吳 爽 肖陳琳（渤海大學(xué)法學(xué)院，遼寧錦州 121013）

農(nóng)村新增人口作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織新成員，應(yīng)當(dāng)享有各項(xiàng)土地權(quán)益，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。傳統(tǒng)“增人不增地，減人不減地”政策的弊端日益凸顯，但法律對(duì)于農(nóng)村新增人口的這一基本權(quán)利尚沒(méi)有明確規(guī)定。在此背景下，理論界對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是戶還是成員個(gè)人一直爭(zhēng)議不斷，如何保護(hù)農(nóng)村新增人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有形成統(tǒng)一意見(jiàn)。司法實(shí)踐中對(duì)該問(wèn)題的處理也不一致，同案不同判的現(xiàn)象仍然存在。這不僅影響司法裁判的統(tǒng)一，也不利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，我們需要探討新的理論支撐、可行的制度構(gòu)建，形成統(tǒng)一的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，從而保護(hù)農(nóng)村新增人口的土地權(quán)益。

本文從“廖長(zhǎng)蘭、黃某1、黃某2 與廖明勝土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛”案①入手，對(duì)比司法實(shí)踐中的相關(guān)裁判，探究農(nóng)村新增人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。案件原告黃某1、黃某2 系原告廖長(zhǎng)蘭與前夫黃國(guó)勝所生育子女。2008年廖長(zhǎng)蘭與被告廖明勝的父親廖金相登記結(jié)婚。2011年廖長(zhǎng)蘭、黃某1、黃某2 將戶口遷入嫁入地泮賢村石示下組，與廖金相共同組成了農(nóng)業(yè)家庭戶，以廖金相為戶主承包了厭面塅、蕉林坑等土地，承包期限是1998—2028年。2015年廖金相去世，戶籍被注銷，廖長(zhǎng)蘭變更為戶主，廖明勝變更為承包方農(nóng)戶代表。后蕉林坑的6 畝承包地被征收，土地補(bǔ)償款等共42 萬(wàn)多元被廖明勝領(lǐng)取。2018年5月，三原告廖長(zhǎng)蘭、黃某1、黃某2以廖明勝為被告訴至法院，認(rèn)為其對(duì)被征收土地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，請(qǐng)求分割補(bǔ)償款。一審法院裁判駁回了三原告的訴訟請(qǐng)求，二審法院改判支持。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于三原告作為農(nóng)村新增人口是否應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是否能夠獲得征地補(bǔ)償款。

一、農(nóng)村新增人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀考察

（一）司法裁判中的不同觀點(diǎn)

在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)輸入“新增人口、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”等關(guān)鍵詞，檢索從2006—2021年涉及農(nóng)村新增人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的案件，結(jié)果顯示共1430 件。其中不支持的判決居多，共計(jì)858 件，占比約60%，如“馮金霞、陳小桃、張耀偉、漆志成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛”案②；支持的判決有500 件，如前文“廖長(zhǎng)蘭、黃某1、黃某2 與廖明勝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛”案，占比約35%；還有72 件被法院駁回起訴，占比約5%。不支持的觀點(diǎn)如前述案例的一審法院認(rèn)為，根據(jù)《土地承包法》第16 條的規(guī)定，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，并且該權(quán)利確認(rèn)之后，在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不會(huì)變動(dòng)，無(wú)論戶內(nèi)成員如何增減變化，都不會(huì)涉及個(gè)人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，故駁回原告的訴訟請(qǐng)求。除了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的依據(jù)之外，法院在裁判過(guò)程中往往還依據(jù)未遷入戶籍和不具備該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等事實(shí)原因，做出駁回訴訟請(qǐng)求的判決。如“尚公克、王浩東等與汝陽(yáng)縣城關(guān)鎮(zhèn)第四居民組土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛”案③，法院認(rèn)為原告等人是由于政策遷入村中，并且尚未落戶，雖然原告認(rèn)為自己屬于新增人口，但是法院認(rèn)為沒(méi)有戶籍的新增人口不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能分配土地補(bǔ)償款。很顯然，上述案例中的法院遵循了“唯戶籍”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

