郝陸陸，張國(guó)山

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京100070）

一、整體性治理理論的產(chǎn)生背景

（一）新公共管理的式微

20世紀(jì)70年代后期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍面臨經(jīng)濟(jì)衰退、財(cái)政危機(jī)、福利壓力的局面，以及政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹、公共服務(wù)效率低下等管理和信任危機(jī)。新公共管理改革運(yùn)動(dòng)成為解決當(dāng)時(shí)危機(jī)的方式，在未來(lái)二十多年里對(duì)西方國(guó)家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為當(dāng)代西方公共管理領(lǐng)域的主流。

新公共管理理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基本理論依據(jù)，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改變公共服務(wù)提供形式，注重績(jī)效和效率，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)化。新公共管理主要特點(diǎn)是以“理性經(jīng)濟(jì)人”為基礎(chǔ)和假設(shè)，以顧客為導(dǎo)向，追求經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）的“3E”目標(biāo)。

隨著政府改革的不斷深入和社會(huì)環(huán)境的不斷變化，新公共管理的弊端已然開(kāi)始出現(xiàn)。過(guò)度追求效率價(jià)值導(dǎo)致政府公共性缺失，忽視政府同私人部門(mén)的界限；過(guò)于強(qiáng)調(diào)分權(quán)化和市場(chǎng)化，導(dǎo)致部門(mén)出現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化和部門(mén)中心主義。整體性治理理論是對(duì)新公共管理理論的批評(píng)和傳統(tǒng)繼承，是針對(duì)新公共管理產(chǎn)生的碎片化現(xiàn)象而提出的并對(duì)此進(jìn)行戰(zhàn)略性回應(yīng)。

整體性治理（Holistic Governance）最早發(fā)源于英國(guó)，是英國(guó)政府通過(guò)對(duì)新公共管理進(jìn)行批判而發(fā)展起來(lái)的，英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri 6）、英國(guó)數(shù)字治理的研究代表帕卻克·鄧?yán)S（Patrick Dunleavy）是研究整體性治理理論的重要人物。佩里·希克斯從功能的角度指出，新公共管理在治理碎片化現(xiàn)象方面可能產(chǎn)生諸多問(wèn)題，例如轉(zhuǎn)嫁方面的問(wèn)題、彼此沖突的項(xiàng)目、重復(fù)或者互相沖突的目標(biāo)、缺少溝通、在需要作出反應(yīng)時(shí)的地盤(pán)戰(zhàn)無(wú)法獲取服務(wù)、在服務(wù)的提供或者干預(yù)過(guò)程中的遺漏或者偏差等［1］；帕卻克·鄧?yán)S同樣強(qiáng)烈批判新公共管理，認(rèn)為西方多國(guó)公共管理的實(shí)踐狀況統(tǒng)計(jì)表明新公共管理已經(jīng)走向終結(jié)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨和棘手難題的加劇

曾令發(fā)從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和棘手難題的角度分析了整體性治理理論因何產(chǎn)生。政府面對(duì)的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，現(xiàn)有的理論模式無(wú)法有效解決目前社會(huì)環(huán)境出現(xiàn)的一系列問(wèn)題。全球化使每個(gè)國(guó)家面對(duì)的社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化，社會(huì)問(wèn)題變得更加復(fù)雜，范圍更廣，解決難度增大，而且呈現(xiàn)出“蝴蝶效應(yīng)”［2］。

隨著全球化與信息化的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)源在于高歌猛進(jìn)的工具理性與吞噬一切的消費(fèi)主義［3］。每個(gè)人都有可能面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，例如新型冠狀病毒肺炎等大型公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染、自然災(zāi)害、金融危機(jī)、貧窮、教育問(wèn)題等。充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)使政府面臨的棘手難題不斷增加，解決棘手難題一般需要涉及多個(gè)部門(mén)。傳統(tǒng)公共行政和新公共管理無(wú)法有效且迅速地為解決棘手難題提供服務(wù)，缺少公平公正的價(jià)值取向，碎片化也會(huì)進(jìn)一步增加棘手難題的數(shù)量和解決問(wèn)題的難度。在如此紛繁復(fù)雜的棘手難題面前，政府需要具有整體性的思維格局。因此，整體性治理理論是針對(duì)復(fù)雜性社會(huì)問(wèn)題提出的解決方案。

