王玉明

（廣東行政學院 行政學教研部，廣州510053）

中國進入21世紀，城市群已經(jīng)成為城市區(qū)域化與區(qū)域城市化發(fā)展的基本模式，成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心區(qū)域，是中國現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略區(qū)域。隨著中國城市群快速崛起，城市群的資源環(huán)境壓力日益增大，跨界性、關聯(lián)性、擴散性、復合性的公共環(huán)境污染問題突出，促進區(qū)域環(huán)境治理一體化已經(jīng)成為城市群綠色發(fā)展的內(nèi)在要求，而統(tǒng)一環(huán)境標準是環(huán)境治理一體化的必要手段。所謂環(huán)境標準，①根據(jù)《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》，環(huán)境標準分為國家環(huán)境標準和地方環(huán)境標準，其中：國家環(huán)境標準包括國家環(huán)境質量標準、污染物排放標準、環(huán)境風險管控標準、環(huán)境監(jiān)測標準、環(huán)境基礎標準和環(huán)境管理技術規(guī)范；地方環(huán)境標準包括地方環(huán)境質量標準、污染物排放標準、環(huán)境風險管控標準和其他生態(tài)環(huán)境標準。是指法律授權相關部門制定的用于控制污染、保護環(huán)境的各種技術規(guī)范和管理規(guī)范的總稱［1］。環(huán)境標準是識別環(huán)境問題、監(jiān)測環(huán)境狀況、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和確定監(jiān)測方法的技術依據(jù)。城市群環(huán)境標準統(tǒng)一是指在城市群區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一衡量和評估環(huán)境要素的技術規(guī)范，主要是制定和適用統(tǒng)一的環(huán)境質量標準、污染物排放標準。城市群區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一環(huán)境標準，是實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理一體化、規(guī)范化的體現(xiàn)，是實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理目標的重要手段。

一、城市群區(qū)域內(nèi)環(huán)境標準統(tǒng)一的趨勢

其一，統(tǒng)一環(huán)境標準是城市群區(qū)域綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。近年來，實施綠色發(fā)展已成為全球發(fā)展趨勢。習近平總書記指出，加快形成綠色發(fā)展方式，是解決污染問題的根本之策。綠色發(fā)展是經(jīng)濟—社會—生態(tài)三位一體的新型發(fā)展道路，通過低消耗、低排放和綠色創(chuàng)新來積累綠色財富、增加綠色福利［2］。中國城市群在快速工業(yè)化、城市化進程中，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素高度聚集和跨行政區(qū)流動，跨界性、區(qū)域性環(huán)境問題突出，推進綠色發(fā)展是破解跨界性、區(qū)域性環(huán)境壓力的必然選擇。綠色發(fā)展的核心是發(fā)展綠色經(jīng)濟、倡導綠色生活、保護生態(tài)環(huán)境，特別是發(fā)展以資源節(jié)約、環(huán)境友好、綠色生產(chǎn)為特征的高質量現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。為此，在城市群環(huán)境治理問題上，需要打破傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境合作治理，按照綠色高質量發(fā)展要求，逐步建立統(tǒng)一的環(huán)境標準體系。通過統(tǒng)一環(huán)境標準，設置環(huán)境準入門檻，阻擋 “兩高一低” 產(chǎn)業(yè)，嚴格環(huán)境準入的 “倒逼作用” ，引導產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)合理布局，推進產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，加速城市群產(chǎn)業(yè)結構綠色化轉型。通過統(tǒng)一環(huán)境標準，推廣城市群清潔生產(chǎn)技術，實行資源能源利用總量控制，綜合推進節(jié)能減排，推動經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

其二，統(tǒng)一環(huán)境標準是城市群環(huán)境治理一體化的必要手段。推進城市群環(huán)境治理一體化，需要以 “一套標準” 規(guī)范區(qū)域環(huán)境保護工作，統(tǒng)一標準是大勢所趨。在城市群區(qū)域內(nèi)，水體環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等環(huán)境要素相互影響，相互作用，各個環(huán)境要素相互關聯(lián)，局部環(huán)境污染往往會影響整個城市群的環(huán)境質量。例如，長三角和珠三角城市群分別位于長江流域和珠江流域的下游，屬于以河流沖擊平原和河口堆積而成的三角洲自然生態(tài)體系，京津冀城市群主要位于海河流域，屬于滹沱河和海河流域山前平原及河口堆積形成的自然生態(tài)體系。城市群生態(tài)系統(tǒng)的整體性，環(huán)境問題的跨界性，環(huán)境治理的復雜性，決定了每個城市無法超脫于區(qū)域環(huán)境的影響之外，政府間合作治理是解決城市群環(huán)境污染的必然選擇，統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準是城市群環(huán)境協(xié)同治理的必要手段［3］。在城市群環(huán)境治理中，如果污染物排放標準不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)協(xié)同治理，這既不符合區(qū)域責任公平的要求，也將增加監(jiān)管的難度［4］。針對建設用地土壤環(huán)境管理，比如廣州、深圳、東莞三地分別制定了專門的法規(guī)和政策（《廣州市工業(yè)企業(yè)關停搬遷及原址場地再開發(fā)利用環(huán)境管理辦法》《深圳市建設用地土壤環(huán)境調(diào)查評估工作指引（試行）》《東莞市建設用地開發(fā)利用土壤環(huán)境管理實施方案（試行）》）。三個城市整治措施和采用標準存在差異，不利于區(qū)域內(nèi)合作行動，為了促進城市群環(huán)境一體化治理，統(tǒng)一環(huán)境標準勢在必行。

