趙青娟

(1.青海師范大學(xué)歷史學(xué)院，青海 西寧 810016； 2.中共青海省委黨校/青海省行政學(xué)院，青海 西寧 810001)

自秦朝以來，高度集中的君主專制政體之下，皇權(quán)至高無上，成為世俗權(quán)力的唯一來源和最高依據(jù)，進(jìn)而成為傳統(tǒng)國家監(jiān)察制度的動(dòng)力源泉。漢代監(jiān)察制度的變遷既強(qiáng)調(diào)人的作用，也強(qiáng)調(diào)制度本身的重要性。從監(jiān)察制度內(nèi)部運(yùn)行來說，漢代主要監(jiān)察官員是封建中央集權(quán)統(tǒng)治下監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的活動(dòng)主體，其本身的道德文化素質(zhì)，決定了其成為行使皇權(quán)賦予的監(jiān)察權(quán)力終端，也就是說其對(duì)皇權(quán)的忠誠與個(gè)人品性等方面直接影響監(jiān)察制度的效能發(fā)揮程度。從監(jiān)察制度外部運(yùn)行來說，社會(huì)運(yùn)行向度和社會(huì)運(yùn)行維度是兩個(gè)較為科學(xué)的制度設(shè)計(jì)模式。

一、漢代監(jiān)察制度的運(yùn)行特點(diǎn)

厘清監(jiān)察制度的基本性質(zhì)，才能更好地理解漢代乃至整個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)中監(jiān)察制度運(yùn)作的特點(diǎn)。監(jiān)察制度性質(zhì)突出強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)監(jiān)督體系所發(fā)揮的效能和作用的核心即為皇權(quán)，他是治官之法，即可以“上框失策，下糾官邪”；也是治全之法，因?yàn)楸O(jiān)察范圍涉及社會(huì)的方方面面，集立法、行政、司法、財(cái)政等于一體的綜合監(jiān)察制度；他也可治吏管民、制衡封建國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。[1]因此，漢代建立的以御史臺(tái)、丞相司直、司隸校尉為主體的多元化、多層次、網(wǎng)格化的全方位監(jiān)察體制，既能維護(hù)和鞏固皇權(quán)，充分體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)互相制約的原則，也能制約掌握監(jiān)察職權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員本身，體制設(shè)計(jì)的科學(xué)性可見一斑。

(一)旨在維護(hù)和捍衛(wèi)皇權(quán)至上

監(jiān)察權(quán)的存在和運(yùn)作，其最主要或者核心目的在于維護(hù)和保障皇權(quán)，歷代皆是如此。如果政治開明的朝代，監(jiān)察官員的秉公執(zhí)法和各種保障措施能得到皇帝的支持，能積極的促進(jìn)監(jiān)察權(quán)地發(fā)揮；反之則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)流于形式。秦統(tǒng)一六國后實(shí)行的三公九卿制，即丞相、太尉、御史大夫，其中御史大夫執(zhí)掌群臣的奏章，下達(dá)皇帝的詔令，監(jiān)察百官的行為，實(shí)為副丞相之職。漢承秦制，在漢初御史大夫的職能依舊是“位列上卿，予銀印青綬，職掌副丞相[2]” “內(nèi)承本朝風(fēng)化，外佐丞理天下，任重職大”[3]故，監(jiān)察制度無大的變化。而西漢末年至東漢，依時(shí)局的變動(dòng)，御史大夫之職發(fā)生多次變化，終由御史臺(tái)成為專職的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)。由此可見，從秦朝起，特別是兩漢時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)開始逐漸獨(dú)立設(shè)置，監(jiān)察官員在皇帝的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使監(jiān)察職能。但地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)從秦漢時(shí)期起無較大改變，均實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，與地方政府無隸屬關(guān)系。因漢武帝時(shí)期，諸侯王的威脅基本消除，為了加強(qiáng)對(duì)地方郡縣的管理，推行了“推恩令”和“附益法”。每個(gè)州設(shè)刺史一名，秩六百石，專職監(jiān)察地方，而后來設(shè)立的司隸校尉負(fù)責(zé)京畿七郡的監(jiān)察事宜。爾后逐漸設(shè)立十三部刺史“最初由承相府司直節(jié)制，武帝晚期至昭宣時(shí)期則逐漸轉(zhuǎn)歸御史府管轄，這是中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，諸多事宜具體由御史中丞執(zhí)掌”[4]。