（三）數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨、信息技術(shù)的推動(dòng)

信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用和發(fā)展，既是公共行政治理改革的一個(gè)重要推動(dòng)力和新方向，又是促進(jìn)政府治理改革和創(chuàng)新的重要因素，也是政府治理逐漸走向理性化和現(xiàn)代化的重要前提。網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的不斷革新，為整體性治理理論的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第一，信息技術(shù)的進(jìn)步使信息在獲取與利用方面更加容易和便捷，信息量也會(huì)增大，繼而使政府之間、政府與公民或者社會(huì)組織之間的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系更加緊密，管理與被管理的關(guān)系向合作的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系轉(zhuǎn)化。第二，數(shù)據(jù)庫(kù)等管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，有利于政府之間的信息共享、科學(xué)決策、效率提升、緩解部門(mén)壁壘、克服部門(mén)主義等；有利于保質(zhì)保量地解決公民的需求。第三，政府信息技術(shù)的發(fā)展和更新，帶來(lái)了政府組織結(jié)構(gòu)和治理層級(jí)的變化。信息的傳輸減少了層級(jí)，組織架構(gòu)往往傾向于扁平化，增強(qiáng)了治理層級(jí)在垂直方向和水平方向上的關(guān)聯(lián)度和依賴性。第四，信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用和發(fā)展，有利于公民有效地參與政府治理、有效地監(jiān)督政府工作。面對(duì)信息技術(shù)的高速發(fā)展，政府必須轉(zhuǎn)變思維方式，以整體性的思維進(jìn)行組織的變革，以便更有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)［2］。

帕卻克·鄧?yán)S認(rèn)為，信息系統(tǒng)幾十年來(lái)一直是構(gòu)成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成為當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心［4］?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，將使整體性治理理論的運(yùn)用成為現(xiàn)實(shí)。

二、整體性治理理論的核心內(nèi)容

英國(guó)約克大學(xué)學(xué)者安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire）首次提出“整體性治理”這一概念，佩里·?？怂箘t被人們認(rèn)為是整體性治理理論的集大成者，將整體性治理理論從整體性治理的概念上升到理論層面。有學(xué)者以?？怂沟娜坷碚撝鳛檠芯坑懻撝骶€，將整體性治理理論從理念提出、策略倡導(dǎo)、理論深化層面展開(kāi)介紹。整體性治理是為矯正因功能裂解造成“碎片化”現(xiàn)象而產(chǎn)生的新理論，以解決民眾生活問(wèn)題為導(dǎo)向，認(rèn)為政府改革的方向是以公眾真實(shí)需求為準(zhǔn)，以提高政府服務(wù)效能為主，通過(guò)改革政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、責(zé)任機(jī)制、行政理念來(lái)達(dá)到變革的目的［5］。

整體性治理理論的兩個(gè)重要概念要素和基礎(chǔ)是“協(xié)調(diào)”和“整合”。佩里·希克斯對(duì)“協(xié)調(diào)”和“整合”的分析界定認(rèn)為，協(xié)調(diào)是整合的基礎(chǔ)，是整合的準(zhǔn)備階段。協(xié)調(diào)是開(kāi)啟各組織之間溝通交流、共享信息的手段，是形成各組織之間共識(shí)的必要過(guò)程，是為各組織確定統(tǒng)一的目標(biāo)的必要形式，是增強(qiáng)組織之間凝聚力和團(tuán)結(jié)力的重要方式；整合則是執(zhí)行、貫徹協(xié)調(diào)的結(jié)果，是各組織通過(guò)“協(xié)調(diào)”消除各方矛盾、解決各方問(wèn)題，達(dá)成共識(shí)，形成統(tǒng)一目標(biāo)，“整合”進(jìn)一步確定各組織的權(quán)力、責(zé)任義務(wù)、執(zhí)行手段等內(nèi)容，進(jìn)而通過(guò)確立共同的組織結(jié)構(gòu)以及合并相同專(zhuān)業(yè)來(lái)執(zhí)行并且完成政策目標(biāo)。佩里·希克斯指出，協(xié)調(diào)與整合既相互區(qū)別又各自獨(dú)立，在實(shí)際應(yīng)用中必須相互切換和聯(lián)合使用。

