張彥君

（中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088）

前言

中共十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，十九屆四中全會(huì)又對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化做出了全面的規(guī)劃和部署，這是中國(guó)政治發(fā)展的重大突破，為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化治理模式的發(fā)展和完善提供了明確的政治方向。基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，而建設(shè)一支高素質(zhì)的基層社會(huì)治理人才隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，職是之故，十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出要加強(qiáng)基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)于治理人才的界定，西方學(xué)術(shù)界更多地用精英一詞來(lái)代指。美國(guó)政治學(xué)家拉斯韋爾認(rèn)為精英就是在可以取得的價(jià)值中獲取最多的那些人們，可望獲取的價(jià)值可以分為尊重、收入、安全等類(lèi)［1］。意大利著名學(xué)者帕累托則把精英界定為在生活的各個(gè)領(lǐng)域里取得突出成績(jī)的人物［2］。理論界雖然對(duì)基層社會(huì)治理人才的外延未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但對(duì)其內(nèi)涵卻有著廣泛的共識(shí)，一般是指基層政治系統(tǒng)中有能力并握有權(quán)力的人。根據(jù)本課題的研究對(duì)象，文中的基層社會(huì)治理人才主要指體制內(nèi)人才，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社內(nèi)行使公共權(quán)力的工作人員（鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村兩委人員、街道社區(qū)人員等），也包括體制外人才，即雖然不具有國(guó)家公職身份但卻在基層治理活動(dòng)中具有較大的現(xiàn)實(shí)或潛在影響力的人。

毛澤東主席曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：政治路線確定之后，干部就是決定性的因素。如果沒(méi)有一支高素質(zhì)的基層社會(huì)治理人才隊(duì)伍，黨和國(guó)家制定的路線方針政策再正確、再科學(xué)也不能真正落地并對(duì)基層產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。改革開(kāi)放以來(lái)內(nèi)蒙古自治區(qū)在基層社會(huì)治理人才隊(duì)伍建設(shè)方面做了大量卓有成效的工作，為內(nèi)蒙古自治區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的助力，但毋庸諱言，基層社會(huì)治理人才的整體發(fā)展?fàn)顩r與基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要之間還有較大的差距。故此，在新時(shí)代背景下研究如何有效地為基層社會(huì)治理人才的發(fā)展?fàn)I造更加科學(xué)合理的制度環(huán)境就具有重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。為全面深入了解內(nèi)蒙古自治區(qū)基層社會(huì)治理人才發(fā)展?fàn)顩r，本課題組在全區(qū)范圍內(nèi)選擇包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布和錫林郭勒4個(gè)盟市做了調(diào)研，調(diào)研方式以問(wèn)卷調(diào)查和訪談為主，調(diào)研對(duì)象重點(diǎn)是基層工作人員，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷800份，回收有效問(wèn)卷743份，有效問(wèn)卷比例近93%，取得了豐富的第一手材料，從中發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，為本研究提供了有力的實(shí)證支持。

