李永超， 楊蘭

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450000)

一、信賴利益保護原則“適用框架”的理論與實踐上的沖突

(一)適用框架在理論上的“三要件”與“四要件”之爭

理論界對信賴利益保護原則的適用框架應為如何，主流認為為“三要件”，具體包括信賴基礎、信賴行為和信賴的正當性(1)參見何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷，第457頁。。所謂的信賴基礎是指行政主體作出的行政行為，且這一行政行為足以引起相對人產(chǎn)生特定的期望和信賴。信賴行為是指行政相對人因信賴基礎的有效存續(xù)而處置和安排自己的生活。這一要件突出強調(diào)信賴利益的形成必須要求在信賴基礎和信賴行為之間存在因果關系。除此之外，相對人對行政行為的信賴必須是善意的且對于行政行為的違法并無重大過失，即信賴具有正當性。隨著理論發(fā)展又有學者提出“四要件”理論，將公共利益與個人利益的衡量也作為進行信賴利益保護的必要條件，認為適用信賴保護原則，應當將公共利益與信賴利益相比較，確保所保護的信賴利益更值得與重要。(2)參見唐匯西 ：《論行政法上信賴保護的實現(xiàn)》，載《江海學刊》2010 年第5期。對此有學者提出反對意見，認為“公共利益與個體利益的衡量”不足以提升到與上述三要件同等高度，“此對比關系所決定的是信賴保護方式的差別——是適用存續(xù)保護還是財產(chǎn)保護的問題而非是否適用信賴保護原則的問題”。(3)參見李春燕:《行政信賴利益保護研究》,載《行政法學研究》2001年第3期。筆者認為這一說法比較合理，對兩種學說的爭議內(nèi)容本文不再贅述。目前而言，“三要件”的適用框架是理論界的通說，能有效指導大多數(shù)信賴利益保護案件，保護行政相對人的信賴利益。

(二)基于個案的問題引出與探論

雖然在理論界三要件的適用框架已基本無異議，在這一框架下的適用模式為信賴行為與信賴基礎、信賴正當性共生信賴利益，但在司法實踐中案情復雜，該適用模式雖然可以指導大多數(shù)信賴利益保護的行政案件，但隨著司法實踐發(fā)展，出于對行政相對人利益保護的目的，司法實踐者在司法裁判中對這一框架的適用標準有所松動，出現(xiàn)了僅根據(jù)存在信賴基礎就判斷生成信賴利益的適用模式，這一適用模式的出現(xiàn)具有新穎性。值得我們深思的是這種新的模式是否突破了傳統(tǒng)適用框架，其適用邏輯是否脫離了信賴利益保護原則的理論基礎而喪失正當性，在對這些問題展開討論前，可以先閱讀以下案例對兩種適用模式的具體邏輯予以明確：

案例一(4)參見“某開發(fā)公司訴某縣人民政府、某縣國土資源局行政補償案”，山東省高級人民法院二審判決書，山東高院發(fā)布服務保障民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展十條和十大典型案例。https://www.pkulaw.com/pfnl/a6bdb3332ec0adc481d786bd84 b9efb241e0aecbcbd65ddbbdfb.html?keyword=%E6%9F%90%E5%BC%80%E5%8F%91%E5%85%AC%E5%8F%B8%E8%AF%89%E6%9F%90%E5%8E%BF%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C%E3%80%81%E6%9F%90%E5%8E%BF%E5%9B%BD%E5%9C%9F%E8%B5%84%E6%BA%90%E5%B1%80%E8%A1%8C%E6%94%BF%E8%A1%A5%E5%81%BF%E6%A1%88：某省政府發(fā)布的第24號文件稱，為實現(xiàn)調(diào)動社會各方面參與土地開發(fā)整理復墾工作的積極性的目的，秉持“誰投資、誰受益”原則，現(xiàn)向社會發(fā)布公告，企事業(yè)單位和個人自籌資金進行規(guī)模土地開發(fā)，整理復墾的，新增加的耕地指標和折抵、置換的建設用地指標，經(jīng)復核認定后，可歸投資者所有，實行有償轉讓。2009年某市國土資源局批準了某縣國土局報送的農(nóng)村土地開發(fā)項目的立項申請。某開發(fā)公司投入資金對該項目實施土地開發(fā)整理，某縣財政局給該公司撥付工程施工費，但該開發(fā)公司同樣投入資金進行土地開發(fā)，涉案項目共計新增耕地1802畝，2014年縣國土局將新增耕地指標中的1000畝調(diào)入某市國土資源局統(tǒng)一規(guī)劃使用，對于剩余802畝新增耕地指標開發(fā)公司根據(jù)24號文件向縣政府和縣國土局申請辦理新增耕地指標的轉移使用手續(xù)，未獲批準，對該802畝土地由縣政府和縣國土局繼續(xù)使用。某開發(fā)公司遂提起本案行政訴訟，請求縣政府、縣國土資源局按照自己投資與涉案項目的收益比例向其支付補償款。

