黃小賓

（云南師范大學(xué) 教育學(xué)部，云南 昆明 650500）

在大學(xué)現(xiàn)代化治理過程中，大學(xué)章程為學(xué)術(shù)共同體開展一系列活動(dòng)提供法理支持和學(xué)理導(dǎo)向。而隨著大學(xué)動(dòng)態(tài)調(diào)整與發(fā)展，與之緊密相關(guān)的大學(xué)章程也應(yīng)審時(shí)度勢，以更好地順應(yīng)與引導(dǎo)大學(xué)治理過程。如何推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)，實(shí)質(zhì)性地落實(shí)到一校一章程，這是完善現(xiàn)代大學(xué)治理體系與治理效能提升的現(xiàn)實(shí)需要。此外，大學(xué)章程建設(shè)與治理效能提升之間存在著緊密的關(guān)聯(lián)性：一方面，隨著新時(shí)期國家治理方式的演變，“依法治國、依規(guī)治理”已成為政府治理國家大小事務(wù)的新理念，而大學(xué)屬于社會(huì)宏觀系統(tǒng)中的子部分，依法治理的理念應(yīng)當(dāng)深入到大學(xué)章程條例當(dāng)中。與此同時(shí)，隨著高等教育環(huán)境的變革，大學(xué)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化使得大學(xué)治理變得更為棘手，大學(xué)管理者必須轉(zhuǎn)變其管理理念，通過依托大學(xué)章程的法理性和學(xué)術(shù)性，在完善章程的同時(shí)重組大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提升治理效能。另一方面，《中華人民共和國教育法》（1995年頒布）規(guī)定了學(xué)?？砂凑照鲁绦惺棺灾鞴芾淼臋?quán)利，但從應(yīng)然性的角度來看，這一規(guī)定更加傾向于義務(wù)層面。換言之，大學(xué)治理過程中需要看到章程建設(shè)的價(jià)值性和必然性。因此，在厘清大學(xué)章程對大學(xué)治理的現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，通過論析大學(xué)治理效能提升過程中所存在的或者潛在的制約因素，進(jìn)而從大學(xué)章程建設(shè)的角度去促進(jìn)其治理效能的提升，這是大學(xué)應(yīng)對高等教育治理復(fù)雜化挑戰(zhàn)的一種積極對策與行動(dòng)路徑。

一、大學(xué)章程與大學(xué)治理效能的含義

1.大學(xué)章程

所謂的章程，可以看作是一種活動(dòng)準(zhǔn)則與行為規(guī)定，是社會(huì)組織為了規(guī)范和約束組織成員活動(dòng)所制定的制度條例。章程要義可進(jìn)一步地闡釋為：章程是確定和詳述執(zhí)行組織使命的規(guī)程，在界定組織內(nèi)部各要素成員的職責(zé)與權(quán)益的同時(shí)，也為外部各利益相關(guān)者提供可依托的關(guān)系準(zhǔn)則，其構(gòu)成內(nèi)容具有一定的法律意義和學(xué)術(shù)意義［1］161。大學(xué)章程則是大學(xué)這一法人機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的辦學(xué)性質(zhì)和發(fā)展規(guī)律所制訂的行為準(zhǔn)則，同時(shí)也意味著大學(xué)在法律框架下行使自治權(quán)利和自我規(guī)范。如今，不管是何種形式的大學(xué)章程建設(shè)，都是以完善組織制度、提高辦學(xué)效益和推動(dòng)自主治學(xué)為己任。