主張支持新增人口享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，以前述二審判決為例，原告廖金蘭、黃某1、黃某2 作為農(nóng)村新增人口是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二審法院認(rèn)為，盡管農(nóng)村土地的承包主體為農(nóng)戶，但隨著出生、死亡、結(jié)婚嫁娶，農(nóng)戶成員會(huì)發(fā)生增減變動(dòng)，并不應(yīng)限定在第一輪土地承包時(shí)的農(nóng)戶人員。在廖長(zhǎng)蘭嫁給廖金相后，三上訴人的戶口均遷入嫁入地，廖金相、廖明勝、黃某1、黃某2 之間形成了擬制的父母子女關(guān)系，一并組成了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶，均屬于該農(nóng)戶的成員。據(jù)此，二審法院支持了三原告的主張。很顯然，本案中二審法院已經(jīng)關(guān)注到了新增人口個(gè)體的土地權(quán)益。

（二）問(wèn)題的成因

之所以司法實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)上述不同處理，原因如下：首先，農(nóng)村新增人口的界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。通常，新增人口的出現(xiàn)主要基于以下原因：第一，出生。家庭的新生兒是最具有代表性的新增人口。第二，婚嫁?；诨橐鲫P(guān)系產(chǎn)生人口遷移，也會(huì)出現(xiàn)新增人口，比如外嫁女、入贅婿。第三，戶籍變動(dòng)。這是由人口流動(dòng)造成的，具體原因多種多樣，比如國(guó)家政策導(dǎo)致人口遷移。第四，法律的介入。如收養(yǎng)等關(guān)系的形成。但究竟哪些人應(yīng)界定為新增人口，這在立法中并沒(méi)有明確規(guī)定，我們只能從政策中尋找依據(jù)。政策多將農(nóng)村新增人口的認(rèn)定等同于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得，但問(wèn)題是目前集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律界定也不明確，且政策的規(guī)定也并不能夠代替法律，以至新增人口的界定始終未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其次，“增人不增地，減人不減地”政策隨著時(shí)代發(fā)展日益顯露出缺陷。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得或喪失等變化，原有的土地分配將會(huì)落后于農(nóng)村的發(fā)展變化，無(wú)地或者缺地的集體成員通過(guò)調(diào)整土地來(lái)滿足生活保障的意愿更加強(qiáng)烈。該政策已無(wú)法滿足新增人口的需求，新增人口的土地權(quán)益得不到保障。同時(shí)，并不能將農(nóng)村土地調(diào)整政策當(dāng)成法律用語(yǔ)應(yīng)用于司法實(shí)踐。

此外，對(duì)于同一農(nóng)戶內(nèi)成員土地權(quán)益分配方式，尚沒(méi)有明確的法律規(guī)定。那么，如何分割農(nóng)戶內(nèi)成員的土地權(quán)利呢？這涉及農(nóng)戶內(nèi)成員的權(quán)利共同享有方式的界定。理論界主要存在農(nóng)戶總體共有、成員共同共有以及成員按份共有三種觀點(diǎn)。第一，農(nóng)戶總體共有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律依據(jù)是《土地承包法》第16 條。農(nóng)戶作為一個(gè)整體，總體共有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這也是由我國(guó)初期農(nóng)村土地分配制度決定的。第二，成員共同共有的分配方式。該種方式認(rèn)可農(nóng)民個(gè)人屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，認(rèn)為農(nóng)戶是由多個(gè)地位平等的權(quán)利主體構(gòu)成的。但最后的落腳點(diǎn)還是農(nóng)戶，每個(gè)成員不能個(gè)人占有，共同占有的實(shí)質(zhì)還是屬于農(nóng)戶占有，因此這種方式對(duì)農(nóng)戶內(nèi)部成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配還是沒(méi)有解決。第三，按份共有的分配方式主要依據(jù)是《土地承包法》第5 條，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)是獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這種分配方式以農(nóng)戶內(nèi)人數(shù)為基數(shù)，將集體土地進(jìn)行分配，由戶分配給成員個(gè)人，弊端在于可能損害農(nóng)村新增人口的權(quán)益，并限制土地流轉(zhuǎn)。以上三種觀點(diǎn)各持己見(jiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)并未統(tǒng)一，這影響了司法實(shí)踐中對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)定。

二、農(nóng)村新增人口應(yīng)當(dāng)享有獨(dú)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

（一）法律和政策依據(jù)