(二)構(gòu)建不同監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的制約關(guān)系

在漢代，皇帝為防止監(jiān)察權(quán)過度膨脹，維護(hù)和保障皇權(quán)，設(shè)置御史臺(tái)、丞相司直、司隸校尉為主體的多層次、多元化、網(wǎng)格化的全方位監(jiān)察體制。監(jiān)察權(quán)力分屬于這三個(gè)系統(tǒng)，但三者之間互不隸屬，獨(dú)立成體，又相互監(jiān)督。杜佑《通典》卷二四《職官六》中記載：“以(御史)中丞督司隸(校尉),司隸(校尉)督司直,司直督刺史，刺史督二千石以下墨綬。”[5]御史中丞為中央專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)的長官，其權(quán)力較大且獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，統(tǒng)領(lǐng)司直，代理丞相行監(jiān)察百官之職，主監(jiān)行政系統(tǒng)內(nèi)部官員；而司隸校尉屬皇帝特任的監(jiān)察官員，主監(jiān)京畿地區(qū)的官員。故，這三個(gè)監(jiān)察主體互不統(tǒng)帥，雖權(quán)力存在交叉，但各自為政，只為皇帝負(fù)責(zé)。雖然監(jiān)督效果較好，但也存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)繁雜臃腫的特征。例如，司隸校尉為“天子奉使”，有權(quán)監(jiān)督丞相及在京所有官員、皇親貴戚及侯王。《漢書·匡衡傳》中記載的“司隸校尉王駿勃奏丞相匡衡專地盜土案”，《漢書·翟方進(jìn)傳》中記載的“司隸校尉涓勛勤奏丞相薛宣案”，《漢書·元后傳》中記載的“司隸校尉解光勃奏趙皇后和曲陽侯王根案”等，都是相互監(jiān)察之典型例證。

丞相司直，其監(jiān)察范圍既包括政府官吏、中都官、皇帝的近臣貴戚，也包括州郡的地方官，監(jiān)察范圍較廣。在《漢書·翟方進(jìn)傳》曾記載，丞相司直翟方進(jìn)勃奏司隸校尉陳慶時(shí)，說他“奉使刺舉大臣”。但司隸校尉和丞相司直均受御史中丞的監(jiān)督，如御史中丞勃奏司隸校尉王尊“催辱公卿，輕薄國家，奉使不敬”[6]。因而在漢代出現(xiàn)了這樣的情況：身在京都的中央百官，同時(shí)要受到御史臺(tái)和司隸校尉系統(tǒng)的雙層監(jiān)督，到了東漢還要受到司直的監(jiān)督。同樣，地方郡守和地方監(jiān)察官刺史也要受到御史中丞和丞相司直的雙重監(jiān)督。京畿附近三輔地區(qū)的行政長官則要受到司隸校尉、丞相司直以至御史中丞的三重監(jiān)督。在漢代監(jiān)察制度不斷發(fā)展中，逐漸嚴(yán)密的監(jiān)察系統(tǒng)歷經(jīng)了時(shí)間及實(shí)踐的洗禮，使得天下百官無不“謹(jǐn)小慎微、慎獨(dú)有加”。

(三)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部職權(quán)存在差異

東漢時(shí)期御史臺(tái)的建立和中丞制的實(shí)行，進(jìn)一步促進(jìn)了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使其與行政相分離。御史臺(tái)是常規(guī)的監(jiān)察體系，不依附于行政并且相對(duì)獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，從外部對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)察，這種與行政分離的專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)能更加有效地發(fā)揮監(jiān)察職能。丞相司直監(jiān)察體系是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察體系，丞相司直是丞相的下屬，而丞相是行政首腦，因此丞相司直的監(jiān)察屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察，其主要職責(zé)是代表丞相監(jiān)察百官，特別是“督錄諸州事”[7]，職權(quán)同于御史大夫，但最為重要的是其可以監(jiān)察御史大夫本人，這進(jìn)一步反映了漢代監(jiān)察制度設(shè)計(jì)獨(dú)具匠心。

