劉天琦，張麗娜

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228）

南海作為全球最大的生態(tài)系統(tǒng)，在保障全球生態(tài)系統(tǒng)平衡與食物供應(yīng)安全方面發(fā)揮著重要作用。在過去的幾十年中，南海周邊國(guó)家通過對(duì)海洋資源的開發(fā)利用，各國(guó)經(jīng)濟(jì)均得到了高速發(fā)展，工業(yè)化及城市化進(jìn)程也隨之加快。然而，人口的急劇增長(zhǎng)以及工業(yè)化的快速發(fā)展為南海生態(tài)環(huán)境帶來了前所未有的壓力，海洋環(huán)境污染等問題對(duì)南海周邊國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，海洋具有流動(dòng)性、跨境性的顯著特征，而海洋環(huán)境問題的治理又存在著復(fù)雜性，故此這些客觀因素決定了區(qū)域內(nèi)的任何單一國(guó)家均難以對(duì)海洋環(huán)境問題進(jìn)行有效治理，必須依靠域內(nèi)國(guó)家之間的緊密合作。就南海的環(huán)境保護(hù)問題學(xué)界進(jìn)行了許多有益的探討和研究，較為典型的如學(xué)者陳嘉和楊翠柏在《南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：反思與前瞻》中提出南海環(huán)境保護(hù)合作應(yīng)以海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為中心，構(gòu)建過程導(dǎo)向型務(wù)實(shí)合作機(jī)制；學(xué)者姚瑩在《“人類命運(yùn)共同體”視域下南海海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)：現(xiàn)實(shí)需要、理論驅(qū)動(dòng)與中國(guó)因應(yīng)》中剖析了“人類命運(yùn)共同體”思想與建設(shè)南海海洋保護(hù)區(qū)的契合性；學(xué)者隋軍的《南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的法律機(jī)制構(gòu)建》、張相君的《區(qū)域合作保護(hù)南海海洋環(huán)境法律制度構(gòu)建研究》則主要從法律角度分析了南海的環(huán)保問題等等。筆者將在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步較為系統(tǒng)地探討南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理問題，以作引玉之磚。

一、南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的問題審視

近年來，南海周邊國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到南海環(huán)境合作治理的必要性與緊迫性，進(jìn)行了一系列區(qū)域合作實(shí)踐，諸多國(guó)際組織機(jī)構(gòu)如聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、亞太經(jīng)合組織（APEC），區(qū)域性組織如東盟等也為治理、恢復(fù)南海海洋環(huán)境而不懈努力。這些前期努力成果為南海周邊國(guó)家進(jìn)一步深化合作關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定了深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)，但是實(shí)踐中存在的問題使得南海海洋環(huán)境得到的保護(hù)有限。

（一）已有法律基礎(chǔ)難以滿足南海區(qū)域環(huán)境合作治理的現(xiàn)實(shí)需求

基于海洋活動(dòng)的國(guó)際性特點(diǎn)，各國(guó)需要為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境付出共同努力，達(dá)成具有拘束力的共同的行為準(zhǔn)則①姚瑩：《“人類命運(yùn)共同體”視域下南海海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)：現(xiàn)實(shí)需要、理論驅(qū)動(dòng)與中國(guó)因應(yīng)》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第4期，第97頁(yè)。。南海周邊國(guó)家相繼批準(zhǔn)加入了一系列與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國(guó)際環(huán)境公約，如為沿海國(guó)通過單獨(dú)或集體行動(dòng)保護(hù)和保全海洋環(huán)境提供制度框架的1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）、為防止生態(tài)系統(tǒng)、物種及遺傳資源退化和消失的《生物多樣性公約》、為防止傾倒廢棄物而造成海洋污染的《1972年倫敦傾廢公約》以及致力于通過國(guó)際合作在全球范圍內(nèi)保護(hù)水陸和鳥類遷徙物種及其棲息地的《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》等。這些國(guó)際環(huán)境公約確立了保護(hù)和保全海洋環(huán)境的全球性法律框架，同時(shí)為南海區(qū)域海洋環(huán)境合作治理相關(guān)政策的制定、項(xiàng)目計(jì)劃的實(shí)施等確立了基本原則。雖然這些國(guó)際環(huán)境公約為南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理提供了法律支撐，但其仍不足以滿足區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)需求。

首先，部分公約過于原則的規(guī)定及相關(guān)條款措辭的模糊性導(dǎo)致其難以有效解決南海環(huán)保問題。這些公約有的僅針對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的一般情況作出普遍原則性的規(guī)定，有的則即使規(guī)定了某些具體條款也沒能切實(shí)考慮到南海區(qū)域的特殊環(huán)境情況，如若將其直接適用于南海則難以針對(duì)性地解決區(qū)域的特定問題。同時(shí)，部分公約相關(guān)條款的措辭具有模糊性特征，這也在一定程度上影響了該公約的約束力。例如《公約》在第123 條中對(duì)“閉海或半閉海沿岸國(guó)的合作”作出了規(guī)定，“閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作?！薄斑@些國(guó)家應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織……”該規(guī)定中雖表明沿岸國(guó)“應(yīng)相互合作”但仍采用了“盡力”這一較為模糊的措辭，對(duì)此就合作應(yīng)被視為強(qiáng)制性法律義務(wù)亦或是僅為對(duì)各沿岸國(guó)的鼓勵(lì)、建議，各沿岸國(guó)更愿意從有利于本國(guó)的角度進(jìn)行解釋，而基于解釋的不同，該條款難以被直接認(rèn)定為具有強(qiáng)制約束力的義務(wù)性條款。這在一定程度上既影響了條款的約束力增加了合作治理環(huán)境問題的不確定性，也削弱了各方環(huán)境治理中合作的緊密性。除《公約》外，《生物多樣性公約》中同樣采用了“在適當(dāng)情況下”“酌情”“盡可能”等模糊性詞語(yǔ)，這些詞語(yǔ)為各成員國(guó)提供了較大的解釋空間②劉丹：《海洋生物資源保護(hù)的國(guó)際法》，上海：上海人民出版社2012年版，第17-18頁(yè)。。

