大。由于歷史、區(qū)位、生態(tài)等方面的原因，村莊散落、居住分散，水、路、電、網(wǎng)等基礎設施投入長期以來相對滯后，硬件基礎相對薄弱。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等農(nóng)村基本公共服務方面也還有很大的提升空間，特別是由于地方財力有限，針對一些特殊群體的托養(yǎng)、護理、康復、特教等方面的服務供給還需要增強。

4.市場發(fā)育水平低，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果不足。西部民族地區(qū)多位于偏遠的區(qū)域，市場發(fā)育水平低，廣大農(nóng)牧民市場意識不足，經(jīng)濟社會發(fā)展受到很大限制。當前，可就業(yè)的企業(yè)單位少，牧民通過外出務工創(chuàng)收渠道狹窄。加之，大多群眾文化素質(zhì)和勞動技能水平偏低，尤其是國家通用語言在邊緣牧業(yè)區(qū)普及不高，語言交流不暢，導致牧民外出打工或就地就業(yè)增收困難。總之，低收入群體發(fā)展要素欠缺，且發(fā)展機會和發(fā)展平臺需要進一步創(chuàng)造，尤其在共享經(jīng)濟社會發(fā)展紅利、資源利用、發(fā)展成果分享、項目建設等方面還有很多難題亟待破解。

(三)人力資本不足，多維困難凸顯

1.專業(yè)技術人才缺乏，社會長效發(fā)展受限。經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，人才是關鍵，特別是事關民生和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、畜牧業(yè)生產(chǎn)、社會管理等方面的專業(yè)人才尤為重要。西部民族地區(qū)由于海拔高、氣候惡劣、條件艱苦，很難留住人才，普遍存在專業(yè)人才匱乏，工作有效推動難。雖然近年來各地多措并舉，倡導待遇留人、感情留人、事業(yè)留人，但由于地理環(huán)境等自然因素的制約，對專業(yè)人才沒有形成更好的吸引力和獻身邊疆地區(qū)發(fā)展的動力?！傲舨拧彪y，“引才”更難現(xiàn)象突出，專業(yè)人才的嚴重缺乏，嚴重影響了經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展。同時，農(nóng)村牧區(qū)能人和青壯年流失嚴重，能夠帶領群眾致富的新型職業(yè)農(nóng)牧民等能人十分缺乏。青壯年勞動力離土離鄉(xiāng)，“人口空心化”現(xiàn)象突出。外出務工謀生成為青壯年勞動力的重要選擇，留守農(nóng)村牧區(qū)的多為一些特殊的群體。

2.基層組織的作用發(fā)揮不夠?！傲暯娇倳浿赋觯骸龊梅鲐氶_發(fā)工作，基層是基礎。要把扶貧開發(fā)同基層組織建設有機結合起來?！嬲鸦鶎狱h組織建設成帶領群眾脫貧致富的堅強戰(zhàn)斗堡壘?！?7)王炳林、于昆：《脫貧攻堅越到最后越要加強和改善黨的領導》，《人民日報》2020年6月12日，第9版。但是，西部民族地區(qū)個別基層黨組織存在一定的軟弱渙散現(xiàn)象，戰(zhàn)斗堡壘不夠堅實，個別村鎮(zhèn)干部作風不扎實，引領鄉(xiāng)村振興能力不足。也有的村干部吃苦精神不強，工作流于形式，動口多、動手少。此外，一些地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)缺少特色產(chǎn)業(yè)的帶頭人和領頭雁，也缺少帶動農(nóng)牧民致富的特色產(chǎn)業(yè)，這在一定程度上都會挫傷廣大農(nóng)牧民的積極性，不利于有效推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3.扶助模式有待完善。近幾年，在全面建成小康社會的過程中，現(xiàn)有的扶助模式發(fā)揮著積極和關鍵的作用，但也存在明顯的缺點，有待優(yōu)化、完善。個別地方定點幫扶，存在送款送物，輕視服務保障；也有個別地方存在看重社會保障而忽視社會工作等問題，這就很難從根本上幫助群眾持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)低保制度在一定程度上使得部分群眾產(chǎn)生“福利依賴”，陷入“福利陷阱”，造成新的不公平，部分群眾甚至以能夠享受到低保救濟為榮。