專門的監(jiān)察與行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察，在職權(quán)行使上二者的監(jiān)察程序并沒有實(shí)質(zhì)上的差異。第一程序?yàn)闄z查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題。監(jiān)察官員通過巡行、受公卿奏事、上計(jì)、考課、朝會(huì)、禮儀等方式實(shí)施檢查權(quán)。第二程序?yàn)檎{(diào)查核實(shí)，即“案、案驗(yàn)、案察”。第三程序?yàn)榻衣?，即“舉、勤、勃奏”。從這點(diǎn)看，漢代的監(jiān)察行為已經(jīng)具有相當(dāng)自覺的程序意識(shí)。司隸校尉一職的設(shè)置有其特殊性，其是由皇帝特設(shè)的專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，司隸校尉直接隸屬于皇帝，負(fù)責(zé)京畿地區(qū)七個(gè)郡的監(jiān)察，具有極大的權(quán)威性，凡中央機(jī)關(guān)及其官員，京師地區(qū)的諸郡長吏，都是其監(jiān)察的對(duì)象。故，其職權(quán)范圍超過了地方監(jiān)察官員的權(quán)限，在京畿內(nèi)外如遇犯法者，無論官職高低即可糾捕而不得抗拒。足以看出，其擁有的糾捕權(quán)和殺戮權(quán)是與御史中丞、丞相司直最大的不同。例如，在東漢光武十一年，鮑永為司隸校尉，其“帝叔父趙良尊戚貴重，永以事勃良大不敬，由是朝廷肅然，莫不戒懼”[8]，充分顯示了其職權(quán)的威懾力。司隸校尉的設(shè)置因有皇權(quán)強(qiáng)大的支持，其實(shí)施時(shí)無所畏懼，更能起到糾察百官、震懾百僚的作用。

二、漢代監(jiān)察制度內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

(一)監(jiān)察官員的選任方式

漢代監(jiān)察官員的選任方式主要有以下三種，分別為察舉、征辟和保薦[9]。

1.察舉。察舉是一種自上而下的選任官員的方式，同時(shí)也是漢代最重要的一種選任官員制度，特別是選任監(jiān)察官員的制度方面，其在政治實(shí)踐中發(fā)揮了舉足輕重的作用。察舉對(duì)察舉人要求也是比較高的，他既要求慧眼識(shí)珠，也要求官員有廣納賢才的胸襟，向朝廷推薦德才兼?zhèn)涞娜?，再?jīng)一定的考核程序方可授予官職。察舉制始于漢高祖劉邦時(shí)期，至漢武帝劉徹時(shí)期正式成為一種選官制度。漢高祖劉邦曾經(jīng)下達(dá)《求賢詔》，要求郡國推薦賢能人才，開辟了漢朝察舉制度的先河。漢武帝也曾經(jīng)下詔要求“舉賢良方正能直言極諫者”，察舉制度正式建立。但此制度的實(shí)施也有一定的條件限制，即對(duì)被察舉的人的身份有嚴(yán)格地限定，主要有以下幾種“商人不舉，贓吏的子孫不舉，六百石官吏不舉，巫家出身者不舉，年齡不滿四十者不舉”[10]。從這些規(guī)定可以看出，普通平民中能被察舉的人寥寥無幾，大部分還是集中在行政系統(tǒng)內(nèi)部的人員之中。

漢代的察舉科目種類很多，但最主要的分為兩類：一類稱?？?，即經(jīng)常需要舉行的科目，如察孝廉、舉茂才；另一類稱為特舉，即不經(jīng)常舉行的科目，主要是為皇帝解決特殊問題或者根據(jù)特殊需要臨時(shí)指定一些科目，如賢良方正、明經(jīng)、明法、至孝和兵法等。

