黃之奇 余家琪 史可欣 湯凡茜 李偉云

摘?要：盡管中國在2020年受疫情影響出現(xiàn)了一定程度的經(jīng)濟(jì)、能源和社會秩序波動，但風(fēng)電憑借其特殊的運(yùn)營模式、機(jī)組結(jié)構(gòu)、地理位置等因素在此次能源危機(jī)中表現(xiàn)出較好的抗壓性和穩(wěn)定性。然而，在后疫情時(shí)代，疫情防控常態(tài)化與碳中和目標(biāo)對中國風(fēng)電乃至新能源產(chǎn)業(yè)帶來新的壓力與挑戰(zhàn)。為了讓風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在眾多考驗(yàn)下保持良好發(fā)展勢頭，必須在電力輔助服務(wù)制度、綠色證書制度和解決可再生能源補(bǔ)貼缺口等方面作出更多努力。

關(guān)鍵詞：碳中和?電力輔助服務(wù)制度?綠色證書?能源補(bǔ)貼制度

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國大會上首次提出，力爭于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。在2020年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”宋穎昌.風(fēng)電：依托平臺優(yōu)化風(fēng)場管理[N].中國電子報(bào)，2020—4—3（004）.也被首次列為重點(diǎn)任務(wù)之一，要求加快調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，推動煤炭消費(fèi)盡早達(dá)峰，大力發(fā)展新能源，加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場，完善能源消費(fèi)雙控制度。考慮到當(dāng)下疫情與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的緊張局勢尚存，與其它西方國家的能源發(fā)展史相比，我國不僅僅要在有限時(shí)間內(nèi)兌現(xiàn)承諾，同時(shí)還要面臨著更加嚴(yán)峻的壓力。因此有必要在邁向后疫情時(shí)代之際，評估過去一年風(fēng)電行業(yè)在疫情下所受的影響，以此為基礎(chǔ)展望行業(yè)未來。

一、疫情下風(fēng)電所受影響及評估

疫情對全社會均造成不同程度的沖擊，但對于風(fēng)電行業(yè)來說，基于風(fēng)電的工程建設(shè)和運(yùn)營模式具有一定的特殊性，加上其它客觀條件好轉(zhuǎn)等利好因素，疫情的不利影響被弱化。因此，疫情對風(fēng)電行業(yè)造成的影響較為有限。具體分析風(fēng)電保持其抗壓性和穩(wěn)定性的原因，可從以下幾個(gè)主要方面展開：

第一，原材料供給局面緩和。在疫情爆發(fā)初期，原產(chǎn)地為厄瓜多爾的巴沙木和意大利的原材料產(chǎn)能因疫情在全球擴(kuò)散趨于緊張，給行業(yè)帶來較大波動。然而，這種供需緊張的局勢并沒有繼續(xù)惡化。以厄瓜多爾為例，其在去年5月逐步解除全國封鎖，對外貿(mào)易得以恢復(fù)。此外印度尼西亞、巴布新幾內(nèi)亞、泰國等東南亞國家也有部分輕木種植園，企業(yè)可以到上述地區(qū)采購原材料以補(bǔ)充生產(chǎn)缺口，加之企業(yè)自身也有儲備庫存應(yīng)對突發(fā)情況，因此并不會嚴(yán)重影響企業(yè)的生產(chǎn)。

第二，建設(shè)水平與能力的提升。在建項(xiàng)目需要專業(yè)建設(shè)團(tuán)隊(duì)奔赴各地施工現(xiàn)場，而受到疫情下禁令影響，各地的建設(shè)項(xiàng)目普遍延長了2—3個(gè)月。但這一不良影響可以通過運(yùn)用數(shù)字化模型預(yù)測和調(diào)整工期得到解決。此外，我國的風(fēng)電場施工團(tuán)隊(duì)已經(jīng)具備較高的建設(shè)水平，施工速度大大提升。我國2019年安裝一臺海上風(fēng)機(jī)用時(shí)7—8天，如今只需2天。建設(shè)能力的提升為靈活調(diào)整工期和如期完工提供了可能。

第三，場址遠(yuǎn)離疫情傳播區(qū)域。在場址方面，陸上風(fēng)電場一般處于人煙稀小、位置偏僻、環(huán)境惡劣的地區(qū)，如山區(qū)、草原、戈壁等;海上風(fēng)電場亦在遠(yuǎn)離海岸的區(qū)域。在疫情爆發(fā)和延續(xù)的特殊背景下，由于遠(yuǎn)離市區(qū)和密集人群，風(fēng)電場受到防疫管控措施的限制相對有限。

