熊宇昊

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北武漢 430072

黨的十九大以來，黨中央通過設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)帶動(dòng)了國(guó)家審計(jì)體制的深層次變革。在全新的國(guó)家審計(jì)模式下，黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)，國(guó)家審計(jì)直接向黨中央反饋信息，集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的國(guó)家審計(jì)體制初步構(gòu)建，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。在國(guó)家審計(jì)體制改革的大背景下，在新的國(guó)家審計(jì)發(fā)展節(jié)點(diǎn)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)“深化審計(jì)制度改革，解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新審計(jì)理念”[1]，探索構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)家審計(jì)官制度。本文力圖分析建立中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家審計(jì)體制改革的重要意義，分析明確立法原則、厘清立法目的和指導(dǎo)思想，探索設(shè)計(jì)國(guó)家審計(jì)官的人員選任、法定職責(zé)、職業(yè)權(quán)利、職業(yè)義務(wù)、級(jí)別設(shè)置與晉升安排、培訓(xùn)制度、監(jiān)督制度、考核制度等法律條文，明確國(guó)家審計(jì)的學(xué)科支持制度，以進(jìn)一步保障國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)的正確、規(guī)范、高效、法治化行使，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)服務(wù)和促進(jìn)國(guó)家治理的重要作用。

一、構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的時(shí)代需求

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理的現(xiàn)代化背景，決定了構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度具有法治建設(shè)的需求。法治是規(guī)則之治，是現(xiàn)代國(guó)家治理的最優(yōu)方式。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確指出：“法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是治國(guó)理政的基本方式，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的不懈追求?！盵2]《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也強(qiáng)調(diào)要：“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限?！盵3]構(gòu)建審計(jì)官制度，制定《審計(jì)官法》，將國(guó)家審計(jì)工作人員的職業(yè)權(quán)利、職業(yè)義務(wù)、人員選用、教育培訓(xùn)、監(jiān)督考核、晉升安排等各方面規(guī)則具體化、制度化、法律化，有利于進(jìn)一步明確權(quán)力邊界、嚴(yán)格內(nèi)控機(jī)制、規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，強(qiáng)化自我約束、加強(qiáng)外部監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)的規(guī)范正確行使，確保國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)始終運(yùn)行在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、法治軌道上。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)的制度環(huán)境，決定了構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度具有體制配套的需求。2017年12月5日，王永海教授在國(guó)家審計(jì)署機(jī)關(guān)召開的“改革審計(jì)管理體制”座談會(huì)上提出了設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)的建議[4]，并被中央領(lǐng)導(dǎo)批示采納。王永海（2021）根據(jù)系統(tǒng)論和過程理論，運(yùn)用功能—結(jié)構(gòu)分析方法，研究黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理體系和治理過程中的國(guó)家審計(jì)，認(rèn)為：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中的一個(gè)反饋系統(tǒng)，是國(guó)家治理體系中反饋機(jī)制的重要組成部分；國(guó)家審計(jì)根據(jù)國(guó)家治理領(lǐng)導(dǎo)者的要求對(duì)國(guó)家治理效果及治理過程進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，并將審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給國(guó)家治理領(lǐng)導(dǎo)者[5]。這個(gè)新理論進(jìn)一步深化了學(xué)界對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)的認(rèn)識(shí)。新時(shí)代中國(guó)國(guó)家審計(jì)最根本的特征就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)與資本主義國(guó)家的政府審計(jì)的根本區(qū)別。我國(guó)黨和國(guó)家的監(jiān)督體系是以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的體系。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督自然也要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，主動(dòng)與黨內(nèi)監(jiān)督和其他監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。在黨內(nèi)巡視監(jiān)察作為一種“政治責(zé)任審計(jì)”、國(guó)家審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的大監(jiān)督格局之下[6]（熊宇昊，2021），就產(chǎn)生了設(shè)立審計(jì)官制度、制定《審計(jì)官法》的體制配套需求。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，決定了構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度具有現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新的需求。當(dāng)前，對(duì)于國(guó)家審計(jì)工作人員的培養(yǎng)、選任、履職、管理各環(huán)節(jié)有關(guān)規(guī)定散見于審計(jì)署（包括地方審計(jì)機(jī)關(guān)）的各種部門規(guī)章和規(guī)范性文件之中，存在法律位階不高、統(tǒng)一規(guī)范性不強(qiáng)、權(quán)威執(zhí)行力不足、職業(yè)保障不夠等問題。隨著新時(shí)代國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用愈發(fā)凸顯、地位愈發(fā)提高、影響不斷擴(kuò)大，確保國(guó)家審計(jì)工作人員依法審計(jì)、依法履職、規(guī)范用權(quán)的法治需求就日益凸顯。國(guó)外并沒有一套獨(dú)立成熟的政府審計(jì)官制度，其對(duì)政府審計(jì)工作人員的管理等同于一般政府雇員。構(gòu)建國(guó)家審計(jì)官制度、制定《審計(jì)官法》，并不是簡(jiǎn)單對(duì)原《審計(jì)法》中的相關(guān)內(nèi)容單獨(dú)、重復(fù)立法，而是對(duì)有關(guān)國(guó)家審計(jì)工作人員的選聘、任用、履職、培養(yǎng)、管理、職業(yè)保障各環(huán)節(jié)予以立法明確，對(duì)原《審計(jì)法》中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，將實(shí)踐證明已經(jīng)成熟的做法加以整合、固化、法治化，上升為制度。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)的第一屬性是政治屬性，王永海（2021）指出：黨性是中國(guó)國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)屬性，獨(dú)立性是國(guó)家審計(jì)的共同屬性，政策性是國(guó)家審計(jì)的特有屬性[5]。因此，中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的“中國(guó)特色”，其“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)通過立法的方式，融入國(guó)家審計(jì)工作人員管理各環(huán)節(jié)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌到審計(jì)官實(shí)施執(zhí)行的國(guó)家審計(jì)工作之中，全面落實(shí)黨管干部這一基本原則。

二、構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的重要意義

(一)國(guó)家審計(jì)官制度反映國(guó)家審計(jì)體制改革的成果

目前，黨中央關(guān)于國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域的各項(xiàng)重大改革頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)明確、發(fā)展路線基本確定，亟需通過修訂《審計(jì)法》將黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署和成型做法轉(zhuǎn)化為法律。《審計(jì)法》修正工作已經(jīng)納入到了2021年的全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，其修正草案在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上進(jìn)行了一審。“政治路線確定之后,干部就是決定的因素”[7]，國(guó)家審計(jì)工作人員是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，國(guó)家審計(jì)官員的技能與素質(zhì)決定國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的能力，國(guó)家審計(jì)的制度建設(shè)必須通過國(guó)家審計(jì)官員來組織。因此，只有進(jìn)一步通過對(duì)審計(jì)官加以立法，保障審計(jì)官的法定職責(zé)、職業(yè)權(quán)利和義務(wù)體系、管理機(jī)制等等，將審計(jì)人員納入法治管理的軌道，才能扎實(shí)奠定國(guó)家審計(jì)體制規(guī)范、高效運(yùn)作的制度基礎(chǔ)，全面鞏固和提升國(guó)家審計(jì)體制的改革成果。