協(xié)調(diào)和整合具有不同層次，包括不同層級(jí)之間、不同功能之間與組織內(nèi)部和不同組織之間的協(xié)調(diào)和整合。功能整合是在不改變專(zhuān)業(yè)化的前提下，將分散在不同部門(mén)內(nèi)部的、具有相同功能的部門(mén)整合起來(lái)，或者將一些職能相近或者雷同的機(jī)構(gòu)重新整合成新的組織。

將功能性相同或相近、或者具有一定任務(wù)連貫性的部門(mén)進(jìn)行功能整合，以明確職責(zé)、進(jìn)行合理的權(quán)力下放、統(tǒng)一目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)、部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的整體運(yùn)作和相互聯(lián)動(dòng)，是根本解決民眾的共同需求和所遇問(wèn)題的有力形式。功能整合的關(guān)鍵是政府在垂直維度和水平維度上同時(shí)進(jìn)行整合，利用目標(biāo)和手段兩個(gè)工具予以保障。功能性整合強(qiáng)調(diào)適度的權(quán)力下沉，給下級(jí)治理單位更多的授權(quán)，實(shí)行權(quán)責(zé)一致的原則，使問(wèn)題解決得更快、更有效。

在水平層面進(jìn)行功能整合，能夠增加信息資源共享，增強(qiáng)整合部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)聯(lián)合性學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使整合后的組織在融合程度、執(zhí)行政策效果、解決問(wèn)題效率方面建立水平的行動(dòng)線，實(shí)現(xiàn)同一個(gè)組織和行業(yè)解決不同社會(huì)問(wèn)題的能力。了解公眾的真實(shí)需求，加強(qiáng)政府和公眾的互動(dòng)，繼而實(shí)現(xiàn)公眾的真實(shí)需求，不僅需要通過(guò)進(jìn)行功能性整合實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)減少中間組織，推行一定的基層派駐和政府延伸部門(mén)，或者建立政府、社會(huì)組織、公眾之間的服務(wù)協(xié)調(diào)小組，增加政府和公眾互動(dòng)的渠道。整體性治理更注重預(yù)防發(fā)生不良事件，讓預(yù)防先于治理。整體性治理理論的目的是以整體性方式解決社會(huì)公共事務(wù)，為公眾提供有效的、無(wú)縫隙的服務(wù)，始終堅(jiān)持效率、經(jīng)濟(jì)、效能、結(jié)果、責(zé)任、民主等公共價(jià)值和精神。

帕卻克·鄧?yán)S提出的整體性治理理論，更多是基于數(shù)字時(shí)代的到來(lái)對(duì)政府治理模式提出的新要求，在佩里·?？怂拐w性治理整合機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展了整體性治理理論。為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，帕卻克·鄧?yán)S提出了政府改革的三大理論主張，即部門(mén)和職能的重新整合、以需求為基礎(chǔ)的整體主義改革取向、政府的數(shù)字化變革過(guò)程［6］。政府應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)等科技手段，解決政府與民眾信息不對(duì)稱、資源與信息不充足等問(wèn)題，為問(wèn)題的解決提供充分的保障。

三、相關(guān)理論的比較分析

與不同時(shí)期的理論進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)理論的發(fā)展路徑；與同時(shí)期或者相似理論進(jìn)行比較，可以分析出不同理論的優(yōu)勢(shì)和不足。整體性治理理論是20世紀(jì)以來(lái)一直在世界受到廣泛關(guān)注的理論，一些學(xué)者認(rèn)為整體性治理理論應(yīng)該成為新一種治理范式，有可能成為21世紀(jì)有關(guān)政府的大型理論①。比較研究的方法對(duì)深入理解整體性治理理論的基本內(nèi)容和思想有很大幫助，有助于我們探索、厘清整體性治理理論的體系。