該案件是典型的信賴利益保護案件，我們可以適用“信賴行為與信賴基礎、信賴正當性共生信賴利益”的邏輯過程對本案中原告是否存在信賴利益進行推導，首先，2004年省政府發(fā)布第24號文件鼓勵社會資本參與土地開發(fā)整理，并確立了“誰投資、誰受益”的基本原則，該文件作為行政指導行為，面向社公眾發(fā)布具有公信力，形成信賴基礎，隨后，原告某開發(fā)公司因信賴這一行政行為對縣國土局審批的農(nóng)村土地開發(fā)項目投入資金進行土地開發(fā)整理，雖然當事人之間的權利義務未通過協(xié)議的方式進行約定，但事實上已經(jīng)形成了土地開發(fā)合作關系，即原告實施了信賴行為。且原告是信賴是善意的具有正當性。所以原告應當享有新增耕地指標及轉讓的收益權利即信賴利益。這一推導過程清晰明確，本案二審法院山東省高級人民法院在裁判文書中適用了信賴利益保護原則，并根據(jù)行政比例原則確定了縣政府和縣國土局應當賠償?shù)臄?shù)額。

案例二(5)參見“廣東高院發(fā)布2019年度廣東法院行政訴訟十大典型案例之二：陳某嬌訴廣州市從化區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政協(xié)議糾紛案”：2016年因某市從化區(qū)國營九里步果場地塊被納入城市更新改造計劃項目，為完成清場工作，2017年區(qū)政府辦公室發(fā)布《清場工作實施方案》，規(guī)定符合安置條件的人員為本人及配偶和未成年子女名下無房屋，現(xiàn)仍租住在九里步果場內(nèi)的原在職、退休干部職工及遺屬。陳某嬌系九里步果場職工，向區(qū)政府申請安置住房，區(qū)農(nóng)業(yè)局經(jīng)查詢，核實陳某嬌名下有一套建筑面積為20.22平方米的商住房，陳某嬌在其申請條件有瑕疵的情況下申請安置住房并獲得了區(qū)政府的同意，并進行公示。隨后原從化區(qū)農(nóng)業(yè)局亦與陳某嬌簽訂涉案安置協(xié)議并出具《承諾書》承諾，陳某嬌在區(qū)政府統(tǒng)一提供安置房繼續(xù)租住，區(qū)農(nóng)業(yè)局按照每戶2000元/月的標準向其支付臨時安置補助費；雙方簽訂的安置協(xié)議若日后遇政策變更，陳某嬌所享有的政策待遇不變。但協(xié)議簽訂后不久，原從化區(qū)農(nóng)業(yè)局對其停止發(fā)放臨時安置補助費。陳某嬌不服訴至法院，請求區(qū)農(nóng)業(yè)局繼續(xù)履行協(xié)議。