一、內(nèi)蒙古基層社會(huì)治理人才成長(zhǎng)困境

（一）農(nóng)村基層社會(huì)治理人才缺失嚴(yán)重

美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中提出，在處于現(xiàn)代化之中的社會(huì)里，擴(kuò)大政治參與的一個(gè)關(guān)鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國(guó)家政治［3］，而能把群眾有效組織起來(lái)并有序參與公共事務(wù)的關(guān)鍵性力量就是農(nóng)村治理人才。十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“治理有效”的具體要求。農(nóng)村的有效治理需要發(fā)揮群眾的主體作用，而群眾力量的激發(fā)關(guān)鍵在于培育新的農(nóng)村治理人才［4］。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、利益的分化以及城鄉(xiāng)差距的增大，農(nóng)村治理人才流向城市正日益成為普遍趨勢(shì)，農(nóng)村基層治理人才流失成為提振基層治理動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化最為嚴(yán)峻的問(wèn)題。有研究表明，內(nèi)蒙古自治區(qū)范圍內(nèi)有64.6%的村莊存在青壯年勞動(dòng)力流出的現(xiàn)象，這是導(dǎo)致農(nóng)村治理人才年齡較大、文化偏低以及素質(zhì)不高的重要原因［5］。來(lái)自農(nóng)村牧區(qū)的大學(xué)畢業(yè)生在選擇未來(lái)職業(yè)時(shí)，更愿意留在相對(duì)較發(fā)達(dá)的城市，而不愿意返回農(nóng)村牧區(qū)謀生或創(chuàng)業(yè)。各類(lèi)經(jīng)濟(jì)人才和技術(shù)人才憑借自己積累的資本或一技之長(zhǎng)也不斷涌入城市，從而導(dǎo)致“治理有效”的目標(biāo)缺乏合格的落實(shí)者和推動(dòng)者。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，就文化程度而言，被調(diào)查的村（嘎查）兩委成員中大學(xué)（大專(zhuān)）文化程度的只占17%，高中（中專(zhuān)）文化程度的占30%，初中文化程度的占到48%，還有近5%的村兩委成員為小學(xué)及以下文化程度。就年齡結(jié)構(gòu)而言，30歲以下的村兩委成員占11%，30—39歲的占24%，40—49歲的占40%，50—59歲的占23%，另有2%的村干部超過(guò)60歲。從以上調(diào)研結(jié)果可以看出，現(xiàn)有農(nóng)村治理人才隊(duì)伍無(wú)論從文化程度還是年齡結(jié)構(gòu)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)村治理人才的流失根本原因在于城鄉(xiāng)二元體制的存在。盡管近年來(lái)各地在改革戶籍制度、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面采取了許多力度較大的措施，但多年形成的體制機(jī)制以及慣性思維很難在短時(shí)間內(nèi)有根本性的改觀，從而也就未能從根本上緩解基層人才流失的問(wèn)題。城市的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村牧區(qū)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的巨大差距（教育、醫(yī)療、社保等）是農(nóng)村牧區(qū)留住人才的巨大障礙。另外，盡管“大學(xué)生村官”制度推行十多年來(lái)，為內(nèi)蒙古自治區(qū)基層政權(quán)體系輸送了成千上萬(wàn)高素質(zhì)人才，有力地充實(shí)了基層治理人才隊(duì)伍，但這項(xiàng)制度的實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，比如隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員流動(dòng)較大，村官的身份、待遇無(wú)法得到制度化的保證等，從而導(dǎo)致這一群體往往把村官這一崗位看作是考研深造或參加公考的跳板，無(wú)法真正長(zhǎng)期扎根基層，因此農(nóng)村人才大量流失導(dǎo)致基層政權(quán)陷入無(wú)人可用的困境并未能得到有效解決。

（二）城市基層社會(huì)治理人才成長(zhǎng)渠道不暢

與農(nóng)村相比，城市基層社會(huì)治理人才成長(zhǎng)渠道不暢問(wèn)題表現(xiàn)得更突出。根據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查的城市基層工作人員認(rèn)為影響基層干部工作積極性的主要因素依次是工資待遇低（42%）、晉升空間小（30%）和責(zé)任大、權(quán)力?。?1%）。他們?cè)诠ぷ髦械慕箲]來(lái)源主要有工作任務(wù)重而待遇低（52%）、處理各種具體瑣碎的矛盾、糾紛和突發(fā)事件（37%）以及上級(jí)政府和底層民眾的不信任（10%）。他們最希望政府解決的問(wèn)題依次是適當(dāng)提高待遇（35%）、減負(fù)（31%）、提供發(fā)展機(jī)會(huì)（22%）和編制問(wèn)題（6%）。待遇低的訴求主要體現(xiàn)在兩方面，即物質(zhì)待遇低（收入低）和政治待遇低（行政級(jí)別低）。在現(xiàn)行體制下，收入與行政級(jí)別高度關(guān)聯(lián)，物質(zhì)待遇的高低很大程度上取決于行政級(jí)別的高低。因此，針對(duì)物質(zhì)待遇的不滿本質(zhì)上是基層社會(huì)治理人才對(duì)成長(zhǎng)渠道不暢問(wèn)題的訴求表達(dá)。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，有高達(dá)78%的被調(diào)查對(duì)象表示存在不同程度的職業(yè)倦怠問(wèn)題，有37%的被調(diào)查對(duì)象產(chǎn)生過(guò)離開(kāi)體制的念頭，盡管真正下決心付諸行動(dòng)跳出體制的人寥寥無(wú)幾，但職業(yè)倦怠很顯然已經(jīng)成為體制內(nèi)基層社會(huì)治理人才的普遍狀態(tài)，而且目前基層有大量無(wú)編制人員參與公共治理，他們已經(jīng)成為基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的依靠力量，而城市基層政府受困于現(xiàn)有體制和編制管理的規(guī)定，許多編外工作人員一旦通不過(guò)各類(lèi)公考就不能取得正式編制，從而無(wú)法在體制內(nèi)獲得較為正式和固定的身份。由于現(xiàn)有的工資收入、福利待遇、崗位職級(jí)與編制高度捆綁，沒(méi)有正式編制就意味著收入待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法和工作中的付出成正比?！澳弥畹偷墓べY，干著最苦最累的活兒”，這是我們?cè)诨鶎诱{(diào)查中經(jīng)常聽(tīng)到的抱怨。大量的無(wú)正式編制的工作人員構(gòu)成了基層政權(quán)日常運(yùn)作的重要基礎(chǔ)，沒(méi)有編制不僅使他們無(wú)法享受到公平的待遇，對(duì)他們的職業(yè)尊嚴(yán)和工作積極性也會(huì)產(chǎn)生非常消極的影響，很容易誘發(fā)短期行為。另外即使有正式編制，基層向上的通道也并不寬廣和通暢。原有職級(jí)晉升和干部提拔的規(guī)則和程序是不利于基層工作人員的，比起學(xué)歷、年齡等硬性條件，基層工作經(jīng)驗(yàn)這一要素在人才選拔任用中的權(quán)重還明顯不夠分量，這導(dǎo)致大量長(zhǎng)期扎根基層、有較為豐富的基層工作經(jīng)歷和群眾工作經(jīng)驗(yàn)的治理人才僅僅因?yàn)閷W(xué)歷或年齡的因素而發(fā)展受阻。盡管?chē)?guó)家已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題并開(kāi)始采取措施扭轉(zhuǎn)這種狀況（比如職級(jí)制的改革、要求干部提拔必須要有基層工作經(jīng)驗(yàn)等），但多年形成的格局不是在短時(shí)間能夠打破和扭轉(zhuǎn)的，需要在體制層面有更科學(xué)的設(shè)計(jì)和更大力度的激勵(lì)方可見(jiàn)到成效。