（一）整體性治理理論與傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)的比較

臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬最早將整體性治理引進(jìn)國(guó)內(nèi)，他在剖析整體性治理理論發(fā)展的過(guò)程中，歸納和比較了整體性治理、傳統(tǒng)官僚制、新公共管理，這些內(nèi)容一直是學(xué)習(xí)理論的重要參考。學(xué)者將整體性治理這一模式作為公共行政的典范之一，與經(jīng)典公共行政范式在時(shí)期、管理理念、運(yùn)作原則、組織形態(tài)、核心關(guān)懷、成果檢驗(yàn)、權(quán)力運(yùn)作、財(cái)務(wù)運(yùn)作、文官規(guī)范、運(yùn)作資源、政府服務(wù)項(xiàng)目、時(shí)代特征層面進(jìn)行了全方位的對(duì)比分析②。

在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理之后推出的理論被人們稱為新公共服務(wù)理論，整體性治理理論被學(xué)者們認(rèn)為是“第三代的公共行政典范”。黃滔闡述了新公共服務(wù)理論七個(gè)方面的核心內(nèi)容，分析共同與不同之處，指出不同之處在于新公共服務(wù)主要關(guān)注公民價(jià)值，整體性治理則注重實(shí)際操作層面；新公共服務(wù)缺乏可操作性的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，整體性理論以協(xié)調(diào)和整合為治理方式；新公共服務(wù)未將信息技術(shù)等新的環(huán)境因素吸收到理論中，整體性治理的內(nèi)容不僅包括信息技術(shù)的影響，而且吸收了社會(huì)組織理論的內(nèi)容［7］。

王立軍、夏志強(qiáng)探索了從效率到效果的公共行政學(xué)脈絡(luò)，指出新公共服務(wù)和整體性治理都是對(duì)新公共管理的反思和批判繼承，都是對(duì)新公共管理缺陷的回應(yīng)，但是側(cè)重點(diǎn)不同。新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理價(jià)值內(nèi)容的修正，強(qiáng)調(diào)注重公平、民主的公共價(jià)值，是對(duì)新公共管理理論的揚(yáng)棄，缺少實(shí)踐層面的可操作性，理論融合公平與效率并不理想。整體性治理理論是對(duì)新公共管理實(shí)踐層面產(chǎn)生碎片化的回應(yīng)，追求整體性效果、工具理性與價(jià)值理性的融合，具有很強(qiáng)的操作性。王立軍、夏志強(qiáng)在多方面對(duì)兩種治理理論進(jìn)行詳細(xì)的比較，認(rèn)為相對(duì)于新公共服務(wù)理論，整體性治理理論更具有時(shí)代意義，更符合時(shí)代需要［8］。

（二）整體性治理理論與網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論、無(wú)縫隙政府理論的比較

治理理論最早興起于20世紀(jì)后期，在福利型國(guó)家危機(jī)、全球化、地方化的大背景下，是對(duì)全球化公共問(wèn)題的回應(yīng)，是當(dāng)今世界最重要的公共管理思潮之一。韓兆柱、翟文康深入探討了治理與公共治理的聯(lián)系和基本概念，指出治理既是一個(gè)體系又是一個(gè)理論叢林，包括各種類(lèi)型的治理理論，例如多中心治理、善治、公共治理，網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理等；公共治理則是治理體系其中的一個(gè)分支，是治理在公共事務(wù)管理領(lǐng)域中的應(yīng)用［9］。韓兆柱、翟文康將西方公共治理前沿理論的五個(gè)主要理論組合起來(lái)，構(gòu)成西方公共治理理論群，倡導(dǎo)利用理論群的優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)更復(fù)雜化的社會(huì)問(wèn)題，將新公共服務(wù)理論作為公共治理體系的治理理念，將網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論作為公共治理體系的治理方式，將整體性治理理論與數(shù)字化治理理論作為公共治理體系的治理工具，將公共價(jià)值管理理論作為公共治理理論體系的使命。我們由此可以看出，理論之間是相互輔助、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的，可以形成更完善的體系去解決復(fù)雜的全球化的社會(huì)問(wèn)題。