隨著社會(huì)發(fā)展，我國大學(xué)章程在執(zhí)行過程中愈發(fā)回歸其本質(zhì)作用：一是處理好大學(xué)的外延關(guān)系，即大學(xué)與政府、社會(huì)大眾、學(xué)術(shù)市場和其他大學(xué)之間的關(guān)系；二是處理好大學(xué)的內(nèi)在關(guān)系，即大學(xué)內(nèi)部的教師、行政人員、學(xué)生、后勤人員等各要素成員之間的約束與管理關(guān)系。前者主要是通過法律明確，章程加以輔助；后者則主要通過章程具體的條例進(jìn)行約束和凝聚，并延伸出許多學(xué)校制度，故大學(xué)章程對大學(xué)而言又有著承上啟下的作用，其構(gòu)成以大學(xué)為中心而連接各利益相關(guān)者的紐帶［2］。此外，它是高校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的基礎(chǔ)，也是高校處理與政府、社會(huì)關(guān)系及其內(nèi)部關(guān)系的重要憑證。

2.大學(xué)治理效能

大學(xué)治理主要以大學(xué)各級管理層為中心，是有序地引導(dǎo)其內(nèi)外部成員參與重大事務(wù)商討與決策的長期過程。大學(xué)治理有以下幾個(gè)顯著的特征：（1）大學(xué)治理并非特指某一個(gè)大學(xué)治理中的手段與活動(dòng)，它具有長期性與循序漸進(jìn)性，是一種過程；（2）大學(xué)治理并不是為了統(tǒng)治與占領(lǐng)組織，而是為了協(xié)調(diào)各參與者之間的矛盾，以追求相對平衡；（3）大學(xué)治理不是簡單地對組織內(nèi)部“動(dòng)刀子”，它涉及到大學(xué)的內(nèi)外部關(guān)系層面；（4）大學(xué)治理有著相對穩(wěn)定性，它具有一整套完整的制度與結(jié)構(gòu)。所謂的大學(xué)治理效能，即大學(xué)治理能力，是指由大學(xué)治理所帶來的實(shí)際或者預(yù)期效果與功能。倘若大學(xué)要使得其治理功效達(dá)到最大化，就必須要保持組織治理過程中各參與者在權(quán)益與職責(zé)之間的相對平衡，同時(shí)“實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部效率和公平的合理統(tǒng)一”［3］。而如何提升大學(xué)治理效能和完善其治理結(jié)構(gòu)，這也是大學(xué)管理層在大學(xué)章程建設(shè)時(shí)所必須考慮到的第一性問題。

二、大學(xué)章程在提升大學(xué)治理效能中的價(jià)值意義

在1995年以前，中國大學(xué)治理缺乏全國性的具體法律文件來規(guī)范與管理，各大學(xué)自身發(fā)展使命不明確，大學(xué)獨(dú)立法人主體地位沒有得到重視。除此之外，各大學(xué)之間的組織結(jié)構(gòu)完善程度也各不相同，有些大學(xué)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置合理，有些大學(xué)連最基本的組織結(jié)構(gòu)都還沒建立起來。隨著高等教育大環(huán)境的變革，持續(xù)加速的市場化影響和學(xué)術(shù)界的呼吁，大學(xué)的發(fā)展與治理處于非常關(guān)鍵而又敏感的時(shí)刻，而推動(dòng)大學(xué)治理更具有效能，須發(fā)揮大學(xué)章程的獨(dú)特作用已成為一種共識，且章程的建設(shè)對大學(xué)有著獨(dú)特而不可忽視的價(jià)值意義。

1.章程的制定與完善標(biāo)志著大學(xué)獨(dú)立法人地位的落實(shí)

“章程的主體應(yīng)該是獨(dú)立實(shí)體，非獨(dú)立實(shí)體不能擁有章程而只能擁有內(nèi)部規(guī)章制度?！保?］162一個(gè)企業(yè)制定它的公司章程，標(biāo)志著該公司作為獨(dú)立法人而存在。對于大學(xué)而言，大學(xué)既擁有其獨(dú)特的職能，又具有獨(dú)立辦學(xué)治學(xué)的權(quán)利，推動(dòng)章程制定工作的開展，標(biāo)志著大學(xué)作為獨(dú)立實(shí)體而存在，大學(xué)作為獨(dú)立法人的社會(huì)地位也能得到進(jìn)一步落實(shí)?！吨袊嗣窆埠蛧叩冉逃ā访鞔_規(guī)定，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。法律的明文規(guī)定進(jìn)一步落實(shí)到大學(xué)主體中，則需要更具體的大學(xué)章程輔之開展活動(dòng)。而《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（2011年頒布，以下簡稱《暫行辦法》）則賦予了章程的地位：章程是高等學(xué)校自主治學(xué)、開展管理工作和履行公共責(zé)任的基本準(zhǔn)則與綱領(lǐng)。