（三）體制外治理人才缺乏參與基層政治的制度化渠道

所謂體制外治理人才是指雖然不在體制內(nèi)，不屬于國(guó)家工作人員，但卻在基層治理活動(dòng)具有較一般群眾更大的現(xiàn)實(shí)或潛在影響力的人。其主要特征如下：在基層擁有較多政治、經(jīng)濟(jì)、文化或社會(huì)資本；能在基層公共事務(wù)中發(fā)揮較普通群眾更為突出的重要作用；在基層群眾中有較大的個(gè)人威信；非國(guó)家公職人員，游離于現(xiàn)有國(guó)家體制之外，具有較大的自主性。并非所有此類(lèi)人才都屬于治理人才，只有當(dāng)其行為介入到基層治理活動(dòng)中并產(chǎn)生政治上的影響時(shí)，才具有了基層社會(huì)治理人才的功能和屬性。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這類(lèi)人才具有參與基層政治的主觀意愿和客觀能力，但限于身份、學(xué)歷等“硬”條件的約束，在缺乏參與基層政治的制度化渠道的情況下，難以順暢進(jìn)入體制并發(fā)揮作用。其中一部分人敢于對(duì)基層政府各種舉措表達(dá)異議甚至成為民間各種抗?fàn)幓顒?dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，因此被基層政府視為基層秩序的“攪局者”和“破壞者”，從而進(jìn)行各種打壓，尤其是基層各類(lèi)上訪活動(dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，更是被視為維穩(wěn)的對(duì)象而被排斥在現(xiàn)有基層政治格局之外。正如希臘哲學(xué)家亞里士多德所言：人是天生的政治動(dòng)物。體制外人才往往具有強(qiáng)烈的參與政治的愿望，但其參政意愿總體而言受制于現(xiàn)有參政環(huán)境。就調(diào)查中了解到的實(shí)際情況，多數(shù)地區(qū)基層還沒(méi)有形成較為穩(wěn)定的多元人才治理格局。在基層現(xiàn)有參政渠道不暢通的情況下，不少體制外人才如果不能通過(guò)參與基層選舉來(lái)實(shí)現(xiàn)參與基層治理，就只能更多地通過(guò)非正式渠道比如與基層干部私下接觸、協(xié)商并進(jìn)行利益博弈等方式影響基層治理。此外體制外人才積極參與的事務(wù)大多圍繞民間糾紛的調(diào)解、與自身利益高度相關(guān)的一些事務(wù)，對(duì)于涉及大多數(shù)群眾利益的重大決策與管理事務(wù)則力有未逮［6］。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的根源及其消極影響

