于學(xué)強，李曉萌

(聊城大學(xué) 廉政研究中心，山東 聊城 252059)

中國古代巡視制度萌生于上古時期，秦漢時期得以建立，隋唐宋時期日漸完善，元明清時期逐步成熟。中國歷代王朝都將巡視制度作為監(jiān)察制度的一部分，注重發(fā)揮其在監(jiān)察百官、整治貪官、懲奸除惡、維護(hù)中央集權(quán)和鞏固階級統(tǒng)治方面的作用。新時代，中國共產(chǎn)黨借鑒古代巡視的有效做法，有利于進(jìn)一步提高巡視制度建設(shè)的科學(xué)化水平。

一、中國古代巡視的有效做法

中國古代巡視制度之所以能夠經(jīng)過歷史的洗滌和檢驗最終傳承了下來，必然有其道理。黑格爾說：“凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實的，凡是現(xiàn)實的東西都是合乎理性的。”[1]11中國古代巡視監(jiān)察能作為以上制下的主要形式被歷代統(tǒng)治者重用，充分體現(xiàn)了它的歷史合理性和政治價值。在歷史發(fā)展進(jìn)程中，中國古代巡視制度不斷完善，逐步積累了一些有效做法。

(一)以上巡下的制度安排

在專制政治體制下，政治權(quán)力的授受方向是自上而下的，來自權(quán)力頂端的授權(quán)最有權(quán)威性。巡視制度作為監(jiān)督百官的重要手段，其授權(quán)的主體往往來自最高統(tǒng)治者?？v觀歷代巡視制度的建立、發(fā)展與完善，最初的巡視形式體現(xiàn)為最高統(tǒng)治者親力親為，如堯、舜、禹時期的巡狩制。除了歷代帝王親自到全國各地巡行外，許多王朝注重從上而下地設(shè)置巡視職位和配備巡視人員。如商代帝王遣使巡視，甲骨文中就有“東吏來”“乃令西吏”等記載[2]520。東吏、西吏當(dāng)指派至東或西的使者。漢代不僅在行政組織內(nèi)部設(shè)置丞相司直一職，還在行政組織之上設(shè)置專門御史監(jiān)察系統(tǒng)，以全面加強對各地的巡視。古代巡視能夠確保王權(quán)的高度集中和杜絕地方割據(jù)，加強中央對地方的權(quán)力監(jiān)督和防止地方官員貪污腐敗，其以上巡下的制度安排主要體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置與人員選配兩個方面。

首先，古代巡視機構(gòu)的設(shè)置權(quán)來自上方。設(shè)置巡視機構(gòu)與任命巡視人員最初起意于皇帝，一種原因是皇帝不能循規(guī)蹈矩地依靠行政體系運轉(zhuǎn)來應(yīng)對某種突發(fā)事件，如災(zāi)荒、民變等，另一種原因則是已有的監(jiān)察體系已經(jīng)生銹，皇帝認(rèn)為必須對其進(jìn)行變革[3]12。從歷史上看，不少皇帝重視巡視機構(gòu)的設(shè)置與完善。比較完備的巡視機構(gòu)在漢代得以形成，并具備了相對獨立的系統(tǒng)。隋唐宋元時分區(qū)劃道進(jìn)行監(jiān)督。隋朝實施御史臺制度，中央專設(shè)巡察機構(gòu)——司隸臺，監(jiān)察諸郡，派監(jiān)察御史巡視地方，采聽風(fēng)俗和吏治得失。唐朝中央最高監(jiān)察部門為御史臺，臺院、殿院、察院設(shè)于其下，地方設(shè)十道巡按制度。宋朝在此基礎(chǔ)上增設(shè)諫議院。元朝中央監(jiān)察機構(gòu)仍為御史臺，在全國二十二道監(jiān)察區(qū)設(shè)負(fù)責(zé)官員——提刑按察使，例行巡察其職責(zé)區(qū)域內(nèi)的路、府、州、縣。明清時巡察制度更加完備，覆蓋面更廣，中央確立了御史巡按制度，御史代表皇帝巡視地方，可以“大事奏裁，小事立斷”，權(quán)力極大。明朝將全國劃分為十三道，清朝改成十五道，并配備監(jiān)察御史負(fù)責(zé)地方監(jiān)察。可見，皇帝大多是歷代王朝的集權(quán)中心，他自上而下地設(shè)置并推進(jìn)中央與地方巡視機構(gòu)的日益完備。