(二)國(guó)家審計(jì)官制度推動(dòng)國(guó)家審計(jì)體制改革法治化

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》是落實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》第91條的重要行政法律，是“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的重要體現(xiàn)，是國(guó)家審計(jì)體制改革法治化的主要表現(xiàn)?！秾徲?jì)法》創(chuàng)設(shè)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，是在中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)黨委、政府的治理過程和結(jié)果實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督的職能化組織。國(guó)家審計(jì)官制度，作為國(guó)家審計(jì)體制的重要配套制度，其法治化必然能夠?qū)ⅰ秾徲?jì)法》的原則性的條款進(jìn)一步具體化、精細(xì)化，有助于形成系統(tǒng)嚴(yán)密、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范嚴(yán)格、完備周全的國(guó)家審計(jì)法律體系；也有利于促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)“建設(shè)信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍”，從而更有助于保障國(guó)家審計(jì)官依法獨(dú)立行使國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)，確保國(guó)家審計(jì)工作在法治軌道上運(yùn)行。因此，進(jìn)行《審計(jì)官法》立法，有助于形成《審計(jì)法》《審計(jì)官法》《審計(jì)法實(shí)施條例》兩法一條例三位一體的國(guó)家審計(jì)法治建設(shè)格局，即《審計(jì)法》作為國(guó)家審計(jì)基本法，明確國(guó)家審計(jì)的基本原則和宏觀規(guī)范，《審計(jì)法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化《審計(jì)法》中審計(jì)運(yùn)行有關(guān)條款，以精準(zhǔn)規(guī)范國(guó)家審計(jì)的微觀運(yùn)行，《審計(jì)官法》則細(xì)化《審計(jì)法》中審計(jì)人員的相關(guān)條款，以規(guī)定審計(jì)人員的職責(zé)權(quán)力和管理機(jī)制。做到國(guó)家審計(jì)“人”“事”的法治兩統(tǒng)籌，進(jìn)一步深度推動(dòng)國(guó)家審計(jì)體制的法治化。

(三)國(guó)家審計(jì)官制度提升國(guó)家審計(jì)人員專業(yè)化程度

國(guó)家審計(jì)所發(fā)揮的監(jiān)督作用，其性質(zhì)比較特殊，是對(duì)其他監(jiān)督機(jī)制的一種再監(jiān)督。黨委、政府、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位本身都有一些行政監(jiān)督等組織內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家審計(jì)就是對(duì)這些監(jiān)督機(jī)制的一種再監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)通過分析性檢查、符合性檢查，基于充分有效的審計(jì)證據(jù)作出審計(jì)結(jié)論、提出審計(jì)意見與審計(jì)建議，是一種具有相對(duì)獨(dú)立性的專業(yè)監(jiān)督。組織部門將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)情況作為考核、選拔任用、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)；審計(jì)范圍的擴(kuò)大和全覆蓋的實(shí)施，愈發(fā)對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和工作人員的履職能力提出了更高要求。當(dāng)前，“干部隊(duì)伍能力素質(zhì)不能完全適應(yīng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展需要”[8]，通過制定《審計(jì)官法》、構(gòu)建國(guó)家審計(jì)官制度，圍繞提升審計(jì)官的政治素質(zhì)和專業(yè)能力，高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立審計(jì)官條件，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格準(zhǔn)入、擇優(yōu)選用，規(guī)范等級(jí)設(shè)置、評(píng)定晉升、培訓(xùn)交流、職業(yè)保障等制度，從各方面保障提升國(guó)家審計(jì)工作人員的職業(yè)化、專業(yè)化程度，提高審計(jì)工作人員職業(yè)素質(zhì)，從而促進(jìn)提升國(guó)家審計(jì)人員的專業(yè)化程度，為建設(shè)信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔的審計(jì)官隊(duì)伍提供法律遵循。

(四)國(guó)家審計(jì)官制度強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)人員的職業(yè)地位

在黨和國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督方面，有已經(jīng)頒布的《監(jiān)察法》和人大常委會(huì)審議通過的《監(jiān)察官法》。在司法領(lǐng)域，對(duì)法官的規(guī)范，上位法有《法院組織法》，對(duì)應(yīng)有《法官法》。對(duì)人民公安的規(guī)范，有對(duì)應(yīng)的《警察法》。對(duì)檢察官的規(guī)范，上位法有《檢察院組織法》，對(duì)應(yīng)有《檢察官法》。相比于國(guó)家審計(jì)，則只有一部基礎(chǔ)性的《審計(jì)法》，而沒有對(duì)審計(jì)工作人員進(jìn)行法治規(guī)范的《審計(jì)官法》。這種情況下，既不利于審計(jì)人員監(jiān)督管理的法治化，也不利于提升作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系重要組成部分的國(guó)家審計(jì)的工作人員的職業(yè)使命感、職業(yè)責(zé)任感、職業(yè)榮譽(yù)感、職業(yè)歸屬感。因此，有必要?jiǎng)?chuàng)制具有中國(guó)特色的審計(jì)官稱謂與等級(jí)，以提高審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的法治化水平，激發(fā)國(guó)家審計(jì)人員的職業(yè)使命感、責(zé)任感、榮譽(yù)感。

三、構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的主要原則

(一)堅(jiān)持政治屬性第一

中國(guó)歷史傳統(tǒng)中，“政府”歷來是廣義的，承擔(dān)著無限責(zé)任。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府(王岐山，2017)[9]。因此，完善國(guó)家審計(jì)體制，就是要對(duì)包括黨的機(jī)關(guān)和各類政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的廣義政府進(jìn)行審計(jì)。這就使得國(guó)家審計(jì)具有鮮明的政治性，其政治屬性居于首要地位。從屬性地位看，政治屬性是其根本屬性—黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特征。從性質(zhì)層面看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)國(guó)家審計(jì)效能發(fā)揮的最大保障。從管治角度看，國(guó)家審計(jì)要將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿國(guó)家審計(jì)各項(xiàng)工作、各項(xiàng)活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程。從組織方面看，審計(jì)機(jī)關(guān)是黨的工作機(jī)關(guān)，是政治機(jī)關(guān)。審計(jì)委員會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，隸屬于黨的委員會(huì)。黨對(duì)國(guó)家審計(jì)的全面領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家審計(jì)具有政治屬性，兩者具有內(nèi)在一致性，因此審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)“要把政治標(biāo)準(zhǔn)放在第一位”[10]（劉旺洪，2020）。中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的構(gòu)建自然也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治屬性第一的原則，必須要提高政治站位、旗幟鮮明講政治。

