張登國

貧困治理是對國家治理現(xiàn)代化的一次巨大考驗(yàn)。改革開放40多年來，中國在消除絕對貧困方面一直領(lǐng)跑國際社會，是第一個完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，對全球減貧貢獻(xiàn)率超過70%，(1)國務(wù)院新聞辦公室：《為人民謀幸福：新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》(白皮書)，2019年9月22日，新華網(wǎng)。走出了一條中國特色顯著、具有國際意義的減貧道路。中國已經(jīng)形成獨(dú)特的貧困治理基本框架和基本經(jīng)驗(yàn)，其中就包括廣泛動員各種力量參與貧困治理。中國正在從“總體性社會”向“后總體性社會”轉(zhuǎn)變，說明國家直接控制的社會資源和活動空間在逐漸減少，單靠政府難以完成貧困治理任務(wù)。而且，政府“單極化”貧困治理容易產(chǎn)生減貧效應(yīng)的邊際遞減性，廣泛進(jìn)行貧困治理的社會動員就成為必然。社會動員是個富有現(xiàn)代性意味的術(shù)語，最早是由美國社會與政治學(xué)家卡爾·多伊奇于20世紀(jì)60年代初提出的，隨后便在西方學(xué)界廣泛使用。社會動員歷來是中國共產(chǎn)黨發(fā)動群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，(2)高中偉、段文?。骸缎轮袊跗谥泄矊ρx病防治的社會動員》，《廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第2期。正如有學(xué)者所說：“與大多數(shù)前共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義國家不同，中國共產(chǎn)黨和在現(xiàn)存的社會主義國家中執(zhí)政的共產(chǎn)黨，是通過經(jīng)年累月、貫穿始終地對廣大農(nóng)民進(jìn)行動員而取得革命成功的”。(3)裴宜理、夏璐：《增長的痛楚：崛起的中國面臨之挑戰(zhàn)》，《國外理論動態(tài)》2014年第12期。貧困治理是社會動員的實(shí)踐場域之一，貧困治理過程也是一個社會再動員的過程，兩者在互動互構(gòu)中推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

一、問題的提出

對社會動員的界定，學(xué)術(shù)界已經(jīng)基本達(dá)成共識。西方學(xué)界主要從社會轉(zhuǎn)型的宏觀視野把社會動員當(dāng)作一種社會發(fā)展過程，即宏觀的社會結(jié)構(gòu)變遷影響微觀的個人意識形態(tài)及行為模式的過程。比如，卡爾·多伊奇從宏觀的現(xiàn)代化視角進(jìn)行界定，認(rèn)為社會動員是“人們所承擔(dān)的絕大多數(shù)舊的社會、經(jīng)濟(jì)、心理義務(wù)受到侵蝕而崩潰的過程；人們獲得新的社會化模式和行為模式的過程。”(4)Karl W.Deutsch,“Social Mobicization and Political Development”， The American Political Science Review,1961(55)：493-514.塞繆爾·亨廷頓對社會動員的界定與多伊奇的觀點(diǎn)較為一致，他認(rèn)為社會動員是一個過程，“它意味著人們在態(tài)度、價值觀和期望等方面與傳統(tǒng)社會的人們分道揚(yáng)鑣，并向現(xiàn)代社會的人們看齊?！?5)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008年，第26頁。這兩位學(xué)者的觀點(diǎn)是西方學(xué)界的典型代表。中國學(xué)者注重從微觀視角解讀社會動員的工具性目的，這與西方學(xué)界對社會動員的現(xiàn)代化研究視角有所不同。有學(xué)者認(rèn)為：“社會動員，是指有目的地引導(dǎo)社會成員積極參與重大社會活動的過程?！?6)吳忠民：《重新發(fā)現(xiàn)社會動員》，《理論前沿》2003年第21期。有學(xué)者指出：“現(xiàn)代條件下的社會動員，是政府、政黨或社會團(tuán)體通過多種方式引導(dǎo)、改變社會成員的態(tài)度、期望與價值取向，發(fā)動和組織社會成員積極參與某一社會實(shí)踐活動，實(shí)現(xiàn)共同社會目標(biāo)的過程?！?7)岳金柱、武劍、董欣、王衛(wèi)峰：《新時代北京社會動員的總體思路》，《社會治理》2019年第8期。中國學(xué)者側(cè)重于把社會動員視為一種實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的國家治理手段。我們認(rèn)為，貧困治理中的社會動員是政府和社會組織等主體通過利益機(jī)制或政策引導(dǎo)等方式，發(fā)動社會相關(guān)群體、社會組織和個人等，凝聚共識并為實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)而積極參與貧困治理的過程。