由以上調(diào)查分析可以發(fā)現(xiàn)，基層社會(huì)治理人才吸納及激勵(lì)機(jī)制改革滯后，體制內(nèi)外人才未能形成良性循環(huán)是導(dǎo)致目前困境的主要原因。治理人才的良性循環(huán)是一個(gè)現(xiàn)代政治系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行的基本前提［7］，這一循環(huán)可以分為兩個(gè)層面，體制內(nèi)的循環(huán)和體制外的循環(huán)。前者指在現(xiàn)有公共體制內(nèi)部，基層社會(huì)治理人才能憑借政治品德和職業(yè)才干通過(guò)較為正式的制度化通道上升到更為高階的層級(jí)（當(dāng)然也包括同一層級(jí)不同部門(mén)之間的橫向循環(huán)，但顯然垂直循環(huán)更為重要），后者指體制外的人才藉由制度化渠道進(jìn)入公共體制內(nèi)部，成為體制內(nèi)社會(huì)治理人才的一員。流水不腐，戶樞不蠹，只有保持這兩個(gè)層面的正常循環(huán)，基層治理現(xiàn)代化才有了可靠穩(wěn)固的人才資源作保證，而目前基層社會(huì)治理人才政治吸納的開(kāi)放性、透明度和競(jìng)爭(zhēng)性以及有效激勵(lì)的嚴(yán)重缺失導(dǎo)致“圍城效應(yīng)”凸顯，體制內(nèi)治理人才之間以及體制內(nèi)外人才之間流動(dòng)不暢，最終降低了基層政權(quán)的治理能力和政治合法性，對(duì)基層政權(quán)穩(wěn)定產(chǎn)生了較為消極的影響。具體而言，其消極影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）在鄉(xiāng)村造成“惡人治村”的后果

“為政之要，惟在得人”，人才是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性資源。然而當(dāng)前農(nóng)村普遍缺乏治理人才，現(xiàn)有農(nóng)村治理人才一般文化水平不高，年齡偏大，年輕人少。不少基層政府債臺(tái)高筑，在沉重的債務(wù)壓力下基層政權(quán)的一些公共服務(wù)及惠民政策很難有效而持久地開(kāi)展，而治理人才的流失更加劇了這種窘境。由于缺乏強(qiáng)有力的帶頭人，各種針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和社會(huì)治安方面的政策和措施難以得到有效推進(jìn)?；鶎诱?quán)的政治權(quán)威也隨之下降，治理難度增大，這給“惡人治村”現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了溫床。因?yàn)樵诨鶎由鐣?huì)治理人才流失后，在基層治理結(jié)構(gòu)中能填補(bǔ)他們空白的只能是這些“強(qiáng)人”。由此家族勢(shì)力乃至黑惡勢(shì)力滲透或介入到基層政權(quán)的日常運(yùn)作就變得不可避免，近年來(lái)基層掃黑除惡行動(dòng)中揭示出來(lái)的情況充分說(shuō)明了問(wèn)題的嚴(yán)重性。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳2019年底發(fā)布的信息，自2018年開(kāi)展掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)以來(lái)，公安機(jī)關(guān)先后打掉盤(pán)踞在農(nóng)村牧區(qū)的涉黑組織16個(gè)、“村霸”等惡勢(shì)力團(tuán)伙148個(gè)，共打擊處理涉黑涉惡的公職人員和“兩委”干部486人。內(nèi)外部的問(wèn)題不僅會(huì)阻礙農(nóng)村基層政權(quán)自身的建設(shè)，也會(huì)削弱其社會(huì)整合與控制能力，損害基層政權(quán)建設(shè)的根基，從而影響基層政權(quán)穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）導(dǎo)致目標(biāo)替代現(xiàn)象的發(fā)生

目標(biāo)替代是組織社會(huì)學(xué)的概念，指組織運(yùn)行過(guò)程中既定目標(biāo)被另外的目標(biāo)所置換。一般情況下目標(biāo)替代現(xiàn)象表現(xiàn)為公共組織工作人員墨守成規(guī)、機(jī)械僵化地執(zhí)行規(guī)章制度，過(guò)分注重形式和常規(guī)，工作中缺乏積極性和創(chuàng)造性，最終導(dǎo)致公共組織行政效率低下，背離公共行政的原則，阻礙行政目標(biāo)的達(dá)成。在這里，目標(biāo)替代的含義還包括由于生存困境和體制失靈的雙重影響，基層社會(huì)治理人才的自利性目標(biāo)逐漸取代了公共目標(biāo)，為公眾服務(wù)異化為謀取個(gè)人私利，基層某些公共部門(mén)正在成為基層各類(lèi)矛盾沖突的直接制造者。當(dāng)基層社會(huì)治理人才無(wú)法從正常渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值和利益時(shí)，很容易導(dǎo)致其利用公權(quán)力來(lái)謀取私利行為的發(fā)生，更有甚者體制內(nèi)治理人才會(huì)和體制外非法力量勾結(jié)，合謀進(jìn)行利益勾兌，這是基層各種亂象（亂收費(fèi)、亂罰款乃至充當(dāng)黑惡勢(shì)力保護(hù)傘）產(chǎn)生的重要原因。目標(biāo)替代現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)不僅會(huì)導(dǎo)致基層政府行政效能下降，更嚴(yán)重的是對(duì)基層政權(quán)的合法性及權(quán)威造成損害。

（三）導(dǎo)致體制外治理人才“脫序”

