周仁標

（安徽師范大學法學院，安徽蕪湖241002）

一、長三角一體化的內(nèi)涵與特征

（一）長三角一體化的內(nèi)涵

2018 年11 月5 日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上，鄭重宣布支持長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略。2019 年5 月13 日，中共中央政治局會議審議通過了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，會議提出上海、江蘇、浙江和安徽應增強一體化意識，加強各領域互動合作，扎實推進長三角一體化發(fā)展。2019 年12 月1 日，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）發(fā)布，正式明確了長三角地區(qū)“一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位，《綱要》是一部指導長三角地區(qū)一體化發(fā)展的綱領性文件，也是長三角地區(qū)制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和各項具體政策的根本依據(jù)。

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。［1］長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略是黨中央、國務院作出的重大決策部署，該戰(zhàn)略的有效實施，一方面，正如習近平總書記所指出的，可以同“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等相互配合，從而完善中國改革開放的空間布局；另一方面，可以在長三角地區(qū)形成有序和合理的產(chǎn)業(yè)分工，實現(xiàn)資源的有效配置，提高整個區(qū)域的政策協(xié)同性和經(jīng)濟集聚度，增強長三角地區(qū)整體的創(chuàng)新能力和競爭能力，對于引領全國高質(zhì)量發(fā)展以及建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系都具有重要的意義。此外，該戰(zhàn)略的實施還可以有效地發(fā)揮長三角區(qū)域獨特的地理和區(qū)位優(yōu)勢，聚集國際上的人才、資金、技術、設備等資源要素，實現(xiàn)資源的有效整合，從而最大限度地提升長三角區(qū)域經(jīng)濟增長的質(zhì)量和國際競爭力。

長三角一體化的全稱是長江三角洲區(qū)域發(fā)展的一體化，涵蓋區(qū)域內(nèi)上海、江蘇、浙江和安徽經(jīng)濟與社會發(fā)展的各個方面，包括區(qū)域規(guī)劃編制一體化、基礎設施建設一體化、科技創(chuàng)新一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、生態(tài)環(huán)境建設一體化、市場體系一體化，以及區(qū)域養(yǎng)老服務、醫(yī)療衛(wèi)生、人力資源、社會保障等公共服務的一體化。因此，長三角一體化的內(nèi)涵和外延十分豐富，幾乎涵蓋了“一市三省”的經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)建設等各個領域和方面。

（二）長三角一體化的特征

長三角一體化具有以下典型特征：

1.行政主導的一體化。長三角一體化雖然離不開“一市三省”地方政府的主動參與和積極響應，但是其真正的倡導者和發(fā)起者則是中央政府。推動區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展是習近平總書記一貫倡導的治理理念和方法。早在福建工作時期，習近平就提倡建設海峽兩岸經(jīng)濟發(fā)展合作區(qū)；在浙江工作期間，他專門到上海和江蘇推動長三角一體化建設；在上海工作時，他多次提出要發(fā)揮上海的龍頭作用，推進長三角一體化發(fā)展；到中央工作后，他將長三角一體化發(fā)展的經(jīng)驗運用于京津冀協(xié)同發(fā)展中。為了發(fā)揮上海市的優(yōu)勢地位，帶動周邊城市的發(fā)展，國務院1982 年就決定建立了上海經(jīng)濟區(qū)，不過當時覆蓋的區(qū)域僅僅是江蘇的蘇州、無錫和常州以及浙江的杭州、嘉興和湖州等城市。2016 年，國務院常務會議通過了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，正式將安徽省的合肥、蕪湖等8個城市納入一體化進程。2018年初，由上海、江蘇、浙江和安徽四地政府在上海聯(lián)合組建了長三角區(qū)域合作辦公室，并發(fā)布了《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》。由此可見，長三角一體化不是一個自然而然的發(fā)展過程，而是在中央政府的推動下長三角區(qū)域的各個地方政府積極參與和融入的過程，具有鮮明的行政導向。長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，其意義和作用就在于為全國現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的構建提供一個示范。［2］