習(xí)近平指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化……使各方面的制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！?8)《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第25頁。無論是貧困治理，還是社會動員，都是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性路徑。從貧困治理的視角來看，貧困治理的科學(xué)制度設(shè)計和縝密程序安排等契合了治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，貧困治理深嵌于國家治理的制度邏輯之中。從社會動員的視角來看，社會動員是達(dá)成社會共識、促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)、集聚內(nèi)生動力的“黏合劑”和“推進(jìn)器”，可以把相互孤立的異質(zhì)性成員建構(gòu)為能夠形成集體行動的共同體，以此推進(jìn)現(xiàn)代性的獲取進(jìn)程。正如卡爾·多伊奇所認(rèn)為的，“社會動員實(shí)質(zhì)是與國家現(xiàn)代化相互發(fā)生作用的過程，反映了現(xiàn)代化進(jìn)程中社會成員思想方式、行為方式、價值認(rèn)同等方面轉(zhuǎn)變的過程”。(9)Karl W.Deutsch,“Social Mobicization and Political Development”， The American Political Science Review,1961(55)：493-514.回顧以往，中國鄉(xiāng)村貧困治理中的社會動員已形成一定的行動范式，比如，“雙軌雙層”社會動員結(jié)構(gòu)已初步形成、科層化社會動員占據(jù)主導(dǎo)、政策供給型社會動員頗具共性等，但也面臨社會動員碎片化、科層化社會動員存在負(fù)效應(yīng)、社會動員和社會參與失衡等困境，需深刻反思貧困治理中的社會動員。前瞻未來，2020年中央一號文件提出“要研究建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，(10)《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，《人民日報》2020年2月6日。相對貧困的治理仍然需要社會動員，而且相對貧困治理的特征需要社會動員機(jī)制的創(chuàng)新性重構(gòu)。此外，鄉(xiāng)村社會動員基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷，社會價值取向的多元化、貧困戶利益訴求的差異化、貧困戶的原子化等也需要重新思考社會動員。因此，本文通過梳理貧困治理中社會動員的整體行動范式、內(nèi)在邏輯機(jī)理、面臨的困境及未來的優(yōu)化路徑，以期描繪當(dāng)前中國貧困治理社會動員的整體鏡像和內(nèi)在規(guī)律。

二、鄉(xiāng)村貧困治理中社會動員的行動范式

國家與社會的關(guān)系是貫穿于東西方政治哲學(xué)解析和公共生活建構(gòu)全過程的復(fù)雜命題，是分析社會動員的參考框架。國家與社會的關(guān)系包括“強(qiáng)國家—弱社會”“弱國家—強(qiáng)社會”和“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”等模式。在貧困治理社會動員領(lǐng)域，“國家—社會”關(guān)系始終存在著此消彼長的控制和反抗之間的博弈，并且隨著改革開放的深入發(fā)展，社會自主性和內(nèi)生性力量逐漸增強(qiáng)，對社會領(lǐng)域的廣泛動員就成為貧困治理的重要部分。有學(xué)者指出，社會動員的第一個特征是廣泛參與性，(11)吳忠民：《重新發(fā)現(xiàn)社會動員》，《理論前沿》2003年第21期。廣泛參與性包含社會動員主體和社會動員客體的廣泛參與性。而社會動員的核心結(jié)構(gòu)主要涉及社會動員主體、社會動員客體和社會動員邏輯，隱含著國家與社會關(guān)系的動態(tài)調(diào)適。

(一)“雙軌雙層”社會動員結(jié)構(gòu)已初步形成

中國的貧困治理更多地體現(xiàn)出嵌入性特征，在國家主導(dǎo)的社會動員結(jié)構(gòu)和模式下，行政力量、社會力量與市場力量等大規(guī)模嵌入到貧困地區(qū)。在貧困治理的社會動員過程中，中央與地方、國家與社會組織、國家與市場、國家與貧困戶、貧困戶與社會組織等相互博弈、相互嵌套，形成多元因素互構(gòu)的社會動員框架?；谶@種復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)，我們提出貧困治理“雙軌雙層”的社會動員結(jié)構(gòu)，主要涉及社會動員主體、客體及社會角色的相互轉(zhuǎn)換。

所謂雙軌社會動員是從社會動員主體、客體和社會動員方向的視角來分析，貧困治理社會動員的一軌是政府自上而下對體制內(nèi)力量和體制外力量的動員，有學(xué)者將其稱為“運(yùn)動式扶貧”。(12)劉銳、賀雪峰：《農(nóng)村貧困結(jié)構(gòu)及治理路徑研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第3期。政府自上而下的社會動員既涵蓋了官僚體制內(nèi)的政府行為，也包括科層體制外的治理形態(tài)。政府推行的貧困治理社會動員往往上升到政治任務(wù)的高度并伴之以行政命令的方式，因而社會動員效率較高，是當(dāng)前中國社會動員的主要路徑。貧困治理社會動員的另一軌是體制外社會力量自下而上的自組織動員和對其他客體的動員，這種自下而上的民間性質(zhì)的社會動員通過各種自愿、自發(fā)的宣傳鼓動及具體的活動動員團(tuán)隊(duì)成員、社區(qū)居民、志愿者和其他社會組織等，是一種橫向的、彌漫的、非強(qiáng)制力的、情感型的民眾動員，(13)朱力、譚賢楚：《我國救災(zāi)的社會動員機(jī)制探討》，《東岳論叢》2011年第6期。它以激發(fā)情感式的動員為主，是對政府自上而下社會動員的補(bǔ)充性力量。民間性質(zhì)的貧困治理社會動員已經(jīng)開始萌芽并逐步實(shí)踐，比如，一些村落先由社會力量推動貧困治理的社會動員，通過實(shí)地調(diào)研、情景診斷、典型示范、情感激發(fā)等系列動員行為，進(jìn)而推動政府以宣傳發(fā)動、整體規(guī)劃、資金注入等方式參與，形成社會力量對其他社會力量和政府力量的動員。但是，這種體制外社會力量自下而上的自組織動員仍處于發(fā)育階段，遠(yuǎn)未占據(jù)貧困治理社會動員結(jié)構(gòu)的主流。需要說明的是中國語境下的“行政”不同于西方政府科層行政的含義，對中國來講“政府”本身就包含有黨的力量，(14)何艷玲、汪廣龍：《“政府”在中國：一個比較與反思》，《開放時代》2012年第6期。黨政體系的政治性與行政性是復(fù)合在一起的。(15)王春光：《政策執(zhí)行與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。所以，中國政府主導(dǎo)的貧困治理包含黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府干預(yù)兩方面因素。