2018年，《土地承包法》第16 條④規(guī)定增加“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”，旨在表明農(nóng)村新增人口是農(nóng)戶家庭的成員，繼而平等地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第29條⑤增加了發(fā)包給農(nóng)村新增人口的土地范圍，即增加了“發(fā)包方依法收回的土地”，這樣的立法條文是將承包給農(nóng)村新增人口的土地種類增加到四種，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，立法本意也趨向于農(nóng)村新增人口應(yīng)當(dāng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，通過(guò)第29 條的調(diào)整可以看出，在立法過(guò)程中，立法者將“依法收回的土地”納入對(duì)農(nóng)村新增人口承包的范圍，在立法方向上偏向于要構(gòu)建完善的土地承包和發(fā)包的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這種改變?cè)噲D解決當(dāng)前情況下承包地分配過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此外，《民法典》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)戶納入自然人篇章，民法意義上的自然人是個(gè)人，這說(shuō)明農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)戶在《民法典》中是以自然人身份存在的。物權(quán)編也對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，其性質(zhì)認(rèn)定以及權(quán)利內(nèi)容的細(xì)化，都從側(cè)面表明成員個(gè)人應(yīng)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。因此，在民法視角下，農(nóng)村新增人口個(gè)體應(yīng)當(dāng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

同時(shí)，在政策層面，對(duì)于農(nóng)村新增人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)也做出了許多回應(yīng)，從2015—2020年共有十個(gè)相關(guān)政策指出農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)益保護(hù)是解決“三農(nóng)問(wèn)題”的根本，從而體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村新增人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的重視。在具體措施上，有的提出要進(jìn)一步明確對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，從而增強(qiáng)對(duì)新增人口土地權(quán)益的保護(hù)。其中2016年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》更是明確提倡農(nóng)村家庭的新增人口，應(yīng)按章程獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份以及資產(chǎn)份額。

（二）法理和現(xiàn)實(shí)依據(jù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體一直存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)為農(nóng)戶。理由是農(nóng)戶更具穩(wěn)定性，不會(huì)受到戶內(nèi)成員變動(dòng)的影響，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率?！锻恋爻邪ā返?6 條明確規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”，現(xiàn)有法律并沒(méi)有確認(rèn)成員個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)為成員個(gè)人。理由是集體成員逐漸顯現(xiàn)出個(gè)體的異質(zhì)性，其權(quán)利行使理念已經(jīng)發(fā)生改變，權(quán)利主體之間的利益訴求存在差異，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)戶的控制?！睹穹ǖ洹穼⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)戶放在了第二章自然人主體中加以規(guī)定，尤其是第55 條⑥認(rèn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。按照民法原理，一個(gè)組織的成員往往是自然人而不是戶，農(nóng)村新增人口屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)當(dāng)擁有個(gè)體權(quán)利。

在以往司法裁判的案例中，更多傾向于依據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，將農(nóng)戶作為權(quán)利主體，這就解釋了前文司法裁判中不承認(rèn)農(nóng)村新增人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占比較高的原因。雖然現(xiàn)有法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方為農(nóng)戶，但是從法理角度來(lái)講，承包權(quán)的行使以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提。然而在司法實(shí)踐中，法院會(huì)完全按照現(xiàn)有法條的規(guī)定，很少考慮法條背后蘊(yùn)含的法理。農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體存在的缺陷也顯而易見(jiàn)。首先，農(nóng)戶并非法律概念，存在形式常常是家庭。但家庭成員組成有很大的差異。成員的出生、死亡、婚嫁、城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)等的發(fā)生，都會(huì)影響到農(nóng)戶內(nèi)成員實(shí)際對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使?fàn)顩r。在實(shí)踐中，當(dāng)戶內(nèi)成員發(fā)生變化的時(shí)候，也往往會(huì)出現(xiàn)個(gè)人之間的權(quán)利糾紛。其次，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)自由難以實(shí)現(xiàn)，會(huì)造成只有經(jīng)過(guò)全體農(nóng)戶成員意見(jiàn)統(tǒng)一才能處分權(quán)利，現(xiàn)實(shí)中，往往是戶主代替成員行使權(quán)利，后續(xù)就會(huì)因?yàn)槌蓡T存在不同意見(jiàn)造成戶內(nèi)矛盾。再次，法律并未規(guī)定戶主制度。農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，從法理上來(lái)講，必須要求有戶主。目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上也有“戶主”一欄，但這都是習(xí)慣的做法，沒(méi)有法律依據(jù)。并且家庭成員之間地位平等，即便是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上登記的戶主，也不應(yīng)擅自決定從事相關(guān)土地活動(dòng)。