其次，南海周邊國(guó)家對(duì)國(guó)際環(huán)境公約加入的自主選擇性導(dǎo)致部分公約在南海環(huán)境區(qū)域合作治理中發(fā)揮作用有限。以《遷徙物種公約》為例，菲律賓是域內(nèi)該公約的唯一締約方以及該公約項(xiàng)下《養(yǎng)護(hù)儒艮及其整個(gè)棲息范圍生境諒解備忘錄》的唯一代表，即使物種中涉及到了海龜,對(duì)《印度洋、東南亞海龜及其棲息地的諒解備忘錄》簽署的周邊國(guó)家也只是增加了印尼及越南③陳嘉，楊翠柏：《南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：反思與前瞻》，《南洋問題研究》2016年第2期，第35頁(yè)。。其他國(guó)家從維護(hù)本國(guó)利益的角度出發(fā)，對(duì)選擇加入該公約持較為消極的態(tài)度。又如《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（又稱《拉姆薩公約》）《國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等國(guó)際環(huán)境公約域內(nèi)國(guó)家加入的數(shù)量同樣有限。這些周邊國(guó)家選擇性加入國(guó)際環(huán)境公約的現(xiàn)實(shí)情況導(dǎo)致部分公約法律約束力的范圍有限，發(fā)揮的作用也有限，體現(xiàn)了南海海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作治理法律基礎(chǔ)的薄弱性。

除國(guó)際環(huán)境公約之外，中國(guó)與東盟或部分東南亞國(guó)家積極就南海海洋環(huán)境治理達(dá)成了諸多多邊或雙邊層面的合作文件，其中最為重要的即為2002年中國(guó)與東盟10 國(guó)簽署的《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》），該《宣言》提出海洋環(huán)境保護(hù)應(yīng)為域內(nèi)合作的優(yōu)先領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)各方應(yīng)就合作模式等盡力達(dá)成一致意見，表達(dá)了各方對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)合作的共同意愿。2017年11月,中國(guó)與東盟又通過了《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017—2027）》。在雙邊領(lǐng)域內(nèi)，中國(guó)與泰國(guó)簽署了《關(guān)于海洋領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》（2011），中國(guó)與印度尼西亞續(xù)簽了《海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》（2012），并對(duì)其原有內(nèi)容進(jìn)行了一定程度的修改，中國(guó)與越南則簽署了《關(guān)于開展北部灣海洋及島嶼環(huán)境綜合管理合作研究的協(xié)議》（2013）等等，這些合作文件同樣為南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理提供了法律支撐。但在提供法律支撐的同時(shí)，文件體現(xiàn)了明顯的軟法性質(zhì)，法律約束力有限且缺乏可操作性及實(shí)用性。

（二）國(guó)際機(jī)構(gòu)在南海環(huán)境區(qū)域合作治理中發(fā)揮作用有限

自20 世紀(jì)80年代開始，UNEP 就對(duì)涵蓋南海海域的東亞海環(huán)境狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)工作。在海洋環(huán)境評(píng)價(jià)過程中，其不僅對(duì)海域內(nèi)的海洋污染、海洋環(huán)境的特點(diǎn)及人類活動(dòng)對(duì)海洋的影響進(jìn)行了科學(xué)分析，還對(duì)海洋環(huán)境發(fā)展的趨勢(shì)等進(jìn)行了分析①UNEP,“State of the Marine Environment in the East Asian Seas Region”，Regional Seas Report and Studies,No.126，1990，p.1.。這些數(shù)據(jù)和信息在不同層次上為南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理提供了重要的前提和實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí)，UNEP 為順利實(shí)施東亞海行動(dòng)計(jì)劃發(fā)起并建立了東亞海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（COBSEA）②COBSEA 包括中國(guó)、柬埔寨、印度尼西亞、韓國(guó)、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南9 個(gè)成員國(guó)，機(jī)構(gòu)根據(jù)東亞海行動(dòng)計(jì)劃，有權(quán)作出有關(guān)行動(dòng)措施和財(cái)政問題的政策決定，特別是為實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃制定工作方案，批準(zhǔn)為支持工作方案的預(yù)算，審查實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃獲得的成果。，在具體實(shí)踐當(dāng)中，COBSEA 雖然并非專門針對(duì)南海海洋環(huán)境建立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)在南海海洋環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，特別是對(duì)區(qū)域項(xiàng)目的發(fā)起，例如“扭轉(zhuǎn)南海和泰國(guó)灣環(huán)境退化趨勢(shì)項(xiàng)目”等。同時(shí)，COBSEA積極對(duì)周邊各國(guó)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)、召開多國(guó)可以參加的研討會(huì)、論壇，這些活動(dòng)加強(qiáng)了成員國(guó)之間就海洋環(huán)境治理問題的溝通與交流，也增進(jìn)了成員國(guó)之間的互信互諒。

由此可見，就致力于全球環(huán)境工作的UNEP 本身而言，其為實(shí)現(xiàn)最終阻止或緩解南?，F(xiàn)在的環(huán)境退化率的目的，通過積極發(fā)揮自身主導(dǎo)力量在各個(gè)層面推動(dòng)了域內(nèi)協(xié)作關(guān)系的發(fā)展。但在取得一定成效的同時(shí)，UNEP 自身的局限性仍限制了其在南海海洋環(huán)境治理中發(fā)揮作用的空間。UNEP 從成立之初的機(jī)構(gòu)職能定位即為規(guī)范性而非操作性，其就環(huán)境問題在聯(lián)合國(guó)主要機(jī)構(gòu)之間發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)及促進(jìn)作用③檀躍宇：《聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的緣起及局限性》，《當(dāng)代世界》2011年第8期，第46頁(yè)。。UNEP的職能定位在一定程度上決定其難以成為南海海洋環(huán)境治理的主體。同時(shí)，UNEP 屬于聯(lián)合國(guó)的附屬機(jī)構(gòu)，其主要資金來源于聯(lián)合國(guó)每年的常規(guī)預(yù)算分配及成員國(guó)的自愿捐贈(zèng)，所獲得資金的具體用途大多被預(yù)先指定，這在一定程度上導(dǎo)致UNEP 在南海的行動(dòng)計(jì)劃、資助的項(xiàng)目缺乏相對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金保障。資金短缺等問題使得UNEP 在海洋污染源防控、海上溢油事故應(yīng)對(duì)及對(duì)影響海洋環(huán)境的陸上、海上活動(dòng)監(jiān)督等方面難以代替南海周邊國(guó)家發(fā)揮主體作用④張麗娜，王曉艷：《論南海海域環(huán)境合作保護(hù)機(jī)制》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期，第44頁(yè)。。因此，要進(jìn)行南海海洋環(huán)境的治理須依靠區(qū)域內(nèi)的集體行動(dòng)，只能促進(jìn)周邊國(guó)家進(jìn)行多方面的區(qū)域合作。同時(shí)，正如前文所述，公約對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的宗旨、標(biāo)準(zhǔn)、措施等作出系統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)各締約國(guó)產(chǎn)生法律上的約束力，能夠督促各締約國(guó)履行相應(yīng)的法律義務(wù)，承擔(dān)違反公約規(guī)定的法律責(zé)任，為各國(guó)合作治理區(qū)域海洋環(huán)境在法律上提供支撐。UNEP 在南海進(jìn)行的相關(guān)計(jì)劃及海洋項(xiàng)目所取得的成效有限的主要原因還在于缺乏有約束力的區(qū)域公約，其實(shí)施仍以推動(dòng)政策協(xié)調(diào)為主，涉及的內(nèi)容則主要集中于科研培訓(xùn)等。此外，參與這些計(jì)劃及項(xiàng)目的國(guó)家數(shù)量有限且積極性不高，從而導(dǎo)致計(jì)劃及項(xiàng)目未能在區(qū)域?qū)用娴玫接行У膶?shí)施，也沒能對(duì)區(qū)域環(huán)境的治理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，合作的進(jìn)程非常緩慢⑤UNEP,“The East Asian Seas Action Plan:Evaluation of its Development and Achievements”,Regional Seas Reports and Studies,NO.86,1987,p.3.。