本案的二審法院運用了信賴利益保護原則對本案做出了判決，判決書中表明，區(qū)政府在明知原告的申請條件不符合規(guī)定時，根據(jù)原告的實際情況對安置條件做了適當調(diào)整，雙方達成的安置協(xié)議沒有違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，更沒有損害他人合法權益，應為有效約定。但區(qū)農(nóng)業(yè)局在未出現(xiàn)協(xié)議約定的正當事由的情況下，以陳某嬌隱瞞真實情況，不符合安置條件為由，單方停止發(fā)放臨時安置補助費，其行為違反誠實守信原則，違反協(xié)議約定，損害陳某嬌的信賴利益，損害政府的公信力，所以判決區(qū)農(nóng)業(yè)局繼續(xù)按照涉案安置協(xié)議的約定履行臨時安置補助費的支付義務。二審法院在判決書中對陳某嬌享有信賴利益予以肯定，但是如果運用上一案件“信賴行為與信賴基礎、信賴正當性共生信賴利益”的適用模式對本案行政相對人是否存在信賴利益進行推導，會發(fā)現(xiàn)雖然從化區(qū)政府辦公室發(fā)布了《國營九里步果場清場工作實施方案》，對符合安置住房的條件進行了明確規(guī)定，并且在明知相對人不符合申請條件的情況下仍然與對方簽訂了安置協(xié)議并作出《承諾書》，形成了本案的信賴基礎，但是在本案中相對人未實施所謂的信賴行為，只是單純的相信區(qū)政府與自己簽訂的安置協(xié)議，享受著區(qū)政府安置的住房和給付的安置補助費。并且陳某的信賴具有正當性。如果按照這一推導方法根本無法推導出信賴利益的存在，但是根據(jù)案件事實我們卻無法否定相對人享有信賴利益。其實之前最高人民法院在對“華僑搪瓷廠案”的評析中，運用了這一適用模式的邏輯對案件中華僑搪瓷廠存在信賴利益給予肯定。(6)最高人民法院認為，“從監(jiān)督、控制行政權，保護行政相對人的合法權益的需要以及信賴利益保護的要求考量，應當認可行政承諾的法律效力。否則，就有可能使相對人喪失對政府的信任，影響政府的權威，進行破壞行政秩序，或者直接損害相對人的利益。” 參見最高人民法院行政審判庭 編：《中國行政審判案例》(第2卷)，中國法制出版社 2011 年版第90—97頁。

通過對以上兩個典型案例的分析對比，我們發(fā)現(xiàn)最高法以及其它法院之后的相似做法，體現(xiàn)出在司法實踐中關于信賴利益保護原則的適用模式與理論上適用框架之間的沖突，在傳統(tǒng)適用框架基礎上生成的適用模式已經(jīng)被司法實踐所突破，從保護行政相對人的角度出發(fā)，這種突破是司法實踐的進步。因此可以說在司法實踐中經(jīng)過反復磨合形成的在適用信賴利益保護原則的兩種基本模式，即“信賴基礎與相對人客觀行為共同生成信賴利益”以及“作為信賴基礎的政府行為生成信賴利益”(7)參見胡若溟：《行政訴訟中“信賴利益保護原則”適用——以最高人民法院公布的典型案件為例的討論》”，載《行政法學研究》2017年第1期，第101—104頁。。

(三)新適用模式的正當性以及實踐與理論沖突的本質(zhì)分析

通過對上述案例的分析，對兩種適用模式的內(nèi)容或者說邏輯過程有了清晰的認識，對于新出現(xiàn)的“以信賴基礎生成信賴利益”的適用模式，在適用要件上更加簡單，因此在適用標準上更加寬松，但是這一模式是否因太過簡化而脫離了信賴利益保護原則的理論基礎而喪失正當性?筆者認為在這一模式下雖然并未明確要求行政相對人基于信賴基礎實施了信賴行為，但是從行為的形式上來看，行為可以分為作為和不作為，如果行政相對人基于對行政行為的信賴并未實施積極的作為，而是選擇保持原狀的并不能認為其沒有行使自己權利，在理論上可以認為這是一種消極的處分權利的行為。所以新出現(xiàn)的適用模式在本質(zhì)上并未違背傳統(tǒng)三要件的適用框架，沒有脫離信賴利益保護原則的理論基礎，只是在適用邏輯上放寬了對信賴行為認定的標準，對其不再具有特別要求，因而顯得不再重要。所以筆者認為“以信賴基礎生成信賴利益”的適用模式具有正當性。

