盧 野 陳 一,2

1.四川師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川成都 610066；2.吉利學(xué)院博雅學(xué)院 四川成都 641423

2020年12月中共中央印發(fā)了《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》（下文簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》），為法治社會(huì)建設(shè)提出了指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)以及實(shí)施路徑，也明確提出了制定法治社會(huì)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的要求。法治社會(huì)評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，旨在通過數(shù)字化的指標(biāo)來量化法治社會(huì)建設(shè)和實(shí)施的情況，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建”的目的。從《實(shí)施綱要》中不難看出，法治社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)中包含了關(guān)于憲法意識(shí)、依法辦事的意識(shí)、合規(guī)意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、網(wǎng)絡(luò)法治意識(shí)等一系列法治意識(shí)的內(nèi)容，也將“法治觀念深入人心”作為法治社會(huì)建設(shè)的總體目標(biāo)之一[1]。雖然《實(shí)施綱要》羅列了這些清晰的目標(biāo)，但相比于對(duì)相關(guān)制度建設(shè)的考察，法治意識(shí)的主觀性特征使得對(duì)其的評(píng)估很容易陷入一種“根據(jù)一種極端的實(shí)證主義方法來評(píng)估帶有一定主觀評(píng)價(jià)特征的法律實(shí)踐，這使得法治評(píng)估必然變得極為淺薄”[2]的困境，法治社會(huì)評(píng)估也很難實(shí)現(xiàn)“可量化正義”的評(píng)價(jià)作用。因此在對(duì)法治意識(shí)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，厘清法治意識(shí)評(píng)估的對(duì)象、確定恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估內(nèi)容、明確評(píng)估所應(yīng)當(dāng)遵循的原則是構(gòu)建法治意識(shí)評(píng)估體系、實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)水平量化參考的前提和基礎(chǔ)。

一、法治意識(shí)評(píng)估的對(duì)象

法治意識(shí)的基本內(nèi)涵一般有比較確定的內(nèi)容，但存在一個(gè)有趣的現(xiàn)象是將法治意識(shí)置于不同的研究框架下，其表現(xiàn)出的外延則不盡相同。將法治意識(shí)僅僅作為一種價(jià)值目標(biāo)來進(jìn)行考察的話，那么其外延往往表現(xiàn)為一種整體的法治意識(shí)。將其放入到社會(huì)層面進(jìn)行考察，則其外延更多是表現(xiàn)為群體的法治意識(shí)。而將其納入實(shí)踐的范疇，則其外延表現(xiàn)為個(gè)體的法治意識(shí)。因此在對(duì)法治意識(shí)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，需要明確該意識(shí)承載的主體到底有哪些，以及厘清其評(píng)估的具體對(duì)象。

(一)整體法治意識(shí)

《實(shí)施綱要》的總要求提出要實(shí)現(xiàn)“法治觀念深入人心”，此處的“人心”應(yīng)該包含社會(huì)全體成員。而法治意識(shí)則更多地表現(xiàn)為一種宏觀且抽象的概念，是法治作為一種整體理性精神的表現(xiàn)。就法治意識(shí)而言，從理想主義法治觀或?qū)嵱弥髁x法治觀都可以對(duì)其進(jìn)行解讀，理想主義法治觀基于“法的統(tǒng)治”和“良法之治”的理念展開[3]，包含著法制規(guī)范、司法獨(dú)立、限制權(quán)力、實(shí)現(xiàn)平等民主自由等元素，而實(shí)用主義法治觀則以功利主義為其哲學(xué)依據(jù)，“將法律看作追求和實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的工具”[4]42。而這兩種觀點(diǎn)存在的天然分歧也為界定法治意識(shí)制造了不少困難。不過，對(duì)法治意識(shí)的評(píng)估是一個(gè)從結(jié)果反向論證的過程，因此相比于考察意識(shí)的本質(zhì)屬性，或許更應(yīng)該關(guān)注意識(shí)的表現(xiàn)，跳出僅從意識(shí)本身進(jìn)行研究的窠臼。而無論是包含了價(jià)值判斷的法治觀還是僅僅發(fā)揮工具作用的法治觀，其意識(shí)的表現(xiàn)形式都是主體在意識(shí)的指導(dǎo)下通過實(shí)踐所產(chǎn)生的結(jié)果，因此法治意識(shí)的主體是一致的。

區(qū)別于群體和個(gè)體的法治意識(shí)，整體的法治意識(shí)體現(xiàn)在國(guó)家層面，其屬于國(guó)家意識(shí)的組成部分，因此整體法治意識(shí)的評(píng)估對(duì)象應(yīng)該是國(guó)家。但國(guó)家是一個(gè)抽象的概念，且國(guó)家意識(shí)的表現(xiàn)形式各種各樣，無法都納入整體法治意識(shí)的評(píng)估對(duì)象范疇中，因此在法治評(píng)估的視域內(nèi)，我們需要對(duì)國(guó)家意識(shí)中整體法治意識(shí)的評(píng)估對(duì)象進(jìn)行進(jìn)一步的明確。馬克思認(rèn)為：“占統(tǒng)治地位的個(gè)人除了必須以國(guó)家的形式組織自己的力量外，他們還必須給予他們自己的由這些特定關(guān)系所決定的意志以國(guó)家意志即法律的一般表現(xiàn)形式?！盵5]378故法律是統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)（國(guó)家意識(shí)）的一種體現(xiàn)，也象征著國(guó)家對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐，整體法治意識(shí)的評(píng)估對(duì)象也應(yīng)明確為國(guó)家制定的法律，《實(shí)施綱要》中也提出了“完善社會(huì)重要領(lǐng)域立法”的要求，將法律納為法治社會(huì)建設(shè)的對(duì)象。

在國(guó)家意識(shí)層面，意識(shí)除了直接表現(xiàn)為某種具體制度（包括法律制度）外，還表現(xiàn)在對(duì)文化的制約和影響上，而文化背后所體現(xiàn)的文明程度也影響著對(duì)群體和個(gè)體意識(shí)的培養(yǎng)，作為整體的法治意識(shí)也表現(xiàn)于法治文化之中。

有學(xué)者認(rèn)為法治評(píng)價(jià)活動(dòng)是法律文化的現(xiàn)實(shí)載體[6]，其意義在于在法治評(píng)估中應(yīng)該遵循中國(guó)自身的法律文化，在中國(guó)法治話語體系下進(jìn)行表達(dá)。但同樣，法治文化體現(xiàn)了法治思維的模式，傳達(dá)了法治理念的價(jià)值追求，而中國(guó)傳統(tǒng)法治思想的資源也埋藏在法治文化之中，更為重要的是一個(gè)國(guó)家的法治文化代表著這個(gè)國(guó)家的法治品格，因此法治文化作為法治精神的一種外在表現(xiàn)也應(yīng)該成為整體法治意識(shí)評(píng)價(jià)的另一個(gè)對(duì)象。

(二)群體法治意識(shí)

法治社會(huì)的評(píng)估主要是在社會(huì)的范疇內(nèi)進(jìn)行，不同的社會(huì)形態(tài)賦予了原本抽象的法治觀念更多不同的色彩，而同一社會(huì)內(nèi)的不同群體的權(quán)利與義務(wù)也有些許的不同，對(duì)于法治意識(shí)的要求也不盡相同，因此我們需要在評(píng)估群體的法治意識(shí)前先界定不同的評(píng)價(jià)對(duì)象。