(二)堅(jiān)持黨管干部原則

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅體現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)中，也要落實(shí)到國(guó)家審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)上。黨管干部原則是落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要原則，是中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大組織力量和領(lǐng)導(dǎo)能力、治理水平的體現(xiàn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨權(quán)威性的表現(xiàn)。國(guó)家審計(jì)是中國(guó)共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)，這不同于以往的行政型模式。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家審計(jì)干部，不僅僅是行政意義上審計(jì)機(jī)關(guān)的干部，更是為黨工作的黨的干部。黨的干部是執(zhí)行黨的政治任務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的先進(jìn)分子，是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量、組織力量的根本來源。這就使得黨管干部原則具有了極端重要性。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織路線不斷與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)根據(jù)最新形勢(shì)、最新情況、最新需要進(jìn)行完善，這也使得黨管干部的原則在國(guó)家治理中，與黨政復(fù)合治理結(jié)構(gòu)相互貫通，倍增了黨對(duì)國(guó)家的治理能力。正因如此，胡澤君（2019）強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)要深入落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，提升機(jī)關(guān)黨的建設(shè)水平[11]?！丁笆奈濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的建設(shè)思路作出要求：必須把堅(jiān)持黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)細(xì)化、實(shí)化、制度化[8]。因此，制定《審計(jì)官法》、構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度自然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持黨管干部的原則，把黨的領(lǐng)導(dǎo)體制化、制度化，從而進(jìn)一步夯實(shí)黨對(duì)國(guó)家審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)。要充分把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到黨對(duì)國(guó)家審計(jì)干部的領(lǐng)導(dǎo)中去，明確黨對(duì)審計(jì)官制度的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范選人用人、職能職責(zé)、管理監(jiān)督等環(huán)節(jié)，這對(duì)于建設(shè)一支黨領(lǐng)導(dǎo)下的，忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)膰?guó)家審計(jì)工作隊(duì)伍具有重要意義。

(三)堅(jiān)持專業(yè)導(dǎo)向優(yōu)先

“業(yè)務(wù)精通”是審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)的一大要求，所謂“業(yè)務(wù)精通”就是對(duì)審計(jì)人員專業(yè)技能的要求。M.Lieberman認(rèn)為“專門職業(yè)”應(yīng)當(dāng)滿足某些條件，其對(duì)“專業(yè)”的范疇進(jìn)行了明確，主要包括：具備職業(yè)道德、職業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中不可缺少、注重理性能力的運(yùn)用、需要長(zhǎng)期專門的學(xué)習(xí)教育、獨(dú)立判斷并決策與負(fù)責(zé)等[12]。顯然，國(guó)家審計(jì)符合上述要素，是一個(gè)專門技術(shù)性的職業(yè)。王愛國(guó)（2016）也認(rèn)為技術(shù)性是國(guó)家審計(jì)職業(yè)化的條件特征[13]。因此，國(guó)家審計(jì)工作人員需要有專業(yè)門檻和要求，應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)化建設(shè)。從理論層面看，審計(jì)概念的本質(zhì)是“專業(yè)審查”，審計(jì)原則崇尚專業(yè)性，國(guó)家審計(jì)同樣具有專業(yè)性，是專業(yè)的監(jiān)督?！丁笆奈濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》就專業(yè)性有關(guān)問題也作出了指示，即：加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)。因此，在構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專業(yè)導(dǎo)向優(yōu)先的原則，堅(jiān)持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)要求，以確保中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)的先進(jìn)性、專業(yè)性和專業(yè)質(zhì)量。

(四)堅(jiān)持立法源于實(shí)踐

立法要源于實(shí)踐?！秾徲?jì)官法》立法內(nèi)容設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)源于具體的、現(xiàn)實(shí)的國(guó)家審計(jì)工作實(shí)踐。既不是對(duì)《審計(jì)法》有關(guān)原則規(guī)定的簡(jiǎn)單復(fù)制，也不是搞一套面面俱到的管理規(guī)范手冊(cè)，更不是閉門造車、憑空編撰法律條文。設(shè)立法律規(guī)則和設(shè)計(jì)法條文本，應(yīng)當(dāng)基于國(guó)家現(xiàn)行制度，滿足現(xiàn)實(shí)需要，具有實(shí)踐基礎(chǔ)，體現(xiàn)政策導(dǎo)向，遵循立法原則，符合立法技術(shù)，注重立法的合憲性與法治統(tǒng)一，講求科學(xué)精神，做到與時(shí)俱進(jìn)。既吸收借鑒《法官法》《檢察官法》《人民警察法》《監(jiān)察官法》等法律的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)推進(jìn)依法治國(guó)、加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的共性要求，又根據(jù)《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的導(dǎo)向和要求，結(jié)合國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)工作的特點(diǎn)和規(guī)律，在人員選任、法定職責(zé)、職業(yè)權(quán)利、職業(yè)義務(wù)、教育培訓(xùn)、職業(yè)保障、學(xué)科建設(shè)、支持制度等方面體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)法治化的時(shí)代特色。

四、構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的具體設(shè)想

《審計(jì)法》第五條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)?！笨梢?，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)是我國(guó)國(guó)家權(quán)力一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組成部分，本質(zhì)上屬于黨和國(guó)家的自我監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)專屬于審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)是專司國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，而審計(jì)官是依法行使國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)的專業(yè)審計(jì)人員。對(duì)于國(guó)家審計(jì)人員而言，法有授權(quán)才可為，只有明確規(guī)定審計(jì)人員的各項(xiàng)法定權(quán)限，令其在法治的軌道上運(yùn)行，才能讓國(guó)家審計(jì)官制度真正發(fā)揮作用、促進(jìn)國(guó)家審計(jì)法治化、專業(yè)化。中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度構(gòu)建的重心就是對(duì)國(guó)家審計(jì)權(quán)的全面闡釋，認(rèn)真剖析國(guó)家審計(jì)權(quán)的權(quán)責(zé)、分析國(guó)家審計(jì)權(quán)保障舉措，是《審計(jì)官法》的核心任務(wù)。