所謂雙層社會動員是從社會動員主體和客體的相對性、相互轉(zhuǎn)化的視角來探討，貧困治理社會動員的一層是政府作為動員主體對體制內(nèi)組織、社會組織、市場主體、志愿者、貧困戶等客體進(jìn)行社會動員；同時，貧困治理社會動員的另一層是體制內(nèi)組織、社會組織、市場主體、志愿者等再作為動員主體進(jìn)一步動員社會組織、市場主體、志愿者、貧困戶等客體。在貧困治理社會動員中，動員主體和客體的功能定位、社會角色會依據(jù)環(huán)境和場域變化而相互轉(zhuǎn)化。比如，當(dāng)社會動員客體認(rèn)同動員主體的價值理念后，會主動向動員主體轉(zhuǎn)化并再動員其他主體參與。反過來，社會動員主體也會轉(zhuǎn)化為動員客體，本來政府動員社會組織參與貧困治理，社會組織不僅積極參與貧困治理甚至?xí)胺聪騽訂T”政府給予人力、資金或項(xiàng)目支持。

(二)社會動員的運(yùn)行邏輯清晰明確

經(jīng)過廣泛的社會動員，全國上下黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織等全面參與貧困治理。目前，全國17.68萬個黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位參加，幫扶覆蓋全國12.8萬個建檔立卡貧困村；68家中央企業(yè)開展“百縣萬村”行動，全國工商聯(lián)動員2.65萬家民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”行動。(16)李忠杰：《新中國70年貧困治理的歷程和經(jīng)驗(yàn)》，《社會治理》2019年第7期。2018年以來，全國共有約4.2萬家社會組織專門立項(xiàng)開展脫貧攻堅，項(xiàng)目超過6萬個。其中，全國性社會組織共有686家，開展項(xiàng)目1 536個，支出約323億元，受益建檔立卡貧困人口約581萬；省級社會組織超過4 500家，立項(xiàng)逾8 000個，投入資金80多億元，受益人口1 600多萬。(17)《回望2019·社會組織篇：脫貧路上，社會組織與你同行》，《中國社會報》2019年12月28日。另外，廣大貧困戶也以各種方式參與貧困治理，雖然參與程度各有不同。那么，動員各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、貧困戶參與貧困治理的內(nèi)在運(yùn)行邏輯是什么？這是貧困治理社會動員需要思考的問題。林德布洛姆依照所有政治經(jīng)濟(jì)制度都使用的社會控制要素機(jī)制，提出社會影響的三種典型方式：交換、權(quán)威、說服。交換是市場制度賴以建立的基本關(guān)系；權(quán)威關(guān)系是在正式組織中標(biāo)明其成員身份特征的基本關(guān)系，是支撐政府的基石；說服在所有社會制度內(nèi)都是一個基本的和中心的要素，但它在任何現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)制度中，并未充當(dāng)交換在市場中或權(quán)威在政府中扮演的那種特有角色。(18)董惠敏：《關(guān)于社會動員的擴(kuò)展性評述》，《國家治理》2015年第32期。參照這三種影響方式，我們嘗試分析貧困治理中社會動員的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，實(shí)際上也隱含著社會動員方式的選擇，比如，政治動員、利益動員、情感動員、感召動員、典型示范、文件動員、會議動員等，通過多種動員方式的交互融合以實(shí)現(xiàn)最有效的社會動員。

政府對體制內(nèi)力量的社會動員，體現(xiàn)了“中央與地方的關(guān)系”，主要依靠“權(quán)威”邏輯所展現(xiàn)的手段、科層化的管理機(jī)制等來進(jìn)行動員，輔以一定程度的“交換”和“說服”。政府代表公共權(quán)力，它以其權(quán)威、組織、資源等政治勢能在社會動員中扮演著主導(dǎo)角色。中央政府通過從嚴(yán)、從重和從快的運(yùn)動式治理在全國范圍內(nèi)向地方政府傳導(dǎo)了貧困治理的高壓動員態(tài)勢，通過權(quán)威性的激勵和約束機(jī)制對體制內(nèi)部門進(jìn)行動員規(guī)制，中央依托高強(qiáng)度的政治動員在地方建構(gòu)了“五級書記抓脫貧”的首長負(fù)責(zé)制。(19)魏程琳、趙曉峰：《常規(guī)治理、運(yùn)動式治理與中國扶貧實(shí)踐》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第5期。僅以第一書記和駐村干部為例，截至2020年3月，全國共派出25.5萬個駐村工作隊(duì)、累計選派290多萬名縣級以上黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位干部到貧困村和軟弱渙散村擔(dān)任第一書記或駐村干部，目前在崗91.8萬。(20)習(xí)近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，《人民日報》2020年3月7日。另外，各級黨委政府利用“交換”和“說服”的動員邏輯針對第一書記制定了系列激勵措施，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益、職務(wù)晉升和精神激勵的多方嵌入，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出:“對在基層一線干出成績、群眾歡迎的駐村干部，要重點(diǎn)培養(yǎng)使用?！币再F州為例，2018年面向脫貧攻堅中表現(xiàn)優(yōu)秀的村干部、大學(xué)生村官、第一書記和駐村干部定向招錄701名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。(21)李軍、龔銳、向軾：《鄉(xiāng)村振興視域下西南民族村寨多元協(xié)同反貧困治理機(jī)制研究——基于第一書記駐村的分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第1期。

