劉 穎

(北京大學 法學院，北京 100871)

一、引言

2020年12月12日，國家主席習近平在氣候雄心峰會上通過視頻發(fā)表題為《繼往開來，開啟全球應對氣候變化新征程》的重要講話，宣布中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。并承諾：到2030年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上。[1](P12-16)

此外，第十三屆全國人民代表大會第四次會議批準“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，提出要積極應對氣候變化，落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030年前碳排放達峰行動方案。完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，支持有條件的地方和重點行業(yè)、重點企業(yè)率先達到碳排放峰值。推動能源清潔低碳安全高效利用，深入推進工業(yè)、建筑、交通等領域低碳轉(zhuǎn)型。

電力工業(yè)是關系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，亦是化石能源消耗的主要領域之一。電力工業(yè)能否真正實現(xiàn)低碳生產(chǎn)和調(diào)度，將對降低二氧化碳排放總值產(chǎn)生巨大影響。在當前氣候變化治理，節(jié)能減排實現(xiàn)雙碳達標的背景下,現(xiàn)行的電力調(diào)度相關法律法規(guī)在立法定位和價值理念上，沒有考慮到環(huán)境保護和低碳的需求，條文中也沒有納入低碳節(jié)能的內(nèi)容，在節(jié)能低碳電力調(diào)度運行中已暴露諸多問題。為了適應調(diào)度運行模式轉(zhuǎn)向節(jié)能低碳電力調(diào)度的變革，需要對電力調(diào)度相關法律法規(guī)進行修改和完善。[2](P1-7)

二、實施節(jié)能低碳電力調(diào)度模式的立法需求

綜合四十年來我國電網(wǎng)調(diào)度模式的產(chǎn)生和發(fā)展，總體上經(jīng)歷了突出經(jīng)濟性目標的經(jīng)濟調(diào)度運行模式時期、突出公平性目標的“三公”調(diào)度運行模式時期和朝向低碳節(jié)能性目標的節(jié)能發(fā)電調(diào)度運行模式時期等三個時期。由于電力從發(fā)電到輸送電、用電具有完整的連貫性，因此實現(xiàn)節(jié)能低碳電力調(diào)度，在發(fā)電供給側(cè)、輸配電側(cè)和用電需求側(cè)三個方面都需要緊密聯(lián)系與配合。三側(cè)相輔相成，才能共同實現(xiàn)節(jié)能低碳電力調(diào)度模式的運行。

(一)發(fā)電供給側(cè)的問題與立法需求

在電力工業(yè)三側(cè)重，發(fā)電供給側(cè)處于電力生產(chǎn)的源頭，因此想要真正達成低碳電力調(diào)配，從源頭上應當實現(xiàn)低碳發(fā)電，規(guī)制發(fā)電供給側(cè)是低碳電力調(diào)度首要考慮的問題。從發(fā)電供給側(cè)的相關法律制度來看，法律內(nèi)容較為滯后，配套法規(guī)不健全但政策性文件過多，因此，這一方面重政策而輕法律制度的問題較為顯著。

1. 配套法律法規(guī)不健全

當前《電力法》(1995制定，2018修正)以促進電力事業(yè)發(fā)展、維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者合法權益、保障電力安全運行為主要立法目的，其落腳點重在維護電力經(jīng)濟發(fā)展的秩序，而非促進低碳電力的發(fā)展；法條規(guī)定過于原則，現(xiàn)有的低碳電力制度缺乏具體法律制度設計，與低碳電力相關的基本法律制度尚未建立和健全。

受困于立法的滯后性，與《電力法》配套的法律法規(guī)難與低碳經(jīng)濟發(fā)展接軌，不能及時而全面地涵蓋低碳電力調(diào)度所涉及的問題和內(nèi)容，在電力結構調(diào)整、節(jié)能減排和激勵低碳能源發(fā)展等方面缺乏科學詳盡的規(guī)范。再如，《可再生能源法》(2005制定，2009修訂)對可再生能源的價值和作用存在認識上的局限性，該法授權立法條款過多，一些重要法律制度存在著具體規(guī)定的缺失，并未從發(fā)電供給側(cè)解決低碳電力發(fā)展問題。