2.多方位發(fā)展的一體化。2019年1月，上海市市長應勇在政府工作報告中指出，要全力實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，合力推進長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設，繼續(xù)推進長三角基礎設施、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、生態(tài)環(huán)境、市場體系等合作項目建設，健全區(qū)域養(yǎng)老服務、醫(yī)療衛(wèi)生、人力資源、社會保障等公共服務合作機制。［3］因此，長三角一體化是多方位的一體化。首先，是實現(xiàn)基礎設施的一體化，尤其要構建全流域高效便捷的交通體系，形成跨“一市三省”的公路及城際軌道交通網(wǎng)絡，這是長三角一體化發(fā)展的基礎；其次，是建立統(tǒng)一開放的生產(chǎn)要素市場，實現(xiàn)勞動力、原材料、資金、技術和信息等資源要素在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置；再次，是在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化人力資源、金融服務、社會保障、勞動保障、食品安全、旅游文化、養(yǎng)老服務、政務服務等的協(xié)作供給，提升長三角區(qū)域內(nèi)公共服務的質(zhì)量和水平；最后，是加強區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護與資源節(jié)約利用的協(xié)同合作，構建污染聯(lián)防聯(lián)控機制，將長三角區(qū)域打造成適宜人們工作、創(chuàng)業(yè)和生活的美好家園。

3.追求高質(zhì)量發(fā)展的一體化。2018年4月，習近平總書記對長三角一體化發(fā)展作出重要批示，要求上海發(fā)揮龍頭帶動作用，凝心聚力，推動長三角實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展，更好引領長江經(jīng)濟帶發(fā)展，更好服務國家發(fā)展大局。［4］2019年5月，中央政治局審議通過的《綱要》指出要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關鍵，帶動整個長江經(jīng)濟帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。推進長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，就是要改變過去一味地追求速度和規(guī)模的發(fā)展模式，把發(fā)展質(zhì)量放在首位；打造公平合理、運營高效的營商環(huán)境；實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基礎設施和公共服務的均等化和無縫銜接；為區(qū)域內(nèi)居民在就業(yè)、工作和學習等方面創(chuàng)造自由流動的社會環(huán)境；構建服務型政府，為居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務，為市場健康和有序運行保駕護航。［5］

二、長三角一體化進程中地方政府的功能定位

長三角一體化作為國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略，既是對長三角地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀設計，也是對處于長三角區(qū)域各相關行政區(qū)地方政府的總體要求，因此，長三角一體化作為一項頂層設計，其直接的推動力量是中央政府，而直接的組織者和實施者則是長三角區(qū)域內(nèi)“一市三省”的各級地方政府。具體來說，長三角一體化進程中需要地方政府發(fā)揮的功能主要有：

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)

長三角區(qū)域的一體化發(fā)展離不開區(qū)域內(nèi)四個省級行政區(qū)之間多方位的溝通與合作，因此，加強整個區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)至關重要。為此，首先要求各方顧全大局、通力合作，以積極的態(tài)度參與區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一編制，并在此基礎上明確各自的職責分工與角色定位；其次，按照統(tǒng)一規(guī)劃的要求，各行政區(qū)編制自身的發(fā)展計劃，并力求保持區(qū)域整體規(guī)劃與各地發(fā)展計劃在目標、方案和步驟上的一致性；最后，各方應自覺落實規(guī)劃和計劃的內(nèi)容，在夯實自身發(fā)展基礎的前提下加強彼此之間的橫向聯(lián)系與合作。只有這樣，才能使各行政區(qū)之間既分工又合作，發(fā)揮自身的資源、人才等優(yōu)勢，克服各自的短處，做到揚長補短、優(yōu)勢互補，促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）互通有無，信息共享

長三角區(qū)域發(fā)展的一體化，是在區(qū)域內(nèi)各省級行政區(qū)普遍發(fā)展基礎上的一體化，而不是圍繞某個重點或局部區(qū)域發(fā)展的一體化，這就要求參與一體化建設的各地方及其政府之間地位平等、信息對稱和共享，為此，需要在各方通力合作的基礎上構建統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理平臺，一方面要求各地及時收集和上報本地經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面信息，打破“地方割據(jù)”和信息壁壘，另一方面通過大數(shù)據(jù)管理平臺及時進行信息發(fā)布，通過數(shù)據(jù)的互通和共享，全面掌握長三角區(qū)域內(nèi)各項資源要素的變化和流動情況，并以此作為宏觀和微觀決策的依據(jù)。