三、“十四五”時期推進我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的對策建議

(一)鞏固提升脫貧成果，探索開發(fā)式發(fā)展和保障性發(fā)展相結合的新模式

“十四五”時期，西部民族地區(qū)要因地制宜、因需施策，對低收入群眾開展差異化、精準化的幫助，既要聚焦鄉(xiāng)村振興基礎的鞏固提升，又要多措并舉，通過保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展、激發(fā)內(nèi)生動力和后續(xù)扶持等方面來提高持續(xù)發(fā)展能力。

第一，堅持開發(fā)式發(fā)展與綜合性保障發(fā)展并重。如果要實現(xiàn)更高標準更大范圍的民生保障，保障制度建設要跳出兜底式保障的藩籬，把“增進福祉”和“人的發(fā)展”結合起來，充分尊重人的主體性，考慮到激勵相容問題，提升有條件現(xiàn)金轉移支付在保障中的地位，對人的自我發(fā)展機會和能力進行有效保障，從而在兜底式保障制度的基礎上，建立起發(fā)展型保障制度，把經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結構轉型、人力資本投資和社會保障緊密結合起來，實現(xiàn)中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，維持國民的較高生活水準。(8)邱玥：《從開發(fā)式扶貧到發(fā)展型保障》，《光明日報》2020年11月20日，第3版。西部民族地區(qū)要加強開發(fā)式發(fā)展同綜合性保障發(fā)展相銜接，一些地區(qū)要通過發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)濟活動，推動欠發(fā)達地區(qū)和人員的自我發(fā)展，在保障性輔助政策體系中引入競爭激勵機制，推動群眾摒棄“等靠要”思想，增強自我致富的意識，自力更生。可通過建立生態(tài)補償資金、專列養(yǎng)老補貼金，提升農(nóng)牧民居民養(yǎng)老金補貼基金。長江干支流上游、黃河上游水源地實施生態(tài)保護，而中下游對生態(tài)保護就要給予補償，長江、黃河上游西部民族地區(qū)城鄉(xiāng)社會民生保障可以通過給予生態(tài)補償資金，建立專項養(yǎng)老金補貼金等方式提供。通過適度增設農(nóng)村牧區(qū)公益性崗位，穩(wěn)就業(yè)促提升。通過適度提高農(nóng)牧民養(yǎng)老保險金基數(shù)，提升農(nóng)牧民老年人晚年生活質(zhì)量。第二，全面改善保障制度，健全綜合保障體系。保障性發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要措施，一些地區(qū)通過統(tǒng)籌各類保障措施，建立健全綜合保障體系，為不同類型的群體織就堅實的社會保障網(wǎng)。一是注重分類施策。對于孤寡老人，要讓他們老有所養(yǎng)，把農(nóng)村敬老院建設放在重要位置，綜合運用民政低保、醫(yī)療保險、入股分紅等手段，?；尽⒈Ｉ?，做好托底工作。對于重度殘疾人，要加強醫(yī)療保障和醫(yī)療救助，探索建立“集中托養(yǎng)+日間照料+鄰里互助”等幫扶機制。對于大齡單身青年要加強職業(yè)技能培訓，增強他們的就業(yè)能力，建立他們自身的“造血”功能，形成積極向上的價值觀，引導他們做一個有期望、有夢想的人，確?？沙掷m(xù)，防止“一兜了之”。及時將符合條件的納入農(nóng)村低保，同時完善臨時救助制度，確保特殊人員得到救助供養(yǎng)，確保特殊群體在鄉(xiāng)村振興建設中更有保障。二是要進一步擴大基本醫(yī)保覆蓋面，加速推動西部民族地區(qū)農(nóng)牧民重大疾病和慢性病救助體系建設向更高質(zhì)量發(fā)展。要防止出現(xiàn)過度保障和過度醫(yī)療問題的發(fā)生，使保障水平與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際相適應。要重視培養(yǎng)鄉(xiāng)村醫(yī)療人才和全科醫(yī)生，推進縣鄉(xiāng)村醫(yī)共同體建設和遠程醫(yī)療的普及，提高基層醫(yī)療服務水平，提升群眾健康水平。三是要充分發(fā)揮財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作用，形成權責匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的統(tǒng)籌整合長效機制，確保財政投入的合理增長，為西部民族地區(qū)提升農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活條件提供保障。四是要全面深化西部民族地區(qū)農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、宅基地“三權分置”等改革，抓住“錢、地、人”等關鍵環(huán)節(jié)，盤活土地資源和閑置村集體資產(chǎn)，加快推進集體經(jīng)濟“破零復壯”，充分調(diào)動和利用好財政、科技、金融、人才等核心要素，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，促進公共資源城鄉(xiāng)均衡配置，確保農(nóng)牧民實現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