體制外治理人才的存在對(duì)于基層治理來(lái)講是一把雙刃劍，他們?cè)趥鬟f信息、聚焦訴求、引導(dǎo)基層輿論以及解讀公共政策等方面具有重要影響，一旦體制外治理人才利用這種影響力為自身謀利，就會(huì)影響到基層的建設(shè)和穩(wěn)定［8］。由于欠缺制度化的政治參與渠道，體制外治理人才的種種訴求和行為無(wú)法有效納入現(xiàn)有基層的治理體系中來(lái)，出于維穩(wěn)的需要，基層政府習(xí)慣于采取各種強(qiáng)制手段和措施來(lái)限制和壓縮這類(lèi)人的政治影響。這種排斥和打壓行為往往導(dǎo)致這些“在野”治理人才言行進(jìn)一步“脫序”，即逐漸趨于通過(guò)體制外非正規(guī)手段進(jìn)行維權(quán)或?qū)崿F(xiàn)其訴求，從而使其不但不能成為基層治理的建設(shè)性力量，反而會(huì)異化為影響基層社會(huì)穩(wěn)定和諧的阻礙性因素。另外體制外治理人才“脫序”現(xiàn)象迫使基層政府不得不把大量公共資源投入到“維穩(wěn)”上，這在客觀上也造成基層公共資源的無(wú)形消耗，并進(jìn)一步導(dǎo)致黨群、干群關(guān)系的緊張與對(duì)立。在經(jīng)濟(jì)下行背景下，基層財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)短時(shí)間內(nèi)不會(huì)改變，體制外治理人才“脫序”問(wèn)題的凸顯也將使“?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨著前所未有的巨大壓力。

（四）導(dǎo)致基層社會(huì)治理人才治理能力落后

由于基層社會(huì)治理人才的良性循環(huán)無(wú)法有效形成，使得他們很難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求和群眾需求的變化。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少基層公職人員認(rèn)為現(xiàn)在群眾工作難做，老百姓“太難搞”、不聽(tīng)話，甚至有的工作人員把提出利益訴求的群眾一概斥之為“刁民”。高達(dá)60%以上被調(diào)查的基層工作人員認(rèn)為工作很難得到群眾的理解和配合。一些基層工作人員感到很迷茫，思想上很苦悶，對(duì)劇烈的社會(huì)變革和群眾需求的巨大變化缺乏足夠的心理準(zhǔn)備，表現(xiàn)出嚴(yán)重的不適應(yīng)，而且由于基層任務(wù)復(fù)雜繁重且瑣碎，許多基層工作人員疲于應(yīng)付，整日忙于事務(wù)性工作，很難保證有足夠的時(shí)間和精力進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)充電，政治學(xué)習(xí)常常流于形式，難以達(dá)到預(yù)期效果，對(duì)形勢(shì)的發(fā)展往往處于被動(dòng)跟上的狀態(tài)。這種思想意識(shí)的落伍不可避免地會(huì)投射到基層治理行為和工作態(tài)度上，仍然習(xí)慣于采用傳統(tǒng)的自上而下垂直管理的做法，方法老套、態(tài)度生硬，盡管依法行政已成為政府運(yùn)作的基本要求，但在具體的基層治理實(shí)踐中，法律并未成為解決問(wèn)題的基本方式和主要選擇，真正在問(wèn)題解決中起關(guān)鍵作用的往往是存在于基層的各種非正式制度和“潛規(guī)則”。所謂“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，許多問(wèn)題往往以兩敗俱傷的結(jié)果收?qǐng)?，基層黨群、干群關(guān)系的疏離由此產(chǎn)生。

三、加強(qiáng)基層社會(huì)治理人才隊(duì)伍建設(shè)的應(yīng)對(duì)策略

從體制吸納的角度看，政治體制如果能夠?qū)⑸鐣?huì)力量和社會(huì)人才有效地納入體制中，讓他們自愿而非強(qiáng)迫地認(rèn)同并效力于這一體制，這樣的國(guó)家體制就是具備強(qiáng)大吸納能力的制度［9］。鑒于內(nèi)蒙古自治區(qū)目前的實(shí)際情況，應(yīng)著力通過(guò)構(gòu)建科學(xué)正向的吸納和激勵(lì)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理人才發(fā)展困境。