2.征辟。征辟同察舉一樣均屬于自上而下的選官方式，對(duì)于一些德才賢達(dá)的人皇帝可以通過這種特招方式使其擔(dān)任刺史，而各級(jí)官員也可征辟賢才為朝廷所用，但征辟的程序必須在朝廷法令制約之下。故，征辟制度較察舉制度更加嚴(yán)格，也是朝廷選拔監(jiān)察官員非常重要的手段之一。在兩漢時(shí)期，征辟是最常用的一種方式，級(jí)別較高的官員均有征辟的權(quán)限，如御史大夫在處理具體的地方事宜時(shí)，為了更好地解決問題，可以按照慣例從地方任職的官吏和州郡的知名人士中征辟優(yōu)秀人員為己所用；刺史也可以選擇一些優(yōu)秀的人才擔(dān)任從事監(jiān)察一職，從旁協(xié)助刺史行監(jiān)察之職。征辟，使得下級(jí)優(yōu)秀的官吏有更好發(fā)揮才能的機(jī)會(huì)。

3.保薦。保薦，則是一種對(duì)高級(jí)官員的優(yōu)惠舉措，其有權(quán)力保薦其門下子弟或親朋好友出仕為官的一種制度。漢朝張蒼任人為中侯、王信任段宏官至九卿之事例均反映的就是保薦制，[11]而且當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了保薦的專用文體格式“舉狀”。保薦制度在漢文帝時(shí)期成定制，保薦數(shù)量一般為一人，后來擴(kuò)大到二至三人。但這種保薦制無法避免復(fù)雜的人情世故，被保薦中雖有賢達(dá)的人，但大多數(shù)均為平庸之輩。故，在保薦制度不斷發(fā)展中，對(duì)其的限制主要強(qiáng)調(diào)相互之間的連帶責(zé)任關(guān)系，如推薦者或者被推薦者一方在官場上出現(xiàn)問題，另一方將會(huì)受到牽連。如陳咸曾為王章表薦，“章誅，咸免官”[12]，即為例證。在漢代，除了上述主要的監(jiān)察官員選任的方式以外，還有郎選、軍功爵等多種形式作為監(jiān)察官員選拔的補(bǔ)充形式。

(二)監(jiān)察官員的選任標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)察官員是百官的表率，其德行的優(yōu)劣在很大程度上決定著監(jiān)察效果的好壞，故監(jiān)察官員的選任標(biāo)準(zhǔn)也獨(dú)具特色。在兩漢時(shí)期，監(jiān)察官員的考核及選拔較為嚴(yán)格，即強(qiáng)調(diào)本人的德行優(yōu)良又強(qiáng)調(diào)其知識(shí)淵博。[13]

1.品性優(yōu)良，剛正不阿。在歷史長河中，對(duì)監(jiān)察官員的描寫通常是“耿直、忠義、廉潔”，這是對(duì)監(jiān)察官員品行的最高要求。只有擁有這樣的品行，才能成為百官的表率，即所謂“御史當(dāng)用清謹(jǐn)介直之士，清則無私，謹(jǐn)則無忽，介直則敢言”[14]。在《冊府元龜·憲官部》中記載有關(guān)先秦至五代“剛正”和“直諫”兩條的直言監(jiān)察官吏達(dá)到三百人之多?！度莆摹肪砹偎氖恕杜嶙⑹逃分啤分杏涊d：“秦漢以降，御史莫不用剛果勁正之士”，故“耿直、剛毅”就成為了監(jiān)察官員獨(dú)特的性格標(biāo)簽。西漢孝景帝時(shí)“郅都為中郎將、敢于直諫，面折大臣于朝，后遷為中尉。不避貴戚，列侯宗室見都側(cè)目而視,號(hào)曰:‘蒼鷹’”。漢宣帝時(shí)嚴(yán)延年“以選除補(bǔ)御史掾，舉侍御史。是時(shí)，大將軍霍光廢昌邑王，尊立宣帝。宣帝初即位，延年劾奏光‘擅廢立主，無人臣禮，不道’。奏雖寢，然朝廷肅焉敬憚”[15]。漢宣帝即位后被任命的魏相“為人嚴(yán)毅”，因一舉蕩平禍國殃民的霍氏集團(tuán)，成為“孝宣中興”的股肱之臣；曾任太中大夫的劉矩“矩性亮直，不能諧附貴埶”[16]。