(二)提升西部民族地區(qū)內(nèi)生動力活力，增強經(jīng)濟社會發(fā)展包容性

1.增強內(nèi)在活力和群體內(nèi)生動力。第一，強化精神動力，增強自我意識和能力。要通過強化自尊、自強以及抗挫折的心理幫扶教育，提升經(jīng)濟發(fā)展能力不強的居民的社會尊嚴，激勵起他們的自信，實現(xiàn)其精神轉變，使他們建立起自身內(nèi)生發(fā)展動力。政府要通過建立發(fā)展獎勵榮譽制度等措施，鼓勵被扶持者積極參與各種發(fā)展活動，強化他們自身的責任擔當。落實好鄉(xiāng)村振興發(fā)展支持政策，以消除長期發(fā)展能力不強形成的自信心不足與后顧之憂的心理，幫其提升發(fā)展的元氣，增強抵御市場經(jīng)營風險的能力，幫助他們順利度過起步發(fā)展的“脆弱期”。第二，推動資源分配方式從“輸血式”向“造血式”轉變。西部民族地區(qū)要立足當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，瞄準靶向，實現(xiàn)由“輸血式”幫扶向增強自我發(fā)展能力的“造血式”幫扶轉變。要全面改善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎條件，既要以市場為導向抓好產(chǎn)業(yè)振興，促進“造血”能力提升，打破惡性循環(huán)；又要積極探索構建教育救助基金、衛(wèi)生救助基金、小額信貸風險基金、產(chǎn)業(yè)扶持基金等，將短期“輸血”與長期“造血”并舉。第三，探索推進特惠政策向普惠支持型政策轉變。西部民族地區(qū)鞏固拓展全面小康社會建設成果與鄉(xiāng)村振興銜接的項目安排要注重平衡，合理照顧不同群體的利益訴求，既要關注“老弱病殘”等特殊群體，也要重視推動相對弱勢群體和鄉(xiāng)村的整體發(fā)展，積極探索推進特惠政策向普惠政策轉變。此外，要兼顧不同群體的利益訴求，加大對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎設施的投入，加大對農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)的扶持，協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興，同時要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不斷提升城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平。