其三，統(tǒng)一環(huán)境標準是城市群區(qū)域環(huán)境法治的重要內(nèi)容。統(tǒng)一環(huán)境標準是實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法的基礎，同時也是區(qū)域公平執(zhí)法和公平司法的前提。中國《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等基本環(huán)境法律要求在跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、重要河流、湖泊的流域實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施，其他相關環(huán)境法律法規(guī)對環(huán)境標準的制定、執(zhí)行以及法律責任等作了相關規(guī)定。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境保護標準管理辦法》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境保護標準包括國家級和地方級兩級標準。目前城市群實施環(huán)境標準有的采用國家標準，有的采用地方標準，但很少有城市群區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境標準。城市群環(huán)境污染治理的基礎是制定一體化環(huán)境標準體系，區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理，既需要 “硬法” 的保障，也需要包括環(huán)境標準、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境協(xié)議等 “軟法” 在內(nèi)的支持，城市群區(qū)域性環(huán)境標準屬于一種跨界污染治理的軟法規(guī)范，這種區(qū)域性環(huán)境標準不僅對區(qū)域內(nèi)企業(yè)、公民、社會組織具有效力，也對各地方政府及職能部門、執(zhí)法人員等形成約束［5］。只有逐步統(tǒng)一環(huán)境質量標準、污染物排污標準、環(huán)境風險管控標準和其他環(huán)境標準，才能實現(xiàn)城市群環(huán)境污染的協(xié)同治理。

二、城市群區(qū)域內(nèi)環(huán)境標準差異及沖突

目前，中國城市群區(qū)域環(huán)境標準不統(tǒng)一是普遍現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在環(huán)境標準項目的設置、環(huán)境標準限值或指標值、違規(guī)排放污染物的處罰標準、排污稅費征收標準、以及環(huán)境監(jiān)測技術和方法等方面存在差異或沖突，未能在區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境標準體系。

其一，環(huán)境標準項目或等級不統(tǒng)一。環(huán)境標準項目設置不統(tǒng)一是指在城市群區(qū)域內(nèi)對同一污染物或污染源制定的環(huán)境標準不一致，或者沒有同時對某環(huán)境要素制定相應的環(huán)境標準，以及環(huán)境標準等級設置上的差異［6］63。在京津冀城市群，北京已經(jīng)建立了嚴于國家標準的地方環(huán)境標準體系，但河北制定的地方環(huán)境標準相對較少，天津只頒布實施了幾項地方標準。根據(jù)原環(huán)保部2016年發(fā)布的《關于發(fā)布地方環(huán)境質量標準和污染物排放標準備案信息的公告》，京津冀三地正式制定生效的地方環(huán)境標準共52項，其中北京的地方標準30項、河北的地方標準14項、天津的地方標準8項。針對內(nèi)燃機污染物排放，北京制定了14個相應環(huán)境標準，而河北只制定了2個，天津是采用國家標準，沒有制定地方標準。北京既對汽車、三輪車、摩托車和非道路內(nèi)燃機等污染物排放，也對內(nèi)燃機在不同工作狀態(tài)下的污染物排放進行限值，河北則只對汽車發(fā)動機排放污染物進行限值，天津還沒有針對內(nèi)燃機排放相關的地方環(huán)境標準［6］69。在污水排放標準方面，北京、天津都制定了地方性標準，而河北則沒有制定，只是執(zhí)行國家標準。另外，京津冀三地在生活垃圾分類標準、處理費征收力度、無害化處理達標要求、處理設施建設標準、填埋場管理標準等方面存在差異［7］。在粵港澳大灣區(qū)，2019年香港開始采用新的 “空氣質素健康指數(shù)” ，將空氣質素分為 “低、中、高、甚高和嚴重” 5個健康風險級別，對7種主要空氣污染物制定了空氣質素指標。而廣州、深圳等地的空氣質量標準只劃分 “輕度、中度、重度、嚴重污染” 4個級別。在土壤污染治理方面，廣州將納入監(jiān)管的污染場地分為4類，即 “無污染地塊類、有污染不需干預類、風險管控類和治理修復類” ，并分別對每類土地明確和細化了監(jiān)管程序和具體要求。深圳將納入重點監(jiān)管的用地分為 “重點行業(yè)企業(yè)用地和環(huán)境基礎設施用地” 2類。而香港將土地污染整治標準分為 “市區(qū)住宅、鄉(xiāng)郊住宅、工業(yè)用地和公園用地” 4類，澳門針對 “商住用地、工業(yè)用地和公園綠地” 3類制定了土壤污染物濃度參考值和土壤飽和度參考值［8］?？梢?，粵港澳三地在環(huán)境標準項目和等級上存在明顯差異。在長三角城市群，三省一市的水污染物排放標準的限值存在差異，僅以取水口檢測標準的數(shù)量來看，上海市就比江蘇的吳江多80項［9］。環(huán)境標準項目或分類分級設置不統(tǒng)一導致在環(huán)境監(jiān)管中沒有統(tǒng)一的依據(jù)和參照，不利于區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、風險預警和防控應急，容易導致污染企業(yè)向尚未設置環(huán)境標準的地方轉移。應設置而沒有設置環(huán)境標準的地方，在環(huán)境執(zhí)法中沒有參考依據(jù)，影響城市群區(qū)域污染治理的整體推進。