(一)關(guān)于《審計(jì)官法》的立法目的和指導(dǎo)思想

黨和國(guó)家監(jiān)督體系是“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”[14]的高效能監(jiān)督體系，其中就包括了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督。進(jìn)行《審計(jì)官法》立法的目的在于加強(qiáng)對(duì)審計(jì)官的監(jiān)督和管理，確保審計(jì)官依法履職、依法獨(dú)立審計(jì)，推進(jìn)高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)官隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家審計(jì)工作的規(guī)范化、法治化。立法依據(jù)在于《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》。再結(jié)合習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)上有關(guān)審計(jì)工作隊(duì)伍建設(shè)的總體要求，關(guān)于《審計(jì)官法》的立法目的和指導(dǎo)思想，可以作如下表述。

“為了全面發(fā)揮國(guó)家審計(jì)監(jiān)督效能，保障審計(jì)官依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)官的監(jiān)督和管理，推動(dòng)高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)工作隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家審計(jì)工作職業(yè)化、規(guī)范化、法治化，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，制定本法。審計(jì)官制度要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨管干部原則，增強(qiáng)審計(jì)官的使命感、責(zé)任感、榮譽(yù)感、歸屬感，建設(shè)政治過硬、信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)官隊(duì)伍?！?/p>

(二)《審計(jì)官法》明確國(guó)家審計(jì)官的人員選任

程安林、梁芬蓮（2017）指出：職業(yè)資格準(zhǔn)入制度是職業(yè)化的重要特征之一[15]。國(guó)家審計(jì)官的人員選任要采取適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)資格準(zhǔn)入制度，即達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)、門檻才可準(zhǔn)入?！丁笆奈濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》對(duì)“健全完善選人用人機(jī)制”作出了要求：一是認(rèn)真貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線；二是明確選人用人標(biāo)準(zhǔn)；三是對(duì)干部考錄、調(diào)任、聘任、遴選、選調(diào)的選用各環(huán)節(jié)提出合規(guī)性要求；四是明確用人導(dǎo)向（實(shí)干實(shí)績(jī)）和用人機(jī)制（能上能下）。還對(duì)干部的考察、激勵(lì)提出了原則性的要求。這些要求明確具體、原則指導(dǎo)性強(qiáng)，由此《審計(jì)官法》對(duì)審計(jì)官的人員選任規(guī)范可作出如下總體原則的表述。

“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的組織路線，嚴(yán)格按照新時(shí)期好干部標(biāo)準(zhǔn)，基于實(shí)干實(shí)績(jī)、能上能下的用人導(dǎo)向和機(jī)制，規(guī)范開展干部選用工作?！?/p>

關(guān)于人員構(gòu)成，審計(jì)官是具體的、直接從事國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)工作的公務(wù)員。一般包括：各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)署特派辦和派出局的審計(jì)人員和審計(jì)專員等等。基于此，《審計(jì)官法》中規(guī)定的審計(jì)官人員構(gòu)成，可以作如下表述。

“審計(jì)官包括下列人員：

①各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)中的審計(jì)人員；

②審計(jì)署駐地方特派員辦事處和審計(jì)署派出審計(jì)局中的審計(jì)人員和審計(jì)專員；

③其他依法行使國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)機(jī)關(guān)中的審計(jì)人員?！?/p>

《審計(jì)機(jī)關(guān)招錄審計(jì)人員加試相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能暫行辦法》明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員招錄分為專業(yè)技術(shù)和綜合管理兩大類。專業(yè)技術(shù)類的人員招錄加試審計(jì)專業(yè)知識(shí)技能。因此，后續(xù)具體實(shí)施中，可對(duì)審計(jì)官進(jìn)行審計(jì)類和綜合類的分類管理，審計(jì)類一般包括直接實(shí)施審計(jì)的工作人員，綜合類一般包括從事行政管理等綜合事務(wù)的工作人員和審計(jì)機(jī)關(guān)中專門從事科研工作的科研人員。

關(guān)于任職條件，審計(jì)官一般均屬于公務(wù)員序列，為黨和國(guó)家進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督工作。國(guó)家審計(jì)本身具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，應(yīng)當(dāng)具備一些基本的任職條件，參考《公務(wù)員法》，《審計(jì)官法》對(duì)此可規(guī)定如下。

“擔(dān)任審計(jì)官應(yīng)當(dāng)具備下列基本條件：

①具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；

②遵守憲法、法律和行政法規(guī)；

③具有良好的政治素質(zhì)、職業(yè)道德和廉潔作風(fēng)；

④具備運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)和政策等實(shí)施審計(jì)的能力；

⑤具備正常履行審計(jì)職責(zé)的身體條件和心理素質(zhì)；

⑥具備普通高等學(xué)校及以上學(xué)歷；

⑦法律規(guī)定的其他條件?！?/p>

同時(shí)設(shè)置學(xué)歷例外條款，可以表述為：“本法施行前的審計(jì)人員不具備前款第六項(xiàng)規(guī)定學(xué)歷條件的，應(yīng)當(dāng)接受培訓(xùn)和考核，具體辦法由國(guó)家審計(jì)署制定。對(duì)于適用學(xué)歷條件確有困難的地方，經(jīng)國(guó)家審計(jì)署審核批準(zhǔn)，在一定期限內(nèi)，可以將擔(dān)任審計(jì)官的學(xué)歷條件適當(dāng)放寬。”

還應(yīng)當(dāng)設(shè)置審計(jì)官的準(zhǔn)入排除條件，可以表述為：“有下列情形之一的，不得擔(dān)任審計(jì)官：

①因犯罪受過刑事處罰的；

②被撤職或開除公職的；

③被依法列為失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的；

④法律規(guī)定的其他情形?！?/p>

國(guó)家審計(jì)本質(zhì)上是國(guó)家治理的信息反饋機(jī)制（王永海，2021）[5]，實(shí)際上發(fā)揮了監(jiān)督效果。作為一個(gè)法定的監(jiān)督部門，國(guó)家審計(jì)就要保持相對(duì)獨(dú)立性。審計(jì)官在依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的時(shí)候，要保持獨(dú)立性，特別是要獨(dú)立于被審計(jì)對(duì)象，防止利益關(guān)聯(lián)，這就需要一定的競(jìng)業(yè)禁止。例如，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要代表政府向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。如果審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志和工作人員兼任人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員，對(duì)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督就容易受到審計(jì)機(jī)關(guān)因自身利益而產(chǎn)生的影響和干預(yù)，監(jiān)督效力會(huì)打折扣。同理，審計(jì)官也不得兼任其他行政機(jī)關(guān)的職務(wù)，審計(jì)人員擔(dān)任被審計(jì)單位職務(wù)，會(huì)造成密切的利益關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致審計(jì)獨(dú)立性喪失。對(duì)此《審計(jì)官法》可以規(guī)定為：“審計(jì)官不得兼任人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員，不得兼任其他行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)工作職務(wù)，不得兼任企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織、事業(yè)單位的工作職務(wù)。”