《實(shí)施綱要》中五次出現(xiàn)了對(duì)“國(guó)家工作人員”的特別規(guī)定，包括加強(qiáng)憲法教育、帶頭尊法學(xué)法守法用法、增強(qiáng)依法辦事的意識(shí)和能力，其中還三次重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)“領(lǐng)導(dǎo)干部”的法治意識(shí)。由此可見對(duì)于行使公權(quán)力的群體，因?yàn)闄?quán)力的特性，對(duì)其法治意識(shí)的要求會(huì)更高，也體現(xiàn)出法治限權(quán)的根本價(jià)值。所以行使公權(quán)力的群體成為群體法治意識(shí)的第一個(gè)評(píng)估對(duì)象。

在行政法領(lǐng)域，我們強(qiáng)調(diào)權(quán)力來源于法律的賦予，也常常用“法無授權(quán)不可為”來表達(dá)，而在判斷具體的行政行為時(shí)，我們也會(huì)將合理性納入評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)中，而對(duì)權(quán)力行使的程序，雖然尚無統(tǒng)一的程序法典，但也可以在若干的法律文本中找到依據(jù)。所以對(duì)于這一群體而言，除了應(yīng)該具有其作為基本公民所應(yīng)該具有的法治意識(shí)外，還應(yīng)該具有權(quán)力的理性精神，即權(quán)力的合價(jià)值觀、合法觀和行使觀。而對(duì)于這三個(gè)要素的考察，基于對(duì)法治政府評(píng)估的研究已經(jīng)做得較為細(xì)致和完備，可以予以借鑒。

人民團(tuán)體和社會(huì)組織是社會(huì)群體中另一個(gè)重要的組成部分，《實(shí)施綱要》也明確提出“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的作用”，要求其“強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，倡導(dǎo)契約精神，維護(hù)公序良俗，引導(dǎo)公民理性表達(dá)訴求，自覺履行法定義務(wù)、社會(huì)責(zé)任、家庭責(zé)任”[1]。因此，就其法治意識(shí)層面而言，可以分為合規(guī)意識(shí)、引導(dǎo)意識(shí)和普法意識(shí)。合規(guī)意識(shí)體現(xiàn)在《實(shí)施綱要》中對(duì)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的要求，包括降低企業(yè)違反相關(guān)金融法規(guī)的案發(fā)率、企業(yè)違約失信的比例，以及各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律制度的建立等，因此以企業(yè)為代表的各類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體是群體法治意識(shí)評(píng)估的另一個(gè)對(duì)象。區(qū)別于普法意識(shí)，引導(dǎo)意識(shí)更多的是關(guān)注媒體對(duì)各類具體法律事件進(jìn)行傳播時(shí)，是否對(duì)大眾有積極、良好、向上的影響，有無存在造謠傳謠的情況?！秾?shí)施綱要》中明確提出“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)案（事）件的法治解讀評(píng)論，傳播法治正能量”[1]，因此引導(dǎo)意識(shí)主要考察的對(duì)象是媒體，這里的媒體可以分為傳統(tǒng)媒體和新興媒體，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的各自媒體因?yàn)椤秾?shí)施綱要》中專門強(qiáng)調(diào)“依法治理網(wǎng)絡(luò)空間”的要求而應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。普法意識(shí)的主體有很多，實(shí)際上機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位都具有相應(yīng)的普法責(zé)任。在實(shí)踐中，應(yīng)該以“八五”普法規(guī)劃為總綱，逐一確定評(píng)價(jià)對(duì)象。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，各地相繼出臺(tái)的《普法責(zé)任清單》可以為我們進(jìn)一步明確評(píng)估的對(duì)象，而其他國(guó)家機(jī)關(guān)則可以按照“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任制進(jìn)行明確。至于各社會(huì)團(tuán)體，除了學(xué)校作為傳統(tǒng)的普法基地外，新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等也應(yīng)成為普法的力量。除此以外，《實(shí)施綱要》還提出了“智慧普法”平臺(tái)建設(shè)的要求，這些都可以作為群體法治意識(shí)考察的對(duì)象。

(三)個(gè)體法治意識(shí)

由于人的意識(shí)系統(tǒng)是開放性系統(tǒng)，個(gè)體法治觀念系統(tǒng)中諸要素的形成就是人腦在一定的社會(huì)環(huán)境里對(duì)各種法律信息不斷認(rèn)識(shí)和反映的過程，而該功能受到認(rèn)識(shí)主體意識(shí)性質(zhì)和特點(diǎn)的影響，所以在對(duì)外界法律信息進(jìn)行認(rèn)識(shí)和反映時(shí)，因個(gè)體意識(shí)的差別會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。而且公民認(rèn)識(shí)的對(duì)象雖然是一個(gè)完整的法制體系，但除非法律專業(yè)人士，絕大部分公民對(duì)法律體系的認(rèn)識(shí)是片面和不系統(tǒng)的，因此不同個(gè)體在對(duì)所認(rèn)識(shí)的法律信息進(jìn)行分析和建構(gòu)的基礎(chǔ)上形成的公民自身的法治觀念也會(huì)因?yàn)橹黧w分析和建構(gòu)能力的差異而不同。所以個(gè)體的法治意識(shí)是法治意識(shí)評(píng)估中最為重要又最為復(fù)雜的對(duì)象，在確定個(gè)體法治意識(shí)的評(píng)估對(duì)象時(shí)，也需要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的劃分。

年齡是劃分個(gè)體法治意識(shí)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。無論在民法上還是刑法上，都將年齡作為劃分行為能力和責(zé)任能力的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)個(gè)體法治意識(shí)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，這樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)同樣具有意義?！秾?shí)施綱要》里面專門規(guī)定“加強(qiáng)青少年法治教育”，將其與成年人相區(qū)別，進(jìn)行單獨(dú)的要求。因此，作為個(gè)體法治意識(shí)的評(píng)價(jià)對(duì)象，首先應(yīng)該分為未成年人和成年人，對(duì)其的評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法應(yīng)有所區(qū)別。

除了根據(jù)年齡對(duì)個(gè)體法治意識(shí)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行區(qū)分外，根據(jù)個(gè)體所在區(qū)域的不同也應(yīng)有所區(qū)分。對(duì)于區(qū)域的劃分，不是簡(jiǎn)單地從地理學(xué)上進(jìn)行劃分，而是根據(jù)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同來劃分。針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，其評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所差異，因?yàn)樵诓煌膮^(qū)域，“法治意識(shí)”的表現(xiàn)形態(tài)是不一樣的。世界正義工程（WJP）的法治指數(shù)中包含了一個(gè)“非正式司法”的內(nèi)容，所謂“非正式司法”指的是在不發(fā)達(dá)國(guó)家，由于法律資源的匱乏，公民更多選擇用其他解決糾紛的途徑來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的司法途徑。實(shí)際上，這樣的情況在我國(guó)部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣存在。例如我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省擁有的法官人數(shù)遠(yuǎn)比西藏?fù)碛械姆ü偃藬?shù)多，且法官人均辦案量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西藏，但是從比例來看兩個(gè)地區(qū)每萬人受理案件的數(shù)量卻相差不太多，而且廣東法官人均服務(wù)群眾的比例還低于西藏，人民調(diào)解員的數(shù)量也低于西藏。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為在廣東由法官解決的糾紛，在西藏更可能由人民調(diào)解員解決[7]11-15。因此，僅從訴訟的數(shù)量無法判斷一個(gè)地區(qū)公民法治意識(shí)的高低，需要針對(duì)不同的地區(qū)的特點(diǎn)分別進(jìn)行考察，并制定有針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，在考察個(gè)體法治意識(shí)的時(shí)候也應(yīng)將處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的個(gè)體分別作為考察對(duì)象。

