郭富紅，陳艷瑩，張英明

（1.大連理工大學(xué)a.城市學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連116600；2.南京大學(xué) 商學(xué)院，南京210093）

引 言

政府舉債是指地方政府為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在其自身財(cái)力不足時(shí)，借助政府信用，向金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)法人或者其他組織進(jìn)行舉債的行為，是當(dāng)今世界各國(guó)普遍采用的一種平衡政府收支的重要措施。1994年，中國(guó)實(shí)施分稅制改革后，尚未形成完善的中央轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，地方政府財(cái)政支出壓力較大。為滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，地方政府組建了以融資平臺(tái)公司等組織形式為代表的舉債平臺(tái)，以填補(bǔ)財(cái)政收支缺口。舉債平臺(tái)在為地方政府緩解財(cái)政壓力、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但也面臨著監(jiān)管缺失等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。近年來(lái)，中央政府持續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資的規(guī)范力度，不斷遏制其野蠻生長(zhǎng)，標(biāo)定新的地方政府舉債紅線，但囿于長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中積壓的歷史性問(wèn)題，部分地方政府舉債模式轉(zhuǎn)型進(jìn)程較為緩慢，且阻礙轉(zhuǎn)型的各類因素尚未得到有效根除。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界在關(guān)于地方政府舉債的發(fā)展歷程、融資舉債模式、債務(wù)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)化改造等方面的研究成果頗豐。中國(guó)地方政府舉債模式的轉(zhuǎn)型之路任重道遠(yuǎn)，尚未跳出既往的舉債融資路徑，隱性債務(wù)仍是地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，本文從當(dāng)前地方政府舉債模型特點(diǎn)、轉(zhuǎn)型所面臨的基礎(chǔ)條件、現(xiàn)實(shí)障礙以及現(xiàn)實(shí)路徑等方面展開具體研究。

一、當(dāng)前地方政府舉債融資模式的特點(diǎn)

改革開放以來(lái)，在不斷滿足地方發(fā)展資金需求的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，地方政府舉債融資體系經(jīng)歷了集資和收費(fèi)、借助地方融資平臺(tái)貸款或發(fā)債、發(fā)行地方政府債券及社會(huì)資本合作三大階段［1］。如今，隨著中央政府對(duì)地方債務(wù)管理的持續(xù)強(qiáng)化，地方政府舉債融資模式圍繞中央與地方政府之間的合作博弈，地方政府與投融資主體權(quán)責(zé)利關(guān)系不斷發(fā)生演變。當(dāng)前模式主要特征表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）地方債務(wù)模式轉(zhuǎn)向預(yù)算管理

2014年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》迎來(lái)第一次修正，地方政府擁有了中央規(guī)定限額內(nèi)自主發(fā)行地方債券的權(quán)利。據(jù)此，地方政府舉債融資體系迎來(lái)了重大歷史性轉(zhuǎn)折，開始逐步由傳統(tǒng)的行政命令控制型轉(zhuǎn)向預(yù)算管理型舉債融資模式［2］。同一時(shí)期，響應(yīng)中共十八屆三中全會(huì)精神而誕生的政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），通過(guò)引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，有效緩解了地方政府的財(cái)政壓力。2017年，財(cái)政部等中央部委先后發(fā)布了系列政策文件，將地方政府債券以外的融資類型逐步納入法定實(shí)施框架，進(jìn)一步規(guī)范地方政府和社會(huì)資本合作模式，清理潛在風(fēng)險(xiǎn)［3］。

地方政府舉債融資納入預(yù)算管理后，中央政府通過(guò)債券總額和社會(huì)資本合作比例進(jìn)行控制，對(duì)地方政府舉債融資進(jìn)行預(yù)算，并給予總體安排和硬性約束；地方政府舉債融資活動(dòng)必須在法定框架內(nèi)開展，以集體決策取代個(gè)人決策，這樣才能有效避免政績(jī)導(dǎo)向下的超額舉債行為，提高地方政府科學(xué)決策水平。規(guī)范管理地方政府舉債融資模式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是提升國(guó)家財(cái)政管理體系現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)，有利于構(gòu)建公開、透明、平穩(wěn)、可信的財(cái)政機(jī)制，能夠有效糾正地方政府舉債融資的隨意性傾向，持續(xù)提升政府公信力［4］。