第四，風(fēng)電場運(yùn)作的特殊性。傳統(tǒng)的發(fā)電方式由于必須配置有鍋爐、汽輪機(jī)等設(shè)備，需定時(shí)安排專人對此進(jìn)行巡檢。以火電廠為例，火電廠的運(yùn)營需要人員的相對集中，一個(gè)集控室里需要較多的人員儲備方能完成各類任務(wù)。不同的是，風(fēng)電場由無數(shù)個(gè)風(fēng)力發(fā)電機(jī)組成，風(fēng)機(jī)以電器和機(jī)械組件為主，發(fā)電過程并不需要過多的人力干涉。在國內(nèi)疫情嚴(yán)重、大規(guī)模停工停產(chǎn)的時(shí)期，風(fēng)力發(fā)電的這一特征使其得以相對輕松地應(yīng)對挑戰(zhàn)。梁超，馮健，牛海明，劉厚旭.新能源場站智慧監(jiān)控平臺建設(shè)的探討[J].風(fēng)能，2018（12）：50—53.

第五，智慧運(yùn)營模式的運(yùn)用。風(fēng)電場可以在運(yùn)作管理、檢修管理、安全管理等方面增強(qiáng)一體化與智能化，減少人力需求。如風(fēng)電場可以通過其智能監(jiān)控系統(tǒng)，包括風(fēng)電機(jī)組視頻監(jiān)控及升壓站內(nèi)視頻監(jiān)控來統(tǒng)一采集風(fēng)電機(jī)組、升壓站設(shè)備、測風(fēng)塔等設(shè)備的數(shù)據(jù)。同時(shí)，運(yùn)行人員能透過遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)呈現(xiàn)的現(xiàn)場監(jiān)控畫面在任何時(shí)間、地點(diǎn)開展兩票工作。王其樂，王寅生，尹詩.數(shù)字化風(fēng)電場建設(shè)的探索與實(shí)踐[J].現(xiàn)代信息科技，2020，4（07）：120—123.在檢修管理智能化方面，適用無人機(jī)開展風(fēng)機(jī)葉片的巡檢任務(wù)。此外還能利用視頻監(jiān)控系統(tǒng)檢察工作人員在作業(yè)時(shí)的安全措施是否規(guī)范，并對場內(nèi)人員實(shí)施全方位、多角度的安全管控。

第六，不可抗力條款的法律適用。在疫情爆發(fā)之初，企業(yè)的產(chǎn)能下滑造成風(fēng)機(jī)供貨受阻，存在著合同違約風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)司法解釋，疫情確屬不能預(yù)見、不能避免、不能克服的客觀情況，符合我國民法典及合同法的相關(guān)規(guī)定，將其歸屬于不可抗力合理且合法。這表明企業(yè)可根據(jù)法院對疫情這一不可抗力事件的影響程度所做出的評估結(jié)果得到部分或全部免責(zé)的處理方式，為企業(yè)消除法律風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020發(fā)電量7.4萬億千瓦時(shí)，比上年增長2.7%。其中，火電增長1.2%;水電、核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔電力，分別增長5.3%、5.1%、10.5%、8.5%國家統(tǒng)計(jì)局.能源供應(yīng)保障有力，能耗強(qiáng)度繼續(xù)下降.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210119_1812582.html，2021—01—19/2021—2—19.，基于上述等多種利好因素的相互作用，風(fēng)力發(fā)電保持穩(wěn)定且呈現(xiàn)上升趨勢，可以預(yù)計(jì)在未來面臨疫情持續(xù)、原油和煤炭價(jià)格波動等國家能源危機(jī)時(shí)，風(fēng)電能夠成為能源供給的有力支柱之一。

二、碳中和背景下的未來展望

受綜合因素作用，風(fēng)電行業(yè)得以在疫情下安穩(wěn)過渡，但即將迎來碳中和、減排增效的國家目標(biāo)帶來全新挑戰(zhàn)。風(fēng)電盡管憑借其穩(wěn)定性和抗壓性能夠?yàn)槲覈茉窗踩峁┝藞?jiān)實(shí)保障，然而回顧2020年，我國能源使用結(jié)構(gòu)并未發(fā)生較大改變。雖然天然氣、原油等產(chǎn)能數(shù)據(jù)各項(xiàng)指數(shù)同比增長幅度較小，但都不同程度地超越了2019年全年產(chǎn)能。以煤炭為例，2020全年原煤產(chǎn)量38.4億噸，比上年增長0.9%國家統(tǒng)計(jì)局.能源供應(yīng)保障有力，能耗強(qiáng)度繼續(xù)下降.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210119_1812582.html，2021—01—19/2021—2—19.（見圖1），依然是我國主要的能源供給選擇。反觀新能源在我國發(fā)電總量使用占比盡管出現(xiàn)了上升趨勢，但實(shí)際同比增長約1%，占比沒有實(shí)質(zhì)性改變。