2.提升一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的財政扶持力度，促使城鄉(xiāng)剩余勞動力就業(yè)和收入穩(wěn)定增長。第一，繼續(xù)完善第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展財政扶持政策，解決剩余勞動力就業(yè)。針對全球疫情對農(nóng)牧民外出打工機會的影響，要有針對性地解決農(nóng)牧民剩余勞動力就業(yè)問題，推動農(nóng)牧區(qū)社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。通過各級地方政府對第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展現(xiàn)狀科學分析，把那些農(nóng)產(chǎn)品初級加工、深加工等，確定為本地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)流通工業(yè)，引導企業(yè)、個體戶、合作社從事農(nóng)產(chǎn)品初級加工、深加工領域的農(nóng)產(chǎn)品商品生產(chǎn)，以及從事農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)流通及服務，并將這些企業(yè)和個人納入國家財政扶持項目，促使第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)牧民剩余勞動力提供就業(yè)崗位，保障農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長。第二，建立特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)融合扶持財政政策，構建農(nóng)牧民收益穩(wěn)定增長的“造血”機制。針對目前特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中前期投資大、融資成本高，創(chuàng)建期收益無或少，是弱勢產(chǎn)業(yè)，參與投資的企業(yè)甚微等問題。建立省區(qū)、州市、縣區(qū)特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的扶持專項財政補貼政策機制，激勵企業(yè)、合作社、個體戶參與初級農(nóng)產(chǎn)品向農(nóng)產(chǎn)品初級加工、深加工的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、商貿(mào)流通服務，促使農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運輸業(yè)、商業(yè)服務業(yè)、科技等行業(yè)融合發(fā)展，進一步增強為農(nóng)牧民帶來較好收益的“造血”功能，保障農(nóng)牧民真正得到持續(xù)發(fā)展。第三，建立新型農(nóng)牧區(qū)股份制法治經(jīng)濟模式，保障專業(yè)合作社和農(nóng)戶融資受益的合法權益。支持龍頭企業(yè)和合作社與其他新型經(jīng)營主體相互入股，推進第一、二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流、營銷等融合一體化發(fā)展。鼓勵有條件的合作社向現(xiàn)代企業(yè)、混合所有制企業(yè)轉變，探索建立由村集體控股、農(nóng)牧民入股的股份制公司，推動農(nóng)牧民融資難向法治多元融資模式轉化，保障專業(yè)合作社、農(nóng)牧民融資受益的合法權益。

3.健全保障城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長機制。第一，完善培養(yǎng)城鄉(xiāng)居民技能工匠扶持財政政策。要推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，對一二三產(chǎn)業(yè)融合科技創(chuàng)新給予政策扶持，特別對培育和壯大一批高附加值企業(yè)和特色農(nóng)產(chǎn)品加工中心給予重點財政扶持，加快培養(yǎng)造就一大批有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型工人、農(nóng)民，增加新型工匠工人、農(nóng)民的收入。同時，支持發(fā)展特色商品生產(chǎn)及貿(mào)易，促使工業(yè)及工藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保障城鄉(xiāng)居民穩(wěn)定就業(yè)中受益穩(wěn)定快速增幅，使城鄉(xiāng)居民享有生活質(zhì)量提升實惠感。第二，推進特色產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)性，保障城鄉(xiāng)居民從特色產(chǎn)業(yè)中獲得增加值受益。通過推進特色產(chǎn)業(yè)，促使特色農(nóng)產(chǎn)品附加值經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，保障城鄉(xiāng)居民從特色產(chǎn)業(yè)中獲得增加值受益。第三，建立完善發(fā)展資金量化參股分紅制度，保障群眾穩(wěn)定收入來源。要進一步增加群眾的財產(chǎn)性收益，將投入合作社的財政專項資金和其他涉農(nóng)資金全部或部分量化給弱勢農(nóng)戶，作為農(nóng)戶的入社股金，委托給合作社統(tǒng)一經(jīng)營、實現(xiàn)保值增值。引入第三方監(jiān)督和審計制度，加強監(jiān)督合作社資源使用管理和收益情況，避免合作社對資源的濫用和損失，切實保障入社農(nóng)戶的股權收益。(9)梁艷鴻、覃娟：《精準扶貧與精準脫貧的財政政策研究——以廣西為例》，《西部發(fā)展研究》2018年第1期。所以，既要積極出臺支持農(nóng)牧民專業(yè)合作社發(fā)展的財政政策，每年安排一定專項資金投入合作社，重點扶持吸納數(shù)量較大、效果顯著的合作社，引導其實現(xiàn)規(guī)范化、成熟化發(fā)展，又要強化對合作社資源的監(jiān)督和管理，不斷增加群眾的財產(chǎn)性收益。