在過去多年的實(shí)踐中，我國為提高大學(xué)治理效能而進(jìn)行了轟轟烈烈的高校管理改革。國家法律指明了全國高校發(fā)展的方向，規(guī)范了高校管理體制，但由于長期以來高等教育管理體制中沒有起著根本法則作用的大學(xué)章程的存在，導(dǎo)致國家法律難以落實(shí)到大學(xué)治理具體執(zhí)行層面。未來的教育管理體制改革需要把高校的獨(dú)立法人主體地位作為一個(gè)目標(biāo)進(jìn)一步明確，如果這個(gè)目標(biāo)不能明確的話，大學(xué)治理就會(huì)長期處于定位不準(zhǔn)、問題無從下手的困境中。此外，大學(xué)章程的制定有利于大學(xué)具體執(zhí)行機(jī)制的確立，在這點(diǎn)上大學(xué)教師與學(xué)生感受最為明晰。倘若存在一個(gè)相對完善且聚焦于大學(xué)內(nèi)部治理的糾錯(cuò)機(jī)制，很多大學(xué)治理問題就能夠在內(nèi)部層面得以解決，而不用上升到更高層次去協(xié)調(diào)解決，這有助于提高大學(xué)治理效率。大學(xué)章程的制定是教育治理現(xiàn)代化改革與完善的過程，是促進(jìn)高等學(xué)校依法治理學(xué)校問題的有效路徑，同時(shí)是推動(dòng)大學(xué)治理體系完善與效能提升的對策。

2.章程可以視為大學(xué)與政府、社會(huì)之間的一份法律契約

大學(xué)治理效能要得到保障，需要大學(xué)與政府、社會(huì)之間形成一種科學(xué)合理的關(guān)系，并且這種關(guān)系不能隨意變動(dòng)，這就需要大學(xué)章程這份約定來加以規(guī)范。如今，大學(xué)已邁出“象牙塔”，如何促進(jìn)大學(xué)科學(xué)發(fā)展與自主管理，這涉及到大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。而通過章程，我們可以明晰各自的角色定位：政府是高等教育的宏觀指導(dǎo)者，高校則是進(jìn)行教育、科研活動(dòng)和知識服務(wù)的自主辦學(xué)者，社會(huì)是廣泛參與的平臺提供者。因此，大學(xué)在對外關(guān)系上，重點(diǎn)在于如何維系其自主辦學(xué)者的完整性與權(quán)威性。政府則需要轉(zhuǎn)變思維模式與管理方式，在處理與高校的關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重大學(xué)章程的規(guī)定。在國家法律條文規(guī)定下，政府為大學(xué)提供政策支持、績效評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等服務(wù)，一般不直接參與到大學(xué)章程規(guī)定的大學(xué)管理范圍當(dāng)中。

此外，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系也越來越緊密，在相互交融中容易引發(fā)一些問題，如社會(huì)應(yīng)廣泛參與到提高大學(xué)治理效能中，但“由于大學(xué)的自我保護(hù)以及相關(guān)法律法規(guī)的不完善，社會(huì)中的校友會(huì)以及企業(yè)未能有效參與進(jìn)去”［4］；抑或是社會(huì)過多地參與到大學(xué)治理的過程中，但由于其對教育發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識不足等原因反倒約束了大學(xué)自身的發(fā)展等。而大學(xué)章程既能促使大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系更加密切，又能規(guī)范彼此之間的關(guān)系，是解決大學(xué)與社會(huì)關(guān)系問題的現(xiàn)實(shí)需要。