其次，古代巡視官員的任命權(quán)來自上方。秦漢以來，皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)巡視機構(gòu)和巡視官員，特別是中央巡視機構(gòu)與人員，各級巡視官員都是向皇帝負(fù)責(zé)，接受皇帝監(jiān)督。漢武帝親自任命刺史，刺史每年八月巡視所部郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以《刺史六條問事》為準(zhǔn)則?！疤拼迤芬陨系谋O(jiān)察官，如御史大夫、中丞等皆為皇帝直接掌握選任權(quán)，而不通過宰相或他人提名?！薄八纬菑U除了唐代由宰相選任監(jiān)察官的制度，改由皇帝親自選任”[4]112，114，地方負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的監(jiān)司、監(jiān)州的選任由吏部負(fù)責(zé)、皇帝批準(zhǔn)決定，各行政長官無權(quán)干預(yù)。代表皇帝行使監(jiān)督權(quán)、直接對皇帝負(fù)責(zé)的巡視官，以中央特使的身份，定期巡視或臨時巡視地方。他們雖然秩位不高，但由于直接決定和受命于皇帝，其權(quán)力很大且有效性更強，如漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長官。由于權(quán)力直接來自上方，隋朝的巡按御史在地方上疏參劾也不需要事先告知都御史，巡視結(jié)束回京以后，可以不經(jīng)都察院，直接向皇帝報告。在這種以小監(jiān)大、以卑獨尊的巡視制度之下，即使前來的是七品巡吏，三品以上的布政使、按察使等地方大員也得“唯唯承命”，州縣普通官員的態(tài)度更為恭敬，呈“迎跪道旁，倘遇風(fēng)雨，即知府亦陷膝泥中”之狀[5]。如果說巡視官直接對皇帝負(fù)責(zé)有利于巡視工作開展的話，那么，皇帝制定的巡視官員嚴(yán)格選用制度則更利于巡視作用的發(fā)揮。如明成祖朱棣確立御史巡按制度，以嚴(yán)格的要求和程序選派巡按御史，先由都察院選出各道2名候選人，再由皇帝欽點1名。

(二)相對獨立的機構(gòu)設(shè)置

巡視監(jiān)督實質(zhì)上是一種以權(quán)制權(quán)的手段，古代主要是為了制約行政權(quán)。從政治理論上講，制約權(quán)力的權(quán)力應(yīng)獨立于被制約的權(quán)力，并且擁有不低于被制約的權(quán)力才可能有效。我國歷朝歷代巡視監(jiān)察的機構(gòu)和體制雖不盡相同，有些朝代的巡視機構(gòu)還沒有完全從行政機構(gòu)中獨立出來，但負(fù)責(zé)巡視監(jiān)察工作的官吏大多情況下受皇帝或者委派部門管轄，無關(guān)部門甚至上級官吏不能干擾、影響其工作的進(jìn)行程度。這種保持相對獨立性的監(jiān)察方式，保證了監(jiān)察權(quán)不受其他部門的干涉，提高了巡視監(jiān)察的震懾力和實效性，便于全面真實地把握地方官員的廉潔勤政情況，準(zhǔn)確有效地規(guī)制各類官員的違法行為，積極務(wù)實地推動政風(fēng)民風(fēng)的好轉(zhuǎn)。

首先，巡視體系中各巡視機構(gòu)有相對獨立性。一般認(rèn)為，巡視機構(gòu)的相對獨立性是指這一機構(gòu)不受其他機構(gòu)的制約，尤其不受行政機構(gòu)的制約。實際上，巡視機構(gòu)的相對獨立性還應(yīng)包括自身體系之中的上下左右關(guān)系。以漢代巡視機構(gòu)為例，巡視機構(gòu)自身的相對獨立性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是從縱向看，漢代建立了中央、郡和縣三級巡視。中央巡視主要由皇帝巡視、遣使巡視、刺史巡視和司隸校尉巡視等組成，負(fù)責(zé)對朝中大臣和地方二千石以上的官員進(jìn)行巡視監(jiān)察；郡級巡視主要由郡守巡視和督郵巡視組成，負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)官員的巡視；縣級巡視由縣令巡視和廷掾巡視組成，負(fù)責(zé)對其轄區(qū)內(nèi)官員的巡視監(jiān)察。三級巡視通過分工協(xié)作，各負(fù)其責(zé)，實現(xiàn)了對巡視對象的全覆蓋。二是從橫向看，除了各級行政長官可以在自己的轄區(qū)開展巡視，刺史、司隸校尉、督郵和廷掾等制度性設(shè)計的巡視主體則按照各自巡視區(qū)域分布進(jìn)行巡視，達(dá)到了地域上的全覆蓋，從而將皇帝以外的各級政府官員都納入巡視監(jiān)督體系之中，發(fā)揮其維護(hù)漢代中央集權(quán)專制統(tǒng)治、澄清吏治方面的重要作用[6]134。