（一）建立體制內(nèi)治理人才下沉基層的長(zhǎng)效機(jī)制

基層政權(quán)建設(shè)最稀缺的資源是人才，尤其是能夠堅(jiān)決貫徹黨的路線方針政策、帶領(lǐng)群眾脫貧致富的治理人才。鑒于目前農(nóng)村治理人才流失嚴(yán)重的現(xiàn)狀，要建立有效制度以下派、任命、支援、掛職等不同方式把機(jī)關(guān)干部充實(shí)到基層一線去?！榜v村干部”的做法經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐證明是行之有效的，值得在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步的完善并進(jìn)行全面的推廣。有計(jì)劃、分步驟、分批次地組織縣級(jí)以上機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部下沉基層，直接服務(wù)于廣大人民群眾、參與基層政權(quán)建設(shè)，既可以緩解基層治理力量不足的困境，提高基層治理效率，又改善了社會(huì)治理人才結(jié)構(gòu)，能夠使機(jī)關(guān)干部融入人民群眾，進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系，獲取基層工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，暢通信息溝通渠道，便于發(fā)現(xiàn)并有效解決基層存在的各種矛盾和問(wèn)題，使政策制定和資源分配更貼近基層實(shí)際，促進(jìn)治理系統(tǒng)的一體化和有效整合，對(duì)于社會(huì)功能的提升具有直接作用。要立足于建立科學(xué)、正向、持久的人才下沉機(jī)制，逐步改變現(xiàn)有人才下沉機(jī)制中政治激勵(lì)多而物質(zhì)保障少、隨機(jī)零散下沉多而規(guī)范建制下沉少、命令型下沉多而志愿型下沉少的現(xiàn)狀。要加強(qiáng)對(duì)下沉人才的管理、監(jiān)督和考核，并對(duì)考核結(jié)果在干部選拔任用中及時(shí)運(yùn)用和體現(xiàn)，以夯實(shí)下沉工作的實(shí)際效果。要建立年輕干部下沉基層的科學(xué)機(jī)制，讓其身心都能踏實(shí)地沉入基層，真正在基層政權(quán)建設(shè)中發(fā)揮重要作用。近年來(lái)內(nèi)蒙古自治區(qū)在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中有成千上萬(wàn)機(jī)關(guān)干部下沉基層，對(duì)脫貧任務(wù)的完成、城鄉(xiāng)面貌的改變及基層治理的加強(qiáng)起到了很好的促進(jìn)作用，可以由此總結(jié)提煉出一整套科學(xué)成熟的辦法甚至機(jī)制，由完成任務(wù)的臨時(shí)性措施固定為制度性要求，為推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)提供穩(wěn)定而強(qiáng)有力的人才支持和組織保障。

（二）改善基層工作環(huán)境，建立科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制

在基層治理中，基層政權(quán)的體制吸納力很大程度體現(xiàn)在其能不斷地為滿足人才群體的發(fā)展需求提供各種政治支持、物質(zhì)保障和精神激勵(lì)，只有做到這一點(diǎn)，才能對(duì)基層人才產(chǎn)生足夠的制度吸引力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的制度性吸納。首先要建立科學(xué)、正向激勵(lì)的薪酬機(jī)制。應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整基層工作人員薪資水平，基層一線工作人員的工資待遇要明顯高于非基層工作人員，為穩(wěn)定基層社會(huì)治理人才隊(duì)伍提供必要的物質(zhì)保障和待遇激勵(lì)。其次要深入落實(shí)相應(yīng)的基層工作人員工作補(bǔ)貼，在下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、餐費(fèi)補(bǔ)貼等方面要有明確的向基層傾斜的政策導(dǎo)向，以提升基層工作人員工作積極性。再次要高度重視精神激勵(lì)的作用，在各類(lèi)評(píng)優(yōu)、先進(jìn)人物的宣傳中要有意識(shí)地聚焦于基層社會(huì)治理人才，使其充滿職業(yè)自豪感。最后要進(jìn)一步改革完善人才選拔任用機(jī)制，善于發(fā)現(xiàn)人才、重用人才?！霸紫啾仄鹩谥莶浚蛯⒈匕l(fā)于卒伍”，在人才選拔任用的過(guò)程中應(yīng)將基層工作經(jīng)歷及表現(xiàn)作為考核干部的核心指標(biāo)之一。目前雖然在干部晉升過(guò)程中也強(qiáng)調(diào)基層工作經(jīng)歷并一般都有服務(wù)年限的規(guī)定，但類(lèi)似規(guī)定往往制定得不夠嚴(yán)密和完整，對(duì)年限的要求太低（不少都是一年），這給不少干部“走捷徑”提供了可乘之機(jī)，于是出現(xiàn)大量走讀干部、鍍金干部，有違制度設(shè)計(jì)的初衷。建議明確規(guī)定一定層級(jí)干部的晉升必須有至少三年以上的在基層（區(qū)縣以下）工作的經(jīng)歷。通過(guò)工作環(huán)境的改善，鼓勵(lì)、吸引區(qū)內(nèi)外人才流入基層、扎根基層，優(yōu)化基層政權(quán)組織。有些地區(qū)出臺(tái)相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí)每個(gè)縣區(qū)至少要有一名符合條件的優(yōu)秀村黨支部書(shū)記進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，為基層干部提供了一條含金量比較高的晉升通道，這類(lèi)做法有值得借鑒和推廣的必要。