其二，環(huán)境標準值或指標值不統(tǒng)一。環(huán)境標準值或指標值是指環(huán)境標準文件中規(guī)定的各類指標或技術規(guī)范在不同標準等級中的具體數(shù)值。城市群環(huán)境標準值不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在 “環(huán)境質量標準” 和 “污染物排放標準” 兩個方面。一是環(huán)境質量標準方面。在粵港澳大灣區(qū)，三地的環(huán)境質量標準存在差異，相對于港澳，內(nèi)地的環(huán)境標準比較滯后。香港的環(huán)境質量標準參考或采用了嚴格的歐洲、美國、加拿大、世界衛(wèi)生組織標準，澳門的環(huán)境質量標準主要是參考或采用葡萄牙、歐盟、美國和香港等［10］248。例如，在飲用水方面，香港采用世界衛(wèi)生組織標準，澳門采用歐盟水質標準，而珠三角其他城市采用原衛(wèi)生部制定的《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)范》，港澳地區(qū)的飲用水標準明顯高于其他城市。香港土地污染整治標準最初是采用荷蘭標準，后參考了美國和加拿大的標準。從空氣質量標準看，香港實行AQHI（空氣健康指數(shù)）制度，考慮了環(huán)境健康指數(shù)，廣東實行國內(nèi)AQ1（空氣質量指數(shù)）標準。以PM2.5值為例，香港51～100wg／m3為偏高，內(nèi)地51～100wg／m3為良。可見，相同指標值下，在香港是空氣污染偏高的狀態(tài)，內(nèi)地卻是空氣質量良好的狀態(tài)［11］。長三角城市群的大氣環(huán)境質量標準也存在較大差異，上海的總懸浮顆粒物（TSP）日平均限值是0.12mg／m3，浙江的標準是0.3mg／m3。二是污染物排放標準方面。上海顆粒物排放濃度的最高限值為80mg／m3，浙江為10mg／m3，江蘇則執(zhí)行國家標準，上海的標準遠高于江浙兩?。?2］。在京津冀城市群，北京的大氣污染物排放標準比國家標準嚴，部分已達到國際標準，而天津和河北的大部分標準只是略高于國家標準，有的還比國家標準低。例如，河北執(zhí)行五日生化需氧量（BOD5）的一級標準限值為30mg／L，二級標準為60mg／L，三級標準為300mg／L；天津的一級標準限值為10mg／L，二級標準為20mg／L，三級標準為300mg／L；北京分為兩級，其中A級排放限值為4mg／L，B級排放限值為6mg／L。在粵港澳大灣區(qū)，廣東制定的重金屬污染物排放標準比香港要低，根據(jù)廣東制定的《電鍍水污染排放標準》，總鎳為0.5mg／L，總銅為0.5mg／L，總鐵為2.0mg／L，而香港《技術備忘錄：排放入排污系統(tǒng)、內(nèi)陸及海岸水域的流出物的標準》規(guī)定，鎳最高值為0.2mg／L，銅為0.1mg／L，鐵為0.5mg／L［10］255。澳門回歸前，海水中的無機磷污染、重金屬污染和耗氧量污染的測定值均低于內(nèi)地，回歸后借鑒參考了內(nèi)地、美國、歐洲和香港的標準，對相應標準作了調(diào)整。香港是大灣區(qū)機動車輛廢氣排放標準最嚴的地方，根據(jù)香港《2018年空氣污染管制規(guī)例》，私家車必須符合歐盟六期的排放標準，同時必須符合美國加利福尼亞廢氣排放標準LEVⅢ，首次登記的重型商用車要符合歐盟六期診斷系統(tǒng)階段C標準［13］。而其他城市按照廣東從2019年7月1日起實行的輕型汽車新車國VI標準，二手車在小珠三角9個地市之間遷移要達到國V排放標準。部分來往港澳的車輛在內(nèi)地加注低標準的汽油，在港澳行駛時就會損害當?shù)氐目諝赓|量。在城市群區(qū)域內(nèi)，各地環(huán)境質量標準和污染物排放標準值的差異，導致執(zhí)法不統(tǒng)一，環(huán)境治理的成本不一樣，相關企業(yè)待遇不平等。同樣排污行為，有的是違法，而有的則是合法，這不利于區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境的改善。