（三）招攬人才，互流共進

不管是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還是信息共享，人才都是實現(xiàn)各方有效合作的前提和基礎，因此，吸引人才、留住人才、開發(fā)人才，促進人才的有序流動與合作是區(qū)域內(nèi)每個地方政府的重要使命，為此，一方面要降低區(qū)域內(nèi)人才落戶門檻的限制，積極吸納經(jīng)濟和社會發(fā)展所需要的各方面人才，尤其要重金聘用經(jīng)濟和科技發(fā)展方面所急需的人才；另一方面要創(chuàng)新人才開發(fā)和用人機制，鼓勵區(qū)域內(nèi)各地之間人才的互通和交流，促進人才脫穎而出、迅速成長，為長三角區(qū)域一體化發(fā)展提供豐富的人力資源和可靠的技術支撐。

（四）統(tǒng)一規(guī)范，制度保障

要保證長三角區(qū)域各地方政府間進行有效的溝通與合作，建立各方普遍遵守的制度或規(guī)則至關重要。正如鄧小平所指出的，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。［6］333當然，鄧小平所談的制度是從黨和國家建設和發(fā)展的高度而言的，而本文所指的制度是不同的地方和組織之間共同商定和遵守的行為準則，它同樣對人們的言行起著規(guī)范和制約的作用。這些制度大致包括各地政府之間相互聯(lián)系與合作的方式、信息收集的方法、決策程序與規(guī)則、監(jiān)督機制與懲戒措施等。長三角區(qū)域各地方政府之間通過協(xié)商所制定的制度，要確保得到有效落實，一靠各地政府的自覺遵守，為此，加強地方政府的信用制度建設至關重要，只有每個地方政府都誠實守信，才能為區(qū)域一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的思想和文化基礎；二靠必要的監(jiān)督和懲罰措施，形成“違約者受罰，守約者受益”的良好氛圍，使長三角區(qū)域發(fā)展一體化具有堅實的制度保障。

三、當前地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)

長三角一體化是一項綜合性、復雜性的系統(tǒng)工程，需要區(qū)域內(nèi)各相關地方政府在明確各自功能定位的基礎上進行分工與合作，方能實現(xiàn)對整個區(qū)域的有效治理。然而，由于受到傳統(tǒng)管理理念、現(xiàn)行的行政體制、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平以及地方自身利益等因素的制約，長三角區(qū)域地方政府的治理面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）傳統(tǒng)管理理念的束縛

目前，包括政府組織在內(nèi)的各類社會組織基本上都是按照德國社會學家馬克斯·韋伯所創(chuàng)立的官僚制模型構建起來的，即都遵循著層次節(jié)制、分層定等、專業(yè)分工、正式的決策文書、合理合法的人事行政制度、依規(guī)程辦事、非人格化管理等原則。韋伯認為按照上述原則所構建的科層制組織才是一種理想型的組織。［7］154傳統(tǒng)科層制下分層定等、層級節(jié)制的行政管理理念，適用于工業(yè)社會時期專業(yè)分工日益細密以及強化管理的需要，而對于長三角一體化背景下不同地方政府之間的溝通與合作卻構成一定的障礙，因為各行政區(qū)的地方政府習慣于科層制下所遵循的管理原則和理念，而對于橫向的地方政府之間的合作則既不熟悉也不適應。

（二）現(xiàn)行管理體制的制約

我國現(xiàn)行的行政管理體制是條塊分割的體制，縱向上分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，橫向上分為數(shù)量不等的同級政府。解放初期，我國曾把全國分為六個大區(qū)，分別是東北區(qū)、西北區(qū)、華北區(qū)、華東區(qū)、中南區(qū)和西南區(qū)。當時的華東區(qū)包括上海市、山東省、江蘇省、安徽省、浙江省、福建省、臺灣省等七個省份，這樣的體制設計對于區(qū)域內(nèi)地方政府間的協(xié)調(diào)與合作是有利的。然而，現(xiàn)行的行政體制下，各個省份都服從中央政府的統(tǒng)一領導，它們相互之間卻缺少聯(lián)系和協(xié)調(diào)的體制機制，這就造成了“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的局面，這對于長三角一體化發(fā)展構成一定的體制障礙。