（二）地方舉債主體法定化

隨著舉債體系不斷創(chuàng)新，地方政府的融資渠道早已不再局限于傳統(tǒng)的銀行借貸，非銀行金融機(jī)構(gòu)、地方融資平臺(tái)等新型融資類型成為地方政府舉債融資的重要來(lái)源［5］。傳統(tǒng)地方政府舉債主體具有多樣化、隱蔽性的典型特征。2018年12月29日，新《預(yù)算法》第二次修正，明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措，這標(biāo)志著省、自治區(qū)、直轄市政府是地方政府舉債的法定主體。地方政府舉債體系轉(zhuǎn)型后，非政府機(jī)構(gòu)不再作為地方政府的舉債主體，其舉借債務(wù)不再納入地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，地方政府不得以任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。融資平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)經(jīng)由市場(chǎng)化改造后成為獨(dú)立主體，可通過(guò)市場(chǎng)化的方式規(guī)范運(yùn)行、融資開源，并合法開展與地方政府的合作，承接政府項(xiàng)目建設(shè)［6］。

（三）嚴(yán)格約束地方政府債務(wù)支出責(zé)任

2018年新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府舉債規(guī)模由國(guó)務(wù)院下達(dá)并列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出。同時(shí)還嚴(yán)格限制了地方政府及其所屬部門的擔(dān)保行為。2019年3月7日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”、年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%等具體要求，以防控地方政府假借PPP名義增加隱性債務(wù)，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，確保政府和社會(huì)資本合作的健康運(yùn)行及可持續(xù)發(fā)展［7］。

二、地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)條件

（一）中央層面制度完善，政策利好

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過(guò)程中，地方債務(wù)是影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重大風(fēng)險(xiǎn)因素之一。中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央通過(guò)完善立法、制定政策，對(duì)地方政府債務(wù)管理進(jìn)行大力規(guī)范，兩次修訂了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策文件，內(nèi)容覆蓋地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型、存量債務(wù)處理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和化解、規(guī)范舉債融資債務(wù)監(jiān)管、債務(wù)管理考核等相關(guān)領(lǐng)域，以阻斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳遞［8］。同時(shí)，中央進(jìn)一步加大了對(duì)地方政府舉債的監(jiān)督力度。2019年4月，財(cái)政部各地監(jiān)管局更名設(shè)立，新增地方政府債務(wù)監(jiān)督職能，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)督管理，嚴(yán)密防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府主動(dòng)轉(zhuǎn)型動(dòng)力顯現(xiàn)

中央政府逐步完善頂層設(shè)計(jì)和加大財(cái)政審計(jì)監(jiān)督力度。審計(jì)署持續(xù)對(duì)地方政府債務(wù)違規(guī)問(wèn)題予以通報(bào)，并公布地方政府隱性債務(wù)的具體數(shù)額，使地方政府對(duì)于舉債體系轉(zhuǎn)型和舉債行為規(guī)范有了更為強(qiáng)勁的外部動(dòng)力［9］。緊隨其后，四川省、海南省、山西省等地相繼出臺(tái)《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警暫行辦法》，云南省、江蘇省等地出臺(tái)《政府性債務(wù)管理暫行辦法》，積極響應(yīng)中央政府相關(guān)規(guī)定。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本形成處置和化解的共識(shí)，自覺(jué)推動(dòng)舉債體系轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的意愿較為明顯。