其三，違規(guī)排放污染物的處罰標準不統(tǒng)一。處罰污染行為是環(huán)境治理中的基本行政手段。在城市群區(qū)域內(nèi)，各地對同一污染行為的處罰標準存在很大差別。例如，浙江和上海兩地對違規(guī)排放主要大氣污染物罰款的下限是1萬元，而江蘇和安徽處罰下限分別是10萬元和20萬元；罰款上限三地也不同，浙江和上海是10萬元，而江蘇和安徽則是100萬元。京津冀三地的大氣污染防治條例中對于同一事項、同一違法行為的處罰標準不一，天津處以10萬～100萬元罰款，北京處以5萬～50萬元罰款，河北處以10萬～30萬元罰款，同樣，三地對超標排放水污染物等違法行為的處罰標準也不統(tǒng)一。在粵港澳大灣區(qū)，小珠三角9個城市根據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》，除加收超標準排污費外，對產(chǎn)生噪聲污染限期治理逾期未完成造成危害和損失的單位或個人處以1萬～10萬元的罰款，或者責令其停業(yè)、搬遷、關閉。而香港根據(jù)《噪聲管制條例》，凡違反條例即構成犯罪，第一次最高刑罰是罰款10萬元，第二次則是20萬元。澳門根據(jù)《預防和控制環(huán)境噪音》，違反土木建筑工程噪音及工作所使用之設備相關規(guī)定，則處以10萬～20萬元的罰款［14］。根據(jù)廣東省頒發(fā)的《海洋環(huán)境保護法》實施辦法，對海上養(yǎng)殖生產(chǎn)、生活廢棄物棄置海域，或者未經(jīng)無害化處理排放含病原體養(yǎng)殖廢水的，處以2萬～10萬元罰款。根據(jù)香港《海上傾倒物料條例》規(guī)定，凡沒有許可證，違反許可證規(guī)定，或者不遵守減除海洋污染通知書的行為，第一次最高罰款20萬元及監(jiān)禁6個月，再犯則罰款50萬元及監(jiān)禁2年，并且均屬刑事罪行［15］56。根據(jù)香港《水污染管制條例》，任何單位或個人違反條例的規(guī)定排放污水及水污染物的，即屬犯罪，最高監(jiān)禁6個月，可并處罰款最高為40萬元，持續(xù)排放的，每天則加罰1萬元。根據(jù)香港《廢物處置條例》，對違反進出口化學廢物的，監(jiān)禁2年，罰款50萬元；對進出口廢物的行為，監(jiān)禁6個月，罰款20萬元；根據(jù)《空氣污染管制條例》，違反消減、禁止及管制空氣污染規(guī)定的，最高罰款20萬元及監(jiān)禁6個月；對違反《保護臭氧層條例》的行為，最高罰款100萬元及監(jiān)禁2年［15］73。可以看出，違反這些環(huán)境條例，在香港都屬環(huán)境犯罪，是刑事罪行，并且對政府人員有約束力，法人團體和董事必須負法律責任。顯然，香港對環(huán)境違法行為的處罰比內(nèi)地嚴厲。如果城市群區(qū)域內(nèi)違規(guī)排放污染物的處罰標準不統(tǒng)一，處罰輕重不一，環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法就不能統(tǒng)一，以致加大了區(qū)域環(huán)保目標任務統(tǒng)一的難度。企業(yè)在不同地方的治污成本不同，因此出現(xiàn)一些污染源的投機性轉移。

其四，排污稅費的征收標準不統(tǒng)一。對排污行為征收稅費是環(huán)境管理中的重要經(jīng)濟手段。目前，城市群區(qū)域內(nèi)對污染行為征收稅費的標準存在較大差異。在京津冀城市群，北京按《環(huán)境保護稅法》規(guī)定的最高標準征收污染物排放稅，大氣污染物適用稅額為每污染當量為12元，水污染物每當量為14元。在天津，應稅大氣污染物每當量為1.2元，稅額比北京低十倍，二氧化硫、氮氧化物、煙塵、一般性粉塵適用稅額為每污染當量分別是6元、8元、6元、6元；河北將主要污染物稅額標準按地域分為三檔，分別按照國家規(guī)定的最低標準的8倍、5倍、4倍執(zhí)行。在長三角城市群，上海從2019年1月1日起，二氧化硫、氮氧化物每污染當量稅額為7.6元、8.55元。江蘇按地域將稅額劃分為三檔：南京市大氣和水污染物稅額標準均為每污染當量8.4元；無錫、常州、蘇州、鎮(zhèn)江分別為每污染當量6元和7元；其余城市分別為每污染當量4.8元和5.6元。浙江和安徽兩省應稅大氣污染物每污染當量為1.2元，水污染物為1.4元［16］。城市群內(nèi)各地環(huán)保稅費征收標準存在巨大差異，同類企業(yè)的經(jīng)營成本就存在差異，無論哪種環(huán)境標準的差異，都在一定程度上都帶來污染轉移，不利于區(qū)域環(huán)境政策的推行。

三、城市群區(qū)域內(nèi)環(huán)境標準難統(tǒng)一的原因

一是賦予地方政府環(huán)境標準制定權的悖論。中國《環(huán)境保護法》的規(guī)定，國務院環(huán)境行政主管部門制定國家環(huán)境質量標準和國家污染物排放標準，省級人民政府也有環(huán)境標準的制定權，根據(jù)國家環(huán)境質量標準和國家污染物排放標準，可以有條件地制定地方環(huán)境質量標準和地方污染物排放標準。省級政府制定地方環(huán)境標準體現(xiàn)在兩個方面：一是對還沒有制定國家環(huán)境標準的領域制定地方標準；二是制定比國家環(huán)境標準嚴格的地方標準。根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，沒有制定地方環(huán)境標準的地方，適用國家環(huán)境標準，制定地方環(huán)境標準的地方，則適用地方標準。這種設計重視了省級政府根據(jù)實際制定地方環(huán)境標準。例如，根據(jù)國家制定的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中對污染物排放限值相當于劣V類水，如果不制定相對嚴格的地方標準，城鎮(zhèn)污水處理廠的污染物排放將給水環(huán)境帶來污染。又如，國家制定的《地表水環(huán)境質量標準》中三類水沒有對銻進行標準限值，如果各地對水源地水質中銻的標準限值不作出規(guī)定，那么很難保證生活飲用水的質量。同時，這種環(huán)境標準制定權配置存在悖論，也就是說，出現(xiàn)了國家和地方兩個層面的環(huán)境標準，地方環(huán)境標準只能適用于地方轄區(qū)內(nèi)。省級政府可以自主行使這種標準制定權，即可以制定，也可不制定。在跨省城市群區(qū)域內(nèi)，存在多個擁有環(huán)境標準制定權的省級政府，它們既可以行使標準制定權，也可以放棄這項權力，多數(shù)地方?jīng)]有制定或不會同時制定相關地方環(huán)境標準。特別是地方政府制定環(huán)保標準會受地方自身利益影響，導致區(qū)域內(nèi)環(huán)境標準項目設置、標準等級、指標限值、寬嚴程度存在差異，這種環(huán)境標準自主權阻礙了區(qū)域內(nèi)環(huán)境標準的統(tǒng)一，影響了地區(qū)間污染防治的統(tǒng)一行動［6］65。