其次，政治機構(gòu)體系中各巡視機構(gòu)有相對獨立性。從巡視制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)看，各朝代的巡視制度經(jīng)歷了由政監(jiān)合一走向政監(jiān)分離、監(jiān)督逐步獨立的發(fā)展進(jìn)程。巡視機構(gòu)通常直屬于皇權(quán)的獨立部門，奉命巡視的官員直接對皇帝負(fù)責(zé)，獨立行使巡視職權(quán)。雖然巡視機構(gòu)的地位并不算高，但在皇帝的授權(quán)下，基本上不受其他官員和部門的制約[7]。秦始皇統(tǒng)一六國后，在中央設(shè)監(jiān)御史和監(jiān)察史，從中央到地方開始形成獨立嚴(yán)密的巡視體系。漢武帝時期，在中央設(shè)相互制約的御史府、丞相司直和司隸校尉三個監(jiān)察系統(tǒng)，在權(quán)力制衡之下，共同監(jiān)督中央機關(guān)及各部官員。此外，還設(shè)立刺史獨立行使監(jiān)察權(quán)，定期監(jiān)察地方官員。魏晉時，御史臺脫離少府，成為相對獨立的監(jiān)察機關(guān)。南北朝時期，御史臺則完全成為直接受命于皇帝的監(jiān)察機構(gòu)。唐初中央御史臺分設(shè)臺院、殿院、察院三院，各司其職，分工明確。元朝全國劃分為二十二個監(jiān)察區(qū)，察院作為中央御史臺的派出機構(gòu)，統(tǒng)治各道。雖然在歷史發(fā)展進(jìn)程中存在臨時性巡視官員日漸向常駐地方官員轉(zhuǎn)化甚至演變?yōu)榈胤叫姓L官的情況，但他們還是作為監(jiān)察系統(tǒng)的一員直接受皇帝管理，不受其他部門的干涉，從中央到地方也一直存在專門的監(jiān)察機構(gòu)相對獨立、有效地行使監(jiān)察職權(quán)。

(三)顯隱并濟的巡視方法

巡視制度彰顯成效必須恰當(dāng)選擇和使用巡視方法，注重多種巡視手段的綜合運用。歷代統(tǒng)治者大都注重明察與暗訪相結(jié)合、臨時派遣人員與固定常駐地方相結(jié)合、定期與不定期巡視相結(jié)合、公開與不公開巡視相結(jié)合的方法與手段的綜合運用。如漢朝皇帝遣使巡視地方，“巡視前，一般將考察的主要內(nèi)容預(yù)先通知所在州郡，此為明察。為了能掌握真實、準(zhǔn)確的地方情況，全面了解地方官員的治政信息，有時也采用暗察手段”[4]158，以中央監(jiān)察機構(gòu)對地方的巡視，“就是實行常駐與巡行相續(xù)的監(jiān)察方式”[4]163。明察和定期巡視為顯性巡視手段，暗訪則為隱性巡視手段。通過顯性和隱性巡視手段的使用，貪污腐敗官員的查處和貪腐分子的排除清洗力度得到了增強，一定程度上使巡視威懾警戒、反貪肅貪的效果得到了保障。

首先，顯性巡視方法的運用。明察往往與定期巡視結(jié)合在一起，成為最為常態(tài)的顯性巡視。中國古代巡視制度初建時，就非常注重君王的定期巡視工作。如“舜的時候，五年到各部落巡視一次……根據(jù)功績決定賞罰”[8] 83。秦始皇曾多次親自“出巡”各地，監(jiān)督檢查地方郡守縣令的為政情況，也派監(jiān)察史定期出巡監(jiān)察地方官員，加強中央集權(quán)。君王以下的專職巡視官員，也注重定期巡視。漢武帝時期，十三個監(jiān)察區(qū)設(shè)置的刺史定期“行部”，根據(jù)地方監(jiān)察和吏民舉告內(nèi)容，代表中央監(jiān)督郡守、國相、諸王的行為，此成為中央政府的監(jiān)察官員巡視地方的先例。每年八月，刺史外出巡視，每年巡視監(jiān)察四個月，年末回京報告。定期性地方巡視一般在每年春季，郡太守行縣。同時，刺史定期巡視所監(jiān)察的郡國，考察守相的治理效果，并向中央報告，強化巡視成效。如何武為揚州刺史時，守相有罪，“應(yīng)時舉奏”，并把所揭露的罪行公開，讓其信服后再免官[9]33。隋朝中央增設(shè)的司隸臺中又設(shè)刺史，專職巡視地方吏治，每年二月出巡郡縣，十月入朝報奏中央，“事無巨細(xì)，皆令訪察，回日奏朝”[10]3593。如果說唐朝中央對地方州縣的分道巡按，只是籠統(tǒng)屬于一種中央對地方的定期巡視制度的話，宋朝監(jiān)察官出巡制度，則提出了巡視的具體方法要求，如對監(jiān)司所帶隨從仆役、巡察州縣逗留的時間和生活待遇等都做了更加具體明確的規(guī)定。

其次，隱性巡視方法的運用。不定期巡視有些帶有顯性特征，有些則因其隨機性無以使巡視受體得知，帶有隱性特征。毫無疑問，古代最為隱性的巡視方法是暗訪。有資料記載，中國古代巡視工作中慣常使用的密查偵緝手段不僅多種多樣，而且令下屬官員防不勝防、十分畏懼。君主經(jīng)常派遣御史、使者、宦官、親信等奉旨持節(jié)以監(jiān)督和處理各項事務(wù)，通過各種秘密手段對下屬臣民嚴(yán)查和監(jiān)控，監(jiān)控面之廣和監(jiān)控事宜之細(xì)，出乎人的想象。史書記載：“明朝開國皇帝朱元璋極其關(guān)注大臣言行舉動，實行了嚴(yán)查制度。大臣宋濂在家與人飲酒，次日朱元璋查問道：“昨夜飲酒，坐客為誰，饌何物？”宋濂據(jù)實以答，朱元璋則笑曰：“誠然，卿不朕欺。”清代雍正皇帝對于下屬的控制與秘密監(jiān)控也十分嚴(yán)格。史料記載，翰林院修撰王云錦于元日與幾個朋友玩葉子戲，忽然丟了一張。節(jié)后上朝，“上問以元日何事，具以實對。上嘉其無隱，出袖中一葉與之曰：‘俾爾終局’，則即前所失也”[11]394?；实勰苋绱司?xì)掌握下屬言行與日常行為舉止，一個重要的方式就是通過巡視與密探、暗察與暗訪等隱性手段獲得信息。由于這種巡視帶有隱性特點很難被人發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而對地方官吏形成一種無形的壓力，能夠有效督促地方官吏秉公行政，對各級官吏形成強大的威懾作用。