2.精熟律令，才思敏捷。監(jiān)察官員與其他行政官員之間最大的區(qū)別就是要對(duì)當(dāng)時(shí)的律令了熟于胸。在《蘇東坡集》中，其將各朝各代的選官制度做了如下總結(jié)，即“三代以上出于學(xué)，戰(zhàn)國出于客，兩漢出于郡縣吏，魏晉出于九品中正，隋唐以后出于科舉?！盵17]足以看出，歷代官員選拔中對(duì)“才學(xué)”要求是最基本的，這也是對(duì)治理國家的基本常識(shí)及本領(lǐng)考察。

監(jiān)察官員代皇帝或宰相行監(jiān)察之權(quán)，監(jiān)察范圍涉及司法、行政、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的各級(jí)官員，以糾治不法行為，“促法律政令如一而無私”的踐行，精通律法是基本素養(yǎng)之一。漢代《四行之法》中規(guī)定：“明曉律令，足以決疑，按章考問，方能出任御史?！辈炫e制中考試科目所設(shè)之“明法”即為監(jiān)察官員選拔的基本要求，使得諸多通曉律令的人經(jīng)此路走入仕途，行監(jiān)察之職。漢武帝時(shí)期，曾擔(dān)任過御史一職的張湯和趙禹均善于明法而著稱，兩人均參與制定了漢代著名的律典《越宮律》和《朝會(huì)正見律》；而在漢昭宣時(shí)期的丞相于定國，曾擔(dān)任過侍御史、御史、御史中丞及御史大夫等職，也以廣博律學(xué)知識(shí)而著稱?！妒酚洝贰肚皾h書》《后漢書》等所載監(jiān)察官員事跡，皆以“明法、好學(xué)、謙謹(jǐn)”為特征。如黃霸“少學(xué)律令，喜為……以廉稱”，后官至御史大夫、宰相；王渙“敦儒學(xué)，習(xí)《尚書》，讀律令，略舉大……征拜侍御史”；李章“習(xí)《嚴(yán)氏春秋》，經(jīng)明教授……歲中拜侍御史”[18]。

(三)監(jiān)察官員的考核與獎(jiǎng)懲

在漢代，對(duì)監(jiān)察官員的選拔有嚴(yán)格要求之外，其上任以后的任職考核制度也十分嚴(yán)厲，獎(jiǎng)懲明晰，促其盡責(zé)。

1.考核制度。在考核主體上，對(duì)中央監(jiān)察官員的考核，都由皇帝及其代表進(jìn)行，對(duì)其他監(jiān)察官員則由主管的官員進(jìn)行考核。 在考核制度誕生初期，刺史的考核由丞相司直進(jìn)行，后來則由御史中丞進(jìn)行，丞相司直則“助督錄諸州事”起輔助作用，“御史大夫，秦官……掌副丞相。有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭臺(tái)，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章”[19]。在考核方式上，漢朝對(duì)監(jiān)察官員實(shí)行定期考核制度，分為大考和小考兩種形式。小考每年都要進(jìn)行，主要對(duì)當(dāng)年的實(shí)際工作進(jìn)行評(píng)價(jià)并且寫出評(píng)語，稱之為“?？肌保淮罂紕t是三年進(jìn)行一次，對(duì)監(jiān)察官員三年的政績作出評(píng)價(jià)，稱之為“大課”。

在考核的內(nèi)容上，包括政績、年勞和行能等道德方面的內(nèi)容。年勞是指官吏實(shí)際任職的時(shí)間，行能是指德行、品行、敦厚孝悌等道德內(nèi)容。然而，三者相比，政績是第一位的，是考核的根本原則，年勞和行能標(biāo)準(zhǔn)則要通過政績標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出來，考核確定的等次和賞罰均按政績予以確定。

2.獎(jiǎng)懲。兩漢時(shí)期，監(jiān)察官員不僅有嚴(yán)格的考核制度，為了充分發(fā)揮監(jiān)察官員的監(jiān)督作用，同時(shí)還規(guī)定了嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度。漢朝對(duì)忠于職守功勛卓著的監(jiān)察官員，考核的評(píng)價(jià)是“最”，如賈琮“在事三年，為十三州最，征拜議郎”。[20]皇帝對(duì)考核稱“最”的監(jiān)察官員，也要通過賞物、晉級(jí)、加恩追賜、封爵、畫像嘉獎(jiǎng)等方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。[21]而對(duì)于考核評(píng)價(jià)一般的監(jiān)察官員，賞罰顯得特別平常，由于其政績一般，不足以升遷至更高職位，但也沒有過錯(cuò)，當(dāng)其任職達(dá)到一定工作年限后，也可以按照積功來進(jìn)行升遷；對(duì)于一些不履行職責(zé)、徇私枉法、不能勝任的監(jiān)察官員，考核的評(píng)價(jià)稱之為“殿”，即為不稱職或者下等的意思。