政府對體制外社會力量的動員，體現(xiàn)了“國家與社會的關(guān)系”，主要依靠“交換”邏輯進(jìn)行動員，輔以一定程度的“說服”和“權(quán)威”。僅以社會組織為例，它的優(yōu)勢在于其宣傳網(wǎng)絡(luò)的豐富性、志愿活動的號召力、募集形式的靈活性和動員資源的廣泛性，是國家的一種彌補(bǔ)性力量。但是，社會組織在沒有政府實(shí)施有效外力干預(yù)和社會動員的前提下難以向著主動參與貧困治理的方向自然演化。政府對社會組織的動員遵循著“交換”的動員邏輯，政府通過給予資金補(bǔ)貼、賦予社會名譽(yù)、提供發(fā)展機(jī)會等方式激勵社會組織，社會組織給予政府以回報性的貧困治理參與，主動幫助政府排憂解難。另外，政府輔以“說服”的動員邏輯渲染社會組織的價值、以“權(quán)威”的動員邏輯規(guī)制社會組織發(fā)展的政策空間，動員社會組織參與貧困治理，以實(shí)現(xiàn)工具理性與價值理性的統(tǒng)一。

政府對民眾尤其是貧困戶的社會動員，體現(xiàn)了“國家與民眾的關(guān)系”，主要依靠“說服”和“交換”的動員邏輯。當(dāng)前，對貧困戶的社會動員主要依靠價值認(rèn)同的“說服”策略來動員貧困戶主動脫貧而不是被動脫貧，通過政策關(guān)懷、情感安撫、幫助制定脫貧計劃、貧困比較與典型示范等柔性動員方式提高貧困戶的脫貧信心，改變貧困戶對脫貧的認(rèn)知模式，提高貧困戶的參與度。如果依靠“權(quán)威”邏輯采取強(qiáng)制性的、僵化的社會動員將很難獲得民眾的認(rèn)同，還有可能引起貧困戶心理上的抵觸?！敖粨Q”的動員邏輯主要體現(xiàn)在利益激勵的動員方式，通過開發(fā)各種公益崗位，動員貧困群眾參與脫貧攻堅中的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動，并通過加大以工代賑實(shí)施力度，動員更多貧困群眾投工投勞。(22)李亞冬：《治理貧困的鄉(xiāng)村治理——以“脫貧攻堅”相關(guān)的規(guī)范性文件為分析對象》，《貴州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第3期。通過項(xiàng)目制方式實(shí)現(xiàn)政策和資源下鄉(xiāng)，只要貧困戶參與畜牧養(yǎng)殖等項(xiàng)目，國家就會有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助資金，通過“利益誘導(dǎo)”讓貧困戶主動參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。

(三)科層化社會動員占據(jù)主導(dǎo)

貧困治理的社會動員帶有明顯的社會運(yùn)動色彩，盡管有別于政府常規(guī)的日?？茖又乒芾?，但它在一定程度上仍然依賴科層制的管理。布勞和梅耶指出：“專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化這四個因素是科層制組織的基本特征。”(23)[美]彼得·布勞、[美]馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，馬戎、時憲民、邱澤奇譯，學(xué)林出版社，2001年，第7頁。通過科層制的專業(yè)化分工、自上而下的等級權(quán)力結(jié)構(gòu)、照章辦事的行為規(guī)則等，以保障行政系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？茖踊鐣訂T由政府以行政命令或直接委派等方式進(jìn)行自上而下的動員，具有典型的政府主導(dǎo)、強(qiáng)制性和單向性等特征，常常以“出臺政策”“會議傳達(dá)”“指揮命令”“約談?wù)]勉”等方式進(jìn)行社會動員，在貧困治理的社會動員中占據(jù)主導(dǎo)地位。