(四)注重賢能的選用標(biāo)準(zhǔn)

古時稱監(jiān)察官為“風(fēng)憲官”?！胺驊椆僦?，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導(dǎo)風(fēng)化，小則正百官紀(jì)綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才?！盵12]6012所謂賢才，概言之就是德才兼?zhèn)渲恕Ｆ渲?，“德”帶有明顯的階級屬性，不同時代有不同的內(nèi)容。但是，在階級社會中，官員之“德”的核心是忠君思想。在此基礎(chǔ)之上，官德還包括廉潔、恭敬、公正、愛人等具體內(nèi)容。對于巡視官員而言，由于他們屬于諫諍官列，是挑毛病的，自然更加強調(diào)秉公執(zhí)法、敢于直言的品格。相對而言，“才”在不同朝代帶有相通性。對于巡視官員而言，需要具有的才能主要體現(xiàn)在律令的嫻熟與巡視手段的高明等方面。具體而言，我國古代巡視制度對巡視主體的選用標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

首先，在道德品質(zhì)方面，古代特別注重巡視官員的公道正派、清正廉潔、剛正不阿、敢于直言。元稹指出：“秦漢以降，御史府莫不用剛果勁正之士，以維持綱紀(jì)。”[13]48漢代選拔巡視官員，將道德品行作為重要的條件之一，突出強調(diào)家庭倫理和儒家學(xué)說的核心地位。如東漢桓典任侍御史時，宦官專權(quán)，桓典糾舉奸違，無所回避，人稱“驄馬御史”。唐代在選拔監(jiān)察官員時，規(guī)定其必須具備品行端正、疾惡如仇的特點。在宋朝，許多賢達(dá)都重視巡視官員的道德品質(zhì)問題。王安石認(rèn)為巡視監(jiān)察官首要的品質(zhì)是賢德，“稱其德，副其材，而命之以位也”“其道德必稱其位，所謂以賢也”；歐陽修主張巡視監(jiān)察官要“有氣節(jié)，不沉浮，得失利天下”“非材且賢不能為”；曾鞏認(rèn)為“非秉義純篤、望實敷于上下，不稱其任”[14]。司馬光也曾論及諫官品質(zhì)的重要性，指出：“居是官者，當(dāng)志其大，舍其細(xì)；先其急，后其緩；專利國家而不為身謀。彼汲汲于名者，猶汲汲于利也。”[15]208在明朝，監(jiān)察御史楊繼盛因彈劾嚴(yán)嵩父子，被反誣入獄，臨刑前道出自己的志向：“男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢”，體現(xiàn)了巡視官員的品格。

其次，在才學(xué)能力方面，古代要求巡視官員學(xué)識淵博，尤其嫻于律令，通達(dá)治體。如漢代選拔監(jiān)察官員重要的一條就是必須熟知朝廷律例。張國芝指出，漢代擔(dān)任過巡視官員的官吏當(dāng)中，大部分明于律令：刺史黃霸“少學(xué)律令，喜為吏”，龔遂以明經(jīng)為官，兗州刺史王渙“敦儒學(xué)，習(xí)尚書，讀律令，略舉大義”，郭賀因明法、清節(jié)、曉習(xí)故事而拜為荊州刺史，牟融少博學(xué)多才，忠直亮節(jié)等[6]109。明成祖朱棣強調(diào)：“御史為朝廷耳目之寄，宜用有學(xué)識、通達(dá)治體者?！蓖ㄟ_(dá)治體多源于政治歷練，古代選任巡視官員重視工作閱歷和從政經(jīng)驗。宋孝宗曾下詔：“非曾經(jīng)兩任縣令，不得除監(jiān)察御史?！盵16]3872明代也曾規(guī)定，新科進(jìn)士不得充任監(jiān)察官員，監(jiān)察官員或由庶吉士改授，或從科舉出身、三年考滿的兩京五部主事、國子監(jiān)博士、助教，以及推官、知縣等群體中遴選,“御史必試職一年始實授”[17]1717，等等?？陀^地講，這些關(guān)于巡視主體的才識能力規(guī)定，以及有效發(fā)揮才能的條件與制度規(guī)定，對于確保巡視主體的作用發(fā)揮具有重要意義。