3.章程保障大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)框架的完整性

面對錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境，大學(xué)在管理中存在著一些不合理、不完整的制度問題，而大學(xué)章程則清晰地界定了大學(xué)內(nèi)外延關(guān)系，尤其是大學(xué)內(nèi)部組織關(guān)系。這種關(guān)系主要體現(xiàn)在決策權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間的劃分上，其中又包含著內(nèi)部組織間的運(yùn)行模式、權(quán)限范圍等內(nèi)容［5］。大學(xué)章程是一整套相對完整的制度規(guī)范框架，大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)框架的設(shè)立不得與大學(xué)章程相沖突，并以章程為基準(zhǔn)對現(xiàn)存的大學(xué)治理制度進(jìn)行修改完善，從而保持大學(xué)治理制度的完整性與合法性。

在保證主要的組織框架前提下，大學(xué)章程也允許各高校的內(nèi)部治理體系因地制宜，彰顯本校使命?！稌盒修k法》中明確了高等學(xué)校章程應(yīng)包含學(xué)校性質(zhì)、角色定位、育人計(jì)劃、前進(jìn)方向、辦學(xué)層次等內(nèi)容，字里行間體現(xiàn)了對于學(xué)校使命的要求。明確大學(xué)使命，能使得高校相關(guān)利益參與者認(rèn)真思考大學(xué)的發(fā)展方向，從而完善相對應(yīng)的大學(xué)治理體系來引導(dǎo)大學(xué)的前進(jìn)和發(fā)展。

4.章程建設(shè)有助于推動(dòng)大學(xué)民主管理

大學(xué)章程的計(jì)劃、制定與執(zhí)行過程都需要內(nèi)部成員的集體參與。當(dāng)下，我國大學(xué)秉承著黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的治理模式［6］。但值得注意的是，大學(xué)治理不可忽視其他內(nèi)部成員的積極力量，大學(xué)章程的修訂與完善絕不僅僅是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和行政部門的事情，教師與學(xué)生在其中充當(dāng)重要角色，理應(yīng)認(rèn)真地考慮他們的觀點(diǎn)。參與面越廣，大學(xué)章程的制定必然會(huì)受到更多方面的制約，但在思想交流與積極碰撞的過程中，最終討論出來的成果往往會(huì)更符合時(shí)代發(fā)展規(guī)律和實(shí)際需求，并且被大多數(shù)人認(rèn)可。此外，大學(xué)章程還需要健全大學(xué)內(nèi)部各成員民主參與的渠道，如教職工代表大會(huì)、校務(wù)公開等。只有在章程建設(shè)過程中充分保障各主體的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，充分吸納教職工與其他利益參與者的意見，發(fā)揮主人翁精神，才能在大學(xué)治理中形成良好的民主管理氛圍，同時(shí)民主氛圍也會(huì)更加有利于章程建設(shè)。

三、大學(xué)治理效能提升過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題

當(dāng)前，在我國高等教育迅速發(fā)展的過程中，一些大學(xué)的治理制度沒有及時(shí)作出調(diào)整，章程中部分條例不能滿足時(shí)代發(fā)展需要。面對巨大的環(huán)境變化，一些大學(xué)章程中的弊端日益凸顯，阻礙了大學(xué)治理效能的提升，這亟需我們對于大學(xué)章程的建設(shè)和完善問題進(jìn)行重新審視與思考。

1.大學(xué)章程建設(shè)的“冷熱不均”

在我國高校章程建設(shè)過程中，各個(gè)高校都參與到自身章程制定與修訂的過程中，但取得的效果有所差異。許多高校經(jīng)歷了章程建設(shè)“冷熱交替”的過程，并最終冷卻下來。章程建設(shè)熱潮的出現(xiàn)很大程度上是因?yàn)楦鞔蟾咝ｍ憫?yīng)國家號召，推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度的發(fā)展，同時(shí)為了規(guī)范本校行為而進(jìn)行一系列的改革，并取得實(shí)際的成效。而章程建設(shè)出現(xiàn)低潮是因?yàn)椋阂环矫?，許多高校在大學(xué)章程制定后，便認(rèn)為這方面的“任務(wù)”已經(jīng)結(jié)束而不再繼續(xù)跟進(jìn)；另一方面，認(rèn)為大學(xué)章程已經(jīng)過法定程序確定下來，不可輕易修改。此外，還有一些學(xué)校由于其實(shí)際行動(dòng)與章程規(guī)定不符，章程作用式微，因而沒有嚴(yán)格遵守章程來進(jìn)行治理。