二、法治意識(shí)評(píng)估的內(nèi)容與界定邏輯

法治意識(shí)評(píng)估的內(nèi)容，常與評(píng)估的客體、評(píng)估的對(duì)象產(chǎn)生混淆，但仔細(xì)分析還是能看出這三者間的區(qū)別。就評(píng)估的客體而言，有學(xué)者從法治政府評(píng)估的角度將其界定為“指具體指標(biāo)設(shè)計(jì)所指向的政府的行為、職權(quán)和組織機(jī)構(gòu)”[8]112，因而，參考該學(xué)者的敘述范式，法治意識(shí)評(píng)估的客體應(yīng)該是指具體指標(biāo)設(shè)計(jì)所指向的國(guó)家、社會(huì)群體以及個(gè)人的意識(shí)和行為。至于評(píng)估的對(duì)象，前文已經(jīng)有所論證，是指承載法治意識(shí)的主體，包括國(guó)家制度及文化、社會(huì)群體和個(gè)人。而法治意識(shí)評(píng)估的內(nèi)容，有學(xué)者認(rèn)為“法治評(píng)估的內(nèi)容是指法治評(píng)估的具體指標(biāo)設(shè)計(jì)所指向的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”[9]。但是，對(duì)于“實(shí)質(zhì)性”內(nèi)容究竟為何，如何實(shí)現(xiàn)法治意識(shí)的概念化，以一種怎樣的邏輯去回應(yīng)“何為法治意識(shí)”的追問，是確定法治意識(shí)評(píng)估內(nèi)容的前提。

(一)評(píng)估內(nèi)容的界定邏輯

2018年5月，江蘇省出臺(tái)了《江蘇法治社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》，從該文本中我們可以看到，對(duì)于法治宣傳效果的考察（可以理解為法治意識(shí)培養(yǎng)的效果）是從“不發(fā)生侵害群眾合法正當(dāng)權(quán)益的有重大影響的事件”“民事判決執(zhí)結(jié)率逐年上升”“無重大群體事件”“無重大責(zé)任事故”等幾個(gè)結(jié)果事實(shí)進(jìn)行判斷的[10]。但僅僅從以上幾個(gè)層面似乎很難對(duì)法治意識(shí)有一個(gè)完整的考察，其原因在于將法治意識(shí)作為法治建設(shè)中培養(yǎng)的對(duì)象進(jìn)行研究，是按照一個(gè)從無到有、從有到強(qiáng)的順序展開的，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)某種狀態(tài)，此時(shí)我們可以更加關(guān)注結(jié)果。而將法治意識(shí)納入到評(píng)估的范疇中進(jìn)行研究，則是對(duì)一種既有狀態(tài)的逆向考察，而且更為重要的是這種既有狀態(tài)很有可能并非是按照評(píng)估者最初預(yù)設(shè)的路徑形成的。例如我們認(rèn)為公民運(yùn)用訴訟解決爭(zhēng)議的比例過低是法治意識(shí)不強(qiáng)的表現(xiàn)，但其實(shí)有可能其是受到社會(huì)觀念中人際關(guān)系因素的影響，就像日本法學(xué)家川島武宜在《現(xiàn)代化與法》一書中所認(rèn)為的那樣①。

因此，對(duì)于法治意識(shí)評(píng)估內(nèi)容的確定不能僅僅從結(jié)果入手，也不能僅僅關(guān)注靜態(tài)的對(duì)象，而是應(yīng)該觀察法治意識(shí)形成的全過程，尋找到該意識(shí)產(chǎn)生的邏輯路徑，對(duì)其各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，或許最終能夠得到一個(gè)較為完整的判斷。對(duì)此有學(xué)者在論證法治政府評(píng)估的內(nèi)容時(shí)也持這樣的觀點(diǎn)②。

就法治意識(shí)形成的全過程而言，需要厘清法治意識(shí)是什么、怎么產(chǎn)生的以及能產(chǎn)生怎樣的后果。從辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論的角度出發(fā)，意識(shí)的形成以物質(zhì)信息為前提，形成主觀意識(shí)后作用于實(shí)踐，因此對(duì)法治意識(shí)評(píng)估內(nèi)容的確定也應(yīng)按照對(duì)意識(shí)形成基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)—對(duì)意識(shí)形成過程的評(píng)價(jià)—對(duì)意識(shí)形成結(jié)果的評(píng)價(jià)邏輯展開。

(二)法治意識(shí)評(píng)估的內(nèi)容

1.對(duì)法治意識(shí)形成基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)

一般而言“法治觀念首先是制度創(chuàng)設(shè)和制度變遷的前提”[11]197，制度的產(chǎn)生依賴于意識(shí)，但仔細(xì)考察發(fā)現(xiàn)，作為并未參與制度創(chuàng)設(shè)的普通公民，其意識(shí)的產(chǎn)生卻反而受到現(xiàn)有制度的影響，“（觀念）是伴隨制度變革的深入發(fā)展而逐步完成更新的”[12]，因此法治社會(huì)中法治意識(shí)的產(chǎn)生恰恰是各項(xiàng)制度作用的產(chǎn)物，這也是為什么《實(shí)施綱要》在規(guī)定公民法治觀念的時(shí)候不停地強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)制度的建立或完善的原因。所以評(píng)價(jià)法治意識(shí)產(chǎn)生的基礎(chǔ)可以從對(duì)相關(guān)制度的評(píng)價(jià)著手，而且從前文對(duì)法治意識(shí)評(píng)估對(duì)象分類的論述來看，整體的法治意識(shí)和部分群體的法治意識(shí)也往往以某種制度的形式表現(xiàn)出來③。

首先就是對(duì)法律制度的評(píng)價(jià)。從法治的實(shí)體價(jià)值論上看，法律應(yīng)該是合乎理性的，符合絕大多數(shù)人的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和觀念體系，就像亞里士多德所說的那樣：“法治包括兩層含義，已成立的法律為大家所服從，而大家所服從的法律又是制定得良好的法律?！盵13]167-168何為“良法”，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)其的判斷可以從科學(xué)評(píng)價(jià)、現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)和價(jià)值評(píng)價(jià)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，同時(shí)指出“法治評(píng)估，無論是科學(xué)評(píng)價(jià)、現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)還是價(jià)值評(píng)價(jià)，都取決于是否能達(dá)成共識(shí)”[14]?；诖?，對(duì)“良法”的評(píng)估需要涵蓋法律文本、法律實(shí)施和法律價(jià)值。其中法律文本應(yīng)該具有合規(guī)性，法律實(shí)施應(yīng)該具有有效性，法律價(jià)值應(yīng)該具有合理性。而且這“三性”不能僅僅從應(yīng)然的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，還需要考慮其所處的社會(huì)環(huán)境，考慮到不同區(qū)域間的差異。就上述三個(gè)方面具體的評(píng)估內(nèi)容而言，目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有了較為成熟的各類立法評(píng)估，可以為進(jìn)行法律評(píng)估提供參考。

其次，除了法律制度，《實(shí)施綱要》中就其他制度建設(shè)的目標(biāo)而言，一般體現(xiàn)為建立或者完善某一制度。根據(jù)不同的制度內(nèi)容，可以將各項(xiàng)制度分為五個(gè)大類④，而其中與法治意識(shí)的培養(yǎng)密切相關(guān)的主要體現(xiàn)在法治宣傳與教育制度上。具體包括對(duì)國(guó)家工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法教育制度、“12·4”國(guó)家憲法日和“憲法宣傳周”集中宣傳活動(dòng)制度化、國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度、日常學(xué)法制度、法治副校長(zhǎng)制度、“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制、以案釋法制度、媒體公益普法制度等。