(五)上下聯(lián)動的運作機制

任何一種具體政治制度都不是獨立存在的，都受其所在的政治社會制度體系的影響。我國古代的巡視制度是為王權(quán)服務(wù)的，是統(tǒng)治者為了維護(hù)自身統(tǒng)治的一種手段。統(tǒng)治者為了有效運作這一制度，非常注重機構(gòu)與人員方面的上下聯(lián)動：一方面，實現(xiàn)不同層級巡視機構(gòu)的有效連接，另一方面，注重皇帝與巡視官員相結(jié)合。中國古代巡視制度通過皇帝和中央、地方與各層級巡視的有效結(jié)合，保證了巡視人員、巡視范圍的全覆蓋和吏治的清明，有利于巡視監(jiān)察功能的有效發(fā)揮，對于糾正官邪、保證政令暢通起到了重要的作用。

首先，中央和地方巡視機構(gòu)聯(lián)動。古代中央與地方巡視機構(gòu)逐步健全完善、功能互補并形成上下聯(lián)動的有效機制。自秦始皇始，巡視制度就分為中央與地方兩個層面。秦朝在中央設(shè)御史大夫，位列三公，其執(zhí)掌群臣奏章，下達(dá)皇帝詔令，并在地方設(shè)監(jiān)御史和監(jiān)察史監(jiān)察地方官員。漢初繼承了秦朝的巡視制度。漢武帝時期，中央改御史大夫為大司空，新設(shè)司隸校尉系統(tǒng)和御史臺，監(jiān)察文武百官。將全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，每部設(shè)刺史一名，并發(fā)布《刺史六條問事》作為監(jiān)察地方的制度準(zhǔn)則。唐朝中央仍為御史臺，其分為臺院、殿院、察院三院，這就是著名的“一臺三院”制。地方設(shè)立“十道巡按”，發(fā)布《巡察六條》作為準(zhǔn)則。宋朝中央繼續(xù)實行諫議制度，設(shè)諫議院，地方設(shè)監(jiān)司，并輔以通判、走馬承受監(jiān)察州和沿邊戰(zhàn)事地區(qū)。明朝中央改御史臺為都察院，附設(shè)監(jiān)獄、諫院，地方設(shè)十三道監(jiān)察御史，選派巡按御史替代天子巡狩。清朝中央仍為都察院，地方設(shè)十五道監(jiān)察御史，后改為二十二道，監(jiān)察地方官吏。歷朝歷代巡視制度作為獨立的監(jiān)察體系，統(tǒng)治者都在中央和地方設(shè)有專門的巡察機構(gòu)，巡視官員都直接或間接由皇帝任命，無論中央還是地方的巡視官員都直接聽命于皇帝，并與其他機構(gòu)相配合，自上而下地監(jiān)督全國官員。

其次，中央與地方巡視官員聯(lián)動。巡視機構(gòu)的上下聯(lián)動在人員方面體現(xiàn)在中央與地方巡視官員的有機配合。堯舜禹時期巡視較為簡單，主要為天子親自巡狩?！渡袝酚涊d：“五載一巡狩，群后四朝，敷奏以言，明試以功，車服以庸?！盵18]82西周時期，諸王巡視更為普遍，有周昭王的南巡狩，周穆王的西巡狩，周惠王的巡虢守。秦朝時雖然已在地方設(shè)置了監(jiān)御史，秦始皇仍然堅持親自巡察。漢朝巡視制度得到較大完善與發(fā)展，在中央巡視方面有皇帝巡視、遣使巡視、刺史巡視和司隸校尉巡視，地方巡視則由郡守行縣、督郵巡視、縣令巡縣及廷掾巡視等，使央地巡視的主體和范圍進(jìn)一步明確，基本實現(xiàn)了分層巡視與分部門巡視的結(jié)合。明清時期，各級巡視制度雖已日趨完備，已經(jīng)實現(xiàn)系統(tǒng)化，但康熙帝還經(jīng)常微服私訪。這樣，皇帝親自巡狩與巡察體系得到了有效結(jié)合，保證了巡察功能的有效發(fā)揮，起到了良好的震懾警戒作用。中央巡視特別是皇帝巡視與巡視人員有效結(jié)合，不僅可以使皇帝了解全國各地的政治動態(tài)、官員政績，以糾正官邪、改善吏治，也可以使朝廷政令得以順利貫徹，維持國家綱紀(jì)。

二、中國古代巡視的當(dāng)代啟示

“一切劃時代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個時期的需要而形成的。”[19]544同時，某一制度的創(chuàng)立，絕不是憑空創(chuàng)立的，它必有淵源，早在此制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，然后漸漸地創(chuàng)立[20]169。中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)應(yīng)立足當(dāng)下政治社會現(xiàn)實，注重從中國古代傳統(tǒng)巡視制度中汲取養(yǎng)料。中國古代巡視的有效做法，對于當(dāng)代巡視監(jiān)察的有益啟示主要有以下幾點。