科層化社會動員主要依賴三個基礎(chǔ)：一是上級組織對下級組織的職位調(diào)整、職務(wù)晉升等的權(quán)威話語權(quán)。正如安東尼·唐斯所說，“只要官僚組織中雇傭、提升以及人員留職的決定至少以組織中人員執(zhí)行的某些評估為基礎(chǔ)，那么官僚組織的上級對下級就有一定程度的控制?！?24)[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社，2006年，第2頁。政府借助上級權(quán)力對下級的控制，實(shí)現(xiàn)科層化的社會動員。二是健全的科層化組織動員體系。縱向上，從中央到地方省、市、縣各級政府成立“一竿子插到底”的扶貧辦，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門設(shè)置扶貧專干。橫向上，從中央到地方各級政府都成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)橫向組織之間的跨部門協(xié)調(diào)。2015年，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員部門已超過47個。(25)王小林：《改革開放40年:全球貧困治理視角下的中國實(shí)踐》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第5期。在縱橫組織的連接上，成立了被稱為“制度化捷徑”(26)鄭文換：《地方試點(diǎn)與國家政策:以新農(nóng)保為例》，《中國行政管理》2013年第2期。的駐村第一書記和扶貧工作隊(duì)。三是完備的以“目標(biāo)管理責(zé)任制”為核心的監(jiān)督獎懲機(jī)制?！澳繕?biāo)管理責(zé)任制”是在科層化社會動員的長期實(shí)踐中生成的動員機(jī)制，就是將上級黨政組織所確立的行政目標(biāo)逐次分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級組織進(jìn)行“管理”(如考評、獎懲等)的依據(jù)，并以書面形式的“責(zé)任狀/書”在上下級黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂。(27)王漢生、王一鴿:《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會學(xué)研究》2009年第2期。為實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，中央與貧困情況嚴(yán)重的22個省(自治區(qū)、直轄市)簽訂了扶貧攻堅“軍令狀”，(28)邢成舉：《壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第5期。通過層層傳遞的扶貧工作壓力動員，以期在短時間內(nèi)動員強(qiáng)大的資源參與貧困治理。國家通過標(biāo)準(zhǔn)的考核指標(biāo)體系，并伴以第三方評估、督查檢查、獎勵懲戒、行政約談等機(jī)制督促下級落實(shí)政策，如果實(shí)現(xiàn)不了貧困治理社會動員目標(biāo)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部就要按照“軍令狀”條款被問責(zé)。

(四)政策供給型社會動員頗具共性

公共政策供給是一種顯性的、普遍的社會動員范式，可以實(shí)現(xiàn)對體制內(nèi)外力量的廣泛動員。為貫徹落實(shí)中央“精準(zhǔn)扶貧”“脫貧攻堅”的決策部署，廣泛動員各種力量參與貧困治理，各級黨政機(jī)關(guān)陸續(xù)制定了系列政策。據(jù)統(tǒng)計，中共中央、國務(wù)院出臺扶貧政策文件5個，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺扶貧政策文件20個，中央和國家機(jī)關(guān)各部門出臺政策文件或?qū)嵤┓桨?56個，(29)國務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司、國務(wù)院扶貧辦全國扶貧宣教中心：《脫貧攻堅干部培訓(xùn)十講》，中國出版集團(tuán)研究出版社，2019年，第56頁。形成“總體部署——重點(diǎn)關(guān)注——特別安排”的規(guī)范性文件體系，(30)李亞冬：《治理貧困的鄉(xiāng)村治理——以“脫貧攻堅”相關(guān)的規(guī)范性文件為分析對象》，《貴州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第3期。涉及對黨政機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)、志愿者和貧困戶等的動員。核心政策包括：2015年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，2016年制定頒發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，2017年下發(fā)的《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，2018年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》等，通過政策層層宣傳實(shí)現(xiàn)對組織、人、財、物等資源的社會動員。

本文僅對社會組織的政策動員進(jìn)行分析。在長期的貧困治理社會動員實(shí)踐中，“政府—貧困群體”單向治理結(jié)構(gòu)明顯，政府一直在唱“獨(dú)角戲”，社會組織參與貧困治理的聲音較弱。在中國扶貧資源配置正面臨嚴(yán)重“內(nèi)卷化”的困境下，(31)陳成文、吳軍民：《從“內(nèi)卷化”困境看精準(zhǔn)扶貧資源配置的政策調(diào)整》，《甘肅社會科學(xué)》2017 年第2期。廣泛動員社會組織參與貧困治理是必然選擇。改革開放以來特別是黨的十八大以來，中國政府開始通過政策供給方式動員社會組織參與貧困治理。2014年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》提出，要“積極引導(dǎo)社會組織扶貧”，“全面落實(shí)扶貧捐贈稅前扣除、稅收減免等扶貧公益事業(yè)稅收優(yōu)惠政策”，“降低扶貧社會組織注冊門檻，簡化登記程序，對符合條件的社會組織給予公益性捐贈稅前扣除資格”，“以國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組名義定期開展社會扶貧表彰……對貢獻(xiàn)突出的企業(yè)、社會組織和各界人士，在尊重其意愿前提下可給予項(xiàng)目冠名等激勵措施?！?32)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2015年第2期。2017年12月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)的《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》指出：“社會組織是動員社會力量參與脫貧攻堅的重要載體”，“細(xì)化落實(shí)社會組織參與扶貧濟(jì)困活動的稅收減免、信貸支持、行政事業(yè)性費(fèi)用減免等政策，努力為社會組織提供優(yōu)惠政策服務(wù)”，明確社會組織在脫貧攻堅中的主要責(zé)任和重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》提出：“支持社會組織參與脫貧攻堅……落實(shí)社會扶貧資金所得稅稅前扣除政策?！蓖ㄟ^政策文本分析發(fā)現(xiàn)，政府對社會組織主要采取了價值動員、利益動員和參與動員等方式，以動員社會組織參與貧困治理，實(shí)現(xiàn)“行政吸納社會”(33)Kang Xiaoguang,Han Heng,“Administrative Absorption of Sociey: A Further Probe into the State-society Relationship in Chinese Mainland”，Social Sciences in China,2007(2):116-128.的目標(biāo)。