基于上述分析，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是成員個(gè)人，農(nóng)戶內(nèi)成員的土地權(quán)益應(yīng)當(dāng)按照準(zhǔn)共有方式分配，戶內(nèi)成員平等共有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先，農(nóng)戶內(nèi)的成員之間的權(quán)利義務(wù)等同于家庭成員之間的權(quán)利義務(wù)，原因在于從社會(huì)生活角度可以看出“農(nóng)戶”“家庭”是可以替換的?！锻恋爻邪ā返?6 條規(guī)定農(nóng)戶有承包經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利。同時(shí)《民法典》第308 條⑦的規(guī)定也從側(cè)面表明家庭（戶內(nèi)）成員的共有關(guān)系應(yīng)為準(zhǔn)共有關(guān)系。其次，按份共有人之間的權(quán)利狀態(tài)容易變動(dòng)，權(quán)利可以按照法律規(guī)定或者約定隨時(shí)分割。因此，《民法典》中的物權(quán)編明確規(guī)定了可以分割的具體情形，但是準(zhǔn)共有表現(xiàn)出共有人之間的普遍統(tǒng)一狀態(tài)，只有在“公共的基礎(chǔ)喪失或者出現(xiàn)重大理由”的情況下，這種狀態(tài)才會(huì)破裂，權(quán)利才會(huì)分裂，這就在最大程度上穩(wěn)定了農(nóng)村土地權(quán)益的流轉(zhuǎn)。在此種法律關(guān)系下，當(dāng)農(nóng)戶內(nèi)出現(xiàn)新增人口時(shí)，該新增人口屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，取得土地承包資格，可以獲得新一輪的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。脫離了農(nóng)戶的個(gè)人，不管其具有何種身份和資格，仍然可以在原承包范圍內(nèi)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三、農(nóng)村新增人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的具體路徑

（一）統(tǒng)一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和新增人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)習(xí)慣上依戶籍確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，戶籍便于操作管理，但以其確定成員資格并不符合實(shí)際。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)生活保障制度日益成為農(nóng)村人口滿足生活需求的基礎(chǔ)依靠，故應(yīng)該以生活保障為實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，輔助于戶籍認(rèn)定。此外，縣級(jí)以下地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織在成員資格認(rèn)定中往往以村集體自治居多，這樣往往造成標(biāo)準(zhǔn)不一，應(yīng)當(dāng)考慮出臺(tái)省、市等地方立法來(lái)統(tǒng)一規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前，雖然法律沒(méi)有對(duì)成員資格具體認(rèn)定做出規(guī)定，但是2020年11月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，原則性地規(guī)定了可以享有成員資格的認(rèn)定條件，也算農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的嘗試。通過(guò)以上分析可知，需要統(tǒng)一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和新增人口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村新增人口及時(shí)成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，從而享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）規(guī)范“增人不增地、減人不減地”政策

“增人不增地”政策并沒(méi)有從立法層面得到適用，同時(shí)，《土地承包法》中對(duì)于在加入新的集體經(jīng)濟(jì)組織之后分得土地的出嫁女，原承包地將被收回的法律解析，正是對(duì)“減人不減地”政策的修正。在2019年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》指出，在承包方消亡之后，發(fā)包方需要收回原承包地，也與“減人不減地”政策不盡一致。國(guó)家政策不能代替法律，政策的落實(shí)同樣需要在法治軌道運(yùn)行。我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)的“增人不增地，減人不減地”政策及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而更好地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，同時(shí)滿足農(nóng)村新增人口的權(quán)利需求?！霸鋈擞袡?quán)益”就是為了保障農(nóng)村新增人口的土地權(quán)益，落實(shí)集體組織的機(jī)動(dòng)地分配。“減地有規(guī)則”就是在原有基礎(chǔ)上有秩序地逐漸收回閑置的承包地，而不是任意收回承包地。根據(jù)農(nóng)村新情況建立多種土地退出機(jī)制，增加農(nóng)村可承包土地，用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償彌補(bǔ)退出成員。