除UNEP 外，APEC 從成立之初就對(duì)亞太地區(qū)的海洋環(huán)境問題非常關(guān)注，設(shè)立了海洋和漁業(yè)工作小組，但難以否認(rèn)的是，APEC 最初成立的主要定位是多邊性經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易合作組織，主要目的在于促進(jìn)亞太地區(qū)各成員國(guó)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域范圍內(nèi)的合作，與其對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注程度相比，其對(duì)海洋環(huán)境問題的治理缺乏足夠的重視。APEC 組織內(nèi)部并未能形成專門機(jī)制對(duì)海洋污染等環(huán)境問題進(jìn)行應(yīng)對(duì)處理，其設(shè)立的海洋和漁業(yè)工作小組發(fā)揮的作用同樣有限，該小組主要的工作目標(biāo)在于保證水產(chǎn)業(yè)及漁業(yè)的發(fā)展需求，確保海洋資源及生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展⑥APEC，“Ocean and Fisherie”,https://www.apec.org/Groups/SOM-Steering-Committee-on-Economic-and-Technical-Cooperation/Working-Groups/Ocean-and-Fisheries，2020年10月8日訪問。。且APEC 采取協(xié)商一致的合作原則，這種方式雖滿足亞太地區(qū)的實(shí)際需要但也存在效率低下的問題⑦劉惠榮，劉曉靖：《APEC 海洋環(huán)境與資源保護(hù)機(jī)制研究——兼論中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，《中州學(xué)刊》2009年第6期，第97頁(yè)。。此外，APEC 機(jī)制下區(qū)域內(nèi)各國(guó)之間就海洋環(huán)境治理問題達(dá)成的多為意向性合作，即使形成了相關(guān)決議也并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，與區(qū)域性公約的法律約束力更是相去甚遠(yuǎn)。由此可見，APEC 只是在宏觀上對(duì)海洋資源的可持續(xù)發(fā)展予以把控，對(duì)區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境合作治理發(fā)揮的作用是有限的。

（三）東盟框架下的南海環(huán)境區(qū)域合作治理的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢

東盟是南海區(qū)域海洋治理的主導(dǎo)力量，其從1967年成立之初就對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題予以關(guān)注，在積極與UNEP 開展合作制定環(huán)境計(jì)劃及具體環(huán)境項(xiàng)目的同時(shí)與中、日、韓、印等國(guó)家陸續(xù)形成合作機(jī)制。其中最具代表性的包括東盟分別與中、日、韓達(dá)成的“10+1”合作框架，與中日韓三國(guó)達(dá)成的“10+3”合作框架以及與中、日、韓、印、澳、新六國(guó)達(dá)成的“10+6”合作框架。在這些框架之下，各國(guó)多次召開了環(huán)境部長(zhǎng)級(jí)別的高官會(huì)以及有關(guān)環(huán)境合作的研討會(huì)和論壇等，促進(jìn)了周邊國(guó)家在海洋環(huán)境以及可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的溝通與交流。同時(shí)，周邊國(guó)家還在自然資源、土地利用、水資源保護(hù)等方面積極開展區(qū)域合作。在東盟的主導(dǎo)之下，1990年《吉隆坡環(huán)境與發(fā)展協(xié)定》、2002年《東盟跨境煙霧污染協(xié)議》等有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)議、行動(dòng)計(jì)劃予以形成。

這些東盟框架下的合作體現(xiàn)了各國(guó)對(duì)南海海洋環(huán)境問題的重視，但這些合作多年來取得的成效有限，南海海洋環(huán)境治理也未能達(dá)到預(yù)期。究其根本原因在于南海周邊多元化的利益主體及復(fù)雜的地緣政治環(huán)境。周邊國(guó)家之間長(zhǎng)期存在的島礁主權(quán)、海域劃界、資源開發(fā)等爭(zhēng)端使得其在合作治理環(huán)境時(shí)大多僅從本國(guó)發(fā)展利益角度出發(fā)，難以建立海洋環(huán)境治理的集體認(rèn)同，形成環(huán)境利益共同觀?；诖?，東盟框架下南海環(huán)境治理合作的形式主要與AEPC 的合作論壇模式類似，且合作也停留在對(duì)話和協(xié)商的功能性階段①邱昌情：《東盟治理進(jìn)程屮的環(huán)境區(qū)域合作模式——從APEC 到“東盟10+3”》，《”》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2009年第2期，第104頁(yè)。。而那些功能性階段通過的各種協(xié)議、宣言、計(jì)劃等均是一種軟法，缺乏可操作性和實(shí)用性②曲如曉：《東盟環(huán)境合作的現(xiàn)狀與前景》，《當(dāng)代亞太》2002年第2期，第55頁(yè)。。且在組織層面也未能形成具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督等職能的機(jī)構(gòu)。又因南海周邊各國(guó)大多為發(fā)展中國(guó)家且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，發(fā)展較落后國(guó)家對(duì)開發(fā)利用海洋資源實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過與其他國(guó)家合作對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行治理的動(dòng)力，也正是這一原因?qū)е逻@些國(guó)家在海洋環(huán)境區(qū)域合作治理中表現(xiàn)的尤為謹(jǐn)慎和被動(dòng)，投入治理的資源有限，未能與形成的宣言、決議等在本國(guó)的落地做到有效銜接。同時(shí)，東盟框架下合作的資金主要來源于UNEP 的相關(guān)項(xiàng)目基金等，缺乏對(duì)資金分?jǐn)倷C(jī)制的設(shè)置，難以提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持③薛桂芳：《“一帶一路”視閾下中國(guó)-東盟南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建》，《政法論叢》2019年第6期，第78頁(yè)。。此外，域外大國(guó)對(duì)南海的介入也使得東盟框架下南海環(huán)境合作治理困難重重。