三、鄉(xiāng)村貧困治理中社會動員面臨的困境

(一)社會動員的碎片化傾向

貧困治理的社會動員涵蓋多元主體和多元客體，涉及協(xié)調(diào)、溝通、信息共享等因素，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出一定的碎片化特點(diǎn)。一是社會動員主體多元產(chǎn)生的碎片化。社會動員主體涉及政府、企業(yè)、社會組織等，各個動員主體既遵循著公共性的價值目標(biāo)，又有自身的特殊性價值追求，容易產(chǎn)生動員主體的利益博弈，加大了社會力量整合和資源調(diào)動難度。而且，社會動員主體間缺乏協(xié)同機(jī)制、信息溝通機(jī)制等，從而造成社會動員力量分散。二是政府部門職責(zé)分散和交叉，政府組織協(xié)調(diào)零散化、結(jié)構(gòu)化和部門化。(34)曾凡軍：《基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，武漢大學(xué)出版社，2013年，第9頁。僅以貧困治理相關(guān)政策為例，存在著政策制定的多樣性與政策宣傳動員的多部門性現(xiàn)象，如低保政策、種糧直補(bǔ)、雨露計劃、小額信貸等支農(nóng)惠農(nóng)政策由國家不同部委主導(dǎo)制定，政策宣傳動員基本上依據(jù)政府部門分工由中央及其部委層層發(fā)文、逐級傳達(dá)。從很多政務(wù)服務(wù)中心、基層黨群服務(wù)中心窗口陳列的宣傳單頁和農(nóng)戶家中發(fā)放的宣傳單頁來看，每個部門各自印制了相關(guān)宣傳單頁，幾十種單頁擺放在服務(wù)窗口，缺乏匯編成冊的宣傳手冊。(35)李偉：《貧困地區(qū)“政策下鄉(xiāng)”的宣傳困境及其破解——基于A省五縣市的調(diào)查》，《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第9期。政府部門之間邊界區(qū)隔明顯，存在碎片化的動員困境。三是由于困難群眾的碎片化、需求個性化，各級各類社會組織的碎片化和分散化，(36)鄒新艷、徐家良：《基于整體性治理視域的社會組織集成攻堅扶貧模式研究》，《行政論壇》2018年第5期。在社會動員中呈現(xiàn)出鮮明的“個體化”特征，解構(gòu)了社會動員行為的統(tǒng)一性，導(dǎo)致貧困治理社會動員的碎片化。

(二)科層化社會動員存在負(fù)效應(yīng)

科層化社會動員經(jīng)過政府內(nèi)部壓力的層層傳導(dǎo)，能夠有效動員各種力量和資源參與貧困治理。但科層化社會動員的負(fù)效應(yīng)也不容忽視，正如約瑟夫·斯蒂格里茲所講，官僚制總伴隨“低效率，缺乏創(chuàng)新、僵化、教條、辦事拖拉”，(37)[美]約瑟夫·斯蒂格里茲：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，曾強(qiáng)、何志雄等譯，春秋出版社，1988年，第191頁。容易產(chǎn)生低效率的社會動員；剛性的科層組織面對不規(guī)則的、復(fù)雜的基層社會進(jìn)行動員，容易產(chǎn)生治理成本劇增的困境；在科層化社會動員體制中，上級政府動員下級政府主要通過層級命令的方式，國家與基層政府產(chǎn)生外在控制和內(nèi)在自主的硬性張力，在貧困治理中下級政府容易采取選擇性社會動員或策略性社會動員，導(dǎo)致上級政令“卡殼”和社會動員“失效”；科層化的社會動員還存在過度化的治理困境，地方政府在行政壓力和政治錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)框架中為了在規(guī)定時間內(nèi)完成規(guī)定任務(wù)往往采取超常規(guī)的、高強(qiáng)度的、高頻度的社會動員方式。比如，為了保證鄉(xiāng)村建檔立卡的質(zhì)量，僅在建檔立卡“回頭看”中就動員了超過200萬工作人員，工作了8個月；(38)王曉毅：《精準(zhǔn)扶貧如何改變鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)》，《文化縱橫》2020年第6期。還有學(xué)者認(rèn)為，在科層組織動員下存在“無思的平庸者”，他們遵循著“不出事”的邏輯和一切行動聽指揮的科層組織運(yùn)行邏輯，(39)穆軍全：《工具主義貧困治理的內(nèi)在張力與反思——國家自主性的視角》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2020年第4期。僵化地服從組織動員與安排，然后再僵化地對其他組織及貧困戶進(jìn)行社會動員。有針對下鄉(xiāng)扶貧人員的調(diào)查顯示，在回答“積極參與扶貧工作的主要原因”的問題時，回答“績效考核壓力”的占40.6%，回答“職位晉升要求”的占35.2%，回答“工作職責(zé)所在”的占20.1%，回答“國家扶貧號召”的僅占4.1%。(40)李松有：《打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后農(nóng)村貧困治理的優(yōu)化與升級——基于嵌入式農(nóng)村扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及嵌入行為治理的思考》，《西部論壇》2020年第3期。由此可見，在科層化社會動員中，動員客體參與貧困治理更多的是考慮科層化的剛性制度規(guī)制，而相對缺乏參與的內(nèi)在主動性和自發(fā)性。