二是經(jīng)濟發(fā)展不平衡和環(huán)境承載力差異。政府間發(fā)展不平衡和環(huán)境承載力的差異是城市群環(huán)境標準難統(tǒng)一的重要原因。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，不同地區(qū)在企業(yè)準入標準、能源結構、產(chǎn)業(yè)結構方面都有較大的差異，不同地方不一定都能執(zhí)行國家統(tǒng)一的環(huán)境標準。經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境承載力不同，面臨的環(huán)境污染和環(huán)境風險的壓力也不同，發(fā)展目標特別是環(huán)境政策的目標會不同，對發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境的認知也會不同［17］。各地會考慮各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境容量、環(huán)境污染現(xiàn)狀，選擇環(huán)境標準的項目、限值和指標。一個地方的環(huán)境承載力越強，說明生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力、資源的供應能力、環(huán)境的容納力越強。在城市群區(qū)域內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)達的地方產(chǎn)業(yè)和人口集聚，資源消耗大，環(huán)境容量小，其環(huán)境標準要求嚴格。經(jīng)濟發(fā)展落后而環(huán)境承載力強的地方，其環(huán)境標準要求較低。例如，在京津冀城市群，河北的人均GDP不足北京、天津人均GDP的1／2，人均可支配收入北京是河北的2.64倍，天津接近河北的兩倍。特別是三地的產(chǎn)業(yè)結構存在較大差別：2019年北京的第三產(chǎn)業(yè)占比達83%，天津為64.4%，河北為51.3%。對于北京而言，迫切需要提高環(huán)境標準來保護環(huán)境，以營造與產(chǎn)業(yè)結構相匹配的環(huán)境要求。對統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準，河北的愿望肯定沒有北京強烈。在粵港澳大灣區(qū)，城市圈內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平差異仍然較大，各區(qū)域發(fā)展不平衡。從經(jīng)濟總量來看，港、深、穗占大灣區(qū)生產(chǎn)總值的60%，廣、深、港、澳四大中心城市，產(chǎn)業(yè)結構都是以第三產(chǎn)業(yè)為主，金融業(yè)、服務業(yè)發(fā)達，人口密度大，環(huán)境容量相對小，對加強環(huán)境治理合作和統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準有迫切的需要。環(huán)境標準的差異似乎與各地經(jīng)濟水平及環(huán)境承載能力相適應，表面看有一定合理性，體現(xiàn)了發(fā)達地區(qū)多承擔污染治理的責任，但客觀上不利于區(qū)域環(huán)境整體性治理，單純的府際間達成區(qū)域環(huán)境標準統(tǒng)一的意愿很難實現(xiàn)［6］68。

三是統(tǒng)一環(huán)境標準缺少法律法規(guī)支持。中國建立了一套較完整的環(huán)境標準體系，但是針對區(qū)域環(huán)境標準的法律規(guī)范仍存在諸多空白。盡管新修訂的《環(huán)境保護法》《大氣環(huán)境污染防治法》《水環(huán)境污染防治法》等明確了重點區(qū)域和流域采取統(tǒng)一標準的要求，但中國法律并沒有規(guī)定地方有權讓渡地方立法權，法律沒有賦予政府間統(tǒng)一制定區(qū)域環(huán)境標準的權力，因而難以采用統(tǒng)一立法模式，區(qū)域性環(huán)境協(xié)同立法還在探索之中。目前，地方政府對同一環(huán)境領域的立法或政策存在差異，例如，天津、河北的大氣污染防治條例都規(guī)定制定嚴于國家標準的地方標準，而北京的大氣污染防治條例則沒有規(guī)定?；浉郯挠捎诃h(huán)境法律法規(guī)的不同，涉及三地在空氣質量標準、機動車燃料標準、水質標準等存在差異，制約著粵港澳環(huán)境治理的協(xié)同合作［18］?！吨楹Ｊ协h(huán)境保護條例》規(guī)定，單位或個人在政府劃定的高污染燃料禁燃區(qū)內(nèi)，生產(chǎn)或者燃用煤、重油等高污染燃料的，責令限期改正，并處以2萬～10萬元的罰款，而《廣州市大氣污染防治規(guī)定》規(guī)定，使用煤、木材、煤油、柴油、重油等燃料污染大氣環(huán)境的，責令拆除或者沒收燃用污染大氣環(huán)境燃料的設施，但沒有經(jīng)濟上處罰的規(guī)定，可見同一違法行為在不同地方承擔不同的法律責任。另外，環(huán)境標準的法律性質不明確，法律效力模糊。環(huán)境標準必須由相關的法律法規(guī)對其作進一步的規(guī)定，或由環(huán)境主管部門作出一定的行政裁量，才能形成法律約束力。大氣環(huán)境標準只有在與相關法律法規(guī)相結合時才能確定其效力、作用以及法律責任［19］77。環(huán)境標準不同于環(huán)境標準法律規(guī)范，其屬性只可屬于行政規(guī)范性文件［20］。由于環(huán)境標準缺少法律約束效力，即使城市群制定了統(tǒng)一的環(huán)境標準，各地在執(zhí)行標準時也會打折扣。