目前，在實(shí)踐中，已經(jīng)將通過相應(yīng)的公務(wù)員考試，取得公務(wù)員編制作為審計(jì)工作人員任職的前置條件。然而，取得審計(jì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員編制，并不代表其是一名合格的審計(jì)官。現(xiàn)行《審計(jì)法》第十二條規(guī)定，“審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力”，基于業(yè)務(wù)精通、高素質(zhì)、專業(yè)化的審計(jì)工作隊(duì)伍要求，在取得審計(jì)機(jī)關(guān)公務(wù)員編制后，審計(jì)人員還應(yīng)取得行政執(zhí)法證和初級(jí)審計(jì)職稱，并經(jīng)過一段時(shí)期的審計(jì)實(shí)務(wù)工作后，考核合格，才能成為正式的審計(jì)官。因此，審計(jì)官可分為預(yù)備審計(jì)官和正式審計(jì)官。按照法不溯及既往的法治原則，未來可對(duì)新的初任審計(jì)官采取“新人新辦法”的做法，因此，《審計(jì)官法》可以就審計(jì)官的任職條件作如下規(guī)定。

“審計(jì)官分為預(yù)備審計(jì)官和正式審計(jì)官。初任審計(jì)官實(shí)行公務(wù)員考試準(zhǔn)入制度，由中央組織部（公務(wù)員局）與國(guó)家審計(jì)署等部門組織實(shí)施。取得公務(wù)員編制后，直接具體從事國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)工作的，即成為預(yù)備審計(jì)官。預(yù)備審計(jì)官在一定周期內(nèi)，取得行政執(zhí)法證和初級(jí)審計(jì)職稱后，經(jīng)過考核遴選，成為正式審計(jì)官。”

(三)《審計(jì)官法》明確國(guó)家審計(jì)官的法定職責(zé)

所謂職責(zé)就是職務(wù)權(quán)利、職務(wù)工作權(quán)限?，F(xiàn)行《審計(jì)法》第四章對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限進(jìn)行了一些規(guī)定，相關(guān)表述如：“有權(quán)檢查”“有權(quán)調(diào)查”等等，但主要針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，而并沒有對(duì)國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目組中進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的審計(jì)工作人員的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，且相關(guān)規(guī)定比較原則化，表述比較寬泛。當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)履行檢查、調(diào)查、處理、移送等審計(jì)職責(zé)的過程中，一般會(huì)采用包括查詢、檢查、審閱、談話詢問等常見審計(jì)方式，此外還包括調(diào)取、鑒定、制止、糾正權(quán)限等。針對(duì)具體從事現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)人員的權(quán)限，可以更加細(xì)化規(guī)定，明確其具體職責(zé)，以便更好將依法審計(jì)落到實(shí)處，使得審計(jì)人員具體進(jìn)行審計(jì)工作的時(shí)候有法可依，避免法律的原則性帶來的騰挪空間。審計(jì)的目的不僅僅是查錯(cuò)防弊，審計(jì)同時(shí)還具有建設(shè)性的效能，要做好教育、提高工作。

關(guān)于國(guó)家審計(jì)官的法定職責(zé)，《審計(jì)官法》可對(duì)審計(jì)官的職務(wù)權(quán)利進(jìn)行如下規(guī)定。

①要求被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)需要提供資料；

②在審計(jì)過程中，可以對(duì)被審計(jì)單位和有關(guān)人員采取談話、詢問、查詢、調(diào)取、檢查、查閱等多種審計(jì)方法；

③對(duì)被審計(jì)單位有關(guān)人員進(jìn)行批評(píng)、教育；

④在審計(jì)過程中，可以指派、聘請(qǐng)有相關(guān)專門知識(shí)、技術(shù)、資質(zhì)的人參加具體審計(jì)工作；

⑤申請(qǐng)查詢被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶；

⑥申請(qǐng)查詢被審計(jì)有關(guān)單位、個(gè)人在金融機(jī)構(gòu)與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的存款；

⑦采取必要措施，防止或制止被審計(jì)對(duì)象轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、偽造、損壞、滅失財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)資料以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料，必要時(shí)，應(yīng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)封存有關(guān)資料；

⑧采取必要措施，防止或制止被審計(jì)對(duì)象轉(zhuǎn)移、隱匿、故意損壞、滅失所持有的違規(guī)獲取的資產(chǎn)，必要時(shí)，應(yīng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)封存相關(guān)資產(chǎn)；

⑨報(bào)請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)凍結(jié)被審計(jì)對(duì)象在金融機(jī)構(gòu)中的違規(guī)存款；

⑩法律規(guī)定的其他職責(zé)。審計(jì)官對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)就審計(jì)項(xiàng)目工作作出的決定負(fù)責(zé)。”

(四)《審計(jì)官法》明確國(guó)家審計(jì)官的職業(yè)權(quán)利

為了充分保障審計(jì)官的職業(yè)權(quán)益，促進(jìn)審計(jì)官的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，需要將審計(jì)官納入規(guī)范管理，建立保障審計(jì)官職業(yè)權(quán)利的嚴(yán)密機(jī)制。

《審計(jì)官法》應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行《審計(jì)法》第十五條進(jìn)行細(xì)化，審計(jì)官的職業(yè)權(quán)利一般包括以下幾點(diǎn)。①履行審計(jì)官職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件，保證審計(jì)官能依法獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)，任何組織和個(gè)人不得妨礙審計(jì)人員依法執(zhí)行審計(jì)，對(duì)妨礙審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)官依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的違法違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，并追究有關(guān)責(zé)任。②審計(jì)官非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得被政務(wù)處分，不得被降職、撤職、免職，不得被撤換、調(diào)離現(xiàn)行工作崗位（任職回避除外），不得被隨意辭退。③審計(jì)官執(zhí)行職務(wù)受法律保護(hù)，要區(qū)分審計(jì)官違紀(jì)、違規(guī)、違法行為所對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)紀(jì)律處分、行政政務(wù)處分和違法違規(guī)責(zé)任，不能隨意混同，對(duì)審計(jì)官處分或人事處理錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正，造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)名譽(yù)、消除影響。④履行審計(jì)官職責(zé)應(yīng)當(dāng)享有的職業(yè)保障、工資薪酬和社會(huì)保險(xiǎn)等待遇。⑤審計(jì)官的職業(yè)尊嚴(yán)、人身權(quán)利和人格權(quán)受到法律保護(hù)，不受侵犯，對(duì)打擊報(bào)復(fù)、惡意攻擊、造謠誹謗、騷擾侵害、暴力威脅審計(jì)官及其直系親屬的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，澄清事實(shí)、消除不良影響，并追究有關(guān)人員責(zé)任。⑥審計(jì)官實(shí)施審計(jì)時(shí)，遇有可能損害審計(jì)獨(dú)立性的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告，請(qǐng)求審計(jì)機(jī)關(guān)采取適當(dāng)措施，及時(shí)應(yīng)對(duì)。⑦審計(jì)官可以提出申訴或者控告，獲得職業(yè)救濟(jì)。⑧職業(yè)豁免權(quán)。審計(jì)過程中勤勉盡責(zé)，但面對(duì)受限制的審計(jì)環(huán)境而導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論不正確的，可以進(jìn)行職業(yè)豁免。⑨法律法規(guī)規(guī)定的其他必要的權(quán)利。