二、可供借鑒的海洋環(huán)境區(qū)域合作治理模式

因?yàn)楹Ｑ筇烊坏牧鲃?dòng)性及特殊的地理狀況，區(qū)域海洋沿岸國(guó)家考慮到長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，國(guó)家之間治理合作的意愿更為強(qiáng)烈④全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn)與對(duì)策》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第5期，第86頁(yè)。?；趨^(qū)域內(nèi)各國(guó)之間存在的經(jīng)濟(jì)能力水平差異、意識(shí)形態(tài)對(duì)立、政治利益特定及履約能力不同等現(xiàn)實(shí)原因，UNEP 主要為區(qū)域內(nèi)國(guó)家提供了三種海洋環(huán)境區(qū)域合作治理模式。

（一）北海-東北大西洋模式

北海-東北大西洋海域的沿岸國(guó)眾多（包括德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、愛爾蘭、丹麥、挪威、荷蘭、瑞典、比利時(shí)、葡萄牙、西班牙、冰島等國(guó)），這些沿岸國(guó)均具有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工業(yè)化城市化水平高的特點(diǎn)，這使得該海域成為世界上石油運(yùn)輸最為頻繁的海域之一，故而運(yùn)輸中發(fā)生溢油事件的概率也比較大。1967年，在“托雷·卡尼翁”號(hào)油輪溢油事件的影響下，北海-東北大西洋海域沿岸國(guó)家開始了區(qū)域海洋環(huán)境合作治理的進(jìn)程。基于極為相似的經(jīng)濟(jì)、政治及文化條件，北海-東北大西洋海域依循“一種問題，一種規(guī)范”的思路，在海洋環(huán)境合作模式上選擇了一種分立模式，即針對(duì)具體不同的海洋環(huán)境問題,構(gòu)建各自獨(dú)立的法律制度予以解決⑤姚瑩：《東北亞區(qū)域海洋環(huán)境合作路徑選擇——“地中海模式”之證成》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第5期，第135頁(yè)。。這種分立模式使得周邊各國(guó)在總體認(rèn)識(shí)達(dá)成一致的基礎(chǔ)上，單獨(dú)締結(jié)與域內(nèi)各個(gè)方面存在的海洋環(huán)境問題相對(duì)應(yīng)的協(xié)議。

在合作的初始階段，成員國(guó)對(duì)域內(nèi)海洋環(huán)境問題治理的主要關(guān)注點(diǎn)是對(duì)海洋污染問題的治理，通過溝通與討論，其決定通過單獨(dú)立法的方式對(duì)不同的海洋污染問題進(jìn)行規(guī)制。基于此，成員國(guó)于1969年簽署了《應(yīng)對(duì)北海油污合作協(xié)議》⑥該協(xié)議被1983年制定的《應(yīng)對(duì)北海石油和其他有害物質(zhì)污染合作協(xié)議》所取代，新協(xié)議將適用對(duì)象擴(kuò)大到了包括危險(xiǎn)和有害物質(zhì)的各類污染源,又將適用范圍擴(kuò)展至東北大西洋區(qū)域,進(jìn)一步規(guī)定了幵展聯(lián)合行動(dòng)時(shí)的操作規(guī)則，確定了技術(shù)問題方面的相關(guān)準(zhǔn)則。，該協(xié)議是第一個(gè)區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)條約，此項(xiàng)公約從締結(jié)到最終生效只用了兩個(gè)月，至今仍是國(guó)際法發(fā)展史中一項(xiàng)獨(dú)特的法律文件⑦張相君：《區(qū)域合作保護(hù)南海海洋環(huán)境法律制度構(gòu)建研究》，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2011年第1期，第176頁(yè)。。1972年，為解決傾倒源對(duì)區(qū)域海洋環(huán)境造成污染的問題，北海周邊國(guó)家在挪威首都奧斯陸簽署通過了《防止船舶和航空器向海洋傾倒廢物的奧斯陸公約》(以下簡(jiǎn)稱《奧斯陸公約》)。1974年，西歐12 國(guó)連同歐洲經(jīng)濟(jì)共同體為解決陸基污染源問題通過了《防止陸基污染源污染海洋的巴黎公約》(以下簡(jiǎn)稱《巴黎公約》)。隨著域內(nèi)成員國(guó)合作治理區(qū)域海洋環(huán)境的深入發(fā)展以及環(huán)境日趨惡化的現(xiàn)實(shí)情況，在其他海洋區(qū)域訂立綜合性公約模式治理海洋環(huán)境的影響之下，1992年具有綜合性特點(diǎn)的區(qū)域公約《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》取代了《奧斯陸傾倒公約》和《巴黎公約》。

北海-東北大西洋模式的發(fā)展方式可以被概括為由分立向綜合漸進(jìn)，其特點(diǎn)則主要體現(xiàn)為“兩高”：合作起點(diǎn)高、締約成本高。分立模式有針對(duì)性明確、約束力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，為提高域內(nèi)海洋環(huán)境污染問題處理的效率，其對(duì)域內(nèi)各國(guó)需要重點(diǎn)合作治理的環(huán)境污染問題加以明確，也對(duì)具體的污染問題進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。但這種模式對(duì)國(guó)家之間的協(xié)調(diào)性要求很高，其能夠在北海-東北大西洋地區(qū)順利施行主要依托于沿岸國(guó)均衡的經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)水平，相似的政治理念及強(qiáng)烈的文化認(rèn)同。這些國(guó)家秉持共享觀念，認(rèn)同自身區(qū)域內(nèi)的集體身份，故此在合作之初，成員國(guó)能較為順利地就對(duì)海域內(nèi)某一具體的環(huán)境污染問題進(jìn)行規(guī)制達(dá)成合意，并制定相關(guān)的程序及規(guī)則等。正如著名建構(gòu)主義學(xué)者溫特（Aleksander Vinter）所提到的，行為體在建立了具有共享觀念的集體身份后，彼此之間將高度信任，會(huì)以和平途徑解決沖突而非將沖突訴諸武力①亞歷山大·溫特：《國(guó)際政治的社會(huì)理論》，秦亞青譯，上海：上海人民出版社2004年版，第430頁(yè)。。故此，如果區(qū)域內(nèi)國(guó)家之間履約的水平存在較大差異，未能達(dá)成一致意見而是部分國(guó)家選擇性加入與自身更為密切的條約，那么合作治理的效果難以達(dá)成，這種分立模式顯然是不合適的。除此之外，該模式之下，分立條約規(guī)定的越具體，締約成本就會(huì)越高，針對(duì)各種不同的海洋環(huán)境污染問題，適用的相關(guān)制度、規(guī)則、程序及標(biāo)準(zhǔn)等在制定上需要重復(fù)進(jìn)行，這在一定程度上也會(huì)造成機(jī)構(gòu)職能重疊的情況。