(一)注重權(quán)責(zé)對等和監(jiān)督的雙向度

中國古代巡視制度強調(diào)自上而下的單向度監(jiān)控，而自下而上的監(jiān)督往往是缺位的。這自然有利于發(fā)揮巡視官員的權(quán)威性，但也往往導(dǎo)致巡視官員貪贓枉法。雖然歷代皇帝都意識到了巡視官員的腐敗，也采用其他監(jiān)督方法監(jiān)督巡視官員，或派心腹對包括監(jiān)察官員在內(nèi)的各地官員進(jìn)行監(jiān)察，結(jié)果并未達(dá)到預(yù)期效果反倒引起監(jiān)察制度的贅余，無以消除巡視官員的腐敗現(xiàn)象。如黃宗羲在《原法》中所言：“用一人焉則疑其私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。”[21]22古代巡視官員腐敗的制度原因除了專制制度本身之外，還在于在具體制度設(shè)計中沒有關(guān)注權(quán)責(zé)對等。在巡視工作中加強巡視力量，有效制約了被巡視對象，但如何有效監(jiān)控巡視者的問題沒有解決，甚至導(dǎo)致監(jiān)督中絕對權(quán)力的產(chǎn)生。現(xiàn)代政治學(xué)的監(jiān)督理論認(rèn)為：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！盵22]342所謂絕對權(quán)力，就是沒有監(jiān)督的權(quán)力。從理論上講，監(jiān)督權(quán)力有兩條路徑：其一是外在制權(quán)，即以權(quán)力制約權(quán)力；其二是內(nèi)在約權(quán)，即提升權(quán)力意識和運用權(quán)力的責(zé)任感。因此，在推進(jìn)巡視工作中，除了強調(diào)以上巡下的制度安排之外，也應(yīng)強調(diào)從外在制權(quán)與內(nèi)在約權(quán)兩方面加強對巡視權(quán)力的控制。按照這種思路，中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)，應(yīng)強調(diào)監(jiān)督的雙向度，注重上下監(jiān)督的結(jié)合與內(nèi)外監(jiān)督的結(jié)合。通過上下監(jiān)督的結(jié)合，加強對巡視主體與巡視對象的雙向監(jiān)督，尤其是保障和發(fā)揮黨員群眾的民主權(quán)利，強化來自民眾的民主監(jiān)督，有效擠壓絕對權(quán)力存在的空間。通過內(nèi)外監(jiān)督的配合，增強巡視主體的內(nèi)在自覺性，加強巡視主體外圍群眾的監(jiān)督，提升巡視主體接受監(jiān)督的壓力與主動性。同時，為了保障上下監(jiān)督、內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，還應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)對等的原則完善問責(zé)制度，從動力機制上為巡視制度乃至制度反腐增加自下而上的活力。

(二)注重巡視機構(gòu)的獨立性和巡視工作的成效性

中國古代巡視機構(gòu)與官員在歷史發(fā)展中有分工有合作。事實表明，當(dāng)巡視監(jiān)察機構(gòu)有相對獨立的體系時，巡視監(jiān)察的成效就好。巡視人員相對獨立的職責(zé)權(quán)限不僅能切割他們與巡視對象的利益紐帶，也因直接對皇帝負(fù)責(zé)和報告使他們擁有更大的權(quán)力。正是因為這些巡視機構(gòu)與人員有了上可“通天”的權(quán)力，他們才能更好地“入地”巡察。借鑒中國古代巡視機構(gòu)與巡視人員隊伍建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)應(yīng)重點關(guān)注兩點：

首先，設(shè)立相對獨立和專職的巡視組。從當(dāng)下巡視組的設(shè)置看，基本上實現(xiàn)了巡視組與巡視單位分離，巡視組有一定的獨立性。由于巡視組由上級黨委派出并對上級黨委負(fù)責(zé)，與巡視對象沒有利益關(guān)系，不易受巡視對象的制約，能夠保證自身的獨立性與客觀性。但是，巡視組作為我國監(jiān)督主體之一，與紀(jì)委監(jiān)督機構(gòu)間仍存在辦公場所、辦公人員的交叉，一定程度上存在對紀(jì)委依賴性較大的問題。借鑒古代自上而下獨立巡視監(jiān)察的做法，可嘗試進(jìn)一步提高巡視工作的獨立性，建立專職的巡視工作機構(gòu)，把辦公場所和人員編制從紀(jì)委分離出來，處理好巡視領(lǐng)導(dǎo)小組與黨委、紀(jì)委以及巡視辦的關(guān)系，形成黨委負(fù)責(zé)、紀(jì)委主導(dǎo)、巡視領(lǐng)導(dǎo)小組主業(yè)的格局，合作推進(jìn)巡視事業(yè)[23]。

其次，注重運用巡視成果提升巡視的實效。就我國巡視組組建來看，中央和省區(qū)市黨委巡視組分別由中央和省區(qū)市黨委派出，并向中央和省區(qū)市黨委負(fù)責(zé)，保障了巡視工作的權(quán)威性。但由于巡視工作具有“臨時性”和“階段性”等特征，巡視工作的長效作用往往難以發(fā)揮。因此，一方面，“應(yīng)當(dāng)建立起巡視再監(jiān)督機制，即對于已被巡視的地區(qū)和單位要進(jìn)行再巡視，重點是對照巡視整改情況”[24]。另一方面，應(yīng)給予巡視組更大權(quán)限，甚至可以“大事奏裁，小事立斷”[17]579。此外，強化巡視組與其他部門的配合，尤其是通過監(jiān)督權(quán)與處置權(quán)的有效配合，及時解決巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，共享巡視成果，更好地發(fā)揮巡視的警示作用。