章程建設(shè)是一個(gè)長期的過程，但對于章程建設(shè)的研究熱度并非是居高不下。通過對中央部屬高校的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析：截至2020年1月，共有113所中央部屬高校章程通過核準(zhǔn)，其中2014-2017年屬于章程核準(zhǔn)高潮時(shí)期，而這個(gè)時(shí)期也正是我國學(xué)者對章程建設(shè)研究的高峰時(shí)期，隨后研究熱度快速下降。有的學(xué)者對章程建設(shè)浪潮進(jìn)行研究并認(rèn)為，我國大學(xué)章程文本的制定一般是國家行政權(quán)力直接影響的產(chǎn)物［7］。此外，還需要考慮以下幾個(gè)方面的問題：在遵循完整性的情況下章程的學(xué)術(shù)性是否能夠得到滿足，并能進(jìn)一步進(jìn)行完善；落實(shí)大學(xué)章程的具體配套措施是否已經(jīng)制定出來，并能契合本校發(fā)展使命；大學(xué)治理效能是否因?yàn)檎鲁痰穆鋵?shí)而有所提高。我國高校之間差異很大，情況不一，對于大學(xué)章程建設(shè)的界定與理解也會(huì)有所不同。但作為大學(xué)治理過程中的重要組成部分，大學(xué)章程的建設(shè)勢必會(huì)經(jīng)歷“計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、修正”這一螺旋上升的過程，大學(xué)章程的確定與執(zhí)行部分只是其過程中的“逗號”，而非“句號”，這一點(diǎn)值得我們思考。

2.大學(xué)治理使命趨于同質(zhì)化

大學(xué)治理效能的提高，需要大學(xué)對其自身發(fā)展進(jìn)行精準(zhǔn)定位。一所大學(xué)發(fā)展定位的重點(diǎn)是明晰使命，這是大學(xué)向高水平、高層次發(fā)展的方向標(biāo)，同時(shí)也是事關(guān)大學(xué)發(fā)展的重大基本問題。但由于大學(xué)環(huán)境出現(xiàn)重大變化，一些大學(xué)治理逐漸偏離使命要求，在辦學(xué)理念與發(fā)展目標(biāo)等方面片面地向社會(huì)“熱點(diǎn)”看齊，不能很理性地看待學(xué)科多樣化發(fā)展等問題［8］。再比如，本科教育在大學(xué)治理使命中尤為關(guān)鍵，它是“中職教的夢想地、專科學(xué)校未來發(fā)展的落腳處，是普通院校碩士點(diǎn)的起航基座”［9］，但假如不同類型的學(xué)校發(fā)展目標(biāo)均想打造“一流標(biāo)準(zhǔn)”的本科教育，并忽略大學(xué)章程規(guī)定的自身特色，最終會(huì)不利于大學(xué)自身的合理發(fā)展。

值得注意的是，大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)和辦學(xué)招生等不能簡單地等同于大學(xué)使命，它們都是使命具體化的表征，是大學(xué)適應(yīng)教育規(guī)律的產(chǎn)物，同時(shí)影響著大學(xué)使命的實(shí)現(xiàn)。大學(xué)使命及其辦學(xué)理念、發(fā)展目標(biāo)等，各高校間既有共性，又有著各自的特色，關(guān)鍵在于特色，這是一所大學(xué)最為本質(zhì)的東西，要通過大學(xué)章程把這個(gè)獨(dú)特性固化下來，并長期堅(jiān)持下去。但現(xiàn)實(shí)情況比較復(fù)雜，由于“學(xué)校缺乏制定章程的動(dòng)力、大學(xué)的趨同化”［10］等原因，造成了一些高校章程出現(xiàn)同質(zhì)化傾向。大學(xué)章程應(yīng)盡量體現(xiàn)其特色，而通過大學(xué)章程得以保留下來的大學(xué)使命更應(yīng)如此。大學(xué)治理方向是否與其章程中描述的使命相一致，這是衡量一所大學(xué)是否定位明晰、合理的標(biāo)準(zhǔn)。