(五)《審計(jì)官法》明確國(guó)家審計(jì)官的職業(yè)義務(wù)

2021年6月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的《審計(jì)法》（修正草案一次審議稿）中第十二條對(duì)國(guó)家審計(jì)官的職業(yè)要求進(jìn)一步明確為：“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍”，這個(gè)要求是對(duì)審計(jì)隊(duì)伍總的高標(biāo)準(zhǔn)要求。有關(guān)審計(jì)官的職業(yè)義務(wù)可以在《審計(jì)官法》中進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)上述要求加以落實(shí)。職業(yè)義務(wù)一般包括兩個(gè)層次：職業(yè)法定義務(wù)、職業(yè)倫理和道德義務(wù)。職業(yè)法定義務(wù)是底線，是必須達(dá)到的基本要求，是一種職業(yè)準(zhǔn)入門檻。其根據(jù)義務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)，還能進(jìn)一步分為命令性義務(wù)和禁止性義務(wù)。職業(yè)倫理和道德義務(wù)是基于職業(yè)法定義務(wù)之上更高的職業(yè)道德倫理標(biāo)準(zhǔn)?！秾徲?jì)官法》可以對(duì)此分別加以規(guī)定。

關(guān)于法定義務(wù)，《審計(jì)法》（修正草案一次審議稿）中第十二條表示，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)依法履職盡責(zé)、依法接受監(jiān)督?；诖?，《審計(jì)官法》可以對(duì)此進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。

審計(jì)官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行以下職業(yè)法定命令性義務(wù)：①嚴(yán)格遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件，嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度；②嚴(yán)格遵守憲法、法律和行政法規(guī)；③嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》和審計(jì)有關(guān)規(guī)章制度；④依法保障被審計(jì)對(duì)象的合法權(quán)益；⑤嚴(yán)格保守執(zhí)行職務(wù)中獲悉的國(guó)家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私；⑥維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益；⑦依法依規(guī)接受監(jiān)督；⑧公正審計(jì)，不偏不倚，正直坦誠(chéng)，保持客觀公正的工作立場(chǎng)；⑨法律、行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

結(jié)合審計(jì)署關(guān)于《審計(jì)“四嚴(yán)禁”工作要求》和《審計(jì)“八不準(zhǔn)”工作紀(jì)律》有關(guān)要求，審計(jì)官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行以下職業(yè)法定禁止性義務(wù)：①嚴(yán)禁違反政治紀(jì)律、政治規(guī)矩和中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神；②嚴(yán)禁接受由被審計(jì)對(duì)象以各種名義報(bào)銷、補(bǔ)貼的費(fèi)用或贈(zèng)送的禮品禮金；③嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)的兼職取酬；④禁止參加被審計(jì)對(duì)象及其利益相關(guān)者的各類旅游、娛樂休閑消費(fèi)活動(dòng)；⑤嚴(yán)禁參加被審計(jì)對(duì)象及其利益相關(guān)者安排的宴請(qǐng)、娛樂、休閑、旅游等消費(fèi)活動(dòng)；⑥嚴(yán)禁利用工作獲取的國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私和各種內(nèi)部信息謀取個(gè)人利益；⑦嚴(yán)禁干預(yù)被審計(jì)單位的管理運(yùn)作或提出審計(jì)無關(guān)要求；⑧嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審計(jì)工作、插手具體審計(jì)項(xiàng)目處理；⑨其他有關(guān)規(guī)范。

關(guān)于職業(yè)倫理和職業(yè)道德義務(wù)。對(duì)照習(xí)總書記“三立”要求和《審計(jì)法》（修正草案一次審議稿）的有關(guān)要求，結(jié)合審計(jì)實(shí)務(wù)，《審計(jì)官法》可進(jìn)行如下規(guī)定：“審計(jì)官應(yīng)當(dāng)以審計(jì)精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信，忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)，樹立對(duì)法律的信仰和對(duì)法治的崇尚，踐行責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)的審計(jì)人員核心價(jià)值觀和腳踏實(shí)地、扎實(shí)苦干、與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的精神，加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，保持職業(yè)警惕和關(guān)注，勤勉盡責(zé)，恪守職業(yè)道德?！?/p>

(六)明確國(guó)家審計(jì)官的級(jí)別設(shè)置與晉升安排

由于國(guó)家審計(jì)官本身屬于公務(wù)員序列，參照《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的職級(jí)規(guī)定，結(jié)合審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際情況，將審計(jì)官級(jí)別分別對(duì)應(yīng)《公務(wù)員法》中公務(wù)員的一定職級(jí)，《審計(jì)官法》可將正式審計(jì)官設(shè)置為十四等。分別為：總審計(jì)官、副總審計(jì)官、一級(jí)正高級(jí)審計(jì)官、二級(jí)正高級(jí)審計(jì)官、三級(jí)正高級(jí)審計(jì)官、一級(jí)高級(jí)審計(jì)官、二級(jí)高級(jí)審計(jì)官、三級(jí)高級(jí)審計(jì)官、一級(jí)中級(jí)審計(jì)官、二級(jí)中級(jí)審計(jì)官、三級(jí)中級(jí)審計(jì)官、一級(jí)初級(jí)審計(jì)官、二級(jí)初級(jí)審計(jì)官、三級(jí)初級(jí)審計(jì)官。審計(jì)官的四個(gè)級(jí)次可分別對(duì)應(yīng)審計(jì)專業(yè)人員職稱的四個(gè)級(jí)次。對(duì)于審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)和副審計(jì)長(zhǎng)可在《審計(jì)官法》中單獨(dú)加以規(guī)定，表述為：“審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)擔(dān)任總審計(jì)官，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)擔(dān)任副總審計(jì)官?！?/p>