（三）融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型優(yōu)勢(shì)突出

融資平臺(tái)公司是從事投融資業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格，承載公益性項(xiàng)目投融資的基礎(chǔ)功能，其組織及內(nèi)涵與地方政府存在緊密聯(lián)系。傳統(tǒng)融資平臺(tái)公司均由地方政府主導(dǎo)設(shè)立，其外在組織形式和經(jīng)營(yíng)模式遵循企業(yè)法人模式標(biāo)準(zhǔn)，但兼具機(jī)關(guān)法人特性，且大多沿用了政府決策模式。隨著地方政府舉債融資模式的轉(zhuǎn)型推進(jìn)，地方政府融資平臺(tái)公司經(jīng)由市場(chǎng)化改造后不再承接地方政府舉債職能，不再依賴于傳統(tǒng)政府信用背書模式進(jìn)行投融資，但其轉(zhuǎn)型發(fā)展相較其他市場(chǎng)主體仍具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)［10］。

一是政府資源優(yōu)勢(shì)明顯。地方政府融資平臺(tái)公司的生存和發(fā)展路徑高度依賴地方政府，管理者一般都具有政府工作經(jīng)驗(yàn)，擁有廣闊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和豐富的地方建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，管理優(yōu)勢(shì)顯著；能夠切實(shí)將政府資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，接洽地方政府優(yōu)質(zhì)資源項(xiàng)目，在非營(yíng)利性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擁有得天獨(dú)厚的經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢(shì)。二是資產(chǎn)規(guī)模較大。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，為了吸引外部資本投入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方政府尤其是省級(jí)政府，多通過(guò)打造投資大、資產(chǎn)多、資金雄厚的超大規(guī)模融資平臺(tái)，以享受較大傾斜的優(yōu)惠政策，致使融資成本較低，在業(yè)務(wù)擴(kuò)張等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中具有并保持明顯優(yōu)勢(shì)。三是占據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位。在傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式中，地方政府融資平臺(tái)公司主要承接地方政府項(xiàng)目，在市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、特許經(jīng)營(yíng)許可等方面享有其他市場(chǎng)主體無(wú)可比擬的“特權(quán)”，這一優(yōu)勢(shì)可持續(xù)轉(zhuǎn)化到市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，因此其突出的融資能力和管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也將進(jìn)一步擴(kuò)大其優(yōu)勢(shì)地位［11］。

三、地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型的癥結(jié)

當(dāng)前，地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型已初具支持條件，但囿于融資平臺(tái)公司既往長(zhǎng)期承接地方政府舉債功能的歷史角色，導(dǎo)致其不可避免地受到地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。如何厘清地方政府歷史債務(wù)的所屬主體和權(quán)責(zé)關(guān)系、化解既有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)、明確未來(lái)地方政府融資平臺(tái)公司的角色定位，是地方政府舉債融資模式能否順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在［12］。

（一）地方政府與融資平臺(tái)公司的關(guān)系

隨著1994年分稅制度的改革，在《預(yù)算法》明令禁止地方政府舉債融資的現(xiàn)實(shí)條件下，為突破財(cái)政資金瓶頸和法律障礙，越來(lái)越多的地方政府開始轉(zhuǎn)向建設(shè)地方政府融資平臺(tái)公司，其目的是以融資平臺(tái)公司之名行地方政府舉債之實(shí)，使融資平臺(tái)公司成為地方政府舉債融資行為活動(dòng)的實(shí)際控制主體。地方政府融資平臺(tái)公司大多在成立之初就具備了市場(chǎng)主體的形式和名義，代替地方政府承接銀行或信托資金，通過(guò)政府劃撥的土地或財(cái)政補(bǔ)貼，以地方政府信用背書向金融機(jī)構(gòu)獲取大額貸款，并投入公共事業(yè)建設(shè)［13］。2010年5月26日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，要分類清理規(guī)范已設(shè)立的融資平臺(tái)公司，劃清職能，規(guī)范運(yùn)作。隨著相關(guān)職能的逐步剝離，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)得以緩解，但多年來(lái)早已習(xí)慣背靠政府生存的融資平臺(tái)公司，其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型道路并非一帆風(fēng)順，主動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)生動(dòng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足。由于融資平臺(tái)公司對(duì)外代表的是地方政府信用，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或經(jīng)營(yíng)危機(jī)，地方政府仍然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；它們這一緊密的共生關(guān)系，注定了地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就。