四、城市群區(qū)域內(nèi)環(huán)境標準統(tǒng)一的路徑安排

一是城市群環(huán)保標準統(tǒng)一的行動計劃。按照國家 “十三五” 規(guī)劃，全國正在建設和形成19個城市群，這些城市群分為成熟型、高速成長型、初步成長型三大類。由于城市群發(fā)展階段不同，城市群區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡，以及在自然資源狀況、生態(tài)環(huán)境狀況和現(xiàn)有環(huán)境標準等方面都存在差距，統(tǒng)一環(huán)境標準不能一步到位，不能用一把尺子，需要在國務院環(huán)境主管部門的參與和指導下，依據(jù)科學性、引領性、適用性、可行性和共同但有區(qū)別的原則，制定行動計劃，分區(qū)域、分領域、分階段推進。其一，率先在長三角、珠三角、京津冀三大城市群探索統(tǒng)一環(huán)境標準。長三角、珠三角、京津冀城市群發(fā)展比較成熟，是中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略核心區(qū)域，人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚度高，資源消耗大，區(qū)域環(huán)境問題的復雜性、跨界性、典型性突出，為了推動區(qū)域環(huán)境合作治理，迫切需要統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準［21］。針對大氣、水體、土壤、固廢、噪聲等環(huán)境領域及監(jiān)測監(jiān)管等工作，這些地方率先探索環(huán)境標準的統(tǒng)一，積累經(jīng)驗后，再在其他城市群推行。其二，率先統(tǒng)一重點行業(yè)或特定污染物的排放標準。在城市群統(tǒng)一所有行業(yè)或者所有污染物的排放標準是不現(xiàn)實的，可選定重點行業(yè)或者特定污染物，先制定統(tǒng)一的環(huán)境標準。例如，率先執(zhí)行水污染物和大氣污染物中錫、銻、汞的特別排放標準。針對揮發(fā)性有機物污染，高能耗高污染行業(yè)率先探索統(tǒng)一環(huán)境標準。在制藥、鑄造、石化、農(nóng)藥、工業(yè)涂裝、LDAR等污染行業(yè)統(tǒng)一制定嚴于國家標準的清潔生產(chǎn)標準或污染物排放標準［22］。率先統(tǒng)一揮發(fā)性有機化合物（VOCs）、機動車尾氣等特定污染排放物的標準。2017年京津冀城市群統(tǒng)一了建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標準，2018年長三角城市群取消普通柴油標準，車用汽柴油統(tǒng)一采用國六油品標準。其三，率先在特定區(qū)域統(tǒng)一實行嚴于國家標準的環(huán)境標準。率先在城市群的經(jīng)濟合作區(qū)、生態(tài)示范區(qū)、水源地保護區(qū)、大氣質量管控區(qū)統(tǒng)一環(huán)境標準。例如，長三角城市群正在蘇州吳江、嘉興嘉善和青浦生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)實行統(tǒng)一的環(huán)境準入標準［23］。建議在粵港澳大灣區(qū)的深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴以及順德等經(jīng)濟合作區(qū)實行嚴于國家標準的環(huán)境標準。在城市群設置大氣質量管控區(qū)，率先制定統(tǒng)一的空氣質量標準。在船舶大氣污染物排放控制區(qū)實行統(tǒng)一的船舶硫氧化物、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機物等大氣污染物排放標準。