在首次核定審計(jì)官級(jí)別時(shí)，可以根據(jù)其現(xiàn)有公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)、任職經(jīng)歷與工作年限、審計(jì)技能水平、工作績(jī)效與表彰情況、現(xiàn)有薪酬待遇等加以確定。之后，實(shí)行定期增資制度，采取稱職按期升級(jí)和擇優(yōu)特別升級(jí)的做法。這樣，既能保持審計(jì)官按公務(wù)員常規(guī)方式提升職級(jí)、待遇通行做法的穩(wěn)定，又能形成差異化的晉升機(jī)制，激勵(lì)審計(jì)官勤勉盡責(zé)、辛勤工作。

(七)明確國(guó)家審計(jì)官的培訓(xùn)制度

《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)機(jī)制也提出了明確要求：建立健全審計(jì)職業(yè)教育培訓(xùn)體系，針對(duì)審計(jì)干部特點(diǎn)開展分級(jí)分類培訓(xùn)[8]。中央組織部(國(guó)家公務(wù)員局)及人力資源和社會(huì)保障部2019年發(fā)布了《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》明確要求公務(wù)員要進(jìn)行培訓(xùn),培訓(xùn)主要包括初任培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)等[16]。據(jù)了解目前，有些地區(qū)的基層審計(jì)機(jī)關(guān)公務(wù)員在入職前后，僅進(jìn)行了重點(diǎn)為思想政治素質(zhì)和依法依規(guī)辦事能力方面的初任培訓(xùn)，而面向國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)方面的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)相對(duì)缺乏。這一方面有必要通過《審計(jì)官法》立法進(jìn)行要求和加強(qiáng)。

關(guān)于在職培訓(xùn)方面，也有必要在此立法中進(jìn)行明確。當(dāng)前，以新一代信息技術(shù)為核心的產(chǎn)業(yè)革命方興未艾，大數(shù)據(jù)等新理念、區(qū)塊鏈與人工智能等新技術(shù)既給國(guó)家審計(jì)帶來了巨大的挑戰(zhàn)，也帶來了空前的機(jī)遇。國(guó)家審計(jì)官的審計(jì)技能能否適應(yīng)的新技術(shù)的發(fā)展，決定了國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的信息反饋和促進(jìn)治理作用的效果發(fā)揮。因此，必須重視審計(jì)官的在職培訓(xùn)，全面提升審計(jì)官面對(duì)新環(huán)境、發(fā)展新能力、運(yùn)用新技術(shù)的水平。

因此，可在《審計(jì)官法》中作出如下規(guī)定：“初任審計(jì)官實(shí)行統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度。職前培訓(xùn)包括公務(wù)員初任培訓(xùn)和國(guó)家審計(jì)專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對(duì)在職審計(jì)官應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行政治、法制、理論、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)?！贬槍?duì)培訓(xùn)內(nèi)容和要求，可以補(bǔ)充規(guī)定：“培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)、國(guó)家審計(jì)具有政治屬性的特色，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，與時(shí)俱進(jìn)、按需施教、講求實(shí)效，提高政治與法治水平、理論和業(yè)務(wù)專業(yè)技能?！睘榱藦?qiáng)化培訓(xùn)實(shí)效、提升審計(jì)官對(duì)培訓(xùn)的重視程度、形成約束機(jī)制，《審計(jì)官法》還可以進(jìn)行如下規(guī)定：“審計(jì)官培訓(xùn)情況，納入審計(jì)官考核的內(nèi)容，作為審計(jì)官任職和級(jí)別晉升的參考依據(jù)。”

此外，審計(jì)實(shí)務(wù)導(dǎo)師制經(jīng)過近15年的試行和改進(jìn)，國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)導(dǎo)師制有關(guān)做法基本完善，在2020年形成了《審計(jì)署審計(jì)實(shí)務(wù)導(dǎo)師制實(shí)施辦法》等成熟機(jī)制。國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)導(dǎo)師制作為成熟可行、行之有效的機(jī)制，可以進(jìn)一步通過立法將這一成熟的做法和機(jī)制上升、固化為制度?？稍凇秾徲?jì)官法》中表述為：“審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行審計(jì)實(shí)務(wù)導(dǎo)師制，對(duì)新錄用進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，從事審計(jì)業(yè)務(wù)工作的審計(jì)官進(jìn)行實(shí)務(wù)指導(dǎo)與培養(yǎng)?！?/p>

(八)明確國(guó)家審計(jì)官的監(jiān)督制度

在現(xiàn)代國(guó)家中，依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的核心要義就是要對(duì)公權(quán)力施以系統(tǒng)的制衡，這是現(xiàn)代法治和現(xiàn)代政治的基本原理，是“現(xiàn)代”同“前現(xiàn)代”的一大重要區(qū)別。國(guó)家審計(jì)因?yàn)榫哂泄矙?quán)力、行使相應(yīng)職權(quán)，而成為監(jiān)督機(jī)關(guān)，就要被制衡、受到監(jiān)督。這就存在一個(gè)監(jiān)督監(jiān)督者的問題。《審計(jì)法》（修正草案一次審議稿）第十二條新增：“審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督?！睂徲?jì)監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，跟其他監(jiān)督系統(tǒng)形成分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系?！胺止へ?fù)責(zé)”是指國(guó)家審計(jì)和其他監(jiān)督在黨和國(guó)家實(shí)施監(jiān)督過程中，根據(jù)法律、法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)有明確的職權(quán)分工，應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)行使職權(quán)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，既不相互替代，也不相互推諉?！盎ハ嗯浜稀笔侵竾?guó)家審計(jì)和其他監(jiān)督在黨和國(guó)家實(shí)施監(jiān)督過程中，各種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，相互支持，通力合作，共同發(fā)揮監(jiān)督效力，促進(jìn)國(guó)家治理?！盎ハ嘀萍s”是指國(guó)家審計(jì)和其他監(jiān)督在黨和國(guó)家的實(shí)施監(jiān)督過程中，各種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)按照各自的職能分工和程序設(shè)置，相互制衡、相互約束、相互控制，形成對(duì)監(jiān)督的再監(jiān)督，以防止發(fā)生監(jiān)督失靈的情況，及時(shí)預(yù)警并糾正偏差，以保障中國(guó)特色社會(huì)主義黨和國(guó)家監(jiān)督體系制度優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮和監(jiān)督效能的完全體現(xiàn)。