因此為了實(shí)現(xiàn)碳中和，我國依然需要在以下幾點(diǎn)做出努力：一是大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu);二是加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型;三是著力提升能源利用效率;四是加速低碳技術(shù)的研發(fā)推廣。為了在有限時(shí)間內(nèi)達(dá)成承諾，還必須加快新能源市場改革。國際上一些國家之所以能夠取得良好減排效果或?qū)崿F(xiàn)承諾，其原因之一即通過市場化改革優(yōu)化提升了市場和企業(yè)運(yùn)營模式和效率，有效保障國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國雖然在新能源市場改革方面不停做出努力，但是依然存在較大可完善空間。楊春桃.我國能源立法體系的不足與完善——以“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法為視角[J].廣西社會科學(xué)，2021（04）：95—103.聚焦在風(fēng)電之上，受制度、財(cái)政和疫情防控常態(tài)化等因素所困，部分上下游的中小企業(yè)面臨著不少困難，要真正發(fā)揮風(fēng)能作為可再生能源的綠色效益，還必須采取更加有力的措施。楊惜春.論我國風(fēng)能資源開發(fā)利用法律制度[J].可再生能源，2010，28（02）：7—10.

三、應(yīng)對措施

（一）電力輔助服務(wù)制度改革

第一，實(shí)行受益者共同分?jǐn)傒o助服務(wù)費(fèi)制度。改變目前主要由發(fā)電側(cè)分?jǐn)傒o助服務(wù)費(fèi)的模式是減少風(fēng)電企業(yè)財(cái)務(wù)壓力最直接的辦法。一個(gè)合理的分?jǐn)偡椒☉?yīng)該既可以保證分?jǐn)偟墓叫?，也可以激?lì)引起輔助服務(wù)的各方逐步減少對輔助服務(wù)的依賴，提高設(shè)備可靠性，共同助力電力系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。根據(jù)“誰受益，誰承擔(dān)”原則，需要明確輔助服務(wù)的受益主體才能確定合理的分?jǐn)倷C(jī)制。雖然相較于傳統(tǒng)輔助服務(wù)，風(fēng)電等新能源大規(guī)模并網(wǎng)帶來的間歇性和波動性才是引起輔助服務(wù)需求的主要原因，受益者風(fēng)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)為輔助服務(wù)費(fèi)買單。但電力輔助服務(wù)不是一對一的服務(wù)，而是一種“公共產(chǎn)品”。電力輔助服務(wù)應(yīng)用于整個(gè)電力系統(tǒng)，所有接入主體均是“受益者”，因此各主體都應(yīng)當(dāng)分?jǐn)偺峁┹o助服務(wù)所引起的費(fèi)用。把全體接入主體納入分?jǐn)傊黧w的合理性和正當(dāng)性更在于，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要全社會的共同支持。特別是在國家提出2060年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的情況下，社會各主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)支持風(fēng)電等可再生能源發(fā)展的責(zé)任。再者，目前風(fēng)電等可再生能源的正外部性還未能達(dá)到最大化體現(xiàn)，其在市場中的競爭力依舊是缺失的，因此風(fēng)電仍需要政策措施以支持其快速發(fā)展，讓能源轉(zhuǎn)型成為自我驅(qū)動、自我實(shí)現(xiàn)的過程。增加分?jǐn)傊黧w則能夠最大化地緩解風(fēng)電企業(yè)的分?jǐn)倝毫?，補(bǔ)償風(fēng)力發(fā)電帶來的環(huán)境及社會正外部收益。

第二，調(diào)整輔助服務(wù)市場交易機(jī)制。除了增加輔助服務(wù)費(fèi)的分擔(dān)主體外，還應(yīng)調(diào)整輔助服務(wù)市場交易機(jī)制從而根本上降低輔助服務(wù)費(fèi)，為風(fēng)電企業(yè)減負(fù)。目前國內(nèi)輔助服務(wù)市場仍未達(dá)到自由交易的程度——總體來看，輔助服務(wù)市場產(chǎn)品報(bào)價(jià)一般采用賣方單向報(bào)價(jià)、集中競爭、統(tǒng)一價(jià)格出清的交易方式。調(diào)度方根據(jù)按需調(diào)用、按序調(diào)用、價(jià)格優(yōu)先的原則進(jìn)行調(diào)用。因此，輔助服務(wù)的補(bǔ)償費(fèi)用無法準(zhǔn)確反映系統(tǒng)真實(shí)的成本，存在諸如某區(qū)域調(diào)峰市場中單價(jià)設(shè)置高的問題。隨著電力現(xiàn)貨市場的試點(diǎn)建設(shè)，分時(shí)電價(jià)逐步推廣，調(diào)峰輔助服務(wù)產(chǎn)品將被實(shí)時(shí)電價(jià)的引導(dǎo)作用所替代。未來，剔除了調(diào)峰服務(wù)的輔助服務(wù)市場，需要和與其緊密相關(guān)的現(xiàn)貨市場一同聯(lián)動建設(shè)，建立起輔助服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。此外，增加輔助服務(wù)提供主體和種類，例如爬坡類產(chǎn)品、系統(tǒng)慣性等輔助服務(wù)交易品種，把儲能納入輔助服務(wù)市場機(jī)制等，加大輔助服務(wù)市場競爭，也有助于降低電力系統(tǒng)的運(yùn)行成本。