3.大學(xué)治理內(nèi)控力不夠

由于體制與歷史等原因，大學(xué)自治受到不同主體之間的關(guān)系影響。在傳統(tǒng)的關(guān)系紐帶中，一般大學(xué)從屬于政府部門并接受其管轄，而在大學(xué)章程的應(yīng)然作用中，大學(xué)治理需要的是保持自身、政府、社會(huì)三者之間的平衡關(guān)系。大學(xué)治理自治力不夠，很大一部分原因在于沒有很好地發(fā)揮好大學(xué)章程規(guī)定的大學(xué)與政府之間的關(guān)系準(zhǔn)則的作用，進(jìn)而影響大學(xué)治理效能的提升。

此外，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系也存在著矛盾。大學(xué)應(yīng)該走出“象牙塔”，社會(huì)應(yīng)該為大學(xué)提供互動(dòng)平臺，進(jìn)而相互促進(jìn)，以形成良性發(fā)展的格局。但事實(shí)上，社會(huì)力量并沒有很好地參與到大學(xué)治理中來，一是因?yàn)榇髮W(xué)與社會(huì)之間缺少有效途徑，社會(huì)力量沒有合適的身份角色與方法參與其中，二是因?yàn)橐恍┐髮W(xué)還比較保守和謹(jǐn)慎，擔(dān)心外部力量參與進(jìn)來會(huì)干預(yù)大學(xué)自主辦學(xué)。換言之，大學(xué)并沒有足夠的信心確保其內(nèi)控力可以與外部力量的干涉進(jìn)行抗衡。與此同時(shí)，大學(xué)治理需要資源支持，而社會(huì)資源是大學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來源之一，但與國外大學(xué)相比較，我國的大學(xué)還沒有形成一定規(guī)模的外部資源支持，也沒有制定應(yīng)對外部資源干預(yù)的有效對策。

4.大學(xué)內(nèi)部治理的束縛

章程的建設(shè)過程不僅僅只是一紙文書的制定過程，它背后蘊(yùn)含著與大學(xué)治理外部環(huán)境的博弈，也是涉及到高校內(nèi)部主體參與與執(zhí)行監(jiān)督之間的關(guān)系。我國現(xiàn)存的大學(xué)治理模式為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委書記和校長作為一所學(xué)校內(nèi)最高層次決策權(quán)力的代表，統(tǒng)籌和制約著整所學(xué)校的發(fā)展。有的學(xué)者認(rèn)為，部分大學(xué)校內(nèi)黨政會(huì)議議事規(guī)則，對于議事范圍以及議事程序中具體細(xì)節(jié)的規(guī)定沒能很好地落實(shí)到大學(xué)章程中，許多高校僅停留在淺層的紀(jì)律規(guī)定中［11］。

同時(shí)，大學(xué)內(nèi)部關(guān)系中學(xué)術(shù)委員會(huì)的地位與作用難以發(fā)揮出來，學(xué)者共同治學(xué)的精神沒能得到很好地貫徹?！陡叩葘W(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》明確提出，“高校應(yīng)當(dāng)以學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”［12］，并賦予其行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)、咨詢權(quán)和管理權(quán)等。但學(xué)術(shù)委員會(huì)的應(yīng)然作用在現(xiàn)實(shí)中難以得到發(fā)揮，在我國大學(xué)管理體制中，各方面權(quán)力比重差異大，且學(xué)者們在高校決策中所依托的學(xué)術(shù)組織往往不健全，這導(dǎo)致一些學(xué)者傾訴的有效途徑得不到保障，學(xué)者們的權(quán)利自然就得不到落實(shí)。此外，一些高校行政權(quán)力在大學(xué)治理中表現(xiàn)比較強(qiáng)勢，“校院系三級管理體制中的決策權(quán)往往會(huì)集中在校級層面，而在校級管理中行政部門主導(dǎo)的權(quán)力較為集中”［13］。