要評(píng)估這些制度建立的情況如何，需要以明確何為制度為前提，從制度的本質(zhì)中尋找到一套能夠盡量適用于各種制度考察的模式。對(duì)于制度的定義，凡勃倫最早從舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度將其概括為一種思想習(xí)慣，康芒斯認(rèn)為制度是集體行為控制個(gè)體行為，艾爾森納把制度定義為一種決策或行為規(guī)則，諾思則從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度將制度定義為規(guī)范個(gè)人行為的規(guī)則。因此，無論是從舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，還是從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，制度都可以被認(rèn)為是對(duì)個(gè)人行為實(shí)現(xiàn)規(guī)范作用的各種規(guī)則。規(guī)則的建立需要三個(gè)要素：制定規(guī)則的主體、規(guī)則的具體內(nèi)容以及規(guī)則的執(zhí)行力。而對(duì)《實(shí)施綱要》中若干制度目標(biāo)的考察也應(yīng)該緊緊圍繞著“規(guī)則”展開，但倘若僅僅將制度視為一種規(guī)范則顯得有些粗淺，其需要經(jīng)歷一個(gè)從“規(guī)范”走向“實(shí)證”的過程，即對(duì)于制度建設(shè)的考察應(yīng)首先以制度是否有明確的制定主體為出發(fā)點(diǎn)，而后再觀察制度的內(nèi)容是否完整，至于該制度會(huì)帶來怎樣的價(jià)值影響等，則放在法治意識(shí)形成的范疇中考察更為妥當(dāng)。

按照上述的考察范式，對(duì)《實(shí)施綱要》中的各項(xiàng)法治宣傳和法治教育制度的評(píng)價(jià)應(yīng)先考察制度的制定主體是否明確，倘若制定主體缺失或者混淆，則很難實(shí)現(xiàn)制度的建立、完善。不同于法治政府的建設(shè)，法治社會(huì)中若干制度的制定主體紛繁復(fù)雜，甚至?xí)卸鄠€(gè)主體的情況⑤，這就需要按照《實(shí)施綱要》中的要求將各項(xiàng)制度進(jìn)行細(xì)化，并列出各行政區(qū)域的實(shí)施清單，明確各制度的制定或者完善主體。具體而言，可以將主體分為國(guó)家各機(jī)關(guān)、社會(huì)組織兩個(gè)大類，按照“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、其他黨政機(jī)關(guān)以及承擔(dān)社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)職能的人民團(tuán)體和有關(guān)社會(huì)組織都有普法的職責(zé)，那么具體哪些機(jī)關(guān)或組織承擔(dān)著哪些普法制度的制定或者完善都需要有一個(gè)明確的規(guī)定，這樣在對(duì)制度建設(shè)、完善的考察中才能有的放矢。

對(duì)于制度具體內(nèi)容的考察，根據(jù)制度的表現(xiàn)形式可以從規(guī)范性文件形式的制度規(guī)定和非規(guī)范性文件形式的制度規(guī)定兩個(gè)大類進(jìn)行考察。對(duì)于以規(guī)范性文件為形式的制度規(guī)定，其制定主體為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)管理公共事務(wù)的組織，針對(duì)此類涉及法治宣傳和法治教育制度的規(guī)范性文件可以參照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）以及各級(jí)行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的《行政規(guī)范性文件管理辦法》來考察。而一些社會(huì)團(tuán)體所制定的不以規(guī)范性文件形式存在的制度規(guī)定，則可以參照上述規(guī)定從七個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：包括制度的目的、制度的依據(jù)、制度的具體目標(biāo)、制度的適用對(duì)象和范圍、制度的具體措施、制度的保障以及制度的解釋主體和時(shí)效。

不過由于考察的對(duì)象是法治意識(shí)，制度僅僅是作為意識(shí)產(chǎn)生的基礎(chǔ)被納入評(píng)估的范圍，因此無論針對(duì)以上何種類型制度的考察都往往只能從形式上進(jìn)行，更多的是關(guān)注制度是否合法、完備、清晰和規(guī)范，對(duì)于實(shí)質(zhì)效果的考察就如同前文所述，需要從法治意識(shí)形成的結(jié)果去評(píng)價(jià)。

最后是對(duì)法治文化的評(píng)估。對(duì)于法治文化的評(píng)估，需要明確法治文化建設(shè)的要求，《實(shí)施綱要》中強(qiáng)調(diào)“建設(shè)社會(huì)主義法治文化”，包括“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神”“豐富法治文化產(chǎn)品”“開展群眾性法治文化活動(dòng)”以及“加強(qiáng)法治文化陣地建設(shè)”[1]。而對(duì)于上述要求的細(xì)化也有了官方權(quán)威的規(guī)定。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2021年4月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見》對(duì)法治文化的建設(shè)提出了若干詳細(xì)的目標(biāo)：包括深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平法治思想；完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論；大力弘揚(yáng)憲法精神；在法治實(shí)踐中持續(xù)提升公民法治素養(yǎng)；推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展；繁榮發(fā)展社會(huì)主義法治文藝；加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化陣地建設(shè)；加強(qiáng)法治文化國(guó)際交流[15]。因此對(duì)法治文化的評(píng)價(jià)可以按照該文本的規(guī)定逐一進(jìn)行。

2.對(duì)法治意識(shí)形成過程的評(píng)價(jià)

對(duì)法治意識(shí)形成過程的評(píng)價(jià)需要先明確法治意識(shí)是怎么產(chǎn)生的。就法治精神的形成而言，有學(xué)者認(rèn)為法治信仰是按照“法治素養(yǎng)—法治意識(shí)—法治思維—法治文化”的程序展開的，能夠進(jìn)行評(píng)估的是學(xué)法與守法領(lǐng)域[16]。還有學(xué)者提出了“六論”，認(rèn)為法治精神的形成至少有本體、動(dòng)力、對(duì)象、路線、結(jié)構(gòu)、方法等六個(gè)關(guān)鍵要素⑥，而在這六個(gè)方面，對(duì)本體論以及動(dòng)力論很難進(jìn)行一個(gè)可量化的考察，但對(duì)對(duì)象論、路線論、結(jié)構(gòu)論和方法論的考察則具有可行性。實(shí)際上，法治意識(shí)的形成是一個(gè)從客觀走向主觀的過程，而對(duì)法治意識(shí)形成過程的評(píng)估則可以從“學(xué)法”和“尊法”兩個(gè)環(huán)節(jié)考察，其中“學(xué)法”是法治精神形成的開始，是獲取物質(zhì)信息的過程，“尊法”是物質(zhì)信息內(nèi)化的過程，是法治精神形成的實(shí)現(xiàn)。

“學(xué)法”的主要目的之一是明確法律的內(nèi)容、邊界和程序，而根據(jù)“私權(quán)利法無禁止即可為、公權(quán)力法無授權(quán)不可為”的理念，對(duì)行使公權(quán)力的人學(xué)習(xí)法律的要求更高，因此相對(duì)于公民，公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部其法治思維的培養(yǎng)顯得更為重要。從可量化、可評(píng)估的角度出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)干部的“學(xué)法”可以從是否有效地開展了法治教育等方面展開，一方面考察是否建立了長(zhǎng)效的教育機(jī)制，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是否進(jìn)行了有效、可持續(xù)的學(xué)法過程，另一方面考察是否建立了一套有針對(duì)性的考評(píng)制度，以科學(xué)有效的方式考核領(lǐng)導(dǎo)干部掌握、運(yùn)用法律的能力和水平。對(duì)于公民“學(xué)法”的考察，則可以參照前文所述對(duì)各項(xiàng)法律宣傳制度的考察，例如考察在政府層面各級(jí)政府是否出臺(tái)了類似《普法主體責(zé)任單位普法責(zé)任清單》的文件，該文件中是否有明確的普法內(nèi)容、普法對(duì)象、普法目標(biāo)和具體舉措，公民是否積極參與了相關(guān)的普法活動(dòng)；在學(xué)校層面是否開展了有效的法治教育，法治副校長(zhǎng)的配置、教材、課程設(shè)置和師資是否健全合理；在社會(huì)層面，各社會(huì)團(tuán)體、組織是否建立了法治培訓(xùn)的相關(guān)制度。在建立公民學(xué)法長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)之上，可以探索對(duì)公民法治水平考察的模式，通過談話、問卷等方式評(píng)估公民知法、懂法的情況，并將考察結(jié)果納入法治社會(huì)評(píng)價(jià)的范疇中。