兩漢時(shí)期，朝廷為了確保監(jiān)察官員清正廉潔，規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施和追責(zé)體系，以此對(duì)監(jiān)察官員予以免官、貶官、減秩、削爵等處罰，如果監(jiān)察官員被確定為不勝任者，其官職一般會(huì)被立即罷免，而且是一免到底。不勝任的行為包括失察不舉、泄露省中語、不廉和濫用職權(quán)在內(nèi)的多種瀆職罪名。漢宣帝時(shí)期，大夫鮑宣被奏“舉錯(cuò)煩苛，代二千石署吏聽訟，所察過詔條”。但因其耿直，德行純良“歸家數(shù)月，復(fù)征為諫大夫”[22]。同時(shí)，漢朝政府對(duì)監(jiān)察官員泄露機(jī)密之罪處理也較重，漢元帝時(shí)，御史中丞陳咸被奏“咸漏泄省中語，下獄掠治，減死，髡為城旦，因廢”[23]。

三、漢朝監(jiān)察制度的外部運(yùn)行

在漢代，中央和地方的監(jiān)察體制促使言諫系統(tǒng)得到較全面地發(fā)展，監(jiān)察機(jī)構(gòu)專屬性增強(qiáng)，機(jī)構(gòu)設(shè)置逐漸完備。在御史之下增設(shè)了刺史、司隸校尉、丞相司直等監(jiān)察官員，他們的權(quán)限相互獨(dú)立但又相互交織。漢朝構(gòu)建的這套監(jiān)察系統(tǒng)網(wǎng)羅了社會(huì)諸多元素，其下設(shè)置的子系統(tǒng)交互作用，多方面發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效，將漢代從事政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域的官員行為編織到了一張嚴(yán)密的大網(wǎng)之中。[24]

(一)漢代監(jiān)察制度的社會(huì)運(yùn)行向度

從古至今，社會(huì)健康發(fā)展離不開監(jiān)察制度的有效運(yùn)行，其中“向度”就是衡量社會(huì)調(diào)控運(yùn)行方式的重要指標(biāo)之一。在傳統(tǒng)社會(huì)中，監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察主體呈現(xiàn)多樣化，它不僅包括行政監(jiān)察制度，還包括立法監(jiān)察制度，最主要表現(xiàn)即為諫諍制度，“監(jiān)”和“諫”以固定和靈活的方式達(dá)到同一監(jiān)督目的。[25]御史監(jiān)察系統(tǒng)和諫官系統(tǒng)構(gòu)成了較為完整的監(jiān)督系統(tǒng)，“御史”一職主要是自上向下的監(jiān)察，其目的為“糾察官邪，肅正朝綱”，而諫官一職則主要自下對(duì)上的監(jiān)督，其目的為“諷議左右，以匡人君”，兩者上下相對(duì)，相輔相成。[26]由此可見，傳統(tǒng)社會(huì)制度設(shè)計(jì)也有其進(jìn)步之處，非獨(dú)一的專權(quán)，而是雙向互動(dòng)監(jiān)督體系。