（二）地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的救助

2021年4月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，明確提出要“清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算”。早在2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，就已明確提出要嚴(yán)格劃分地方政府承擔(dān)債務(wù)和企業(yè)承擔(dān)債務(wù)，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，由于部分地方政府尚未確定債務(wù)承接機(jī)構(gòu)，且主觀剝離的意愿較低，導(dǎo)致仍有較大存量債務(wù)和新增債務(wù)。依托融資平臺(tái)公司而生的隱性政府債務(wù)，導(dǎo)致融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以有效化解。在債務(wù)額度越積越大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大的情況下，一旦爆發(fā)債務(wù)危機(jī)和資金鏈斷裂，其必須且只能依靠地方政府和銀行進(jìn)行救助。而在地方政府與融資平臺(tái)公司錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系下，融資平臺(tái)公司債務(wù)危機(jī)造成的危害可能會(huì)不斷擴(kuò)大，甚至演變成為沖擊地方財(cái)政的“灰犀?！薄Ｈ谫Y平臺(tái)公司實(shí)施自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化運(yùn)行后，地方政府以出資額為限度承擔(dān)有限責(zé)任。但由于地方政府融資平臺(tái)公司在社會(huì)公共事業(yè)中有著特殊地位，如果其合理融資受阻，造成大范圍違約，勢(shì)必對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。因此，受到地方政府隱性債務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和地方政府信用建設(shè)的共同作用，地方政府可能會(huì)對(duì)融資平臺(tái)公司的債務(wù)危機(jī)進(jìn)行一定程度的救助。

（三）融資平臺(tái)公司債務(wù)處置問(wèn)題

在融資平臺(tái)公司傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式中，地方政府向其注入相應(yīng)資產(chǎn)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限，融資平臺(tái)公司為了擴(kuò)大自身的融資能力，通常會(huì)對(duì)注入資產(chǎn)進(jìn)行一定的包裝，但由于其資產(chǎn)的總體流動(dòng)性和變現(xiàn)能力相對(duì)較差，其償債能力會(huì)受到較大的負(fù)面影響。在融資平臺(tái)公司所背負(fù)的債務(wù)中，有相當(dāng)部分為歷史時(shí)期積累的公共項(xiàng)目建設(shè)負(fù)債，由于其以政府信用背書，因此必須按約清償債務(wù)。在歷史債務(wù)和新增債務(wù)的雙重壓力下，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的融資平臺(tái)公司債務(wù)處置面臨較大考驗(yàn)，其債務(wù)處置結(jié)果直接關(guān)系到地方政府舉債融資模式的轉(zhuǎn)型成效。

四、地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型的實(shí)踐路徑

中國(guó)地方政府舉債融資體系經(jīng)歷了改革開放以來(lái)“摸著石頭過(guò)河”的探索式發(fā)展。當(dāng)前，地方債券的發(fā)行為地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型提供了巨大利好，政府和社會(huì)資本合作方式亦日趨成熟。為有效控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，亟須在新的發(fā)展條件下推動(dòng)地方政府舉債融資模式轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型同樣是其中的重要環(huán)節(jié)。