從邏輯上講，尊重是以知曉和認(rèn)可為前提，由外在的被動(dòng)順從內(nèi)化為自身的主觀觀念。因此，“尊法”的前提是認(rèn)可法律文本、法律制度以及法治社會(huì)的建設(shè)，而評(píng)估則可以通過對(duì)法律文本和法律制度滿意度的各種社會(huì)調(diào)查來實(shí)現(xiàn)，《實(shí)施綱要》中也明確提出“健全群眾滿意度測(cè)評(píng)制度，將群眾滿意度作為檢驗(yàn)法治社會(huì)建設(shè)工作成效的重要指標(biāo)”[1]。對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的認(rèn)可度可以分城市和農(nóng)村兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行評(píng)估，城市內(nèi)可以考察市民的安全感程度和社區(qū)法治建設(shè)狀況滿意度，而農(nóng)村地區(qū)則可以考察村民的安全感程度和農(nóng)村基層法治建設(shè)狀況滿意度。

相比于對(duì)法律認(rèn)可的判斷，如何評(píng)估公民心中是否真正尊重法律是一個(gè)較為難以解決的問題。對(duì)于尊重的判斷往往無法在正常的情況下進(jìn)行，其很有可能被順從所替代，因此考察對(duì)于法律的尊重也很難在公民處于一種“平和”的狀態(tài)下進(jìn)行。相反，或許只有當(dāng)公民的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)甚至遭受法律不公正對(duì)待時(shí)仍然選擇信任法律并通過法律途徑尋求救濟(jì)，才能在一定程度上體現(xiàn)出公民對(duì)法律的尊重。就如同德國(guó)社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）曾指出的“法律規(guī)范所涉及的是一整套通過標(biāo)志而一般化的期望的結(jié)構(gòu)”[17]65，而所謂一般化的期望的意義就在于即使遭遇失望（法律不公、無效或者無能），人們?nèi)匀粓?jiān)持期望（信任法律）[2]。

對(duì)于信任法律的判斷可以從事實(shí)信任和程序信任兩個(gè)方面進(jìn)行，事實(shí)上的信任是對(duì)某種既成的法律狀態(tài)或者訴訟結(jié)果的認(rèn)同，程序上的信任是對(duì)法律作為工具的認(rèn)同，即選擇通過法律的途徑產(chǎn)生將來的某種事實(shí)或狀態(tài)。實(shí)踐中，通過問卷調(diào)查考察公民的法律制度在內(nèi)心的地位、對(duì)生活中某些法律現(xiàn)象的觀點(diǎn)以及對(duì)法律功能的認(rèn)識(shí)是一種途徑，而考察一個(gè)區(qū)域內(nèi)公民對(duì)救濟(jì)途徑的選擇，究竟是選擇法律途徑多一點(diǎn)，還是類似于上訪等非法律途徑多一點(diǎn)，在一定程度上可以體現(xiàn)公民對(duì)法律的信任，而這個(gè)信任背后也體現(xiàn)著對(duì)法律的尊重。不過，如前文在討論個(gè)體法治意識(shí)時(shí)所闡釋的，由于不同區(qū)域的群體在選擇解決糾紛的路徑時(shí)會(huì)因?yàn)榱?xí)慣而不同，因此在進(jìn)行評(píng)估時(shí)也需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕土?xí)俗。

3.對(duì)法治意識(shí)形成結(jié)果的評(píng)價(jià)

人的內(nèi)心活動(dòng)只能通過其外在行為表現(xiàn)出來，同樣，法治意識(shí)是否真正在公民心中形成，也需要從公民的行為中進(jìn)行判斷，只有公民自覺遵守法律，并將法律作為一種“工具”運(yùn)用到實(shí)際生活中時(shí)，法治意識(shí)才發(fā)揮了真正的作用。因此“守法”和“用法”為我們提供了法治意識(shí)外化的評(píng)價(jià)內(nèi)容。

“守法”是法治意識(shí)指導(dǎo)人們實(shí)踐的一種表現(xiàn)，“實(shí)時(shí)、全面、客觀地評(píng)估全民守法的實(shí)況，有助于科學(xué)把握法治信仰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度”[16]。守法的維度有很多，可以從立法、執(zhí)法和司法三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行考察，各個(gè)不同的環(huán)節(jié)也包含不同的守法主體。在立法環(huán)節(jié)，對(duì)守法的評(píng)估包括考察立法機(jī)關(guān)是否按照法定的程序和權(quán)限制定、修改和廢止各項(xiàng)法律文件，是否存在下位法與上位法相沖突等情況，而這些情況可以從各備案審查工作報(bào)告中進(jìn)行判斷。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，涉及行政主體和行政相對(duì)人，對(duì)行政主體主要評(píng)估其是否依法行政，對(duì)于這部分的考察可以參考相對(duì)較為成熟的對(duì)法治政府的評(píng)價(jià)，還可以參考當(dāng)?shù)匦姓V訟案件的敗訴率。而對(duì)行政相對(duì)人而言，守法本身應(yīng)該是公民基于內(nèi)心自愿產(chǎn)生的、是一種主觀積極的心理傾向，是個(gè)體法治意識(shí)中最為重要的部分，包括對(duì)法律文本和法律制度的遵守。除了一般意義上的守法考察外，還應(yīng)關(guān)注行政相對(duì)人對(duì)行政主體合法（合理）的行政行為—無論是抽象還是具體—的配合程度，例如可以調(diào)查在行政執(zhí)法過程中，行政相對(duì)人暴力抗法的發(fā)生率。對(duì)于司法環(huán)節(jié)，需要考察法院是否依法獨(dú)立行使審判權(quán)，檢察院是否依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，且因?yàn)樗痉ɑ顒?dòng)涉及形式正義與實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，所以還應(yīng)從程序和結(jié)果兩個(gè)方面進(jìn)行考察。而對(duì)于其他主體而言，守法主要表現(xiàn)在對(duì)司法活動(dòng)的配合、對(duì)審判結(jié)果的履行。

“用法”是法治思維外化的另一種形式，是從被動(dòng)走向主動(dòng)的一個(gè)過程。在對(duì)“用法”進(jìn)行考察時(shí)，需要對(duì)不同的主體分別進(jìn)行考察，一類主體是行使公權(quán)力的人員，一類則是各類民間組織和公民。在法治社會(huì)建設(shè)的范疇內(nèi)進(jìn)行考察，我們更應(yīng)該關(guān)注后者“用法”的情況，因?yàn)橄鄬?duì)于邊界較為清晰的公權(quán)力，私權(quán)利的行使更不容易把握，而公民法治意識(shí)的強(qiáng)弱也體現(xiàn)在其參與用法的過程中，實(shí)際上“公民法治精神培育的最佳方式是參與。人民群眾在參與中得到法治啟蒙”[18]。