（三）發(fā)展水平和條件等的影響

區(qū)域發(fā)展的一體化離不開區(qū)域內(nèi)地方政府間的對話與合作，而這種對話與合作也是有一定的條件限制的，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要有相應的基礎設施、制度和人才的銜接，一條生產(chǎn)線的各個環(huán)節(jié)需要有在一個水平線上的技術條件、人才和管理能力等方面的支撐。正如學者倪鵬飛所指出的，一體化強調(diào)“同一”：要制定一個標準，打造一個品牌，建設同樣的硬件條件，營造同樣軟件環(huán)境。實際上，區(qū)域內(nèi)各成員因為諸多原因存在著很大差異。［8］據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，上海人均GDP為13.5萬元，江蘇為11.5萬元，浙江為9.9萬元，而安徽只有4.8 萬元；上海人均收入為64 183元，江蘇為38 096元，浙江為45 840元，而安徽城市人均收入是34 393元、農(nóng)村人均收入僅為13 996元。［9］因此，如果將各地層次不齊的資源條件拉郎配式地進行合作，只會帶來生產(chǎn)上的低效率以及產(chǎn)出上的低效益甚至無效益。

（四）地方自身利益的桎梏

長三角一體化是整個區(qū)域內(nèi)多方位的一體化，它需要各地方政府之間相互信任與合作，然而，由于缺少統(tǒng)一的行政權、人事權和財政權，它們之間可能會形成各自為政的局面，從而給區(qū)域一體化建設帶來困難，具體表現(xiàn)在：一是決策難。隨著改革開放以來的權力下放和機構改革，每個地方政府都成為獨立的法人主體，各自有了自身的利益，一旦各方之間所協(xié)商的事項有違自己的利益或收益較少，就有可能出現(xiàn)相互推諉、扯皮和久拖不決的現(xiàn)象；二是執(zhí)行難。參與一體化進程能夠給各方帶來不同程度的利益增長，因此，在決策執(zhí)行過程中有可能出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，另外，決策的執(zhí)行總是要付出成本的，何況，執(zhí)行的結果給各方所帶來的利益不完全是對等的，在這種情況下，很可能會出現(xiàn)“對我有利的便執(zhí)行，對我不利的則不執(zhí)行”的情況；三是監(jiān)督難。在“一市三省”之間，由于缺乏統(tǒng)一的權力制約與控制機制，因此，在彼此分工與合作的過程中，就存在著“誰付出多一些”和“誰付出少一些”的問題，這就需要進行相互間的監(jiān)督，而正是因為缺少統(tǒng)一的具有權威性的管理機構，這就使得監(jiān)督工作面臨諸多障礙，也讓少數(shù)“搭便車”者有可乘之機。

四、長三角一體化背景下地方政府治理的途徑和方式

（一）地方政府治理的途徑

長三角一體化背景下的地方政府治理主要包括政府自我治理和多元合作治理兩條基本途徑。政府自我治理是指由某個地方政府就自身職能范圍內(nèi)的事務，根據(jù)自身的環(huán)境條件，為實現(xiàn)一定的社會發(fā)展目標，動用轄區(qū)內(nèi)的人力、物力、財力等資源，而進行的自我治理。不過，政府自我治理并非傳統(tǒng)的政府一元化治理，而是在調(diào)動轄區(qū)內(nèi)各方面力量及資源的前提下，為了管理轄區(qū)內(nèi)的社會公共事務而實施的以政府為主導的治理活動。

多元合作治理指的是區(qū)域內(nèi)各地方政府間的合作治理。長三角一體化背景下的多元合作治理指的是上海、江蘇、浙江、安徽“一市三省”的地方政府就長三角范圍內(nèi)涉及各方共同利益的問題進行磋商，通過分工與合作，形成一個不受地域限制的產(chǎn)品、要素、勞動力、資本等自由流動的區(qū)域環(huán)境，為實現(xiàn)整個區(qū)域經(jīng)濟、社會的全面和協(xié)調(diào)發(fā)展而進行的合作治理。