（二）完善綠色電力證書制度

為了落實(shí)國家能源轉(zhuǎn)型，從根本上解決可再生能源補(bǔ)貼缺口，必須建立一套支撐可再生能源行業(yè)推進(jìn)、加快電網(wǎng)建設(shè)、增強(qiáng)消納可再生能源的市場機(jī)制。緩解風(fēng)電企業(yè)經(jīng)營壓力的同時(shí)加快引導(dǎo)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)向平價(jià)上網(wǎng)轉(zhuǎn)型，因此，建立一套符合我國國情的綠證配額機(jī)制十分必要。

第一，應(yīng)當(dāng)明確開展綠證配額機(jī)制的時(shí)機(jī)。我國目前對于建立推行綠證配額機(jī)制意愿強(qiáng)烈，但一旦強(qiáng)制如何疏導(dǎo)過渡時(shí)期面臨著較大挑戰(zhàn)。因此應(yīng)當(dāng)合理明確綠證強(qiáng)制交易時(shí)間，待市場電量占據(jù)重心，市場化價(jià)格機(jī)制建立后再啟動;其次，在初期階段將配額制限制在較小區(qū)域內(nèi)，設(shè)置相對寬泛的配額目標(biāo)以快速開啟綠證強(qiáng)制性交易模式，避免市場扭曲。

第二，要注重發(fā)揮金融屬性功能。目前綠色證書面臨“有量無市”的局面，其中一個(gè)主要原因是綠證缺乏市場流動性，難以滿足交易主體的利益預(yù)期。因此要重視發(fā)揮其金融屬性，通過開展雙邊交易模式與完善二級市場等方式來充分挖掘綠證的金融屬性。

第三，應(yīng)當(dāng)解決可再生能源電力消納保障機(jī)制與綠證市場之間的銜接問題。由于之前實(shí)施綠證的目的在于補(bǔ)貼可再生能源補(bǔ)貼缺口，使得綠證的定價(jià)機(jī)制與補(bǔ)貼相鉤，造成價(jià)格較高的局面。因此要讓綠證與消納保障機(jī)制相互銜接，也就是讓綠證成為唯一計(jì)量可再生能源消納的指標(biāo)，以此來推動綠證交易總量。

（三）發(fā)行債券解決可再生能源補(bǔ)貼缺口

從完善可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制的角度出發(fā)，我國可再生能源補(bǔ)貼填補(bǔ)巨額缺口首先要從源頭思考解決辦法，由于目前需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目總數(shù)停止增長，因此補(bǔ)貼缺口在未來并不會繼續(xù)擴(kuò)大。因此當(dāng)下問題應(yīng)當(dāng)著力解決補(bǔ)貼拖欠問題。

第一，發(fā)行債券，通過市場化手段募集社會資金。最好由國家電網(wǎng)公司或當(dāng)?shù)卣疇款^，以強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力與良好的社會信用為基礎(chǔ)，大力推行可再生能源補(bǔ)貼債券。

第二，雖然主張采用發(fā)行債券的方式來解決補(bǔ)貼缺口，但是由于資金缺口高達(dá)3000億元，因此不可能在短時(shí)間內(nèi)一次性全部發(fā)行，建議采取滾動發(fā)行方式，在一段時(shí)間內(nèi)（如5年內(nèi)，10年內(nèi)）發(fā)行一定規(guī)模的債券，通過有序滾動發(fā)行方式，逐步解決巨額資金拖欠的困境。

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〔本文系2021年廣東省科技創(chuàng)新戰(zhàn)略專項(xiàng)資金“攀登計(jì)劃”立項(xiàng)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：pdjh2021b0186）階段性成果〕

（黃之奇，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院、余家琪，香港中文大學(xué)法學(xué)院。史可欣，廣東外語外貿(mào)大學(xué)公管學(xué)院。湯凡茜、李偉云，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）