(三)社會動員和社會參與存在一定程度的失衡

當(dāng)前，中國貧困治理的社會動員力度遠(yuǎn)大于社會參與程度，兩者存在一定程度的失衡，存在著“應(yīng)然”與“實(shí)然”的偏差，呈現(xiàn)出“政府熱、社會弱、市場冷”的局面。(41)向德平、劉風(fēng)：《價值理性與工具理性的統(tǒng)一：社會扶貧主體參與貧困治理的策略》，《江蘇社會科學(xué)》2018年第1期。貧困治理的核心落腳點(diǎn)是貧困群體的積極參與、廣泛參與、深度參與、有效參與并主動脫貧。但有學(xué)者指出，“最后一公里”困境是基層治理困境的突出表現(xiàn)，核心是農(nóng)民有效動員和參與不足的問題，(42)劉建平、陳文瓊：《“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》，《中國行政管理》2016年第2期。這里的農(nóng)民也包括廣大的貧困戶。比如，有調(diào)查顯示，在江蘇某地342個貧困戶中，領(lǐng)用培訓(xùn)券參加培訓(xùn)班的貧困戶比例只占9.45%。(43)勞德祥、黎昌珍：《激發(fā)貧困群眾脫貧內(nèi)生動力探析》，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2020年第2期。脫貧攻堅沖刺階段所遭遇的問題，主要是目標(biāo)貧困戶的響應(yīng)不充分所造成，現(xiàn)實(shí)中貧困群體參與不足、響應(yīng)不充分的表現(xiàn)就是認(rèn)為扶貧開發(fā)是國家的事、出現(xiàn)貧困者坐等政府貧困救助但無心參與扶貧開發(fā)的現(xiàn)象、甚至形成“等靠要”的消極思想，結(jié)果就會出現(xiàn)“船上的人不努力，岸上的人鉚足了勁”的怪現(xiàn)象，(44)謝治菊：《論貧困治理中人的發(fā)展——基于人類認(rèn)知五層級的分析》，《中國行政管理》2018年第10期。從而產(chǎn)生部分貧困戶的消極情緒和懶惰情緒，產(chǎn)生“一些地方出現(xiàn)干部作用發(fā)揮有余、群眾作用發(fā)揮不足現(xiàn)象，‘干部干，群眾看’‘干部著急，群眾不急’”(45)習(xí)近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》，《人民日報》2017年9月1日。的情況，從而形成對貧困群體社會動員的內(nèi)卷化困境。

四、鄉(xiāng)村貧困治理中社會動員的優(yōu)化路徑

(一)社會動員主體的整體性塑造

社會動員主體的整體性塑造致力于建構(gòu)多元動員主體無縫隙的“耦合治理模式”，“耦合的主體就像一個個齒輪一樣緊緊咬合在一起，構(gòu)成一個有機(jī)的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。”(46)陳天祥：《基層治理中的國家與社會：角色、動力與行為》，中山大學(xué)出版社，2015年，第78頁。耦合治理模式中各主體的社會地位平等、分工明確、優(yōu)勢互補(bǔ)、相輔相成，共同參與社會動員，以解決貧困治理社會動員碎片化等問題，整體性塑造需要建構(gòu)“社會動員共同體”。共同體的建構(gòu)至少具備兩個要素：思想共識和利益契合。戴維·米勒指出：“共識是指在一定的時代生活，一定的地理環(huán)境中的個人所共享的一系列信念、價值觀念和規(guī)范?！?47)[英]戴維·米勒、[英]韋農(nóng)·波格丹諾主編：《布萊克維爾政治百科全書》(修訂版) ，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社，2002 年，第106頁。思想共識有助于形塑一種公共的、超越個體自我的觀念，這種觀念恰恰是組織聚合性的黏合劑。同時，要實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織等動員主體的內(nèi)在利益契合，通過利益共享、求同存異等方式尋求多元動員主體利益的最大公約數(shù)，通過合作共贏構(gòu)建貧困治理的“社會動員共同體”。

整體性塑造需要明確多元社會動員主體權(quán)責(zé)分工。政府利用其科層化的組織優(yōu)勢和政治合法性權(quán)威，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計、公共政策供給、多元力量的動員，引導(dǎo)社會動員主體形成合力；市場主體利用其在資金、人才、市場、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，通過技能培訓(xùn)、捐資助貧、投資興業(yè)等動員方式嵌入到貧困村；社會組織基于其靈活性、專業(yè)化等特點(diǎn)，做好對貧困戶的精準(zhǔn)動員和技術(shù)動員。

整體性塑造需要構(gòu)建多元社會動員主體協(xié)商機(jī)制。貧困治理社會動員主體是多元化的、異質(zhì)性的，在利益取向、價值取向、行為方式等方面存在大量的不對稱現(xiàn)象，構(gòu)建多元動員主體協(xié)商機(jī)制以形塑整體性就成為必然選擇。有學(xué)者提出構(gòu)建互賴式治理模式，(48)[澳]琳達(dá)·維斯、[澳]約翰·M.霍布森：《國家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——一個比較及歷史性的分析》，黃兆輝、廖志強(qiáng)譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2009年，第189頁。即通過互聯(lián)網(wǎng)等平臺實(shí)現(xiàn)上下級政府之間及政府與社會、政府與市場之間的協(xié)商對話達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)多元主體上下互動、左右聯(lián)動的貧困治理社會動員格局，破解貧困治理社會動員碎片化困境。

(二)社會動員邊界的適度性控制

社會動員有其合理邊界和運(yùn)行尺度，如果跨越邊界和超出尺度，就容易出現(xiàn)問題。貧困治理社會動員要堅持適度性原則，防止出現(xiàn)動員過度或動員不足現(xiàn)象。