二是城市群環(huán)境標準統(tǒng)一的方式選擇。城市群統(tǒng)一環(huán)境標準有多種方式，可以根據(jù)實際情況采用以下方式：其一，共同采用某一地方的標準。城市群區(qū)域內(nèi)某個地方政府率先實行了嚴于國家環(huán)境標準的地方標準，或者率先制定并執(zhí)行了國家尚未制定的地方環(huán)境標準，其他地方可以逐步采用這個地方的標準。這種方式的優(yōu)點是它的示范作用和節(jié)約標準的制定成本。例如，為了配合申辦奧運會，河北張家口市從崇禮到懷來等城市的環(huán)境衛(wèi)生工作原來是采用國家標準，這些城市于是采用了高于國家標準的北京環(huán)衛(wèi)標準：以垃圾收集為例，國家標準規(guī)定垃圾停留在地面上的時間不能超過30分鐘，而北京標準將其縮短至5分鐘［24］。在粵港澳大灣區(qū)，港澳的環(huán)境標準比其他城市相對要高，其他城市處于較低標準或內(nèi)地尚未對接國際的環(huán)境準則，其他城市可以對接或直接采用港澳環(huán)境標準［25］。其二，共同協(xié)商制定或修訂標準。這種方式通常是由省級政府的環(huán)境主管部門聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)境標準，由省級政府牽頭主導，召開聯(lián)席會議來制定，或者由政府間的區(qū)域合作組織來協(xié)商制定。例如，2020年9月，由上海、江蘇、浙江、安徽三省一市的生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)合提出制定了制藥工業(yè)大氣污染物排放標準，要求區(qū)域內(nèi)的制藥企業(yè)按照本標準的規(guī)定執(zhí)行，本標準并對政府的監(jiān)測和監(jiān)管提出了規(guī)范要求。這種方式也可由民間區(qū)域性協(xié)商組織或研究機構來共同制定環(huán)境標準。其三，由頂層主導制定標準。（1）由國務院環(huán)境主管部門制定城市群環(huán)境標準文本。生態(tài)環(huán)境部根據(jù)各城市群主要環(huán)境要素或管理環(huán)節(jié)制定共同標準，根據(jù)不同城市群環(huán)境問題的差異性，制定差異性環(huán)境標準，或者率先在個別城市群采用特殊的環(huán)境標準，制定單獨的區(qū)域環(huán)境標準文本。也可以在國家環(huán)境標準中規(guī)定某些城市群適用或提前適用某個特殊的環(huán)境標準，如《錫、銻、汞工業(yè)污染物排放標準》首次對長三角、珠三角、京津冀重點區(qū)域規(guī)定了水污染物和大氣污染物中錫、銻、汞的特別排放限值［6］69。又如，在《環(huán)境空氣質量標準》中規(guī)定，在全國實施本標準以前指定重點區(qū)域提前實施本標準。（2）由國務院相關部門指導制定區(qū)域環(huán)境標準。國務院環(huán)境主管部門行使對最高的環(huán)境行政管理職權，在城市群聯(lián)合制定環(huán)境標準中發(fā)揮牽頭、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。長三角和京津冀城市群已經(jīng)建立了由國務院相關部門參與的區(qū)域環(huán)境防治協(xié)作機構。2013年建立的 “京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組” ，有9個國務院的職能部門參與；2014年建立的 “長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組” ，有8個國務院的職能部門參與；2016年建立的 “長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組” ，有12個國務院的職能部門參與。國務院相關部門可以通過這些區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)揮頂層在環(huán)境標準制定中的主導作用。在粵港澳大灣區(qū)，建議在國務院環(huán)境主管部門的統(tǒng)籌指導下，建立生態(tài)環(huán)境部、廣東省和港澳特區(qū)四方參與的協(xié)調(diào)機制，共同編制粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃，研究制定大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護標準［26］。

三是城市群環(huán)境標準統(tǒng)一的組織推動。其一，中央政府的高位推動。城市群環(huán)境標準的統(tǒng)一，需要發(fā)揮中央政府的主導作用，國務院環(huán)境主管部門確定區(qū)域環(huán)境標準制定的指導思想、基本原則、基本規(guī)則和行動方案；加強對區(qū)域標準統(tǒng)一的指導，通過規(guī)劃、立法和政策支持，或者直接制定城市群的環(huán)境標準；在國家層面制定和完善相關法律法規(guī)，為統(tǒng)一城市群環(huán)境標準提供法律支持；通過國家層面特殊授權的方式，突破現(xiàn)有地方法規(guī)的限制；引導城市群建立區(qū)域環(huán)境合作機構，共同制定區(qū)域性環(huán)境標準。其二，省級政府的協(xié)同行動。城市群區(qū)域內(nèi)的地方政府探索聯(lián)合制定區(qū)域生態(tài)環(huán)境標準，研究制定國家尚未出臺或急需使用的技術規(guī)范。地方政府通過政府間聯(lián)席會議、區(qū)域環(huán)境合作機構推進區(qū)域環(huán)境標準建設。（1）政府間聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議是政府合作中最常見的一種協(xié)調(diào)方式，主要是領導人聯(lián)席會議，這是指導城市群環(huán)境合作的高層對話機制，是推動環(huán)境治理一體化的重要平臺。通過聯(lián)席會議協(xié)商區(qū)域環(huán)境政策和重大行動方案的制定，協(xié)商制定區(qū)域環(huán)境標準統(tǒng)一規(guī)劃，提出區(qū)域中長期環(huán)境標準建設相關要求。（2）建立聯(lián)合工作小組。聯(lián)合工作小組制定區(qū)域環(huán)境標準的計劃，提出統(tǒng)一環(huán)境標準的建議，起草環(huán)境標準的文本。如圍繞重點行業(yè)和污染源開展污染物排放標準研究；圍繞工業(yè)源、生活源、農(nóng)業(yè)源等水污染防治重點領域，研究和執(zhí)行相關排放標準；圍繞固體廢物收集、貯存、處理處置與資源再生利用，建立區(qū)域性的污染控制標準體系。其三，環(huán)境合作組織的推動。建立城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)合研究中心，該機構集中各省環(huán)境科學研究院、環(huán)境監(jiān)測中心、高等院校和重點實驗室等力量，就區(qū)域重大環(huán)境問題開展研究和咨詢，建立城市群環(huán)境標準數(shù)據(jù)庫，保障各項標準數(shù)據(jù)的聯(lián)通和共享，為區(qū)域環(huán)境標準制定提供有效信息，并在環(huán)境標準的規(guī)劃、起草、論證、審議等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

