張小令，孫國帥,，唐秀茹

本刊核心層次論文

政府和社會資本合作（PPP）模式的現(xiàn)實困境與優(yōu)化策略

張小令1，孫國帥1,2，唐秀茹1

(1. 遼寧工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 錦州 121001；2. 中大建設(shè)股份有限公司工程管理中心，廣東 廣州 510280)

政府和社會資本合作（PPP）模式對新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到了很大的促進作用。為了進一步規(guī)范PPP模式的運行管理機制，本文通過分析PPP模式推進過程中存在的一些挑戰(zhàn)和難題，從金融環(huán)境、政策環(huán)境和法律環(huán)境等方面討論了PPP模式應(yīng)用的現(xiàn)實困境，并提出了推動PPP高質(zhì)量發(fā)展的實施策略，以期為完善現(xiàn)有的PPP模式提供參考。

PPP；現(xiàn)實困境；實施策略

引言

隨著國家治理現(xiàn)代化，政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展過程中起著關(guān)鍵作用。PPP模式最早起源于國外，目的是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的效率性。2015年，國家發(fā)改委和全國工商聯(lián)舉行會議，會上共推出涉及公路、水利等領(lǐng)域的287個PPP項目。PPP模式在我國還處于尚未成熟階段，在實踐應(yīng)用過程中遇到了諸多問題，政府在推行PPP模式時也面臨著較大的挑戰(zhàn)。PPP模式作為一種實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要助推器。因此，在未來的一段時期內(nèi)，PPP模式仍將是研究人員和工程實踐人員研究的熱點。

關(guān)于PPP模式的理論和實踐研究成果較多，但主要集中在合作框架、風(fēng)險評價、績效指標(biāo)以及物有所值理論等方面，而PPP模式的應(yīng)用障礙方面的研究成果卻不豐富。因此，為了進一步發(fā)揮PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中的作用，本文在總結(jié)并分析國內(nèi)外關(guān)于PPP模式應(yīng)用障礙領(lǐng)域的現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，對影響因素進行了分類，并結(jié)合PPP模式應(yīng)用的主要現(xiàn)實困境，提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

一、國內(nèi)外文獻研究綜述

（一）國外文獻研究綜述

PPP模式在實際應(yīng)用中，存在很多的現(xiàn)實困境。國外PPP模式應(yīng)用比我國起步早，國外有關(guān)學(xué)者在PPP應(yīng)用問題研究上有很多成果。ALEKSANDER分析了波蘭的PPP應(yīng)用困境，得出PPP模式發(fā)展的最大阻礙就是立法進程在管理投資和非投資任務(wù)的執(zhí)行方面發(fā)展緩慢的結(jié)論[1]。ALEKSANDER對34個沿海城市進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)由于缺少適當(dāng)?shù)牧⒎āPP專家和顧問，很多建設(shè)項目都無法采用PPP模式順利進行。

DYKES等以非洲為獨特的背景，將PPP模式在非洲的應(yīng)用障礙分為社會因素、法律因素等[2]。DYKES等認(rèn)為，公眾對PPP模式持有疑慮，進而產(chǎn)生了反抗和抵制的心理，且針對PPP模式的法律框架還不夠完善，這些因素都對PPP模式的發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙。

PANAYIDES等以港口項目為背景，提出除了機構(gòu)質(zhì)量和制度因素對公私合營的成功起著關(guān)鍵的作用外，一些關(guān)鍵的變量對PPP項目的成功也具有根本的作用[3]。

（二）國內(nèi)文獻研究綜述

PPP模式在我國發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)很多現(xiàn)實問題，特別是其規(guī)模、周期、不確定因素等導(dǎo)致的融資瓶頸[4]。雷驍林等指出，針對PPP模式，國家層面尚未頒布基本法律，我國早期頒布的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不能解決PPP項目實施過程中的實際問題[5]。在實際操作中，會出現(xiàn)頒布的規(guī)范性文件與已有的法律法規(guī)等相沖突的情況。我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)無法適應(yīng)PPP模式，阻礙了PPP模式的進一步發(fā)展。

封欣蔚等探討了PPP模式在醫(yī)療方面的應(yīng)用困境，她列舉出包括PPP法律不完善、公私不協(xié)調(diào)、國有資金風(fēng)險、社會資本方參與度低四大障礙因素[6]。江國華從PPP模式的公共利益保護角度出發(fā)，提出應(yīng)完善PPP模式下的公共利益保護制度[7]。任兵杰等指出城市軌道交通PPP模式存在成本高于預(yù)算、收益偏離預(yù)期、風(fēng)險分配不合理的問題[8]。劉華等從合同風(fēng)險的角度出發(fā)，指出由于PPP項目自身的特點，很多風(fēng)險因素難以納入合同內(nèi)容中，很多項目會發(fā)生合同提前終止的情況，這就阻礙了PPP模式項目的順利進行[9]。