政府自我治理中，地方政府是作為地方整體的代表出現(xiàn)的，其有效治理是實現(xiàn)政府間多元合作治理的前提和基礎；多元合作治理中，處于同一個地理區(qū)域的不同地方政府是以同等地位的多元主體身份出現(xiàn)的，多元合作治理的水平和效果是提升政府自我治理水平的有效途徑。

（二）地方政府治理的方式

地方政府治理的方式是地方政府治理的手段和方法。因為地方政府治理的途徑不同，所以地方政府治理的方式也存在差異（詳見表1）。

1.政府自我治理的方式

其一是行政指揮與命令的方式。

政府自我治理是一定行政區(qū)域內(nèi)主政地方社會公共事務的政府所進行的治理活動。執(zhí)行權與行政權是地方政府擁有的兩項基本職權，其中，執(zhí)行權體現(xiàn)為對黨的路線、方針、政策以及中央和上級政府所制定的法律法規(guī)和政策的貫徹執(zhí)行，該職權的行使表現(xiàn)在長三角一體化的進程中，就是各相關的地方政府自覺地貫徹中央政府戰(zhàn)略安排，積極參與并主動地融入到一體化建設的進程中去。行政權的行使則體現(xiàn)在兩個方面：一方面是履行好本級政府的職能，主動順應區(qū)域一體化統(tǒng)籌發(fā)展的需要，明確并落實自己的職能分工和應盡義務；另一方面則是通過制定政策、下達命令和行政監(jiān)督等方式對下級政府和基層社會實施有效的治理，以確保中央、上級政府制定的方針政策在轄區(qū)內(nèi)得到有效貫徹和落實。

其二是市場化的方式。

市場化方式是指地方政府通過發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，利用民間力量來發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)，從而提高本地區(qū)的綜合實力以及人民群眾的物質(zhì)、文化生活水平。市場化手段主要有：放松管制，指在市場機制可以發(fā)揮作用的行業(yè)，完全或部分地取消對價格和市場進入的管制，使企業(yè)在選擇產(chǎn)品和制定價格上有更多的自主權。民營化，指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)承包或完全出售給私人，通過市場的力量來提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益。合同外包，指先由政府確定某種公共服務的數(shù)量和質(zhì)量標準，然后對外承包給私營企業(yè)或非營利機構，政府通過財政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務。產(chǎn)權交易，指政府通過產(chǎn)權拍賣的方式，把一定數(shù)量、為消費者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權，在公共物品和服務領域建立起一個市場，從而讓價格機制有效發(fā)揮作用，如古建筑和公共設施的拍賣、污染物的排放等。

其三是法治化的方式。

法治化方式即廣義上的依法治理，是指依據(jù)憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章等對轄域進行的治理。長三角區(qū)域“一市三省”的地方政府在一體化的進程中，首先要貫徹實施憲法和各項法律規(guī)定，自覺遵守市場規(guī)律，反對地方本位主義，維護統(tǒng)一的市場體系和規(guī)則。其次要貫徹執(zhí)行黨中央作出的指示、國務院及其各部委制定的規(guī)范性文件。習近平總書記為長三角一體化發(fā)展所做出的一系列重要指示為長三角區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展指明了前進方向。《綱要》是指導長三角區(qū)域一體化發(fā)展的綱領性文獻，同時也是長三角區(qū)域各級地方政府必須遵循的重要規(guī)范性文件。此外，長三角區(qū)域內(nèi)的各級地方政府還需要因地制宜，制定落實長三角一體化發(fā)展的地方性法規(guī)和具體實施政策，以確保國家的戰(zhàn)略決策和各項法規(guī)政策在本區(qū)域內(nèi)得到有效貫徹落實。