公民用法的途徑有很多，貫穿于法律的制定、法律的適用以及法律的監(jiān)督全過程。在法律的制定階段，公民對(duì)立法的參與程度是一個(gè)重要的考察對(duì)象，其體現(xiàn)了公民“用法”的積極性，可以以公民參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)和立法論證、聽證會(huì)以及法律草案公開征求意見等制度的活躍程度為評(píng)估目標(biāo)。在法律的適用階段，公民往往是法律的被適用者，而人民陪審員制度提供了公民參與法律適用的途徑，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確要求拓寬人民群眾有序參與司法的渠道，因此公民是否積極參與人民陪審員制度是衡量公民用法的另一個(gè)途徑。在法律的監(jiān)督階段，公民是否有效行使監(jiān)督權(quán)是一個(gè)重要的評(píng)價(jià)內(nèi)容，《中華人民共和國(guó)憲法》第四十一條賦予了公民一系列的監(jiān)督權(quán)，公民是否積極參與監(jiān)督聽證會(huì)是一個(gè)重要的考察內(nèi)容。

綜上所述，法治意識(shí)的評(píng)估內(nèi)容應(yīng)該是一個(gè)邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理且覆蓋面較廣的整體，無論是法治意識(shí)產(chǎn)生的基礎(chǔ)（法治宣傳和法治教育制度）、法治意識(shí)產(chǎn)生的過程（學(xué)法、尊法）還是法治意識(shí)產(chǎn)生的結(jié)果（守法、用法）都是需要評(píng)估的內(nèi)容。

三、法治意識(shí)評(píng)估的原則

對(duì)法治意識(shí)的評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓こ蹋瑧?yīng)盡量避免評(píng)估過于主觀和隨意，因而在評(píng)估中應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的原則是后續(xù)確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和實(shí)現(xiàn)評(píng)估科學(xué)合理的重要保障。目前學(xué)界對(duì)評(píng)估原則的研究大多是圍繞著評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)展開⑦，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)為確定法治意識(shí)評(píng)估的原則提供了參考和借鑒，但不同之處在于評(píng)價(jià)指標(biāo)是一套標(biāo)準(zhǔn)體系，是評(píng)估的一個(gè)組成部分，而作為評(píng)估本身則既是一種靜態(tài)的工具又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，因此從評(píng)估的工具性和過程性入手，能夠確定其應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

(一)評(píng)估作為工具應(yīng)當(dāng)遵循的原則

評(píng)估作為一種工具“不僅可以對(duì)觀測(cè)到的社會(huì)變革進(jìn)行終結(jié)性的測(cè)量、分析和評(píng)價(jià)，也可以為過程的合理調(diào)控生成形成性的數(shù)據(jù)”[19]2。由此可以發(fā)現(xiàn)評(píng)估至少具有分析和調(diào)整兩個(gè)作用。從分析的作用出發(fā)，要求其設(shè)計(jì)應(yīng)該是全面且系統(tǒng)的，而從調(diào)整的作用出發(fā)，則要求評(píng)價(jià)是可操作的，且具有導(dǎo)向性，作為評(píng)估學(xué)中的法治意識(shí)評(píng)估也同樣適用這些原則。

第一，全面原則。全面原則首先要求我們?cè)趯?duì)法治意識(shí)進(jìn)行評(píng)估時(shí)應(yīng)該盡可能地全面，在評(píng)估對(duì)象上能夠覆蓋整體的法治意識(shí)、群體的法治意識(shí)和個(gè)體的法治意識(shí)，在評(píng)估內(nèi)容上能夠囊括法治意識(shí)形成的基礎(chǔ)、法治意識(shí)形成的過程以及法治意識(shí)形成的結(jié)果，不能僅僅從一些預(yù)設(shè)的法治意識(shí)形成路徑進(jìn)行考察⑧。其次，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也應(yīng)該考慮到法治意識(shí)的各項(xiàng)因素、各指標(biāo)之間應(yīng)該具有邏輯性、差異性和系統(tǒng)性，能夠涵蓋表象與實(shí)質(zhì)、宏觀與微觀、主觀與客觀、定性與定量、一般與特殊，避免評(píng)價(jià)范圍的不全面也要防止出現(xiàn)重復(fù)評(píng)價(jià)的情況。最后，除了內(nèi)容和指標(biāo)外，評(píng)價(jià)結(jié)果也應(yīng)該全面，評(píng)價(jià)結(jié)果不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為某一具體的數(shù)字（分值），還應(yīng)闡釋這個(gè)結(jié)果的來源和組成，更重要的是需要分析這一結(jié)果產(chǎn)生的原因并能夠給出完善的建議。

第二，系統(tǒng)原則。法治意識(shí)評(píng)估應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)工具，對(duì)評(píng)估的各要素以及其相互關(guān)系都應(yīng)有一定的要求。按照“評(píng)估誰—為什么評(píng)估—根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估—誰評(píng)估—怎么評(píng)估”的模式，一個(gè)完整的評(píng)價(jià)體系應(yīng)該包含明確的評(píng)估對(duì)象、清晰的評(píng)估目的和任務(wù)、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、適格的評(píng)估主體以及可行的評(píng)估方法和路徑，而各要素自身也應(yīng)完備且合乎邏輯。除此之外，各要素間還應(yīng)有邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)系，即評(píng)估主體能夠使用評(píng)估方法通過評(píng)估路徑按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有效地衡量評(píng)估對(duì)象并最終實(shí)現(xiàn)評(píng)估目的。因此，在設(shè)計(jì)法治意識(shí)評(píng)估體系時(shí)，需要運(yùn)用多種學(xué)科的知識(shí)作為理論支持，以大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段為工具，在設(shè)計(jì)評(píng)估各環(huán)節(jié)時(shí)選擇合適的評(píng)估方法⑨。

第三，具可操作性原則。法治意識(shí)的評(píng)估不能僅僅停留在理論階段，作為一種工具，可操作性是其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的根本。具體而言可操作性包含三個(gè)方面的內(nèi)容。其一，法治意識(shí)評(píng)估所設(shè)計(jì)的各項(xiàng)指標(biāo)能夠準(zhǔn)確反映評(píng)估對(duì)象的情況，只有這樣得出的結(jié)論才有意義，這就需要考慮在完成了法治意識(shí)概念化的過程后，依據(jù)怎樣的測(cè)量技術(shù)和程序?qū)崿F(xiàn)法治意識(shí)評(píng)估的可操作化。其二，各項(xiàng)指標(biāo)是可以進(jìn)行測(cè)量和分析的，這也是法治評(píng)估工作實(shí)現(xiàn)“可量化的正義”的前提，其中可測(cè)量涉及到定性的問題，可分析涉及到定量的問題。對(duì)于法治意識(shí)的評(píng)估，有些評(píng)估內(nèi)容基于實(shí)證主義是可以定量的，如各種案件的履行度、人民的各種滿意度等，但有些內(nèi)容卻只能從詮釋社會(huì)科學(xué)的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)定性的判斷，如在考察“尊法”的過程中，通過問卷調(diào)查往往只能實(shí)現(xiàn)定性的判斷。其三，法治意識(shí)評(píng)估所適用的測(cè)量和分析的過程不應(yīng)過于專業(yè)和復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)具有一定的便利性，且該評(píng)估體系能夠有效地用于不同地區(qū)法治意識(shí)的評(píng)估工作，否則該評(píng)估體系的適用性和效率就會(huì)大大降低，且會(huì)使不少評(píng)估主體因?yàn)槿狈I(yè)的知識(shí)而被排斥在外。其四，法治意識(shí)評(píng)估的結(jié)果應(yīng)該具有可利用性。法治意識(shí)評(píng)估的結(jié)果不應(yīng)只是一系列數(shù)據(jù)的羅列，或者是就數(shù)據(jù)進(jìn)行的簡(jiǎn)要分析，而應(yīng)該是通過通俗易懂的話語翻譯復(fù)雜的評(píng)估結(jié)果，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果被一般民眾所理解。