（二）波羅的海模式

位于東北歐的波羅的海周邊有9 個(gè)國(guó)家，包括俄羅斯、德國(guó)、波蘭、丹麥、立陶宛、芬蘭、拉脫維亞、瑞典及愛沙尼亞。這些國(guó)家的沿海城市中居住了大約2 000 多萬的人口，另外還有大約4 000 萬的人口生活在匯水區(qū)中②史建剛：《海洋環(huán)境保護(hù)概論》，北京：屮國(guó)石油大學(xué)出版社2010年版，第246頁(yè)。。波羅的海是受人類活動(dòng)影響最嚴(yán)重的“區(qū)域?！敝?。為了保障人類的生存和發(fā)展利益，解決域內(nèi)日趨嚴(yán)重的海洋環(huán)境問題，沿岸國(guó)家突破原有意識(shí)形態(tài)的對(duì)立，從20 世紀(jì)70年代開始共同選擇了一種對(duì)所有海洋環(huán)境問題一并立法的綜合模式。波羅的海沿岸6 國(guó)于1974年在芬蘭首都赫爾辛基共同簽署了《保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》，該公約由29 個(gè)條款6 個(gè)附錄組成，是世界首個(gè)綜合性區(qū)域海洋環(huán)保協(xié)議，涵蓋整個(gè)波羅的海海域和所有生物資源。公約在1992年經(jīng)過修改,在原有基礎(chǔ)上新增了附錄7。該公約不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù),而且還規(guī)定了各締約國(guó)在對(duì)海洋環(huán)境污染問題進(jìn)行治理時(shí)應(yīng)該遵守的基本原則和應(yīng)該履行的義務(wù)。公約涉及防止陸源污染、傾倒廢棄物、來自船舶污染、海床和底土勘探開發(fā)活動(dòng)造成的海洋污染以及締約國(guó)間就消除溢油及其他有害物質(zhì)方面的合作等，形成了波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)的基本體系及合作的主要制度。同年，沿岸國(guó)成立波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（又稱赫爾辛基委員會(huì)），成立區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在該委員會(huì)之下又設(shè)立了秘書處、代表團(tuán)及工作小組等③主要工作小組有6 個(gè)，分別為：生態(tài)系統(tǒng)方法執(zhí)行小組、自然和生物多樣性保護(hù)小組、陸源污染小組、海上小組、監(jiān)測(cè)和評(píng)估小組、應(yīng)急小組。，定期召開集體會(huì)議，不定期召開部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。赫爾辛基委員會(huì)制定了保護(hù)波羅的海海洋生態(tài)系統(tǒng)方面的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)④全永波，葉芳：《“區(qū)域海”機(jī)制和中國(guó)參與全球海洋環(huán)境治理》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2019年第5期，第82頁(yè)。。2007年，沿岸國(guó)通過了《保護(hù)波羅的海行動(dòng)計(jì)劃》。這一環(huán)境合作治理措施進(jìn)一步強(qiáng)化了沿岸各國(guó)對(duì)區(qū)域身份的認(rèn)同感，也使得波羅的海海洋環(huán)境治理成為區(qū)域海治理的典范模板。

波羅的海模式是海洋環(huán)境區(qū)域合作治理希望達(dá)到的理想目標(biāo)，其主要特點(diǎn)在于將該地區(qū)的海洋環(huán)境問題作為一個(gè)整體在公約中作出了原則性規(guī)定，同時(shí)在附件中將有關(guān)具體環(huán)境問題的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序加以規(guī)定，為域內(nèi)所有國(guó)家設(shè)定了統(tǒng)一、明確的權(quán)利義務(wù)，在簽訂公約時(shí)，這些國(guó)家須同時(shí)承擔(dān)公約和附件中所規(guī)定的義務(wù)⑤張麗娜，王曉艷：《論南海海域環(huán)境合作保護(hù)機(jī)制》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期，第46頁(yè)。。在該模式之下，條約的實(shí)施可能會(huì)給締約國(guó)帶來一些難以預(yù)測(cè)的履約風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能與其國(guó)內(nèi)法產(chǎn)生沖突，因而域內(nèi)各國(guó)通常對(duì)此極為謹(jǐn)慎，雖然對(duì)原則性條款達(dá)成一致意見較為容易，但對(duì)具體規(guī)則的談判則持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。同時(shí)，最終公約的通過有可能以締約國(guó)對(duì)個(gè)別條款進(jìn)行保留予以置換，這在一定程度上不可避免地削弱了公約的約束力。此外，波羅的海模式下各附件對(duì)域內(nèi)涉及的所有環(huán)境污染問題均作出了細(xì)致的規(guī)定，沒有考慮到在可利用的治理資源受到限制的情況下，域內(nèi)各國(guó)應(yīng)選擇哪一環(huán)境問題作為合作治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（三）地中海模式