四、章程視域下大學(xué)治理重大問題的治理對策

1.大學(xué)章程建設(shè)永遠(yuǎn)在“進(jìn)行時(shí)”

事物變化發(fā)展往往是螺旋式上升的過程，在這一過程中，事物并非都是前進(jìn)不止的，也有可能受到周期性的消極影響而倒退。大學(xué)章程建設(shè)需要有完善期，而其制定與修改都需要一個(gè)過程。大學(xué)章程的制定促進(jìn)了高等教育現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展，但在大學(xué)環(huán)境發(fā)生急劇變化的同時(shí)，我們需要認(rèn)識到，在章程條例尚未完善的情況下，僅滿足于用一兩年的時(shí)間把章程條例制定完成可能還不夠。它可能只是“一陣風(fēng)”的產(chǎn)物，留不下長久的影響。因此，這一建設(shè)過程可能難以一蹴而就，大學(xué)章程在接下來的實(shí)踐活動(dòng)中還應(yīng)繼續(xù)斟酌，修訂與完善。各高校在響應(yīng)國家號召后，即“熱潮”過去后應(yīng)該認(rèn)識到完善章程對于學(xué)校而言也是一種反思的過程，反思規(guī)程的有效性，以吸收更多改革的成果來完善這一行為準(zhǔn)則。等經(jīng)過若干年的時(shí)間檢驗(yàn)后，再進(jìn)而修訂與完善大學(xué)章程，這是一個(gè)全面深化改革的過程，也是否定之否定的過程。一般而言，法律法規(guī)會(huì)因社會(huì)環(huán)境的改變而進(jìn)行修訂補(bǔ)充，而大學(xué)章程在如今高等教育改革深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，沒有理由不進(jìn)行自我完善。

2.彰顯大學(xué)治理使命，反映本校特色

大學(xué)使命是此高校區(qū)別于彼高校的關(guān)鍵特征，大學(xué)使命是一所大學(xué)的內(nèi)在靈魂，因此，一所好大學(xué)必須明確自身的使命。而這個(gè)使命，又因不同的高校類別與發(fā)展目標(biāo)，辦學(xué)理念而有所不同，故高校應(yīng)該著手明確辦學(xué)理念與發(fā)展目標(biāo)。例如，可以在大學(xué)章程中明確規(guī)定：以科研為主的大學(xué)應(yīng)更加側(cè)重于以研育人，加強(qiáng)科學(xué)研究團(tuán)隊(duì)之間的聯(lián)系，并在特色專業(yè)上加大研究經(jīng)費(fèi)投入；注重教學(xué)能力的大學(xué)應(yīng)更加傾向于教學(xué)相長，培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)需要的專門人才等。大學(xué)使命的明晰使得其獨(dú)立主體地位更加明確，這不僅為大學(xué)進(jìn)一步發(fā)展指明了方向，同時(shí)可以對大學(xué)治理中產(chǎn)生的偏差進(jìn)行糾正，而這些都需要涉及到大學(xué)章程的建設(shè)過程。

大學(xué)使命的凸顯除了需要大學(xué)章程的制定，辦學(xué)理念與發(fā)展目標(biāo)的輔助以外，還需要各參與主體的支持。政府部門、社會(huì)團(tuán)體、教師隊(duì)伍與學(xué)生群體都要認(rèn)真思考大學(xué)使命的作用，并通過自身力量來服務(wù)學(xué)校發(fā)展。作為大學(xué)治理內(nèi)部要素，教師與學(xué)生會(huì)因大學(xué)具有特色的使命而對其產(chǎn)生認(rèn)同感，會(huì)因?qū)W校有區(qū)別于他校的特色而產(chǎn)生自豪感，這會(huì)對該校的師生行為產(chǎn)生一種深層次的指引作用，并推動(dòng)大學(xué)治理效能的提升。