四是城市群環(huán)境標準統(tǒng)一的法律支持。城市群建立統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境標準需要法律制度的支持。其一，推動區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境標準的立法，這是區(qū)域環(huán)境標準統(tǒng)一的法律基礎。區(qū)域環(huán)境標準只有通過相關法律法規(guī)的指引，才能產(chǎn)生其規(guī)范約束功能，將環(huán)境標準與相關的法律規(guī)范結合起來，共同形成環(huán)境法律體系［27］。修訂相關法律法規(guī)，明確環(huán)境標準的法律性質，確立區(qū)域環(huán)境標準的制定標準和適用規(guī)則，為區(qū)域環(huán)境標準體系提供法律支持［19］78。補充細化《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等相關法律對區(qū)域污染治理的法律規(guī)制，明確有關重點區(qū)域環(huán)境標準一體化的要求，為統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準提供法律依據(jù)。探索區(qū)域協(xié)同立法，借鑒京津冀和長三角的立法經(jīng)驗，加強城市群區(qū)域政府法制工作協(xié)作機制，簽訂政府法制工作區(qū)域合作協(xié)議，制定《地方人大立法項目協(xié)同辦法》，搭建起協(xié)同立法基本制度框架，確定在大氣污染防治、水污染防治等領域加強行政立法協(xié)作和地方人大的立法合作［28］。通過區(qū)域協(xié)同立法，避免區(qū)域環(huán)境標準與相關法律制度的脫節(jié)。其二，授權省級政府聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)境標準。通過國家層面特殊授權的方式，突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的限制，授權省級政府聯(lián)合制定區(qū)域性法律制度的權力。地方立法機關聯(lián)合制定城市群污染防治地方性法規(guī)，以保障一體化環(huán)境標準體系的實施與落實，為區(qū)域一體化環(huán)境標準體系提供法律保障與指引［19］79。其三，明確環(huán)境標準的法律性質和效力。中國環(huán)境標準尚不屬于法律規(guī)范，僅為行政規(guī)范性文件，不能對環(huán)境污染行為直接適用，其具體適用需要依據(jù)法律法規(guī)的相關規(guī)定［29］。為此，通過立法，明確環(huán)境標準的法規(guī)屬性、地位和實施程序，為環(huán)境標準的適用提供有效的法律保障，讓環(huán)境標準成為環(huán)保法的重要組成部分。同時，明確區(qū)域環(huán)境標準與國家環(huán)境標準、地方環(huán)境標準的關系，區(qū)域環(huán)境標準應該高于嚴于國家環(huán)境標準，當區(qū)域環(huán)境標準與國家環(huán)境標準、地方環(huán)境標準不一致時，以區(qū)域環(huán)境標準為準［19］80。

五是城市群環(huán)境標準統(tǒng)一的技術支撐。城市群統(tǒng)一環(huán)境標準受到多種技術條件的限制，主要是清潔生產(chǎn)技術和環(huán)境污染監(jiān)測技術。城市群區(qū)域環(huán)境標準的制定要考慮污染治理技術和監(jiān)測技術的可達性。清潔生產(chǎn)技術是指人類生產(chǎn)生活過程中使得污染產(chǎn)生的量和毒性降低甚至消除的技術，包括資源綜合利用技術、污染物排放控制技術、無害化技術、煙塵治理技術等。環(huán)境污染檢測技術是指能準確對污染情況進行判別的技術規(guī)范，主要包括水污染、大氣污染、土壤污染、固定污染源監(jiān)測技術，如PM2.5β射線法自動監(jiān)測技術。城市群區(qū)域內(nèi)各地的清潔生產(chǎn)技術得到普及應用和普遍提高時，統(tǒng)一污染物排放標準才有可能。針對區(qū)域環(huán)境污染的防治，需要地方政府共同加強污染防治技術和監(jiān)測技術的研發(fā)和推廣應用。其一，建立基于最佳可行技術的環(huán)境標準。根據(jù)歐美的經(jīng)驗，清潔生產(chǎn)技術的發(fā)展是污染物排放標準修訂的主要依據(jù)， “最佳可行技術” 是制定先進的排放限值的科學基礎［30］。例如，大氣污染物排放標準主要是依據(jù)污染控制技術制定的，如美國的最佳可行控制技術（MACT）排放標準、歐盟的最佳可行技術（BAT）排放標準［31］。目前，中國許多環(huán)境標準是20世紀90年代制定的，部分標準長期沒有修訂過，環(huán)境標準與清潔生產(chǎn)技術的進步并無直接關聯(lián)，為此，需要根據(jù)最佳可行技術的不斷更新來推動建立科學、可行的環(huán)境標準。其二，加強區(qū)域型環(huán)?？萍寄芰ㄔO。建立地方政府、研究機構、高等院校和大型企業(yè)共同參與、獨立運作的區(qū)域環(huán)境研究機構，加大對生態(tài)環(huán)境標準技術體系、監(jiān)測監(jiān)控技術的研究，為城市群統(tǒng)一環(huán)境標準提供技術支撐。通過區(qū)域環(huán)境研究機構和環(huán)境科技企業(yè)推動環(huán)境科技創(chuàng)新，加快大氣、水、固體廢物污染治理和生態(tài)修復等領域核心關鍵技術攻關，推進清潔生產(chǎn)技術和環(huán)境污染監(jiān)測技術的創(chuàng)新，為逐步推動區(qū)域環(huán)境標準的統(tǒng)一提供技術支持。