其四是民主化的方式。

民主化是現(xiàn)代社會發(fā)展的潮流，也是檢驗各國政治文明程度的重要標尺。長三角區(qū)域地方政府所采用的民主化方式主要是貫徹以人為本的理念，善于吸納、培養(yǎng)和重用長三角一體化發(fā)展所需要的各方面人才，積極吸收民眾參與地方公共政策的制定與執(zhí)行，主動接受民眾的監(jiān)督。首先，要重視人才的吸收、開發(fā)和使用。人才是地方發(fā)展的基礎，地方政府可以通過降低外地人才來長三角區(qū)域工作的門檻、提供優(yōu)厚的工資和福利待遇、解決家屬和子女就業(yè)和上學的困難等措施，吸收外地人才來長三角區(qū)域工作；通過聘請專家講學和培訓、送本地人員外出進修以及與其他地區(qū)專業(yè)人員互動交流等手段，培養(yǎng)和開發(fā)當?shù)氐娜瞬牛瑥亩鴿M足各方面人才的需求；要克服過去在人才使用上存在的誤區(qū)，即重用外地引進的人才，而對本地培養(yǎng)的人才重視不夠，從而導致本地人才外流的現(xiàn)象，為此，在人才使用上應盡量做到一視同仁，即統(tǒng)一對人才的評價和使用標準，凡是達到一定條件的人才均可享受同等的工資和福利待遇。其次，給地方民眾以生存和發(fā)展的空間。習近平指出：“我們黨領導人民全面建設小康社會、進行改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的，就是要通過發(fā)展生產(chǎn)力，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，促進人的全面發(fā)展?！保?0］127要促進人民群眾的全面發(fā)展，就需要保障他們參與國家和社會各項事務管理的權利，而這種權利主要體現(xiàn)在公共政策制定與執(zhí)行的過程中，為此，各級地方政府應順應民主化發(fā)展的需要，積極吸收民眾參與地方社會事務的管理，切實地保障他們參與地方公共政策制定與執(zhí)行的權利，促進政策過程的民主化與科學化。再次，推行陽光行政，自覺接受民眾的監(jiān)督。地方政府須按照中央的統(tǒng)一部署以及長三角區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃組織和落實轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟和社會各項事務，其具體的實施情況應對外公開，尤其在本行政區(qū)域內(nèi)部，須接受當?shù)孛癖姷谋O(jiān)督。既不能為了長三角區(qū)域的整體發(fā)展而損害當?shù)孛癖姷睦?，也不能為了本地方的利益而影響長三角整個區(qū)域的發(fā)展，從而自覺地把長三角區(qū)域的整體發(fā)展與本地方的發(fā)展和利益有機地結合起來。

2.多元合作治理的方式

其一是協(xié)商與合作的方式。

長三角一體化背景下地方政府間的協(xié)商與合作可以采取兩種溝通與協(xié)作機制。第一種是行政首長聯(lián)席會機制，即定期或不定期地召開各個行政區(qū)首長參加的聯(lián)席會議，就共同關心的問題進行磋商和合作。該機制最早可以回溯到1992 年建立的長江三角洲15 個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度，其于1997 年升格為長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會制度。目前該制度已發(fā)展為決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行三個不同的層次：決策層是“長三角地區(qū)主要領導座談會”，負責決定區(qū)域合作的方向、原則、目標等事項；協(xié)調(diào)層是“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”，每年召開一次，其主要任務是：籌備主要領導座談會，執(zhí)行座談會相關決議，保證重要合作事項協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，協(xié)商確定下一步合作的方向和重點；執(zhí)行層包括聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組，其主要職責是落實主要領導座談會和聯(lián)席會議確定的重大事項和重點目標任務，協(xié)調(diào)推進各重點合作專題組和城市經(jīng)濟合作組開展專項合作，加強“一市三省”間日常的交流和聯(lián)絡等。從該機制目前的運行情況看，一方面運行的成本較低，機構基本上都設在各個行政區(qū)的內(nèi)部，另一方面是推動了該區(qū)域多領域的合作，該區(qū)域的綜合實力明顯提升，如2017 年長三角區(qū)域的經(jīng)濟總量約20 萬億元，約占全國的四分之一，成為我國經(jīng)濟增長的重要引擎。［11］然而，作為執(zhí)行層的聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組因為缺乏統(tǒng)一性和權威性，它們僅能處理日?；蚝唵蔚臉I(yè)務性工作，而對一些重大事項并無決定權，這將不可避免地造成決策和執(zhí)行效率的低下。［12］因此，在繼續(xù)堅持現(xiàn)有的聯(lián)系制度的基礎上，需要完善執(zhí)行層的協(xié)商與合作機制，提高長三角區(qū)域決策和執(zhí)行的效率和水平。