在整個(gè)漢代，為了監(jiān)督更加有效，御史制度在不斷地發(fā)生變化。西漢初年，御史府成為國家最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，最高行政長官為御史大夫，其下設(shè)立了御史丞和御史中丞兩個(gè)職位，御史中丞之下設(shè)置十五個(gè)侍御史專門掌管地方事務(wù)的監(jiān)督事宜。至漢武帝時(shí)期，御史大夫和御史中丞的職能逐漸分開，而至東漢光武帝時(shí)期，御史中丞則成為御史府的最高行政長官，御史府也改名為“御史臺(tái)”，從獨(dú)立性上說，此時(shí)的御史臺(tái)沒有完全的獨(dú)立性，仍歸屬于少府。除此之外，漢代的監(jiān)督機(jī)構(gòu)還有丞相司直。在公元前118年漢武帝元狩五年，為了使丞相便宜行事，專門設(shè)立了此職位，其目的就是為了代表丞相行監(jiān)督之職，但逐漸在體制內(nèi)部出現(xiàn)了與內(nèi)朝御史中丞相互對(duì)抗的監(jiān)察系統(tǒng)。在公元前89年漢武帝征和四年設(shè)置了司隸校尉，最初設(shè)置的目的是抓捕巫蠱之人，后在不斷發(fā)展中開始負(fù)責(zé)京畿地區(qū)的監(jiān)察職能，其既不隸屬御史府也不隸屬丞相府，而是屬于皇帝特設(shè)的監(jiān)察職能機(jī)構(gòu)。自此，在漢代逐漸形成了御史中丞、丞相司直以及司隸校尉構(gòu)成的漢代監(jiān)察系統(tǒng)。

在漢代，除了以上一整套的中央監(jiān)察體系之外，自下而上的地方監(jiān)察體系也是比較完備的，這為地方諸多事宜的下情上達(dá)、監(jiān)督地方官員秉公執(zhí)事、促進(jìn)中央政令的貫徹實(shí)施意義重大。在地方監(jiān)察體制中，最主要的是“刺史”一職，在西漢武帝元豐五年，專門設(shè)置了十三部刺史，由御史臺(tái)派遣，監(jiān)察地方事宜。在班固《漢書·百官公卿表》中就有“武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人”的記載。在公元前8年漢成帝綏和元年時(shí)期，刺史的名稱和職能逐漸發(fā)生了變化，將其更名為“州牧”，而監(jiān)察的身份也變成了地方的行政長官，逐漸失去了監(jiān)察的職能。漢武帝時(shí)期，在各個(gè)郡設(shè)置了“督郵”，主要職能是監(jiān)督所屬縣級(jí)官吏是否存在行政違法行為。故，在整個(gè)漢代發(fā)展中，地方監(jiān)督系統(tǒng)主要以刺史和督郵為主，同時(shí)，中央系統(tǒng)中的司隸校尉也承擔(dān)三輔三河以及弘農(nóng)九郡的部分監(jiān)察工作。

(二)漢代監(jiān)察制度的社會(huì)運(yùn)行維度

與漢代監(jiān)察體系的設(shè)置向度相對(duì)應(yīng)的是監(jiān)察制度運(yùn)行的維度。在兩個(gè)向度的發(fā)展中逐漸形成了以行政監(jiān)察官員的剛性監(jiān)察與諫官群體的柔性諫言兩個(gè)維度，確保漢代社會(huì)的有序運(yùn)行。

1.漢代監(jiān)察的剛性控制。漢代監(jiān)察的剛性控制主要通過中央和地方不同的監(jiān)察主體，依據(jù)國家的法律和政令對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行監(jiān)督，以保證法律有效實(shí)施，促進(jìn)國家政令的貫徹，使各項(xiàng)行為制度化、法制化。御史大夫集行政、監(jiān)察于一身，“內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下”，在漢成帝綏和元年，御史大夫被更名為“大司空”，不再承監(jiān)察之職，完全變成了一個(gè)行政官員，監(jiān)察職能由御史中丞承擔(dān)。御史中丞最初設(shè)置之時(shí)，在殿中蘭臺(tái)掌圖籍秘書事宜，察舉官員非法行為，受公卿奏事。至東漢時(shí)期，御史中丞自殿中發(fā)展為御史臺(tái)的首領(lǐng)，主職為彈劾和法律監(jiān)督，維護(hù)封建國家的法律和政令，其下設(shè)置的侍御史一職，大多選用明法的人擔(dān)任疑獄奏讞。