（一）規(guī)范地方政府舉債融資行為

從根源上規(guī)范地方政府的舉債融資行為，應(yīng)從以下兩方面入手：一方面，要“堵住”其違規(guī)舉債的非正規(guī)途徑，持續(xù)強(qiáng)化對(duì)地方政府隱性舉債的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)力度。成立專項(xiàng)督查隊(duì)伍，監(jiān)督地方政府與融資平臺(tái)公司之間的債務(wù)關(guān)系，對(duì)關(guān)系不清、虛報(bào)債務(wù)、隱性舉債等違規(guī)行為，依法追究地方政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責(zé)任，并建立終身責(zé)任追究機(jī)制和責(zé)任倒查制度，從根本上杜絕傳統(tǒng)政績(jī)觀導(dǎo)向下的執(zhí)政者僥幸心理和違規(guī)行為［14］。另一方面，要“打通”地方政府合理融資渠道，降低其融資門檻和舉債成本，建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，完善分稅制財(cái)政管理體系，優(yōu)化地方稅體系，合理劃分中央與地方政府之間的財(cái)政權(quán)責(zé)，正確處理二者之間的財(cái)政分配關(guān)系，進(jìn)一步完善中央轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化地方財(cái)政自我造血，構(gòu)建公開透明、風(fēng)險(xiǎn)可控的地方政府舉債融資模式，釋放地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）提高地方政府債務(wù)償還能力

建立完善的償債機(jī)制，成立地方政府債務(wù)承接專門機(jī)構(gòu)和舉債融資責(zé)任制度。科學(xué)評(píng)估地方政府的債務(wù)償還能力，并以此為重要依據(jù)核準(zhǔn)舉債限額，完善以債務(wù)率為主要指標(biāo)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，使舉債限額與地方政府預(yù)算收入、項(xiàng)目收益相匹配。要妥善處置和化解與融資平臺(tái)公司剝離后的地方政府存量債務(wù)，尤其是未審批債務(wù)、任期外債務(wù)、空殼類債務(wù)等，堅(jiān)決維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。摒棄傳統(tǒng)借新債還舊債的債務(wù)償還方式，抑制隱性債務(wù)增量，加強(qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)體系建設(shè)與完善工作［15］。建立償債專項(xiàng)基金等償債機(jī)制，以建立地方政府債務(wù)危機(jī)與財(cái)政安全之間的緩沖帶。

（三）加速融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展

推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化的順利轉(zhuǎn)型，首要前提是厘清地方政府與融資平臺(tái)公司之間的關(guān)系。因此，應(yīng)以“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開”為根本遵循，以融資平臺(tái)公司為市場(chǎng)主體進(jìn)行改革、重組、轉(zhuǎn)型，實(shí)行現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。一是對(duì)既有融資平臺(tái)公司進(jìn)行分類改革和有效監(jiān)管，地方政府由“管經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)向“管資本”，鼓勵(lì)融資平臺(tái)公司以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，精準(zhǔn)定位轉(zhuǎn)型功能，加速實(shí)體化建設(shè)，在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二是全面清理融資平臺(tái)公司存量債務(wù)，剝離地方政府債務(wù)。對(duì)于負(fù)債水平超過(guò)安全范圍但尚未達(dá)到破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)的，地方政府可注入一定的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流量資產(chǎn)，幫助融資平臺(tái)公司合理控制債務(wù)規(guī)模。對(duì)于轉(zhuǎn)型過(guò)渡階段確有困難的，地方政府可在法律框架和政策允許的范圍內(nèi)，給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等扶持，提升其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。政府相關(guān)職能部門應(yīng)積極溝通協(xié)調(diào)，幫助其突破轉(zhuǎn)型瓶頸和障礙，使其持續(xù)強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，促使其盤活資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)資源，拓寬融資渠道，降低融資成本［16］。三是按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施融資平臺(tái)公司內(nèi)部改革。建立協(xié)調(diào)高效、決策科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，完善管理和保障制度，通過(guò)預(yù)算控制、資源整合、財(cái)務(wù)預(yù)警等方式強(qiáng)化資產(chǎn)運(yùn)作能力，明確市場(chǎng)定位，提高投資效益，在廣闊的市場(chǎng)發(fā)展空間中不斷鞏固和培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步貢獻(xiàn)更大力量。