（三）建立土地、貨幣保障并行的新增人口土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)制度

集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)平等地分配集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且隨著農(nóng)村人口的變動(dòng)，需要建立土地和貨幣保障并行的方法，滿足農(nóng)村新增人口對(duì)土地的需求。在承包地有限的情況下，集體組織可能采取更加有利于本身的方式來(lái)對(duì)外發(fā)包現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)地，但不能忽視農(nóng)村新增人口的土地權(quán)益。在不能單純依靠取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)保障農(nóng)村新增人口的土地權(quán)益時(shí)，貨幣保障制度的作用就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。實(shí)施貨幣保障的基礎(chǔ)是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源。對(duì)于個(gè)別人多地少地區(qū)，可以考慮對(duì)不能分到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新增人口進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。從國(guó)家層面來(lái)講，國(guó)家可以制定無(wú)地補(bǔ)貼等相關(guān)政策實(shí)際保障新增人口的土地權(quán)益。具體的補(bǔ)償數(shù)額由全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主表決，公平實(shí)現(xiàn)所有集體成員的土地權(quán)益。在這個(gè)過(guò)程中，需要嚴(yán)格明確機(jī)動(dòng)地的范圍等，嚴(yán)格監(jiān)督有償發(fā)包行為，從而使存量地的發(fā)包和農(nóng)村新增人口的土地權(quán)益相統(tǒng)籌。

（四）明確戶內(nèi)成員土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村新增人口的土地權(quán)益的實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶內(nèi)新增人口的土地權(quán)益，所以，界定農(nóng)戶成員之間的土地權(quán)利、明確戶內(nèi)成員土地權(quán)益分配機(jī)制尤為重要。首先，明確戶內(nèi)成員平等分配原則。雖然農(nóng)戶是目前法定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，但是依據(jù)成員平等分配的原則，成員個(gè)人才是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)主體，農(nóng)戶內(nèi)成員的土地權(quán)益理應(yīng)得到保護(hù)，戶內(nèi)新增人口只要取得該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，無(wú)論是否有戶籍，均平等享有集體成員的土地權(quán)益。同時(shí)，完善戶內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承制度，形成戶內(nèi)土地權(quán)益的傳承制度。在這里，戶內(nèi)成員的傳承機(jī)制并不完全等同于土地權(quán)益的繼承制度。這一點(diǎn)類似《民法典》中繼承編的規(guī)定，但是又不完全與繼承編相同，因?yàn)樵谵r(nóng)村土地承包人資格喪失的原因，不僅由于人口的死亡，還可能是婚嫁、自愿放棄、考入公務(wù)員等原因，因此，新增人口的土地權(quán)益的繼承可以參考但并不能完全依據(jù)民法中繼承的規(guī)定。除此之外，如果減少的人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新增人口，就可以按照上述集體成員平等分配的原則由戶內(nèi)成員暫時(shí)平均分配，以后出現(xiàn)的新增人口予以繼承即可；相反，如果新增人口多于離去的人口，就會(huì)出現(xiàn)人多地少的情況，這時(shí)候就需要國(guó)家實(shí)施貨幣保障政策。此外，可以根據(jù)農(nóng)戶意愿協(xié)商分割或者回收土地。當(dāng)農(nóng)戶出現(xiàn)分戶情形時(shí)，需要尊重農(nóng)戶自身的意愿，將原有的土地承包權(quán)協(xié)商分割給再生農(nóng)戶。如果協(xié)商不成，則按照成員平等的原則和戶內(nèi)傳承制度進(jìn)行分家析產(chǎn)，這同樣是對(duì)農(nóng)村新增人口土地權(quán)益的保護(hù)。

在法治鄉(xiāng)村建設(shè)的背景下，農(nóng)村新增人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?，但在司法?shí)踐中，這些新增人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)往往被忽視，人地矛盾越來(lái)越嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的主要原因就是對(duì)傳統(tǒng)政策的依賴和法律制度的不健全。本文對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行分析并提出具體的解決途徑，希望為今后的司法實(shí)踐和立法研究提供參考，以期能夠保障農(nóng)村新增人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

①見(jiàn)（2018）贛07 民終3846 號(hào)民事判決書(shū)。

②見(jiàn)（2019）最高法民申5810 號(hào)民事判決書(shū)。

③見(jiàn)（2019）豫03 民終2375 號(hào)民事判決書(shū)。

④《土地承包法》第16 條規(guī)定：“承包方享有下列權(quán)利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；（二）承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利?！?/p>

⑤《土地承包法》第29 條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，應(yīng)當(dāng)提前半年以書(shū)面形式通知發(fā)包方。承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地?！?/p>

⑥《民法典》第55 條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶?！?/p>

⑦《民法典》第308 條規(guī)定：“共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)沒(méi)有約定為按份共有或者共同共有，或者約定不明確的，除共有人具有家庭關(guān)系等外，視為按份共有?！?/p>