（三）完善“大學(xué)生村官”制度

2020年9月17日，習(xí)總書(shū)記在湖南省長(zhǎng)沙市主持召開(kāi)基層代表座談會(huì)并發(fā)表重要講話，他強(qiáng)調(diào)要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫。從內(nèi)蒙古自治區(qū)目前現(xiàn)狀來(lái)看，基層政權(quán)體系的現(xiàn)代化建構(gòu)和基層治理能力的提高仍然需要吸納大批高素質(zhì)的治理人才，“大學(xué)生村官”制度實(shí)際上提供了一個(gè)比較可靠、高效的人才輸送渠道，故此這項(xiàng)制度完全有必要穩(wěn)定下來(lái)并做進(jìn)一步的完善。具體而言要抓住三個(gè)方面：工作待遇、權(quán)利保障和職業(yè)前景，這三個(gè)方面是影響“大學(xué)生村官”制度有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。首先要加大資源投入的力度，較大幅提高大學(xué)生村官的待遇和補(bǔ)貼，真正能吸引優(yōu)秀人才下沉基層，其職業(yè)生涯的起薪應(yīng)接近公務(wù)員入職時(shí)的工資水平。其次要保障大學(xué)生村官的合法權(quán)益，比如社保、醫(yī)療和住房等方面都應(yīng)該提供有效的制度保證，為“大學(xué)生村官”解決后顧之憂。再次要建立健全相關(guān)配套政策和制度規(guī)范，幫助大學(xué)生村官進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃和業(yè)務(wù)能力提升，使其能夠安心扎根基層。要建立傳幫帶的有效機(jī)制，采取多種形式進(jìn)行崗前培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助大學(xué)生村官盡快進(jìn)入角色，融入基層，根據(jù)本人特長(zhǎng)和基層實(shí)際需求為其安排崗位和布置任務(wù)，讓他們的知識(shí)和才能得到充分利用和發(fā)揮，以此增加職業(yè)成就感和滿足感，堅(jiān)定服務(wù)基層的信心。最后還要完善大學(xué)生村官的考核標(biāo)準(zhǔn)和流轉(zhuǎn)機(jī)制，暢通其職業(yè)上升通道，使這一職業(yè)選擇成為其事業(yè)發(fā)展、技能提升以及人格完善的重要孵化器。此外，還要優(yōu)化大學(xué)生村官的選拔機(jī)制，優(yōu)先選擇那些有意愿并且真正能夠長(zhǎng)期扎根基層的大學(xué)生充實(shí)到基層政權(quán)中去。要加大大學(xué)生村官參加公考的加分政策和優(yōu)惠政策，根據(jù)服務(wù)期限和在基層的表現(xiàn)來(lái)確定優(yōu)惠幅度和加分分值。為防止把大學(xué)生村官這一制度設(shè)計(jì)變形為畢業(yè)生求職的“加油站”和跳板，根本的辦法不是對(duì)其另謀出路設(shè)置重重限制，而是大幅度增加現(xiàn)有崗位的含金量和吸引力，使其成為年輕人職業(yè)生涯和美好未來(lái)的有力起點(diǎn)。

（四）充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢在基層治理中的引領(lǐng)、凝聚作用

鄉(xiāng)賢是基層有德行、有才能、有聲望、被人民群眾尊重和信服的人才。大力繼承和弘揚(yáng)優(yōu)秀鄉(xiāng)賢文化，使鄉(xiāng)賢文化滲透到廣大城鄉(xiāng)居民的精神生活中，形成向上向善、積極進(jìn)取的文化導(dǎo)向，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)落細(xì)落小落實(shí)。鄉(xiāng)賢是自發(fā)涌現(xiàn)的，農(nóng)村優(yōu)秀干部、道德模范、身邊好人、致富能手、星級(jí)農(nóng)戶等正日益成為“新鄉(xiāng)賢”的主體。同時(shí)鄉(xiāng)賢也需要發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和塑造，要注重挖掘樂(lè)于奉獻(xiàn)、急公好義、誠(chéng)信友善等各類(lèi)型、各領(lǐng)域鄉(xiāng)賢人士，動(dòng)員引導(dǎo)他們現(xiàn)身宣講，積極參與基層社會(huì)建設(shè)和道德建設(shè)，讓人們有學(xué)習(xí)的榜樣和努力的方向，成為引領(lǐng)社會(huì)前行的重要力量。要引導(dǎo)他們協(xié)助黨委政府開(kāi)展公益活動(dòng)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供顧問(wèn)咨詢，協(xié)調(diào)處理基層群眾矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，成為基層的思想庫(kù)、連心橋、助推器、減壓閥。要在全區(qū)范圍內(nèi)推廣建立鄉(xiāng)賢理事會(huì)或參事會(huì)，制定完備的規(guī)章制度，明確組織功能定位，吸收各行各界的成功人士和優(yōu)秀代表加入?？梢酝ㄟ^(guò)舉辦“鄉(xiāng)賢交流會(huì)”等方式加強(qiáng)互動(dòng)交流?？梢钥紤]建立鄉(xiāng)賢榮譽(yù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在基層治理中表現(xiàn)突出、貢獻(xiàn)較大的鄉(xiāng)賢給予適當(dāng)?shù)谋碚锚?jiǎng)勵(lì)，吸納他們加入基層黨組織，鼓勵(lì)他們參與基層選舉等。鄉(xiāng)賢參與基層治理，既是個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也是彌補(bǔ)目前基層治理人才匱乏、人才流失嚴(yán)重的有效方式。鄉(xiāng)賢對(duì)基層治理的介入，有助于重塑基層的文化價(jià)值，吸納社會(huì)資本，為基層社會(huì)注入新的發(fā)展動(dòng)力和文明氣息，客觀上重構(gòu)了基層治理的人才結(jié)構(gòu)，有利于基層社會(huì)內(nèi)生力量的生發(fā)與成長(zhǎng)，進(jìn)而推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?？傊?，這個(gè)蘊(yùn)藏著巨大能量的群體一旦被有效調(diào)動(dòng)和組織起來(lái)，就會(huì)成為提高農(nóng)村組織化程度的積極力量［10］。