二、PPP模式的現(xiàn)實困境主要因素分析

本文從大量關(guān)于PPP模式的重要文獻中篩選出20篇，整理出目前我國PPP模式存在的一些問題，造成問題的因素大致分為四個方面：金融因素、政策因素、法律因素、其他因素。

（一）金融因素

1. 金融市場不健全

PPP模式下私有資本想要取得成功的關(guān)鍵就是投入資本，除了本身的自有資金外，還需要通過其他方式進行融資。我國目前金融市場不健全，主要問題有：銀行業(yè)務(wù)范圍狹窄、金融業(yè)信息透明度低、監(jiān)管機制不完善、融資方式單一等，這些都對私有企業(yè)造成了一定的融資風(fēng)險。

2. 融資難度大

PPP模式下項目融資難度大，一直以來是學(xué)者們研究的熱點問題，具體可歸為以下三類：

一是市場信用體系不健全，這直接影響了項目的融資；二是融資方式存在違規(guī)行為；三是融資方式單一，這些也給融資增加了一定的難度。

3. 利率變動

利率是不穩(wěn)定的因素，它會隨著物價變動幅度、國際經(jīng)濟水平等發(fā)生改變。利率的變動會對PPP模式下項目的融資產(chǎn)生一定的影響。在投資階段，利率的上升對項目產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。因此，很多企業(yè)在承接業(yè)務(wù)時，會考慮市場利率變動因素。

（二）政策因素

1. 缺乏權(quán)威的監(jiān)管機制

由于PPP項目難度大、周期長等特點，項目各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管對整個項目的成功具有重要意義。PPP項目在實施過程中，政府扮演著多種角色，難免存在角色錯位的情況，因此可以設(shè)立第三方機構(gòu)來監(jiān)管項目整個過程的實施，同時制定對應(yīng)的監(jiān)管政策。

2. 政策變更

由于目前我國在PPP模式方面的政策尚不完善，有關(guān)部門需要結(jié)合PPP現(xiàn)實發(fā)展情況對政策進行整改。同時，政策也會受到不可抗力因素的影響，比如2019年末的新冠疫情，國家針對疫情問題制定企業(yè)延遲復(fù)工等政策。

（三）法律因素

1. 缺乏PPP模式專用法律

在統(tǒng)計的20篇文獻中，提到PPP模式缺乏專用法律的共有8篇，可以看出法律問題是很多學(xué)者關(guān)注的熱點。雖然目前我國有一些PPP模式方面的規(guī)章制度，但是這些制度很多并不是最高立法機關(guān)設(shè)立的，缺乏一定的權(quán)威性。由于PPP模式涉及面廣，法律的制定也應(yīng)規(guī)范到各個領(lǐng)域，例如，醫(yī)療、城市軌道等。

2. 現(xiàn)有法律與規(guī)范文件相沖突

目前，我國針對PPP模式的法律不完善，存在現(xiàn)有的法律與規(guī)范性文件和制度相沖突的情況，導(dǎo)致了諸多問題的產(chǎn)生。例如，與價格制度、招投標(biāo)制度的沖突等，這些沖突在PPP模式實施中產(chǎn)生一定的阻礙。

（四）其他因素

1. 多元化利益主體

PPP模式是政府與私人部門形成的一種合作關(guān)系，因此會涉及多個利益主體。在PPP項目建設(shè)的過程中，由于參與主體追求目標(biāo)不同、權(quán)責(zé)不同，不可避免地會產(chǎn)生一些沖突，這些會對PPP項目的實施產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

2. 審計監(jiān)管機制仍需完善

我國PPP項目在審計監(jiān)管方面缺乏更加系統(tǒng)全面的監(jiān)管機制。由于PPP模式下審計工作量大、內(nèi)容復(fù)雜，從而導(dǎo)致相關(guān)審計人員只注重審計的形式而忽略了實質(zhì)性的內(nèi)容，例如項目的效率性、經(jīng)濟性等。

3. 私有資本參與度低

PPP項目私有資本參與度與該項目的風(fēng)險和回報率有關(guān)聯(lián)，很多社會資本對此缺乏信心。此外，PPP項目由于自身模式復(fù)雜、投資額大等特點，提高了社會資本參與投資的門檻，也成為阻礙私有資本參與其中的重要因素。

三、優(yōu)化策略

（一）金融因素

針對以上問題，有關(guān)部門應(yīng)該拓寬融資方式，建立健全金融市場體系，加大金融市場的透明度和可信度。由于PPP項目自身投入資金大的特點，會使其面臨融資的風(fēng)險，應(yīng)改善融資模式，降低企業(yè)的融資風(fēng)險。優(yōu)化項目風(fēng)險承擔(dān)機制，明確多個利益方的責(zé)任，合理分配風(fēng)險。建立獎罰機制，明確每個部門的職責(zé)，發(fā)生問題時，對相應(yīng)部門和人員進行懲戒，避免一方逃避責(zé)任。