另一種是建立跨行政區(qū)的管理機構，該機構是由各行政區(qū)安排相關的人員組成的綜合性辦事機構，它有權隨時處理由各位行政首長共同授權的事項?？缧姓^(qū)管理機構的名稱可以是長三角一體化合作委員會，該機構不同于以往中央在長三角地區(qū)設置的管理機構，如上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室等。該機構沒有行政級別，機構中的成員也不一定按照行政級別來安排崗位，沒有國家下?lián)艿男姓?jīng)費，也沒有中央指定的人員來負責機構的工作，而是在“一市三省”政府主要領導人商定的情況下，由各方安排與長三角區(qū)域一體化合作相關的各個部門的人員聯(lián)合組成；機構場所既可以安排在經(jīng)濟最發(fā)達的?。ㄊ校?，也可以安排在“一市三省”的中間地帶；活動經(jīng)費可以按照一定的規(guī)則由各方分攤和按期提供；管理機構的負責人可以由四地輪流擔任，任期可以是1至3年。該機構完全屬于區(qū)域自治的組織，其職責主要是：制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和運行規(guī)則；推動和指導計劃在“一市三省”各地的落實；協(xié)調(diào)各方在計劃執(zhí)行中的進度和矛盾；監(jiān)督和處理各地在計劃落實過程中存在的問題等。該機構的建立將有利于使長三角區(qū)域形成“1+1 ＞2”的綜合功能與整體實力。［13］

其二是計劃與市場相結合的方式。

長三角一體化作為一項國家戰(zhàn)略，是黨中央、國務院作出的重大決策部署，因此，帶有很強的政治或行政色彩。在長三角一體化戰(zhàn)略實施的過程中，長三角區(qū)域的地方政府一方面要切實貫徹黨中央和國務院的戰(zhàn)略意圖，把長三角一體化放在全國發(fā)展戰(zhàn)略的高度，按照習近平總書記的講話精神，著力落實新發(fā)展理念，構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，同“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設相互配合，完善中國改革開放空間布局。［14］另一方面，還要樹立一體化意識，克服地方本位主義，站在全局發(fā)展的高度，制定和實施統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，加強各領域協(xié)同與合作。在各項規(guī)劃和具體項目的落實過程中，要采取計劃與市場相結合的方式，大力引入市場機制，利用民間資本和力量發(fā)展各項經(jīng)濟和社會事業(yè)，興辦一體化的交通和公共基礎設施，構建全覆蓋一體化的社會保障體系，為全區(qū)域的居民提供多樣化的公共服務。

其三是制度規(guī)范的方式。

長三角一體化戰(zhàn)略的實施，除了依靠“一市三省”的地方政府主動地強化一體化意識，自覺地采取合作行為以謀求各方共同發(fā)展之外，各方還需要受到一定的規(guī)則或制度約束，以防止出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象。然而，按照現(xiàn)行的行政體制和法律規(guī)定，跨行政區(qū)的臨時性機構沒有制定法規(guī)或規(guī)章的權力。為此，應從兩個方面加強相關的制度建設：一方面，作為長三角一體化戰(zhàn)略的提出者和倡導者，黨中央和國務院需要制定相關的制度措施，對長三角一體化進程中各方的觀念和行為進行規(guī)范和約束。一旦發(fā)現(xiàn)有違一體化建設的行為，應立即制止，對于產(chǎn)生嚴重不良后果的，如惡性競爭、違背各方的協(xié)定等，應對相關地方政府的領導人采取約談、批評甚至一定的紀律處分等措施予以懲戒；另一方面，盡管目前長三角區(qū)域的法制建設已相對比較完善，但是尚未形成一體融合的法制格局，［15］作為長三角一體化戰(zhàn)略的組織者和實施者，“長三角一體化合作委員會”應代表“一市三省”的地方政府統(tǒng)一制定各方均須共同遵守的協(xié)議或制度，該種協(xié)議或制度應明確各方的權利和義務，規(guī)定各方違約應該承擔的責任以及相應的懲罰措施，從而督促各方自覺地遵守承諾、履行義務，這也是實現(xiàn)多方合作治理的根本制度保障。