（五）重視體制外基層人才的吸納和規(guī)制

從基層治理的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，要避免基層一盤(pán)散沙的局面，必須培養(yǎng)、造就和吸納大批基層人才，藉由他們來(lái)有效組織基層群眾參與基層治理，以彌補(bǔ)政府治理的不足。設(shè)計(jì)并建立科學(xué)有序的政治吸納機(jī)制可以為人才循環(huán)提供制度空間和合法渠道，在體制層面上化解體制內(nèi)外人才之間的張力，為體制外治理人才合法有序參與基層治理提供切實(shí)可行的路徑，不但可以以此獲得邊緣群體的政治認(rèn)同，而且也為基層治理現(xiàn)代化提供新的推進(jìn)思路。作為基層社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)秀代表，體制外治理人才一般都擁有較為豐富的知識(shí)技能和社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)，也具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)能力，是基層非常寶貴的人才資源。如果不能把這個(gè)群體及時(shí)吸納到基層治理體系中，就會(huì)造成治理體系中人才循環(huán)的梗阻，甚至?xí)蛊涑蔀橥七M(jìn)基層治理的阻礙性力量。因此要從思想上高度重視這些體制外治理人才的作用，要逐步把他們納入到基層治理網(wǎng)絡(luò)中來(lái)，進(jìn)行有意識(shí)的引導(dǎo)，不斷提高他們的政治素養(yǎng)和鑒別力，給予他們相應(yīng)的資源支持，防止他們游離于治理體系之外。要采取有效措施千方百計(jì)激發(fā)體制外治理人才參與基層治理的積極性，進(jìn)一步暢通政治參與渠道，為體制外治理人才進(jìn)入基層政權(quán)體系提供制度化的合法路徑，使他們能通過(guò)法定程序順利當(dāng)選為村（社）領(lǐng)導(dǎo)，使其由“在野”的草根人才轉(zhuǎn)變成為“執(zhí)政”的治理人才，防止他們蛻變?yōu)榕c基層政權(quán)相抗衡的異己力量，這是實(shí)現(xiàn)基層善治的關(guān)鍵所在［11］。基層黨組織是基層治理的政治核心和領(lǐng)導(dǎo)力量，在體制外治理人才的吸納和規(guī)制方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用?？梢酝ㄟ^(guò)吸納符合政治標(biāo)準(zhǔn)的體制外治理人才入黨的方式，將其納入基層治理體系，從而增強(qiáng)基層政權(quán)自身的調(diào)適能力，維系基層社會(huì)的穩(wěn)定。只要充分利用和規(guī)制好這個(gè)群體，基層治理就會(huì)產(chǎn)生綱舉目張、事半功倍的效果。

習(xí)近平總書(shū)記多次指出，黨的干部是黨和國(guó)家事業(yè)的中堅(jiān)力量，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，?jiān)持五湖四海、任人唯賢，堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派［12］?？傊?，要依照政治發(fā)展規(guī)律和基層治理的實(shí)際情況實(shí)事求是、科學(xué)有序地推進(jìn)人才激勵(lì)機(jī)制建構(gòu)，營(yíng)造良好的人才發(fā)展環(huán)境和積極健康的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作做好了，內(nèi)蒙古基層社會(huì)治理人才的整體發(fā)展?fàn)顩r就會(huì)有根本性的改觀，基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就有了可靠的人才支持和制度保障。