第四，具導(dǎo)向性原則。法治意識(shí)的評(píng)估不應(yīng)僅僅發(fā)揮判斷的作用，在“以評(píng)促建”的理念下，評(píng)估更應(yīng)該對(duì)法治意識(shí)的培養(yǎng)起到導(dǎo)向和推動(dòng)的作用，最終以實(shí)現(xiàn)《實(shí)施綱要》中提出的“推動(dòng)全社會(huì)增強(qiáng)法治觀念”的目的。因此法治意識(shí)評(píng)估的結(jié)果無論在宏觀、中觀還是微觀上都應(yīng)發(fā)揮作用。宏觀上能夠在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三位一體建設(shè)中發(fā)揮作用，“通過量化形式促進(jìn)國(guó)家治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化”[20]；中觀上能夠?qū)δ骋恍姓^(qū)域內(nèi)政府在法治社會(huì)建設(shè)中的成果做出真實(shí)的評(píng)價(jià)，并對(duì)未來建設(shè)的調(diào)整提供參考；微觀上能夠找出某一地區(qū)公民法治意識(shí)的培養(yǎng)存在的問題并找出解決的辦法。不過值得注意的是，法治意識(shí)評(píng)估的導(dǎo)向性強(qiáng)弱與該評(píng)估的正當(dāng)性有著很大的關(guān)系，涉及到評(píng)價(jià)的啟動(dòng)權(quán)、組織權(quán)和實(shí)施權(quán)的來源，因此確定正當(dāng)?shù)脑u(píng)估權(quán)也是設(shè)計(jì)評(píng)估體系的重要環(huán)節(jié)。

(二)評(píng)估作為過程應(yīng)當(dāng)遵循的原則

法治的不確定性和法治意識(shí)的主觀性使得對(duì)法治意識(shí)的評(píng)估過程很難僅僅按照形式邏輯三段論的模式展開，其很大程度上是一個(gè)從定性走向量化的過程，而在過程中為了確保定性的準(zhǔn)確、量化的科學(xué)以及最終結(jié)果的真實(shí)，同樣需要遵循一定的原則。

第一，公開原則。對(duì)法治意識(shí)進(jìn)行評(píng)估應(yīng)該以公開的方式進(jìn)行，包括對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的公開、對(duì)評(píng)估主體的公開、對(duì)評(píng)估過程的公開以及對(duì)評(píng)估結(jié)果的公開，只有這樣才能盡可能保證評(píng)估的真實(shí)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果的公開可以使得社會(huì)各主體明確地知曉評(píng)估的結(jié)果是基于哪些標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的，以及是按照怎樣的程序產(chǎn)生的，這既可以增強(qiáng)公民對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的信服，也在一定程度上為公民提升法治意識(shí)提供方向。對(duì)評(píng)估主體的公開使得評(píng)估者有被監(jiān)督的可能，為的是保障評(píng)估者在整個(gè)評(píng)估過程中的公正和誠(chéng)實(shí)。評(píng)估畢竟是一個(gè)主觀性的過程，無論評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建得如何科學(xué)合理，倘若評(píng)估主體在評(píng)估過程中無法做到客觀公正，那么評(píng)估的結(jié)果很大程度上會(huì)背離事實(shí)，實(shí)際上美國(guó)評(píng)估協(xié)會(huì)采納的《評(píng)估者守則》（American Evaluation Association）也將評(píng)估者的正直/誠(chéng)實(shí)作為五項(xiàng)原則之一⑩。

第二，多主體參與原則。相比于對(duì)法治政府的評(píng)估，法治社會(huì)評(píng)估的范圍更為廣大，這就要求應(yīng)該盡量讓更多的主體參與到評(píng)估的過程中。就法治意識(shí)評(píng)估主體而言，其結(jié)構(gòu)應(yīng)該合理，且具有多樣性和代表性。雖然目前大部分的法治評(píng)估都傾向于采用第三方評(píng)估的模式，但評(píng)估主體的單一無論在評(píng)估范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方法上都存在一定的局限性，“第三方評(píng)價(jià)可由專業(yè)人士或公眾進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，如治安狀況、案發(fā)率等客觀指標(biāo)可衡量特定條件特定區(qū)域罪案發(fā)生情況，度量標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，不如公眾對(duì)治安滿意度指標(biāo)更直接、全面、可靠”[21]。從另一個(gè)方面來講，加強(qiáng)評(píng)估的參與可以促進(jìn)社會(huì)成員對(duì)法治意識(shí)的重視，對(duì)此彼得·羅希將其定義為“評(píng)估的概念性作用”，認(rèn)為評(píng)估的間接影響會(huì)使“個(gè)體和團(tuán)體對(duì)當(dāng)前的社會(huì)問題（評(píng)估的客體）變得敏感”[22]286。除了盡可能豐富評(píng)價(jià)主體之外，在擬定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)也應(yīng)充分聽取各方面意見，讓更多的人參與到評(píng)價(jià)指標(biāo)的擬定中。值得一提的是，其中評(píng)估對(duì)象的意見尤為重要，因?yàn)槠湟环矫婵梢载S富指標(biāo)的內(nèi)容，避免出現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)過于空洞和不切實(shí)際，另一方面由于被評(píng)估者參與了評(píng)價(jià)指標(biāo)的擬定，其對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的認(rèn)可會(huì)更高，就像美國(guó)學(xué)者詹姆斯·E.·安德森曾提出的法是公民“自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)言”，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為評(píng)估范疇內(nèi)的“法”也應(yīng)讓評(píng)價(jià)對(duì)象充分參與到制定的過程中，最終的評(píng)價(jià)結(jié)果也更能被評(píng)估的對(duì)象認(rèn)可。

第三，中立性原則。法治意識(shí)評(píng)估的過程需要保持客觀和中立，這是實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果客觀、公正的前提。首先評(píng)價(jià)主體需要保持評(píng)估的獨(dú)立性，這就要求評(píng)估的啟動(dòng)權(quán)應(yīng)與組織權(quán)和實(shí)施權(quán)相分離。如同對(duì)法治政府的評(píng)估，法治社會(huì)的評(píng)估也應(yīng)由政府啟動(dòng)，在評(píng)估的主要責(zé)任主體確定后，該主體按照《實(shí)施綱要》中規(guī)定的目標(biāo)和要求獨(dú)立組織評(píng)估團(tuán)隊(duì)、制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并實(shí)施，其評(píng)估的過程不應(yīng)受第三方的影響。其次，評(píng)估主體的廣泛性使得一些原本作為評(píng)估對(duì)象的主體也被納入到了評(píng)估主體的范圍中，因此在涉及到對(duì)具體的對(duì)象進(jìn)行考察時(shí)，可以參考訴訟中的回避制度，即該主體不再參與其作為評(píng)估對(duì)象的某一項(xiàng)具體評(píng)估工作。例如在對(duì)法官、檢察官“以案釋法”普法制進(jìn)行考察時(shí)，司法機(jī)關(guān)若為評(píng)估主體之一就不應(yīng)該參與對(duì)此項(xiàng)制度的評(píng)估。最后，評(píng)估結(jié)果也應(yīng)保持客觀、中立。在對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等各種調(diào)查分析的方法去甄別其中夸大（或縮?。┖筒徽鎸?shí)的數(shù)據(jù)，盡可能反映客觀的社會(huì)情況，在評(píng)估結(jié)論的描述中，其觀點(diǎn)應(yīng)該是基于評(píng)價(jià)指標(biāo)得分的分析基礎(chǔ)上形成的，不應(yīng)參雜評(píng)估主體個(gè)人的主觀感情和態(tài)度。