(三)注重多種巡視方式的綜合運用與創(chuàng)新

錢穆指出：“一項好制度，若能永遠(yuǎn)好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。唯其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進(jìn)。”[20]35今天，中國共產(chǎn)黨推進(jìn)自身巡視制度建設(shè)科學(xué)化，應(yīng)吸納中國古代巡視制度的有益經(jīng)驗和技術(shù)手段。雖然古代巡視制度是用以維系專制統(tǒng)治的工具，但作為一種監(jiān)督手段有超越時代的歷史傳承性，古代巡視方法凝聚了古人的智慧，體現(xiàn)了人類的政治文明成果，可以為今天借鑒吸收。古代巡視特別關(guān)注和強調(diào)多種巡視手段的綜合運用，從而確保巡視的客觀性與成效。因此，推進(jìn)巡視制度科學(xué)化應(yīng)注重以下三個方面：

一是注重定期巡視與不定期巡視相結(jié)合。定期巡視是常規(guī)巡視，是定期去某地區(qū)或者某單位的專項巡視，多為發(fā)現(xiàn)問題或問題苗頭后的特定巡視，而不定期巡視因其可突破巡視程序和時間限制，更見巡視成效。將定期與不定期巡視相結(jié)合，既有利于推進(jìn)巡視工作的常態(tài)化建設(shè)，也有利于提升巡視的客觀性。

二是注重明察與暗訪的結(jié)合。巡視的功能在于發(fā)現(xiàn)問題和預(yù)防問題的發(fā)生，預(yù)防問題的發(fā)生是以發(fā)現(xiàn)問題的警示功能實現(xiàn)的。所以，怎樣發(fā)現(xiàn)問題是巡視工作的重要內(nèi)容。借鑒古代巡視工作方法，發(fā)現(xiàn)問題的過程不僅需要明察，也需要暗訪，而后者相對薄弱。強化暗訪工作實際上不僅在于發(fā)現(xiàn)問題，也帶有強烈的警示性，能夠有效規(guī)避問題的產(chǎn)生。由于這種手段的隱蔽性，加之巡視范圍的全覆蓋，能夠使各個領(lǐng)域的人員不敢也無法對巡視工作采取應(yīng)付的態(tài)度。

三是注重由“三個固定”到“三個不固定”的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。巡視工作涉及的雙方是巡視者與被巡視者，雖然巡視組的相對獨立性與權(quán)威性一定程度上確保了巡視工作的真實成效，但如果摒棄獨立性中的“相對”二字，也往往導(dǎo)致問題的產(chǎn)生。所以，采取“巡視組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象關(guān)系不固定”的方略，可以切斷巡視者和被巡視者之間可能的“公關(guān)”聯(lián)系，既能較好地發(fā)揮巡視反腐的震懾性，又能保護(hù)巡視工作人員。

(四)注重巡視主體素養(yǎng)的提高與巡視隊伍建設(shè)

巡視主體是巡視中最關(guān)鍵、最活躍和最重要的因素，巡視主體的素養(yǎng)直接決定了巡視工作的成效。巡視工作是正風(fēng)、糾風(fēng)工作，巡視主體既要自身正，又要有糾風(fēng)技能。古代注重巡視人員廉潔剛正，實際上就是對巡視主體的道德要求，注重各種巡視方法的結(jié)合創(chuàng)新實際上就是對巡視主體的能力要求。今天對巡視主體的素養(yǎng)要求沒有根本的變化，同樣要求巡視人員思想過硬、公正廉潔、紀(jì)律嚴(yán)明、素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力強，但是，其服務(wù)的主體是人民的國家而不是封建君主。強化巡視人員入口管理與在崗培訓(xùn)工作，可采用組織選調(diào)、個人自薦、單位推薦和公開選拔等方式，選用作風(fēng)優(yōu)良、公道正派、清正廉潔、立場堅定、理論涵養(yǎng)高和政治素養(yǎng)強的同志進(jìn)入巡視工作干部隊伍[25]，建立、實施巡視工作人員的獎懲機制，通過嚴(yán)格的紀(jì)律約束為巡視干部成長創(chuàng)造良好環(huán)境，為做好巡視工作提供堅強的組織保證[26]。同時，注重提升巡視工作人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，定期組織巡視工作人員進(jìn)行政治理論學(xué)習(xí)，不斷提高巡視工作人員的政治敏銳性、政治鑒別力和高度責(zé)任感。巡視隊伍由一個個巡視主體組成，個體素養(yǎng)影響隊伍戰(zhàn)斗力，巡視隊伍的組建原則和運行機制也影響巡視功能的發(fā)揮。一方面，堅持選用政治立場不移、政治方向不偏的人員進(jìn)入巡視隊伍，同時吸納民主黨派和無黨派人士參與巡視，適當(dāng)降低老干部的比例，打造一支素質(zhì)強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、精力足的鋼鐵隊伍；另一方面，注意建立巡視隊伍利害關(guān)系回避制度和責(zé)任制度，嚴(yán)格執(zhí)行巡視工作人員的任職回避、地域回避、公務(wù)回避，以及巡視工作人員的輪崗交流，明確巡視隊伍中每位巡視主體的責(zé)任，制定和落實好巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視組、巡視辦工作規(guī)則，實施巡視組組長責(zé)任制。