（二）政策因素

建立第三方監(jiān)管機制和對應(yīng)的監(jiān)管政策，保證項目各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作落實到位。政策發(fā)生變更分為兩方面：一方面，因為突發(fā)事件導(dǎo)致項目無法繼續(xù)進行，這就阻礙了項目的實施；另一方面，由于目前我國PPP項目處于發(fā)展階段，一些原有的政策需要調(diào)整和完善，政府應(yīng)根據(jù)PPP模式的發(fā)展而對政策的內(nèi)容進行調(diào)整和提升。在科技化時代，應(yīng)當(dāng)利用數(shù)字化技術(shù)和創(chuàng)新手段，從PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中獲得最大化價值。

（三）法律因素

在法律層面，PPP模式缺乏專用的法律、現(xiàn)有的法律法規(guī)與規(guī)范性文件發(fā)生沖突。相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合PPP模式的特點制定符合PPP模式的專用法律。因為PPP模式的特殊性，制定法律應(yīng)該更加注重實際。PPP模式的立法要保證各部門之間的相互銜接，避免發(fā)生沖突的情況。

（四）其他因素

PPP模式的特殊性會產(chǎn)生多個利益主體，多元化利益主體在發(fā)生問題時，會產(chǎn)生一定的矛盾和沖突，為了避免問題的發(fā)生，應(yīng)設(shè)立權(quán)責(zé)承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，同時應(yīng)建立符合PPP模式的新型合同形式，以保障各個部門的權(quán)益不受侵害。針對我國PPP模式下的審計問題，應(yīng)該進一步規(guī)范審計程序。在信息化的時代背景下，應(yīng)該利用數(shù)字化平臺，將數(shù)據(jù)同步到共享平臺上，做到數(shù)據(jù)共享。針對私有資本參與度不高的問題，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究PPP模式的特點，結(jié)合特點提出針對性的融資方案，積極配合民營企業(yè)，推進PPP模式在我國的順利發(fā)展。

四、結(jié)語

PPP模式的順利推行對我國經(jīng)濟發(fā)展起著很大的作用。PPP模式在我國仍處于發(fā)展階段，面臨的現(xiàn)實困境也有很多。因此，我國應(yīng)關(guān)注PPP模式發(fā)展中的現(xiàn)實困境，采取措施積極應(yīng)對，推動PPP模式的進一步發(fā)展。本文通過篩選相關(guān)文獻進行統(tǒng)計分析，討論了PPP模式存在的主要問題并提出了建議，針對金融因素、政策因素、法律因素等進行了具體的闡述，希望為今后PPP模式在我國的發(fā)展起到一定的參考和借鑒作用。

[1] ALEKSANDER S. Activation of the polish coastal tourist reception region using the instrument of a Public-Private Partnership[J]. Turyzm / Tourism, 2009, 19(1-2): 77-82.

[2] DYKES B J, JONES C D. Public-Private Partnerships in Africa: challenges and opportunities for future management research[J]. Africa Journal of Management, 2016, 2(3): 381-393.

[3] PANAYIDES P M, PAROLA F, LAM J S L. The effect of institutional factors on public–private partnership success in ports[J]. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 2015, 71(1): 110-127.

[4] 王剛, 何利輝. 我國PPP項目的融資困境與對策建議[J]. 宏觀經(jīng)濟管理, 2017(1): 75-78, 85.

[5] 雷驍林, 宋雅琴. PPP模式現(xiàn)有的法律框架及存在的問題[J]. 中國商論, 2019(11): 243-244.

[6] 封欣蔚, 楊小麗, 楊咪,等. PPP模式在我國醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀[J]. 衛(wèi)生經(jīng)濟研究, 2017(2): 14-18.

[7] 江國華. PPP模式中的公共利益保護[J]. 政法論叢, 2018, 187(6): 31-42.

[8] 任兵杰, 李瑤瑤, 王子甲. 城市軌道交通PPP投融資模式探討[J]. 鐵道運輸與經(jīng)濟, 2019, 41(6): 106-111.

[9] 劉華, 李文娟. 基于SNA視角的PPP項目合同提前終止風(fēng)險[J]. 土木工程與管理學(xué)報, 2019, 36(2): 35-41.

10.15916/j.issn1674-327x.2021.06.010

F283

A

1674-327X (2021)06-0045-03

2020-12-06

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點項目(L20AJY004)

張小令(1996-)，女，遼寧莊河人，碩士生。

孫國帥(1979-)，男，遼寧錦州人，副教授，博士。

(責(zé)任編輯：許偉麗)