與上述提及兩大海域相比，地中海海域周邊國(guó)家的數(shù)量更多，各國(guó)的國(guó)情差異更強(qiáng)大，海洋環(huán)境區(qū)域合作治理涉及的問題也更為復(fù)雜。該海域沿岸共有18 個(gè)國(guó)家，其中包括發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，20 世紀(jì)70年代之前，各國(guó)均基于自身發(fā)展利益制定本國(guó)的海洋政策，這些政策多為對(duì)海洋資源的開發(fā)和利用，各國(guó)對(duì)資源的掠奪行為導(dǎo)致了地中海海域環(huán)境加劇惡化。為削弱地中海海域難以解決的南北差異帶來的不利影響，UNEP 于1975年2月制定了地中海行動(dòng)計(jì)劃（Plan of Mediterranean Action）以通過協(xié)調(diào)國(guó)際及地區(qū)力量共同改善地中海的海洋環(huán)境，該計(jì)劃包括環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境管理、機(jī)構(gòu)安排、財(cái)政安排和法律文件5 個(gè)組成部分。在UNEP 的推動(dòng)之下，地中海海域最終選擇了分立與綜合相結(jié)合的模式對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行區(qū)域合作治理。在這種模式之下，各方通常要先達(dá)成一個(gè)框架公約①該框架公約的內(nèi)容一般包括決策的程序、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、信息共享制度,以及沿岸國(guó)須履行的基本義務(wù)等。，待框架公約達(dá)成后再通過議定書，議定書規(guī)定的是針對(duì)海洋具體污染形式的技術(shù)條款，或者規(guī)定了關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的特殊規(guī)則。1976年，地中海沿岸各國(guó)共同簽訂了框架性的《保護(hù)地中海海洋環(huán)境的巴塞羅那公約》及兩個(gè)涉及具體議題的議定書②兩個(gè)議定書為：《防止和減少船舶和飛行器傾倒污染地中海和海上焚燒的議定書》，后于1995年修訂為《關(guān)于緊急情況下合作應(yīng)對(duì)油污和其他有害物質(zhì)污染地中海的議定書》，2002年被《關(guān)于緊急情況下合作防止船舶污染地中海的議定書》取代。，成立特別保護(hù)中心，每年投入一定的治理資金，這些資金主要用于海上污染調(diào)查行動(dòng)，并對(duì)污染行徑予以嚴(yán)厲打擊③全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn)與對(duì)策》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第5期，第86頁(yè)。。隨著地中海環(huán)境問題的不斷發(fā)展變化，框架性《巴塞羅那公約》于1995年進(jìn)行了系統(tǒng)性的修改完善，在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上將污染者負(fù)擔(dān)原則、可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防原則等新內(nèi)容引入公約。同時(shí)各成員國(guó)也提出了一些諸如完善國(guó)家援助政策、建立海洋污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)、定期培訓(xùn)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)和人員的治理政策。在此期間還陸續(xù)通過了針對(duì)不同具體議題的5 個(gè)議定書④這五個(gè)議定書分別為：1980年《防止陸源和陸地活動(dòng)污染地中海的議定書》（1996年修訂）、1982年《關(guān)于地中海特別保護(hù)區(qū)的議定書》（1995年被《關(guān)于地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》取代）、1994年《防止勘探、開發(fā)大陸架、海床和底土污染地中海的議定書》、1996年《防止跨界運(yùn)輸和處理危險(xiǎn)廢棄物污染地中海的議定書》、2008年《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》。，這些議定書每個(gè)都明確規(guī)定了治理的目標(biāo)、方法手段和締約國(guó)的義務(wù)?！栋腿_那公約》與涉及具體議題的7 個(gè)議定書，共同構(gòu)成了海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的地中海模式。

地中海模式與前述北海-東北大西洋模式和波羅的海模式明顯不同，其采取的公約+議定書模式既通過設(shè)定最低限度的法律框架，為區(qū)域內(nèi)國(guó)家海洋環(huán)境合作提供了穩(wěn)定的制度性保障。同時(shí)，考慮到沿岸各國(guó)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距而存在的履約能力問題，允許沿岸國(guó)針對(duì)自身主要環(huán)境問題自行決定接受哪些附加議定書。這種模式規(guī)定相關(guān)國(guó)家在簽訂《巴塞羅那公約》同時(shí)須至少批準(zhǔn)一項(xiàng)議定書，這保證了域內(nèi)國(guó)家至少可以就某一海洋環(huán)境保護(hù)的具體議題達(dá)成實(shí)質(zhì)合作，為實(shí)現(xiàn)域內(nèi)海洋環(huán)境治理的全面合作奠定了基礎(chǔ)。正如著名國(guó)際法學(xué)者松井芳郎在書中所寫到的，“環(huán)境保護(hù)條約既要確保締約國(guó)的普遍性，又要為適應(yīng)科學(xué)的認(rèn)識(shí)和解決問題的能力發(fā)展，或?yàn)檫m用接受有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基準(zhǔn)和措施更具體的國(guó)家的意思變化，需要一個(gè)適時(shí)增加或更改約定內(nèi)容的比較靈活的構(gòu)造?！雹菟删祭桑骸秶?guó)際法》，辛崇陽(yáng)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第194-195頁(yè)。地中海模式也因其靈活性更容易被各區(qū)域內(nèi)國(guó)家所接受，也是UNEP 向其所管理的其他區(qū)域海洋項(xiàng)目主要予以推廣的模式。

三、南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的路徑選擇

良好的南海海洋環(huán)境的維護(hù)需要域內(nèi)國(guó)家加強(qiáng)合作予以實(shí)現(xiàn)，為改善南海海洋環(huán)境現(xiàn)有合作中存在的問題，確保區(qū)域合作的順利進(jìn)行且取得更有益的成效，在未來區(qū)域合作中，適合自身發(fā)展的合作模式的選擇是關(guān)鍵問題所在。正如前文所述，三大海域的合作治理模式均存在自身特有的優(yōu)勢(shì)和局限性，其形成的區(qū)域性法律及機(jī)制安排對(duì)南海海洋環(huán)境區(qū)域合作具有重要借鑒意義。南海是區(qū)域海，也是半閉海，從沿岸國(guó)的構(gòu)成情況來看類似于波羅的海，可以概括為“1+1”模式。波羅的海周邊九國(guó)的“1+1”模式是歐盟國(guó)家+俄羅斯，域內(nèi)海洋合作形式逐漸由雙邊、區(qū)域多邊向歐盟+俄羅斯過渡。觀之南海地區(qū)，“1+1”模式則為中國(guó)+東盟國(guó)家，南海地區(qū)的互動(dòng)主要在中國(guó)與東盟之間進(jìn)行。同時(shí)，波羅的海沿岸國(guó)家之間存在著未能解決的領(lǐng)土爭(zhēng)端，如20 世紀(jì)70年代，前蘇聯(lián)與瑞典、波蘭、芬蘭等國(guó)家之間存在著領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架邊界爭(zhēng)議等①匡增軍，蔣中亮：《俄羅斯與波羅的海鄰國(guó)的海洋劃界爭(zhēng)端解決》，《俄羅斯中亞東歐研究》2013年第6期，第75頁(yè)。，但這些領(lǐng)土爭(zhēng)端并沒有影響沿岸國(guó)在海洋環(huán)境治理方面的合作。同樣在南海地區(qū)，海洋領(lǐng)土主權(quán)及劃界爭(zhēng)端依然存在，但沿岸國(guó)仍在積極開展低敏感領(lǐng)域海洋合作的有益嘗試。從這些類似方面可見，就南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理而言，波羅的海模式有頗多可借鑒之處。同時(shí)，南海周邊國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教信仰甚至意識(shí)形態(tài)等均存在差異，情況較為復(fù)雜，合作的基礎(chǔ)也較為薄弱，法律約束力問題一直阻礙著南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的進(jìn)程?；谶@些現(xiàn)實(shí)情況，地中海的公約+議定書模式對(duì)南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理同樣具有重要的參考價(jià)值。故此，南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理應(yīng)主要從三方面展開：