貧困治理社會動員要遵循動員客體的合理意愿。社會組織、市場主體、貧困戶等都具有合理意愿，貧困治理社會動員不能以過度行政命令式的、不切實(shí)際違反規(guī)律的、違背動員客體合理意愿的方式讓他們參與貧困治理。比如，在“大躍進(jìn)”和人民公社運(yùn)動中，一些地方為了動員群眾積極參加，采取“扣帽子”、不分配生產(chǎn)生活物資等激進(jìn)方式逼迫群眾參與，(49)賀治方：《社會動員在國家治理中的功能及其合理邊界》，《學(xué)術(shù)界》2019年第7期。與群眾合理意愿背道而馳。貧困治理社會動員要尊重動員客體的合理意愿，積極采用利益引導(dǎo)、情感激發(fā)、合乎理性的柔性方式動員社會力量參與貧困治理。

貧困治理社會動員要遵循法治規(guī)范。政府主導(dǎo)的社會動員基于其權(quán)威，存在著出現(xiàn)擴(kuò)張性、隨意性社會動員的可能性，因此需要法治規(guī)范的確立?！耙磺姓w都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟(jì)體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營求私利?！?50)[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館，1965年，第269頁。通過制定貧困治理社會動員的專門性法規(guī)，對貧困治理社會動員的程序、方法、原則、激勵和保障等作出明確規(guī)定，使社會動員有章法、有依據(jù)、有規(guī)則，充分保障社會動員主體力量和權(quán)力的相對平衡。

貧困治理社會動員要保持適當(dāng)頻率。過于頻繁或者過度的社會動員會使個別貧困戶產(chǎn)生厭煩心理、等靠要心態(tài)，甚至?xí)萑腚y以被再動員的困境。有學(xué)者指出，“1949-1976年的27年間，全國性的社會運(yùn)動有70余次(地方性的社會運(yùn)動不計其數(shù))?！?51)周曉虹：《1951—1958:中國農(nóng)業(yè)集體化的動力——國家與社會關(guān)系視野下的社會動員》，《中國研究》2005年第1期。這些運(yùn)動伴隨著頻繁的社會動員，使民眾疲于應(yīng)付并影響到正常的生產(chǎn)生活。因此，貧困治理的社會動員通過適當(dāng)性的頻率達(dá)到最優(yōu)的動員效果，不能單純追求動員效果而隨意加大動員頻率和擴(kuò)大動員范圍。

(三)社會動員結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性嬗變

社會動員分為兩種，一種是政府主導(dǎo)的對社會的動員，即“對社會動員”；另一種是社會自發(fā)進(jìn)行的動員，即“由社會動員”。(52)龍?zhí)骸稄摹皩ι鐣訂T”到“由社會動員”——危機(jī)管理中的動員問題》，《政治與法律》2005年第2期。前者是依據(jù)國家權(quán)威，后者是依據(jù)社會發(fā)育。當(dāng)前，中國貧困治理的社會動員更多地體現(xiàn)為支配性的、路徑強(qiáng)大的“對社會動員”，而“由社會動員”多是零散的、弱小的，兩種社會動員模式在結(jié)構(gòu)上不平衡?！坝缮鐣訂T”就是社會組織、志愿者等主體主動自發(fā)地參與動員，由“要我去動員”變?yōu)椤拔乙訂T”?！吧鐣谐蔀閯訂T主體的人越多，說明‘由社會動員’的程度越深，社會動員的效果也越好”。(53)費(fèi)愛華 ：《新形勢下的社會動員模式研究》，《南京社會科學(xué)》2009年第8期。

社會動員結(jié)構(gòu)的整體性嬗變就是要實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)型動員”向“政府引導(dǎo)型動員”過渡，促進(jìn)“由社會動員”模式的生成建構(gòu)，至少需要四個要件：一是政府職能的轉(zhuǎn)變。通過政府由“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變、從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，為社會力量讓渡發(fā)展空間，激發(fā)其自組織、自動員的活力。二是社會組織自主力量的生長。當(dāng)前，亟須加快社會組織立法，拓展社會組織發(fā)展的自主性成長空間，完善社會組織內(nèi)部治理框架和治理結(jié)構(gòu)，為社會組織增權(quán)賦能。三是貧困戶的主體性構(gòu)建。通過發(fā)揮傳統(tǒng)儒家文化中的“禮義廉恥”“恥感文化”等的宣傳動員，形成以貧窮為恥、以勤勞致富為榮的氛圍，激發(fā)貧困者以自覺、自主、能動為主要特征的內(nèi)生參與動力。四是貧困戶的再組織化。中國貧困戶原子化的不規(guī)則社會特征致使社會動員面臨一系列困境，正如馬克思所講，“一小塊土地，一個農(nóng)民和一個家庭；旁邊是另一小塊土地，另一個農(nóng)民和另一個家庭……就像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯匯集而成的那樣?！?54)《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，2012年，第762頁。因此，需要引導(dǎo)貧困戶建立并加入各種合作組織、行業(yè)協(xié)會和農(nóng)民合作社，將“農(nóng)民”從分散的“原子化狀態(tài)”引導(dǎo)到規(guī)范的“組織化狀態(tài)”。(55)胡振光、向德平：《參與式治理視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展瓶頸及完善路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2014年第4期。