(五)注重央地間巡視制度與巡察制度的上下對接

古代巡視制度，通過加大不同層級間巡視的有序結(jié)合，形成地方巡視與中央巡視同頻共振、上下聯(lián)動的機制來保障和提升巡視工作成效。這種上下對接的機制不僅在機構(gòu)設(shè)置方面分屬中央與地方，注重央地巡視機構(gòu)設(shè)置的體系化，而且在人員配備方面，注重皇帝及其派遣的巡視官員與地方巡視官員的有機對接。十八大以來，中共中央不僅有效推進(jìn)了反腐倡廉工作，既“打老虎”也“拍蒼蠅”，而且提出要全面從嚴(yán)治黨。中央決定建立巡察制度，就是促進(jìn)巡視制度向地方延伸，打通自上而下監(jiān)督方面的最后一公里，通過巡視巡察的有機結(jié)合實現(xiàn)自上而下監(jiān)督大領(lǐng)導(dǎo)與小干部的全覆蓋，形成對“大老虎”與“小蒼蠅”的全面震懾。新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》要求“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督”[27]，明確了巡視巡察監(jiān)督對象的范圍和層級。十九大報告提出“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”的要求[28]。鑒于巡察制度剛剛啟動，可以借鑒巡視工作的經(jīng)驗，將巡視工作中好的做法運用到巡察工作中，結(jié)合基層干部實際治理群眾身邊的微腐敗問題。在機構(gòu)設(shè)置方面，實現(xiàn)巡視與巡察的對接，地方黨委應(yīng)與上級巡視巡察機構(gòu)結(jié)合，加強對下一層級黨委巡視巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，強化巡視與巡察機構(gòu)的對口設(shè)置、協(xié)調(diào)聯(lián)動。各地巡察機構(gòu)應(yīng)堅持“上下對應(yīng)，統(tǒng)一規(guī)范”的原則，按地方黨委要求建立健全巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等機構(gòu)，對巡察方法、工作權(quán)限和巡察程序做出具體規(guī)定，推進(jìn)巡察制度規(guī)范化建設(shè)。同時，注重地方巡察與上級巡視機構(gòu)的有機對接，尤其是對巡視辦移交給當(dāng)?shù)氐膯栴}線索及時跟蹤督辦，形成巡視巡察的良性互動。在人員配備方面，實現(xiàn)巡視與巡察的對接，規(guī)避地方巡察工作人員方面存在的問題。由于巡察人員與巡察對象同屬一區(qū)域，往往致使巡察工作受熟人社會的干擾，如何選聘鐵面無私的高素質(zhì)巡察人員是問題的關(guān)鍵。借鑒巡視人員配備的經(jīng)驗，一方面，積極組建地方巡察組長庫和巡察專業(yè)人才庫，儲備巡察工作人員后備軍；另一方面，通過在巡察工作中的交叉巡察、下查一級，落實巡察工作中的回避制度，實現(xiàn)巡察工作的上下借位對接，突破熟人社會的困境。

三、結(jié)語

“從政治文化延伸出的政治生態(tài)來看，傳統(tǒng)巡視制度與當(dāng)前中國的監(jiān)督體制具有結(jié)構(gòu)上的契合性，這是當(dāng)前黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)巡視制度資源的可行性基礎(chǔ)?！盵29]借鑒中國古代巡視的有效做法，不僅有助于我們更好地了解古代巡視制度，了解不同時代的政治生態(tài)狀況，也可以在此基礎(chǔ)上，古為今用，有效推進(jìn)中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)科學(xué)化工作。整體而言，中國作為文明古國，保持著自身獨特且連貫性的文化傳承，歷史累積的政治資源為當(dāng)下政治發(fā)展提供了豐富的經(jīng)驗。雖然時代發(fā)生了根本性變化，但歷史發(fā)展進(jìn)程中既存在一些亙古不變的東西，也存在一些可創(chuàng)新發(fā)展的東西，結(jié)合時代與國情將這些東西加以現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，既是文明古國的價值所在，也是學(xué)習(xí)歷史的意義所在。古代巡視制度作為傳統(tǒng)文化精髓的一種體現(xiàn)，在中國古代政治發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用，成為中國古代政治的一道獨特風(fēng)景，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)起到助力清廉的功能與作用。今天，將這些帶有一般規(guī)律性的經(jīng)驗做法加以總結(jié)，對于巡視理念方面的指導(dǎo)與技術(shù)層面的提升仍然不乏積極意義。但是，辯證地看，中國古代巡視制度本身也存在一些缺陷與不足，比如忠皇權(quán)的巡視意向、秩卑權(quán)重的巡視主體、包羅萬象的巡視內(nèi)容、風(fēng)聞言事的巡視方法等，其中很多內(nèi)容既不合乎政治規(guī)律與人性要求，也不符合新時代政治場景。故而，在借鑒古代巡視有效做法的同時，必須摒棄古代巡視制度中的糟粕。唯其如此，在推進(jìn)中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)時，才有可能真正做到厘清歷史，正視現(xiàn)實，取長補短，古為今用。