（一）建立具有法律約束力的區(qū)域框架公約為核心的法律框架

歐洲三種模式的經(jīng)驗(yàn)表明，具有法律約束力的公約是區(qū)域合作治理的基石?？蚣芄s（或框架條約）為一項(xiàng)多邊條約，其產(chǎn)生的法律效果與其他條約相同，其特殊之處主要表現(xiàn)在此類條約為之后的、更為具體的通常被稱為議定書的條約或細(xì)化框架條約中所宣布原則的國(guó)內(nèi)立法規(guī)定框架②安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第95頁(yè)。。區(qū)域框架公約未就成員國(guó)義務(wù)作出具體條款規(guī)定，僅在海洋環(huán)境合作理念層面施加影響，增強(qiáng)區(qū)域合作的凝聚力③Miles E,Underdal A,Anderesen S,“Environmental Regime Effectiveness:Confronting Theory with Evidence”,Boston:MIT Press,2002，p.311.。雖然區(qū)域框架公約的執(zhí)行需要各成員國(guó)自愿，但有法律約束力的區(qū)域框架公約與軟法相比仍然具有優(yōu)勢(shì)，這符合南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理需要通過增強(qiáng)互信以共同采取行動(dòng)保護(hù)南海環(huán)境的需求。同時(shí)，有約束力的區(qū)域框架公約可以作為中介有效連接國(guó)際公約與國(guó)內(nèi)法，可以解決南?，F(xiàn)有組織和行動(dòng)計(jì)劃重疊和缺位的現(xiàn)象，還可以作為保證對(duì)域外贊助機(jī)構(gòu)施加影響，進(jìn)而在這些機(jī)構(gòu)幫助下緩解南海環(huán)境區(qū)域合作治理經(jīng)費(fèi)不足的窘境④隋軍：《南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的法律制度構(gòu)建》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2013年第6期，第18頁(yè)。。直接達(dá)成具有法律約束力的區(qū)域框架公約雖是區(qū)域合作治理的首選，但由于南海周邊國(guó)家之間的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的明顯差異等現(xiàn)實(shí)原因，公約的達(dá)成面臨著重重阻礙。為促進(jìn)南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的循序漸進(jìn)發(fā)展，地中海的公約+議定書的模式更適宜被借鑒。框架公約+議定書在結(jié)構(gòu)上具有明顯的靈活性，在環(huán)境治理領(lǐng)域,這種靈活性對(duì)于及時(shí)適應(yīng)最新科研進(jìn)展和技術(shù)變化以及把盡可能多的國(guó)家拉到談判桌邊來至關(guān)重要⑤張小平：《論框架公約——以國(guó)際環(huán)境條約為例》，《外交評(píng)論》2007年第4期，第91頁(yè)。，為成員國(guó)在區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域的后續(xù)合作提供了可能?？蚣芄s規(guī)定的主要是基本原則和成員國(guó)需履行的最低限度義務(wù)，保證更多的國(guó)家加入進(jìn)來，為成員國(guó)之間的合作提供穩(wěn)定的法律平臺(tái)；議定書則是就某一具體的海洋環(huán)境問題制定相應(yīng)的解決方案、標(biāo)準(zhǔn)和程序，但是其并不是對(duì)簽署附加議定書進(jìn)行強(qiáng)制性要求，只需至少簽訂一項(xiàng)即可，允許各國(guó)根據(jù)實(shí)際情況,采取漸進(jìn)的方式加入議定書,避免一個(gè)綜合性環(huán)境合作公約給發(fā)展中成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法造成過大的沖擊⑥姚瑩：《東北亞區(qū)域海洋環(huán)境合作路徑選擇——“地中海模式”之證成》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第5期，第137頁(yè)。。歸結(jié)到南海，應(yīng)通過框架性公約對(duì)域內(nèi)各國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)、制定公約的宗旨、目標(biāo)和原則、制度安排等內(nèi)容作出較為寬泛的原則性規(guī)定，無需制定過于細(xì)化的具體合作措施條款，僅保證合作的總體方向即可。而具體議定書應(yīng)針對(duì)南海主要環(huán)境問題達(dá)成，主要涉及三個(gè)領(lǐng)域：分別為防治海洋污染（包括陸源污染、船舶污染、傾倒源污染、海底開發(fā)源污染等）；生物資源養(yǎng)護(hù)（海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)等）以及海洋保護(hù)區(qū)合作⑦姚瑩：《南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第12期，第72頁(yè)。。

（二）構(gòu)建處于南海海洋環(huán)境區(qū)域治理中心地位的合作機(jī)制

推動(dòng)南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理需要一個(gè)處于中心地位的合作機(jī)制，這一合作機(jī)制應(yīng)確保對(duì)所建立的區(qū)域框架公約為核心的法律框架的相關(guān)內(nèi)容予以有效實(shí)施?；谙嗨频牡乩?xiàng)l件及沿岸國(guó)構(gòu)成，波羅的海海洋環(huán)境治理合作機(jī)制對(duì)南海環(huán)境治理合作機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行具有顯著的參考價(jià)值，其機(jī)制架構(gòu)落實(shí)在由沿岸國(guó)共同參與的赫爾辛基委員會(huì)。在合作初期，波羅的海沿岸各國(guó)因受政治、經(jīng)濟(jì)、文化差異及冷戰(zhàn)時(shí)期意識(shí)形態(tài)對(duì)立等因素的影響，缺乏區(qū)域一體化的身份認(rèn)同和合作的相互信任。赫爾辛基委員會(huì)的建立為成員國(guó)在海洋環(huán)境治理及生態(tài)保護(hù)方面提供了一個(gè)交流、溝通與合作的平臺(tái)，正是這個(gè)平臺(tái)的出現(xiàn)使得成員國(guó)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)逐漸形成了統(tǒng)一的理解和認(rèn)識(shí)，相互之間建立起長(zhǎng)期合作的信任和習(xí)慣①李聆群：《南海環(huán)保合作路徑探析：波羅的海的實(shí)踐與啟示》，《南洋問題研究》2018年第4期，第55頁(yè)。。委員會(huì)每年至少召開一次的集體會(huì)議及不定期舉行的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等同于決策機(jī)構(gòu)，會(huì)議對(duì)海洋環(huán)境治理的進(jìn)展、合作努力的主要方向等進(jìn)行深入探討，對(duì)委員會(huì)的工作提出綱領(lǐng)性方針并就海域?qū)⒁獙?shí)施的合作計(jì)劃等進(jìn)行決策；委員會(huì)下設(shè)的工作組等同于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)域內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)的具體問題，切實(shí)執(zhí)行各項(xiàng)任務(wù)；而秘書處則主要負(fù)責(zé)日常的行政工作以及各工作組的協(xié)調(diào)工作。赫爾辛基委員會(huì)的有效運(yùn)行使得波羅的海海洋環(huán)境得到了有效改善。在未來南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理中，南海海洋環(huán)境治理合作機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)在借鑒波羅的海經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)充分考慮南海的現(xiàn)實(shí)狀況及特點(diǎn)。決策機(jī)構(gòu)方面，南海各方現(xiàn)在有為落實(shí)《宣言》的高官會(huì)，相比之下，該高官會(huì)在性質(zhì)上與委員會(huì)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和集體會(huì)議較為類似，中國(guó)與東盟未來可以將現(xiàn)有高官會(huì)發(fā)展成為定期、定點(diǎn)、定向的交流、溝通和協(xié)調(diào)的平臺(tái)，會(huì)議需對(duì)近期南海海洋環(huán)境存在的問題、治理的進(jìn)展情況及未來治理的方向等進(jìn)行討論和規(guī)劃，還需對(duì)將要施行的計(jì)劃、項(xiàng)目等作出決策；執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面，在決策機(jī)構(gòu)下設(shè)立工作組。鑒于南海各方爭(zhēng)議依然存在，主權(quán)顧慮較大，工作組可以參考早期赫爾辛基委員會(huì)的工作，為域內(nèi)海洋環(huán)境方面的合作政策、措施等提供建議支持及技術(shù)咨詢，同時(shí)對(duì)公約各項(xiàng)工作的落實(shí)加以督促②Ain,“Protection of the Baltic Sea: The Role of the Baltic Marine Environment Protection Commission”, AM-BIO，Vol.30，No.4,2001,pp.260－262．，將工作集中于推動(dòng)聯(lián)合科研、海域環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估、技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)、科學(xué)咨詢等方面；協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方面則設(shè)立負(fù)責(zé)日常行政及工作組協(xié)調(diào)的秘書處，該秘書處還應(yīng)對(duì)已制定決策、計(jì)劃、項(xiàng)目的施行現(xiàn)狀進(jìn)行追蹤反饋。高效的海洋環(huán)境治理合作機(jī)制的構(gòu)建是南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的關(guān)鍵，對(duì)推動(dòng)南海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