劉波、王力立、姚引良認(rèn)為，整體性治理和網(wǎng)絡(luò)治理是治理理論在與公共管理研究實(shí)踐互動(dòng)的過(guò)程中形成的兩個(gè)主要分支。整體性治理和網(wǎng)絡(luò)治理在運(yùn)行機(jī)制、目標(biāo)效果、相互依賴方面具有共同性［10］，在理論源頭、側(cè)重對(duì)象（一個(gè)以內(nèi)部修正改善為主，另一個(gè)以外部網(wǎng)絡(luò)為主）、研究層級(jí)（一個(gè)停留在理論和價(jià)值層面，另一個(gè)以實(shí)踐方案的設(shè)計(jì)探索為主）都存在不同之處。我們要以適合目前中國(guó)所處的階段為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行理論的本土化研究。

黃滔在分析整體性治理理論和無(wú)縫隙政府理論的相同點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，這兩種理論都偏重于政府組織的再造，目標(biāo)都是要提供一站式的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)、都強(qiáng)調(diào)同非政府組織的合作、電子信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用；最明顯的區(qū)別在于無(wú)縫隙政府理論強(qiáng)調(diào)分權(quán)，組織結(jié)構(gòu)扁平化；整體性治理理論則以協(xié)調(diào)與整合為主，強(qiáng)調(diào)橫向?qū)蛹?jí)和縱向?qū)蛹?jí)的整合。其他存在差異的方面主要包括理論發(fā)源、基本導(dǎo)向、理論思想主要淵源。

（三）整體性治理理論與合作治理理論、合同制治理理論的比較

中國(guó)研究合作治理的專(zhuān)家學(xué)者有張康之、敬乂嘉等人，合同制治理理論在2007年才進(jìn)入我國(guó)公共管理的研究范疇之中。韓兆柱、于均環(huán)認(rèn)為，服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)包括整體性治理理論、合作治理理論、合同制治理理論。韓兆柱、于均環(huán)比較分析三種治理理論發(fā)現(xiàn)，理論的產(chǎn)生背景、核心理念、政府角色、治理目標(biāo)、價(jià)值取向?qū)用娑即嬖诓町?；同為治理理論，這兩種理論具有治理理論的部分共同特征，體現(xiàn)在治理主體的多元化、政府角色的豐富化、治理目標(biāo)的多樣化、治理方式的和諧化方面［11］。

四、整體性治理理論在國(guó)內(nèi)的研究發(fā)展

我們?cè)谥袊?guó)知網(wǎng)以整體性治理為搜索關(guān)鍵詞，進(jìn)行關(guān)注度指數(shù)分析。關(guān)注度指數(shù)自2008年始至2019年止，整體性治理這一主題頻率持續(xù)增長(zhǎng)，2018年至2019年有文獻(xiàn)數(shù)量短期激增的現(xiàn)象，整體性治理相關(guān)文獻(xiàn)目前在2019年達(dá)到峰值（212篇）。我們從簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)分析中看出，整體性治理理論在國(guó)內(nèi)得到了學(xué)者們的廣泛接受和研究。我們從《國(guó)內(nèi)整體性治理研究的知識(shí)圖譜——基于2008—2018年CSSCI及核心期刊來(lái)源的文獻(xiàn)計(jì)量分析》中可以清晰地看出，早期關(guān)于整體性治理理論的研究集中在理論和背景研究等層面；中期則多見(jiàn)于整體性治理理論與其他理論比較和實(shí)踐應(yīng)用等層面；后期至2018年止，整體性治理理論與實(shí)踐的結(jié)合更加緊密并且緊緊圍繞著國(guó)內(nèi)的發(fā)展形勢(shì)和政策［12］。

近年來(lái)，整體性治理理論與實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合層面上的研究主要集中在以下方面：非結(jié)構(gòu)化的社會(huì)問(wèn)題（教育、醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境河長(zhǎng)制改革、突發(fā)公共事件等）、府際關(guān)系、區(qū)域公共管理、智慧化城市建設(shè)、電子政務(wù)、政務(wù)服務(wù)改革、行政體制改革等。