對于“以信賴基礎生成信賴利益”的適用模式的出現(xiàn)造成的理論上與實踐中對信賴利益保護原則適用模式的沖突問題，經(jīng)過以上的分析或許這種“沖突”就并不存在了，但任何現(xiàn)象的出現(xiàn)都有其深刻的原因。關于這種“沖突”的出現(xiàn)，有學者認為新模式的出現(xiàn)以及兩種模式的差別反映出法院在如何適用該原則上的踟躕(8)參見胡若溟：《行政訴訟中“信賴利益保護原則”適用——以最高人民法院公布的典型案件為例的討論》”，載《行政法學研究》2017年第1期，第104頁。。至于這種踟躕的發(fā)生，筆者認為是司法機關在國家利益與個人利益保護之間的傾向性選擇的結果。這在兩種模式適用的區(qū)別上有明顯體現(xiàn)，“信賴基礎與相對人信賴行為共同生成信賴利益”的適用模式要求相對人實施客觀的信賴表現(xiàn)行為，如“開發(fā)公司訴政府、國土資源局行政補償案”中需要原告證明自己存在“投入”，這無疑在一定程度上限制了對個人利益的保護，體現(xiàn)對國家利益保護的傾斜，“作為信賴基礎的政府行為生成信賴利益”的適用模式則不需要相對人證明自己實施信賴行為，如“陳某嬌訴廣州市從化區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政協(xié)議糾紛案”中，法院可直接依據(jù)行政機關單方允諾行為認可相對人信賴利益的存在，顯然這更能體現(xiàn)出司法對行政權的監(jiān)督與約束，當個人利益與國家利益出現(xiàn)沖突時司法機對個人利益的傾向性的保護。第二種模式出現(xiàn)是司法實踐的結果，是在傳統(tǒng)理論不足以解決實際問題時結合實際情況對傳統(tǒng)適用模式所作出的退讓和妥協(xié)，但更加符合我國國情。所以雖然理論適用框架與存在的實踐模式有著些許“沖突”，但在一定程度上體現(xiàn)了法院在司法實踐中對信賴利益保護原則適用模式的探索與進步。

二、我國信賴利益保護的其他爭議討論

(一)對信賴基礎的爭議

如上文所述，信賴基礎是生成信賴利益的前提條件，信賴基礎在理論文獻中通常被表述為行政主體所作出的具有使相對人產(chǎn)生信賴可能的行政行為。這些文獻中多采用模糊的概念，比如“行政行為”、“國家行為”，(9)參見黃學賢：《行政法中的信賴保護原則》，載《理論法學》2002 年第 5 期，第21—25頁。對行政行為是否應為合法不予正面表述。在理論上可以對信賴基礎從多個角度進行研究，在合法性方面即是否要求信賴基礎為合法行政行為上，目前在理論與實踐中沒有較大分歧，基本認為信賴利益既可以基于合法行政行為產(chǎn)生也可以基于違法的行政行為產(chǎn)生。但對于嚴重違法以致無效的行政行為是否會產(chǎn)生信賴利益并給予保護存在爭議，從我國法律條文來看，我國行政訴訟法的條文規(guī)定，對于確認違法或者無效的行政行為，法院也可判決責令被告采取補救措施，給原告造成損失的應當承擔賠償責任。由此可知在行政法上并沒有明確排除無效行政行為在信賴利益保護上的適用。但在理論上有學者對行政行為違法性進行縱向分析，提出嚴重違法導致無效的行政行為自始無效，根本沒有存續(xù)力，因此也不會產(chǎn)生信賴利益，而輕微瑕疵的行政行為和中度違法的行政行為是可以補正或者撤銷的，兩種行政行為如果行政相對人基于其產(chǎn)生信賴利益可以進行保護。所以對于無效行政行為是否產(chǎn)生信賴利益或者產(chǎn)生的信賴利益是否受保護似乎是存在疑問的。如果從另一角度——相對人信賴的正當性來分析上述爭議，或許疑問就會解開。如果相對人惡意信賴行政行為，明知行政行為違法甚至參與了行政機關的違法行為，即使產(chǎn)生利益，也不可能是正當利益；如果相對人是善意信賴具有正當性，可根據(jù)實際情況認定信賴利益是否存在。所以基于此筆者認為上述的爭議其實是偽命題，我們在判斷是否存在信賴利益時不能將信賴基礎、信賴行為與信賴的正當性割裂來看，三者是有機整體，相互印證，所以僅從行政行為違法性的角度分析是不正確的。