3.探索政府和大學(xué)治理的新型對話關(guān)系

大學(xué)章程的本質(zhì)作用之一就在于維系與明確政府和大學(xué)之間的新型對話關(guān)系。首先，要明確各自的角色定位。大學(xué)是現(xiàn)代社會(huì)中存在的獨(dú)立的社會(huì)機(jī)構(gòu)，它與政府、企業(yè)一樣，有著自己明確的、獨(dú)特的使命與發(fā)展規(guī)律，培養(yǎng)人才、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)是其使命的彰顯，而政府則是高等教育的宏觀管理者。其次，大學(xué)與政府之間應(yīng)該繼續(xù)遵守“契約合同”，即在國家法律規(guī)定下，政府為學(xué)校提供財(cái)政等支持，而大學(xué)恪守本分，結(jié)合章程規(guī)定的相關(guān)條例進(jìn)行科學(xué)管理。

章程規(guī)定大學(xué)作為獨(dú)立法人身份而存在，它與政府、市場一樣有著自身發(fā)展規(guī)律。亨利·埃茨克維茲的三螺旋模型理論（TripleHelixtheory）認(rèn)為，大學(xué)治理應(yīng)具備良好的外部關(guān)系，每個(gè)機(jī)構(gòu)范圍都有其傳統(tǒng)任務(wù)以外的其他任務(wù)，都起著其他機(jī)構(gòu)范圍的部分作用［14］。這個(gè)發(fā)揮作用的前提是尊重各主體的平等關(guān)系，不越俎代庖。大學(xué)與政府建立起一種相對平等的關(guān)系，這有利于構(gòu)建友好的溝通對話平臺，也有利于淡化大學(xué)內(nèi)外部管理中的行政色彩。

4.強(qiáng)化學(xué)者共同體治理

近代大學(xué)成立之初就是行會(huì)式的組織結(jié)構(gòu)，參與主體是教授及其學(xué)生。在大學(xué)里，學(xué)術(shù)委員會(huì)是校內(nèi)最高層次的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，學(xué)者們要發(fā)出他們獨(dú)特的聲音，則需要學(xué)術(shù)委員會(huì)這一平臺，因此完善高校學(xué)術(shù)委員會(huì)刻不容緩。而國家也出臺了相關(guān)的法律法規(guī)支持高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)，如何在學(xué)校層面形成以教師委員會(huì)主導(dǎo)的學(xué)術(shù)治理機(jī)制是最關(guān)鍵的一步。在二級學(xué)院層面，可以依據(jù)大學(xué)章程設(shè)立教授委員會(huì)參與學(xué)院重大事務(wù)的管理。學(xué)者共同體管理應(yīng)該擴(kuò)大覆蓋面，并協(xié)調(diào)好學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授、教職工代表及其他群眾團(tuán)體的重大關(guān)系。

此外，強(qiáng)化學(xué)者共同體治理，除了需要進(jìn)一步明確高校內(nèi)部各主體參與權(quán)利關(guān)系問題，還需要解決參與的積極性問題。學(xué)者花費(fèi)大量時(shí)間參與到大學(xué)治理過程中，這勢必會(huì)耗費(fèi)學(xué)者們教學(xué)和科研的時(shí)間，進(jìn)而制約著學(xué)者們參與大學(xué)治理的熱情與信念。因此，這需要對大學(xué)章程中涉及學(xué)者們的評價(jià)方式與機(jī)制進(jìn)行修訂與完善，讓學(xué)者們對其崗位有成就感和責(zé)任感，工作也能更加細(xì)致與認(rèn)真，從而有效提升大學(xué)治理效能。