同時(shí)，為了促使監(jiān)察官員秉公執(zhí)法，防止其濫用權(quán)力，漢代也建立了較為健全的監(jiān)督權(quán)力約束機(jī)制，促使監(jiān)察官員和監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間能夠相互監(jiān)督。在中央監(jiān)察體制中，御史臺(tái)、丞相司直以及司隸校尉雖不互相隸屬但可互查彼此的監(jiān)察行為。在公元前56年5月即漢宣帝五鳳二年，即有“丞相司直奏御史大夫蕭望之一案”，事由為“遇丞相丙吉禮節(jié)倨慢，又使吏買賣，私所附益凡十萬三千，請逮捕系治。秋，八月壬午，詔左遷望之為太子太傅，以太子太傅黃霸為御史大夫”[27]，致使蕭望之被左遷為太子太傅。在成帝時(shí)期，也曾有“丞相司直翟方進(jìn)尋月間免兩司隸”之記載。在地方監(jiān)察中，督郵和刺史都是非常重要的監(jiān)督官員，督郵的職能是監(jiān)察郡屬諸縣，“所舉應(yīng)法，得其罪辜”；而刺史則是監(jiān)察各郡，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，二者雖不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系，但刺史能夠調(diào)動(dòng)乃至于制約督郵，較督郵權(quán)限較大。[28]

2.漢代監(jiān)察的柔性控制。在漢代，柔性控制分為諫議和規(guī)勸兩種。主要通過加官給事中、大夫、博士和議郎等職位的設(shè)立構(gòu)建了一種“封駁”制度，其主要是對(duì)皇權(quán)進(jìn)行柔性監(jiān)督。具體的職責(zé)范圍有：執(zhí)行皇帝詔書命令、評(píng)論朝廷諸多決策是否適宜、糾君主的行為得失、批評(píng)不適宜的政令、受皇帝派遣行使監(jiān)察權(quán)等。西漢初年初置 “諫大夫”，《漢書·百官公卿表》曾記載，“大夫掌論議，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無員，多至數(shù)十人。武帝元狩五年，初置諫大夫”[29]。在西漢后期,曾出現(xiàn)多次丞相封駁的事件，如“托傅太后遺詔”[30]，丞相王嘉“封上詔書”[31]。東漢時(shí)期，諫大夫稱謂被改為諫議大夫，無定員，他們均隸屬于光祿勛。故，漢代雖然有封駁制度，但是沒有專門的“封駁官員”，封駁事宜均有諫大夫執(zhí)行，正如顧炎武的《日知錄》載：“漢哀帝封董賢，而丞相王嘉封還詔書。后漢鐘離意為尚書仆射，數(shù)封還詔書。自是封駁之事多見于史，而未以為專職也?！盵32]

綜上可知，漢代監(jiān)察機(jī)制建樹頗豐，其為漢代繁榮興盛、穩(wěn)固封建政權(quán)起到了非常重要的作用。目前，我國正在進(jìn)行監(jiān)察體制改革，制度制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分均面臨諸多困境，研究漢代的制度具有重要的參考價(jià)值。

注釋：

①“三輔”：《漢書·百官公卿表》和《漢書·地理志》對(duì)“三輔”均有明確記載，然而又自相抵牾、前后矛盾。《漢書·百官公卿表》載：“主爵中尉……武帝太初元年更名右扶風(fēng)……與左馮翊、京兆尹是為三輔，皆有兩丞”,而《漢書·成帝紀(jì)》載：“鴻嘉元年二月，詔日：…臨遣諫大夫理等舉三輔、三河、弘農(nóng)冤”。從以上兩條可以看出 “三輔”應(yīng)當(dāng)屬于兩個(gè)命名系統(tǒng)，前者為官名系統(tǒng);后者為地名系統(tǒng)?！叭o”之稱在官地兩系統(tǒng)中出現(xiàn)的先后次序，當(dāng)從官名系統(tǒng)追湖至京兆尹、右扶風(fēng)和左馮翊?！叭印保簼h稱河南、河北、河?xùn)|為三河?！逗鬂h書·光武帝紀(jì)贊》載：“三河未澄?！崩钯t注：“三河，河南、河北、河?xùn)|也?！薄昂朕r(nóng)”：漢武帝置弘農(nóng)郡時(shí)，也名弘農(nóng)，是弘農(nóng)縣之始，治所在為今天河南省三門峽市靈寶市東北黃河沿岸。