(二)對信賴利益保護原則適用范圍的錯誤限制

信賴利益保護原則自2003年在《行政許可法》中予以規(guī)定，作為引進的新制度在適用范圍上還較為“僵化”，僅在行政許可領域進行適用，極大地縮小了其適用范圍。隨著實踐發(fā)展引起人們對在行政允諾、行政協(xié)議等案件中是否可以適用信賴利益保護原則的疑問。對于這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，筆者認為原因有兩點，其一信賴利益保護原則作為外來制度，被引入后自身理論不足，不敢靈活適用。原因二在于司法實踐中大家對信賴利益保護原則和誠實信用原則的含義和適用范圍的認識不清，關于信賴利益保護原則與誠實守信原則的關系，有的學者認為二者并沒有區(qū)別(10)參見劉丹：《論行政法上的誠實信用原則》，載《中國法學》2004年第01期。，有的學者認為在適用范圍、適對象方面則有著本質(zhì)區(qū)別，信賴利益保護原則主要是對行政主體的要求，而誠實守信是對行政主體和相對人的共同要求，例如在行政訴訟中針對相對人的“證據(jù)突襲”有著明確限制規(guī)定。(11)例如《行政訴訟法》第36條規(guī)定被告在作出行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經(jīng)人民法院準許，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準許，被告可以補充證據(jù)。這些都是對相對人誠實守信的要求。關于二者的關系，爭論還有許多，例如“保障說”、“理論依據(jù)說”等，但通說認為誠實守信原則包含信賴利益保護。誠實守信原則包含“誠”和“信”兩個層次，“誠”指的是政府作為行政主體提供的信息要真實、準確?！靶拧奔粗感刨嚴姹Ｗo原則。從這一層面上來說，信賴利益保護原則也可以認為是行政法的基本原則，適用范圍不應僅局限于行政許可，而對其他行政領域不敢涉足。作為基本原則的子原則或者說組成部分，其可以適用與整個行政法領域，在司法實踐中法院審理行政允諾、行政協(xié)議等案件存在需要保護的信賴利益時，沒有可具體適用的條款可以適用誠實信用原則。雖然兩種原則作為母子關系，密不可分，但如上文所述，信賴利益保護原則更注重對行政機關的要求，另一個則是對行政機關和相對人的共同要求，所以在司法實踐中可以根據(jù)不同案情區(qū)別適用。