其四是利益均衡與共享的方式。

跨行政區(qū)一體化治理的目的是使整個區(qū)域以及各方的利益得到持續(xù)和共同的增長，為此，在一體化進程中，在項目的安排和利益的分配上，應力求做到各方利益的均衡與共享，這既是一體化戰(zhàn)略所要達到的目標，也是一體化戰(zhàn)略實施所采取的方式和手段。首先，在項目的安排上，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，一要防止出現(xiàn)“麻雀雖小，五臟俱全”的各自為政的現(xiàn)象，即各方在自己管轄的行政區(qū)域內(nèi)，都力求做到小而全，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的全覆蓋，如每個?。ㄊ校┒加凶约旱囊惶淄暾漠a(chǎn)業(yè)結構體系。這樣做的結果是無法在整個區(qū)域內(nèi)達到資源的合理和優(yōu)化配置，導致項目重復建設和資源使用的浪費。二要防止“你爭我奪，互不相讓”的本位主義傾向，即缺少一體化意識和大局意識，對自己不利的事情避而遠之，對自己有利的事情則趨之若鶩，相互之間爭利益、搶項目，誰也不愿意讓步，比如爭著建飛機場，與兄弟省份搶客源等。這樣做的結果是將區(qū)域的整體規(guī)劃視為一張廢紙，搞惡性競爭，使區(qū)域一體化的目標落空。其次，在利益的分配上，應貫徹共享的原則。如在項目的投資上，可以采取入股的方式，由相關的各地方根據(jù)項目的總投資和自身的財力狀況，以自愿的原則投資入股，等到項目產(chǎn)生效益的時候，根據(jù)其擁有的股份進行利益分配。當然，在分配的過程中，還要考慮到項目的實施給各方帶來的顯性和潛在的成本，如在項目實施地給當?shù)卣途用袼a(chǎn)生的土地、人力等方面的成本以及給環(huán)境帶來的不利影響等。

五、結 語

長三角一體化作為國家的一項發(fā)展戰(zhàn)略，是一個涉及長三角區(qū)域內(nèi)各領域、多方位的系統(tǒng)工程，它對處于該區(qū)域的“一市三省”的地方政府來說，無論是各方的自我治理，還是相互之間的合作治理，都提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。為此，作為長三角一體化戰(zhàn)略實施者的“一市三省”的地方政府，須按照黨中央和國務院的統(tǒng)一要求，強化一體化意識，樹立全局觀念，做到統(tǒng)一謀劃、合理布局，克服自身利益的局限，杜絕惡性競爭和行政壁壘，本著協(xié)商、合作、互利、互惠的原則，消除分歧，精誠合作，積極推進長三角一體化進程，努力實現(xiàn)整個區(qū)域的融合發(fā)展。而作為長三角一體化戰(zhàn)略倡導者的中央政府，也應該為長三角一體化戰(zhàn)略的順利實施提供政策支持和制度保障。政策支持是為該區(qū)域地方政府之間的合作項目提供政策優(yōu)惠，包括資金支持、稅收優(yōu)惠等；制度保障一方面指為長三角一體化戰(zhàn)略的實施制定相應的法律或行政法規(guī)加以保障，以使這項戰(zhàn)略具有長期的可持續(xù)性和可預期性，另一方面指專門制定針對長三角區(qū)域地方政府政績考核的標準體系，把整個區(qū)域的GDP 水平、人民群眾的收入水平、生態(tài)環(huán)境的狀況，以及社會保障、交通、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等狀況作為衡量地方政府政績的重要指標，在此前提下，兼顧考查各個地方政府自我治理的水平?？傊?，通過上述縱向的制度安排和橫向的溝通協(xié)作，可為長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府之間緊密的分工與合作提供良好的體制和制度環(huán)境。