（三）促進(jìn)中國(guó)與東盟在南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理中的角色發(fā)揮

一方面，中國(guó)應(yīng)在南海海洋環(huán)境合作治理中發(fā)揮自身作為域內(nèi)大國(guó)的引領(lǐng)作用。隨著當(dāng)今世界霸權(quán)的逐漸沒落，在制定集體行動(dòng)的規(guī)則時(shí)，大國(guó)起著主要作用。國(guó)際環(huán)境保護(hù)集體行動(dòng)的實(shí)踐已對(duì)大國(guó)作用的日益凸顯加以確證③李建勛：《南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作：生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制》，《黃岡師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期，第7頁(yè)。。在南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理中，中國(guó)作為域內(nèi)大國(guó)，全球第二大經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)該主動(dòng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。首先，就海洋權(quán)益而言，南海周邊其他各方與中國(guó)明顯不同。這些國(guó)家所主張的海洋權(quán)益主要集中在本國(guó)海岸毗鄰的近海，而中國(guó)則涉及了整個(gè)南海海域。有限的利益訴求導(dǎo)致周邊國(guó)家采取集體行動(dòng)治理南海環(huán)境問題的積極性不高，故此海洋環(huán)境的區(qū)域合作治理需要中國(guó)的參與和領(lǐng)導(dǎo)。其次，南海周邊國(guó)家主要為發(fā)展中國(guó)家，大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，也正因如此，與海洋環(huán)境治理相比，這些國(guó)家更關(guān)注如何加速開發(fā)利用海洋資源以促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。中國(guó)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，在域內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適于在南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理中承擔(dān)較多的國(guó)際義務(wù)和責(zé)任。

另一方面，東盟作為南海海洋環(huán)境治理活動(dòng)中的主導(dǎo)力量應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮積極作用。正如前文所述，域內(nèi)各國(guó)在東盟主導(dǎo)下雖達(dá)成了一系列協(xié)議、計(jì)劃、宣言等約束性文件，形成東盟環(huán)境合作的制度架構(gòu)，但框架下合作的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢。在未來南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理中，東盟需妥善協(xié)調(diào)內(nèi)部成員國(guó)的利益訴求，幫助提高經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平落后成員國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的能力建設(shè)，推動(dòng)內(nèi)部交流互動(dòng)的同時(shí)增強(qiáng)對(duì)成員國(guó)的約束能力，關(guān)注已達(dá)成協(xié)議、計(jì)劃等在各成員國(guó)的施行情況，促進(jìn)各成員國(guó)政府及公眾共同推進(jìn)南海環(huán)境的改善。東盟還應(yīng)提升自身作為區(qū)域主體自主解決問題的能力以加強(qiáng)自身在海洋環(huán)境區(qū)域合作中的影響力，同時(shí)積極與國(guó)際組織、域外國(guó)家和地區(qū)開展海洋環(huán)境治理合作，支持環(huán)境非政府組織在南海環(huán)境合作治理中發(fā)揮作用。東盟與其他治理主體之間的廣泛合作利于形成對(duì)南海海洋環(huán)境治理的合力，進(jìn)而加速海洋環(huán)境問題的解決。

此外，中國(guó)與東盟之間穩(wěn)定友好的合作關(guān)系是南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的重要基石。中國(guó)與東盟自1991年建立對(duì)話關(guān)系以來，相互信任及認(rèn)同感不斷加深，2002年通過《宣言》，2003年中國(guó)成為東盟的第一個(gè)戰(zhàn)略伙伴，2010年成立中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)，2018年就“南海行為準(zhǔn)則”單一磋商文本草案達(dá)成一致，2019年審議更新《落實(shí)〈宣言〉2016—2021年工作計(jì)劃》,該計(jì)劃中有一批新的海上務(wù)實(shí)的合作項(xiàng)目被加以確定。這三十年間雙方在政治、經(jīng)濟(jì)、人文和社會(huì)領(lǐng)域展開全方位的交流與合作，雖然現(xiàn)有合作實(shí)踐存在種種局限性且中國(guó)與東盟內(nèi)部分國(guó)家在南海島礁主權(quán)等問題上存在摩擦，但雙方都能本著坦誠(chéng)的態(tài)度及時(shí)溝通交流，通過對(duì)話、磋商等形式予以妥善處理。未來在南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理中，中國(guó)與東盟雙方基于穩(wěn)定友好的合作關(guān)系，應(yīng)進(jìn)一步在既有合作進(jìn)程的基礎(chǔ)上開創(chuàng)海洋環(huán)境保護(hù)合作的新局面，加速推動(dòng)南海環(huán)境區(qū)域合作的法理化和機(jī)制化建設(shè)，進(jìn)而尋求南海環(huán)境合作利益共同體的形成，破解區(qū)域合作集體行動(dòng)困境，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。