(三)對信賴利益程序性保護的缺乏

根據(jù)我國《行政許可法》第八條、第六十九條的規(guī)定可知，我國行政法上對信賴利益保護的方式主要有兩種——存續(xù)保護和財產(chǎn)保護。(12)行政許可法第八條規(guī)定依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償。第六十九條規(guī)定了“可以撤銷”、“應當予以撤銷”、“不予撤銷”三種情況。具體采取哪一種保護方式取決于公共利益與個人利益的衡量對比(13)參見梁慧星：《裁判的方法》，法律出版社2012年版，第261頁。，如果個人利益大于公共利益，那么對于產(chǎn)生信賴利益的行政行為予以存續(xù)，不再變更、撤銷。如果公共利益大于個人利益則需要犧牲個人利益但給予財產(chǎn)保護，行政主體要對行政相對人就造成財產(chǎn)損失進行賠償或者補償?？此坪唵蚊鞔_的不同規(guī)定，但在司法實踐中卻存在許多程序性的問題。首先，針對第八條中的“依法變更或者撤回”，雖然條文規(guī)定依法變更和撤回要對行政相對人進行補償或者賠償，但對如何變更和撤回行政許可的程序卻沒有具體規(guī)定，在司法實踐中有法官就提出因變更和撤回屬于負擔性行政行為，可以參照行政處罰法中的相關規(guī)定，行政機關在變更或撤回行政許可時，應當告知被許可人變更或者撤回行政許可的理由或依據(jù)，同時聽取被許可人的陳述或申辯，對公共利益或被許可人的利益可能造成重大影響的，還應當進行聽證。這樣才符合正當程序的要求。(14)參見(2006)渝高法行終字第35號，“冉某與某縣政府行政許可糾紛上訴案”，重慶市高級人民法院二審判決書。https://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3904371 afdcdc0b385b7427b466c08d08bdfb.html?keyword=%E5%86%89%E6%9F%90%E4%B8%8E%E6%9F%90%E5%8E%BF%E6%94%BF%E5%BA%9C%E8%A1%8C%E6%94%BF%E8%AE%B8%E5%8F%AF%E7%BA%A0%E7%BA%B7%E4%B8%8A%E8%AF%89%E6%A1%88其次，還值得注意的是，依據(jù)《行政許可法》第八條的規(guī)定，由于變更或者撤回已經(jīng)發(fā)生效力的行政許可給相對人造成損失的，行政機關“應當”給予補償，可知給予相對人補償是行政機關的的法定職責，對于相對人而言是依職權的行政行為而非依申請的行政行為，應當主動實施，而非經(jīng)當時人申請，但是司法實踐中，有行政機關并未真正理解法條含義，反而規(guī)定：“公民、法人或者其他組織應當在收到變更、撤回行政許可決定書之日起2個月內(nèi)提出書面行政補償申請”。筆者認為應當由行政機關在一定的期限內(nèi)主動進行補償，如果在一定的期限內(nèi)未履行的，相對人可以以不履行法定職責為由向人民法院提起行政訴訟。最后，在補償?shù)姆秶?、標準上并沒有統(tǒng)一規(guī)定。我國目前并沒有制定行政補償法，在但在單行法律、法規(guī)中有具體規(guī)定。例如土地管理法、《城市房屋拆遷管理條例》。在補償范圍方面，有的學者主張依照《國家賠償法》的規(guī)定，對相對人因信賴行政行為而造成的直接財產(chǎn)損失給予補償，而對相對人在知道行政許可被依法變更或撤回后而惡意擴大的損失不予補償。也有學者認為要對相對人的直接損失和行政許可屆滿之前的合法預期的利益都予以補償，相比之下第二種觀點更符合信賴利益保護的精神。

三、結語

信賴利益保護原則以其對國家公權力的限制和對行政相對人信賴利益的保護，以達到維護國家公信力的目的。在司法實踐中雖然這一原則的適用存在諸多爭議和不盡如人意的地方，但卻逐步發(fā)展壯大，成為一項適應我國本土司法環(huán)境的成熟的制度、原則，有效發(fā)揮了維護公民權利和國家公信力的制度價值。但在行政活動中，隨著行政糾紛的增多和日趨復雜化，以及社會對行政效率提升的要求，也不乏存在行政機關不珍視國家公信力現(xiàn)象，所以行政機關在行政行為時就應該注意對行政相對人信賴利益的保護，從“源頭”上踐行信賴利益保護的精神價值，從而減少侵害行政相對人合法權益糾紛的發(fā)生。除此之外，在司法實踐中，法院更應當加強對信賴利益保護適用的類型化研究，促進其不斷發(fā)展，堅守住維護行政相對人合法權益，維護國家公信力的最后一道防線。