食品安全關(guān)系著中華民族的未來(lái)，同每個(gè)人的身體健康和生命安全息息相關(guān)，是人們共同關(guān)注的社會(huì)性問(wèn)題。黨中央和國(guó)務(wù)院在食品安全工作方面提出實(shí)施“四個(gè)最嚴(yán)”，進(jìn)一步提高食品質(zhì)量安全的監(jiān)管能力。韋彬、林麗玲以整體性治理理論為分析框架，剖析網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管，提出現(xiàn)食品的網(wǎng)絡(luò)交易已經(jīng)成為食品流通的主要渠道和主流的市場(chǎng)餐飲服務(wù)模式。作為新興業(yè)態(tài)，在法律法規(guī)層面缺少約束；呈現(xiàn)出多方面碎片化，已經(jīng)是網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀。整體性治理針對(duì)的就是碎片化問(wèn)題，所以網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管與整體性治理理論高度耦合。碎片化分別表現(xiàn)在：第一，政策執(zhí)行方面存在為保護(hù)部門(mén)利益而選擇不徹底、走形式等執(zhí)行方式，直接擱置需要協(xié)同實(shí)施的政策；第二，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管權(quán)分散化，缺乏公共參與的制度基礎(chǔ)，橫向網(wǎng)狀監(jiān)管結(jié)構(gòu)缺失，導(dǎo)致監(jiān)管主體碎片化；第三，中央和地方的監(jiān)管理念不統(tǒng)一，地方監(jiān)管理念以“向上負(fù)責(zé)”的行政理念為主；第四，責(zé)任機(jī)制碎片化。韋彬、林麗玲根據(jù)碎片化現(xiàn)狀，以多維視角分析誘因，再以整體性治理理論作為工具探索監(jiān)管路徑，提出從重構(gòu)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、參與網(wǎng)絡(luò)的搭建、回應(yīng)公眾訴求、權(quán)責(zé)體系的重塑、信息技術(shù)的應(yīng)用角度創(chuàng)新監(jiān)管治理路徑的建議［13］。

由于我國(guó)內(nèi)部基層政府治理碎片化嚴(yán)重、外部基層面臨復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，基層治理工作處于兩難境地。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制的實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)。葉穎對(duì)北京市基層社會(huì)治理改革實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行了理論層面分析：因“吹哨報(bào)到”的做法較充分地體現(xiàn)了問(wèn)題導(dǎo)向、需求管理、流程優(yōu)化、結(jié)構(gòu)整合和功能協(xié)調(diào)等改革思路的轉(zhuǎn)換，所以引入整體性治理理論視角至研究中進(jìn)行分析［14］。實(shí)踐可以豐富理論，理論可以進(jìn)一步指導(dǎo)實(shí)踐。“吹哨報(bào)到”機(jī)制的產(chǎn)生就是為解決基層治理的碎片化問(wèn)題，以出臺(tái)職責(zé)清單、向街鄉(xiāng)賦權(quán)、與上級(jí)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法等措施進(jìn)行改革，有效解決了碎片化問(wèn)題，符合整體性治理的整合思想?！按瞪趫?bào)到”的改革通過(guò)整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和資源，成立綜合執(zhí)法平臺(tái)；通過(guò)街道大部制改革，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)；通過(guò)整合社會(huì)主體資源與力量，協(xié)調(diào)政府之間、政府與民眾之間的關(guān)系；充分利用信息技術(shù)實(shí)行多網(wǎng)融合與一體化運(yùn)行，以此體現(xiàn)基層治理的整體性和有效性。

由于文獻(xiàn)資料與自身研究水平的限制，關(guān)于整體性治理理論發(fā)展的更多問(wèn)題仍然亟待進(jìn)一步探索與研究，我們未來(lái)尚需持續(xù)追蹤整體性治理的研究動(dòng)態(tài)。中國(guó)學(xué)者雖然對(duì)整體性治理的探討呈逐漸深入的態(tài)勢(shì)，但是理論與實(shí)際國(guó)情相結(jié)合需要很長(zhǎng)時(shí)間的理論與實(shí)踐的研究和探索。

［注釋?zhuān)?/p>

①彭錦鵬《全觀型治理：理論與制度化策略》，載于臺(tái)灣《政治科學(xué)論叢》，2005年第23期，第61—100頁(yè)。

②彭錦鵬《全觀型治理：理論與制度化策略》，載于臺(tái)灣《政治科學(xué)論叢》，2005年第23期，第61—100頁(yè)。