第四，監(jiān)督性原則。就評(píng)估而言，其往往起到對(duì)評(píng)估對(duì)象的監(jiān)督作用，但對(duì)評(píng)估本身的監(jiān)督卻很少，區(qū)別于公開原則能起到一定的監(jiān)督作用，監(jiān)督性原則對(duì)評(píng)估實(shí)施的要求范圍更為寬泛。對(duì)法治意識(shí)評(píng)估的監(jiān)督首先需要明確監(jiān)督評(píng)估的主體，即由誰來監(jiān)督評(píng)估的實(shí)施。雖然法治意識(shí)評(píng)估的發(fā)起者為政府，但其評(píng)估對(duì)象卻包含了各種組織，評(píng)估報(bào)告也向社會(huì)公布，因此其監(jiān)督責(zé)任主體既包括政府也應(yīng)該包括社會(huì)公眾，構(gòu)建一個(gè)由政府和社會(huì)團(tuán)體共同組成的監(jiān)督組織是一個(gè)較為合理的措施。其次，法治意識(shí)評(píng)估需要在開展評(píng)估前制定清晰的評(píng)估程序，并將該程序向監(jiān)督主體和社會(huì)公開，這樣才便于監(jiān)督主體對(duì)其實(shí)施過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督。除了明確監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象外，還應(yīng)設(shè)立問責(zé)和懲罰機(jī)制，在評(píng)估主體違反相關(guān)程序或原則進(jìn)行評(píng)估時(shí)，監(jiān)督主體可以對(duì)其失責(zé)行為進(jìn)行處罰。最后，倘若評(píng)估主體在評(píng)估過程中出現(xiàn)采用外包工作的情況，例如委托某些專業(yè)單位對(duì)一些專業(yè)技術(shù)性問題進(jìn)行調(diào)查，那么監(jiān)督主體還應(yīng)該負(fù)責(zé)審查外包組織的資格和能力，確保法治意識(shí)評(píng)估的外包工作符合評(píng)估的整體要求。

結(jié)語

早在古希臘時(shí)期，哲學(xué)家畢達(dá)哥拉斯就提出萬物皆數(shù)，試圖用純數(shù)字去解釋世界?！霸谖覈?guó)，自余杭法治指數(shù)初創(chuàng)以來，法律人便開始持續(xù)探索量化法治的實(shí)踐路徑”[23]，在抽象的社會(huì)科學(xué)和具體的自然科學(xué)之間尋找契合點(diǎn)。法治并非不可以被評(píng)估量化，但由于法治評(píng)估有著復(fù)雜的背景淵源，橫跨于形式法治理論和實(shí)質(zhì)法治理論之間，因此對(duì)法治的評(píng)估不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行數(shù)字化，而是需要通過一套科學(xué)的評(píng)估體系予以實(shí)現(xiàn)。本文只是對(duì)法治社會(huì)評(píng)估中的法治意識(shí)評(píng)估進(jìn)行初步的探索，目的也只在于明確法治意識(shí)評(píng)估的對(duì)象、內(nèi)容以及原則，且僅從法學(xué)角度出發(fā)進(jìn)行研究也存在一定的局限性，至于依照怎樣的理念（理論基礎(chǔ)），以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)（評(píng)價(jià)指標(biāo)體系），通過什么樣的工具（評(píng)估方法）進(jìn)行評(píng)估，還需要未來進(jìn)一步的研究，也待未來實(shí)證的檢驗(yàn)。

注釋：

①川島武宜認(rèn)為調(diào)停制度與日本人的法意識(shí)相一致，訴訟卻為人們所忌諱和回避。參見[日 ]川島武宜：《現(xiàn)代化與法》，王志安等譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第158—207頁(yè)。

② 有學(xué)者在論證法治政府評(píng)估的內(nèi)容時(shí)認(rèn)為：“以組織作為法治評(píng)估功能的承載對(duì)象，不是將組織作為靜態(tài)、固定的物理實(shí)體或場(chǎng)所，而是在法治建設(shè)和實(shí)踐過程中動(dòng)態(tài)地把握政府組織和社會(huì)組織本身的結(jié)構(gòu)特性及其運(yùn)作秩序的特征、內(nèi)部人員的行為態(tài)度及其相互關(guān)系，以及與社會(huì)環(huán)境的互動(dòng)回應(yīng)，多層次多面向地透視法治建設(shè)和實(shí)踐的具體過程?！眳⒁娡鹾?《論我國(guó)法治評(píng)估功能的類型化》，載《河北法學(xué)》2018年第12期，第164頁(yè)。

③整體的法治意識(shí)表現(xiàn)為一定的法律制度，而群體的法治意識(shí)中例如普法意識(shí)也往往通過制定一定的普法制度予以體現(xiàn)。

④ 第一類是法治宣傳與教育制度，第二類是社會(huì)領(lǐng)域制度，第三類是權(quán)利保障制度，第四類是社會(huì)治理制度，第五類是網(wǎng)絡(luò)法律制度。

⑤ 例如在制定“誰執(zhí)法、誰普法”的制度中，法官、檢察官和律師都有可能成為制定主體。

⑥ 本體是法治思想的啟蒙，動(dòng)力是法學(xué)學(xué)派的形成，對(duì)象是規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，路線是人民高度參與，結(jié)構(gòu)是權(quán)力向社會(huì)下放，方法是法治納入國(guó)民教育。參見錢弘道：《法治精神形成六論》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第1期，第37—51頁(yè)。

⑦ 相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)參見徐漢明、張新平：《社會(huì)治理法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、內(nèi)容及其評(píng)估》，載《法學(xué)雜志》2016年第6期，第31—43頁(yè)；張德淼，李朝：《中國(guó)法治評(píng)估指標(biāo)體系的生成與演進(jìn)邏輯》，載《理論與改革》2015年第2期，第126—133頁(yè)；侯學(xué)賓、姚建宗：《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2013年第5期，第3—11頁(yè)。

⑧ 例如《四川省依法治省第三方評(píng)估報(bào)告（2017）》中第七章專門就“社會(huì)法治”做出了報(bào)告。但其中涉及法治意識(shí)的也就僅僅從法治宣傳教育著手。參見中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組：《四川省依法治省第三方評(píng)估報(bào)告(2017)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018年版，第11頁(yè)。

⑨ 目前常用的評(píng)估方法可以分為統(tǒng)計(jì)調(diào)查法、層次分析法、量化值加權(quán)函數(shù)法、德爾菲法、績(jī)效評(píng)估法、線性計(jì)算法等。其中統(tǒng)計(jì)調(diào)查法主要是用于收集數(shù)據(jù)，層次分析法和量化值加權(quán)函數(shù)法用于設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)估法用于推斷和計(jì)算各指標(biāo)的得分，線性計(jì)算法用于統(tǒng)計(jì)和整合各指標(biāo)分?jǐn)?shù)。

⑩ 五項(xiàng)原則包括：系統(tǒng)調(diào)查、能力、正直/誠(chéng)實(shí)、尊重他人、對(duì)大眾和公共福利負(fù)責(zé)。參見[美]彼得·羅希等《評(píng)估：方法與技術(shù)》，邱澤奇等譯，重慶大學(xué)出版社，2007年版，第283—284頁(yè)。