(三)加快教育事業(yè)發(fā)展，強化鄉(xiāng)村人才支撐保障

1.加強教師隊伍建設，不斷提升教育水平和教學質(zhì)量。第一，要不斷強化西部民族地區(qū)各類教師隊伍建設。對于鄉(xiāng)村振興，西部民族地區(qū)要高度重視教育發(fā)展的作用，堅持不懈加大教育扶持力度，重點要做好提高各類教師綜合素質(zhì)和提升教育教學質(zhì)量工作。一是改革西部民族地區(qū)教師工資保障機制，區(qū)分艱苦程度，統(tǒng)籌提高艱苦邊遠地區(qū)教師待遇，加大基層教師周轉房建設力度，解決后顧之憂。二是加大教師培訓力度，在國家和省級各類教師培訓項目中，培訓名額集中向鄉(xiāng)村傾斜，開展鄉(xiāng)村教師培訓需求調(diào)查，進行針對性的培訓。三是建立健全城鄉(xiāng)教師雙向流動機制，讓鄉(xiāng)村教師有機會到城鎮(zhèn)深造，安排城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師到基層去鍛煉，促進城鄉(xiāng)教師雙向流動。四是繼續(xù)加大投入，進一步加強西部學校的軟硬件等基礎設施建設，為提高教育教學質(zhì)量提供更高水平的保障。第二，要全面推進各類教育提質(zhì)增效。義務教育方面，一些地區(qū)要通過完善工作機制，嚴格控輟保學工作，做好防止適齡兒童因經(jīng)濟、因厭學、因上學不便等原因輟學。要大力提升職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓教育的辦學水平，切實不斷提高各類教育的質(zhì)量和效益。

2.不斷加強西部民族地區(qū)農(nóng)村人力資本開發(fā)，強化鄉(xiāng)村人才支撐保障。第一，培育一批“鄉(xiāng)村能人”。一是西部民族地區(qū)要不斷完善本土“鄉(xiāng)村能人”培養(yǎng)模式，增強“鄉(xiāng)村能人”的示范帶動作用，加快培養(yǎng)一批懂市場、會經(jīng)營、愛鄉(xiāng)村的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。二要創(chuàng)新管理機制，把到基層工作作為鍛煉和培養(yǎng)基層干部的重要舞臺和途徑，推動基層公務員、“三支一扶”“返鄉(xiāng)大學生”“新鄉(xiāng)賢”等群體向農(nóng)村牧區(qū)流動，不斷破除人才流動、考核評價、收益分紅等方面的制度壁壘。三要加強新型職業(yè)農(nóng)民牧民培育，引導更多人才到祖國最需要的地方，支援和建設西部偏遠地區(qū)。第二，引進一批高素質(zhì)人才隊伍。一要設立特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引進急需的專業(yè)性人才。吸引一批具有鄉(xiāng)村電商、觀光農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等新發(fā)展理念的高素質(zhì)人才隊伍，為西部民族地區(qū)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才支撐，拓寬農(nóng)牧產(chǎn)品銷售渠道，推動社會的全面發(fā)展。二要制定符合現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際的人才引進計劃，強化對西部民族地區(qū)資金、政策、人員等方面的扶持，充分利用選調(diào)生、“志愿服務西部”“三支一扶”等方式招攬一批年輕人才。第三，改善農(nóng)村牧區(qū)基礎條件，搭建農(nóng)牧民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。一是全面改善交通、醫(yī)療、教育、娛樂等基礎條件，完善基礎設施，進一步提高農(nóng)村牧區(qū)的生活質(zhì)量，吸引人才到基層工作。二是大力扶持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)牧場、合作社、涉農(nóng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持發(fā)展農(nóng)村電子商務，大力發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品加工流通業(yè)，積極搭建農(nóng)牧民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺。三是大力弘揚創(chuàng)新精神，營造有利于人才輩出、人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。