《審計(jì)官法》中關(guān)于國(guó)家審計(jì)官的監(jiān)督制度規(guī)定是對(duì)《審計(jì)法》中有關(guān)條款的細(xì)化和完善，強(qiáng)化可操作性。應(yīng)當(dāng)對(duì)審計(jì)官的監(jiān)督作出原則性要求，同時(shí)設(shè)置檢舉控告配套機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道。此外，審計(jì)署自1991年起開始實(shí)施特約審計(jì)員制度，該制度是審計(jì)機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度性安排，至今已實(shí)施30年，可作為成熟的經(jīng)驗(yàn)做法上升為制度，在《審計(jì)官法》中作出如下表述。

“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)范工作程序，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)，建立檢舉控告機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)官的監(jiān)督與管理。審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)接受民主監(jiān)督，根據(jù)工作需要，嚴(yán)格按照規(guī)定會(huì)商中央統(tǒng)戰(zhàn)部，從中央統(tǒng)戰(zhàn)部的推薦名單中考察、聘請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員，對(duì)審計(jì)官的履職盡責(zé)情況和審計(jì)工作情況進(jìn)行監(jiān)督，提出加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家審計(jì)工作的意見與建議?！?/p>

(九)明確國(guó)家審計(jì)官的考核制度

國(guó)家審計(jì)應(yīng)組織專門的考核部門來對(duì)審計(jì)官進(jìn)行考核，考核應(yīng)當(dāng)全面、真實(shí)、客觀、公正，將平時(shí)考核、專項(xiàng)考核與年度考核結(jié)合起來，考核結(jié)果與審計(jì)官等級(jí)、待遇掛鉤，作為獎(jiǎng)懲、調(diào)任、辭退的依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)書面通知審計(jì)官本人。為了保障審計(jì)官的職業(yè)權(quán)利，審計(jì)官對(duì)考核結(jié)果持有異議的，可以申請(qǐng)復(fù)核。對(duì)于有突出貢獻(xiàn)的集體與個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，如審計(jì)官在實(shí)施審計(jì)過程中，發(fā)現(xiàn)了重大問題、避免了重大損失、消除了重大隱患、提出了具有重要價(jià)值的審計(jì)建議的，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于從事審計(jì)理論、審計(jì)技術(shù)科學(xué)研究的審計(jì)官，其研究成果具有重要價(jià)值、具有實(shí)踐指導(dǎo)和應(yīng)用作用的，也應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

(十)明確國(guó)家審計(jì)的學(xué)科支持制度

“審計(jì)理論研究要為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)?！盵17]中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)是基于馬克思主義理論和立場(chǎng)的社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)。它不同于資本主義國(guó)家的政府審計(jì)。資本主義國(guó)家的政府審計(jì)模式在公共受托責(zé)任的基礎(chǔ)上被劃分為三種，分別是：立法型、司法型、獨(dú)立型等。新時(shí)代中國(guó)的國(guó)家審計(jì)模式不同于上述幾種傳統(tǒng)模式，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家治理者，因此，中國(guó)共產(chǎn)黨通過其設(shè)立的中央審計(jì)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮國(guó)家審計(jì)，國(guó)家審計(jì)直接向黨中央反饋信息。這一新的模式符合中國(guó)國(guó)情，能夠最大限度的發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，更好將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。對(duì)這一新的模式及其實(shí)踐，有必要深入進(jìn)行理論闡釋，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)的知識(shí)體系、理論體系和話語體系，從而進(jìn)一步豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)理論。高素質(zhì)人才資源是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源，國(guó)家審計(jì)理論研究要為高素質(zhì)人才培養(yǎng)服務(wù)，要培養(yǎng)出高素質(zhì)專業(yè)化的國(guó)家審計(jì)人員。

應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面、戰(zhàn)略全局的高度，重視國(guó)家審計(jì)學(xué)科的發(fā)展和國(guó)家審計(jì)人才的培養(yǎng)，加大各方面的支持力度，為國(guó)家審計(jì)更好服務(wù)于黨和國(guó)家治理作出必要貢獻(xiàn)。對(duì)此，《審計(jì)官法》可作出如下表述：“國(guó)家高度重視國(guó)家審計(jì)理論研究發(fā)展，全面加強(qiáng)審計(jì)學(xué)科的建設(shè)，大力培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)專業(yè)化審計(jì)后備人才?！?/p>

五、構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度的展望

國(guó)家審計(jì)能夠“推動(dòng)完善國(guó)家治理”[18]（李鳳雛等，2012），有效提升國(guó)家治理能力[19]（王永海等，2017）。站在新歷史起點(diǎn)、立足新發(fā)展階段、基于新發(fā)展格局，積極探索構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)官制度有助于推動(dòng)國(guó)家審計(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)鞏固國(guó)家審計(jì)體制改革成果、深化國(guó)家審計(jì)體制改革、促進(jìn)國(guó)家審計(jì)法治化規(guī)范化、落實(shí)黨對(duì)國(guó)家審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)、確保國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)的規(guī)范運(yùn)行具有重要意義。中央審計(jì)委員會(huì)的組建，標(biāo)志著中國(guó)國(guó)家審計(jì)開創(chuàng)了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)的新的審計(jì)模式[6]（熊宇昊，2021），而基于新時(shí)代中國(guó)國(guó)家審計(jì)法治化需要而構(gòu)建的中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)官制度，同樣具有首創(chuàng)意義。兩者均能夠?yàn)槭澜缟系母鲊?guó)審計(jì)治理提供中國(guó)方案和中國(guó)模式，作出中國(guó)貢獻(xiàn)。

本文提出構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)官制度，呼吁進(jìn)行國(guó)家《審計(jì)官法》立法，并研究了《審計(jì)官法》的立法目的、指導(dǎo)思想和國(guó)家審計(jì)官的人員選任、法定職責(zé)、職業(yè)權(quán)利、職業(yè)義務(wù)、級(jí)別設(shè)置與晉升安排、培訓(xùn)制度、監(jiān)督制度、考核制度等方面的法條設(shè)計(jì)，為今后國(guó)家立法提供了一個(gè)參考。

此外，還建議在今后《審計(jì)法》修法的過程中，在《審計(jì)法》有關(guān)條款中增加關(guān)于審計(jì)官制度有關(guān)條文的原則表述，可表述為：“國(guó)家實(shí)行審計(jì)官制度。”留足未來探索建立中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)官制度的改革空間，推動(dòng)審計(jì)工作隊(duì)伍管理、監(jiān)督、發(fā)展的規(guī)范化、法治化、專業(yè)化，確保干部隊(duì)伍能力素質(zhì)完全適應(yīng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展需要。