2. 可再生能源發(fā)電消納困難

我國的可再生能源制度只片面地強調(diào)可再生能源發(fā)電的裝機容量，而對實際發(fā)電量關注不夠?？稍偕茉窗l(fā)電全額保障性收購等制度工具是“促進供給型”制度，側(cè)重于推動可再生能源電力裝機規(guī)模的擴大，對于發(fā)出來的綠電如何保障充分消納，則缺乏相應的制度保障。雖然我國可再生能源裝機特別是光伏太陽能、風電等新能源發(fā)電裝機數(shù)量越來越多，但是發(fā)電廠等電力營業(yè)主體在可再生能源方面的消納義務與責任分配不明確，導致可再生能源電總體利用效率低下。[3]

(二)輸配電側(cè)的問題與立法需求

從輸配電側(cè)的主要法律制度來看，低碳電力調(diào)度存在的主要問題是法律、法規(guī)修訂滯后甚至某些規(guī)定缺失。

1. 相關法律法規(guī)缺乏低碳內(nèi)容

《電力法》僅原則性地規(guī)定了電網(wǎng)運行，缺乏規(guī)定保障可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)、低碳電力優(yōu)先調(diào)度等制度。例如，盡管現(xiàn)行《電力法》原則性地規(guī)定了上網(wǎng)電價，但卻采用了授權立法的模式，授權國務院制定具體辦法和實施步驟，帶來法的不確定性和可操作性差等問題；在具體問題中，相關法律法規(guī)如國務院根據(jù)《電力法》的授權制定的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》等，沒有明確規(guī)定低碳電力上網(wǎng)電價補貼、高碳電力上網(wǎng)電價規(guī)制以及輸配電價監(jiān)管制度等細節(jié)，較大程度阻礙了低碳電力的上網(wǎng)輸配。

2. 現(xiàn)行法律內(nèi)容滯后于低碳電力調(diào)度需求

《電力法》于1995年制定，盡管經(jīng)過2009、2015及2018年三次修正，但并沒有涵蓋低碳電力調(diào)度的有關內(nèi)容。國務院1993年制定的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》僅在2011年修訂過一次，而且只修訂了幾個字，根本無法體現(xiàn)低碳電力調(diào)度的制度需求。

再如《可再生能源法》，該法存在的明顯缺陷在于大量采用授權立法技術，但有關發(fā)展可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)、制定配套電價制度等內(nèi)容并沒有在《可再生能源法》中得到體現(xiàn)，而是授權國務院相關部門出臺管理辦法和實施細則。

3. 計劃管理不符合后續(xù)電力體制改革的精神

首先，由電網(wǎng)管理部門制定并實施的發(fā)電及供電計劃已不符合我國電力行業(yè)廠網(wǎng)縱向分離的改革潮流。電網(wǎng)管理部門統(tǒng)一調(diào)控非電網(wǎng)主體權力的合法性、合憲性有待于進一步論證，相關計劃管理可能存在權力瑕疵；

其次，實踐中，計劃管理已經(jīng)不能適應有效電力調(diào)度運行的要求。管理部門所列之計劃不僅限制了市場主體的積極性，難免會出現(xiàn)不符合市場規(guī)律的情況。新能源的非連續(xù)性、不穩(wěn)定性、不可預測性導致了相關計劃管理無法達到預對電網(wǎng)運行的可控、能控、在控。綜上，條例中的電網(wǎng)計劃管理制度不符合后續(xù)電力體制改革的精神。

4. 跨省跨區(qū)優(yōu)化調(diào)度需要法律保障

我國可再生能源儲備地多集中于西部地區(qū)，而我國主要的生產(chǎn)、生活用電需求中心多數(shù)在沿海經(jīng)濟帶，兩地距離遙遠，絕大部分可再生能源無法就地消納，需途徑遠距離輸配。因此，我國可再生能源必須在電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行和電網(wǎng)公平開放的基礎上，著力提升電網(wǎng)在更大范圍、更大規(guī)模內(nèi)優(yōu)化配置資源的能力，利用跨區(qū)跨省輸電線和現(xiàn)有發(fā)電資源，保障可再生能源優(yōu)先送電。由于當前可再生能源發(fā)展受到法律法規(guī)不完善、不配套的影響，建設中缺乏對跨省跨區(qū)優(yōu)化調(diào)度的統(tǒng)一規(guī)劃。

5. 電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)度需要法律保障

可再生能源快速、大規(guī)模發(fā)展，對電網(wǎng)產(chǎn)生了較大的沖擊，其中之一表現(xiàn)為電網(wǎng)調(diào)峰難。由于可再生能源具有波動性和間歇性，需要其他能源具備較強的調(diào)節(jié)能力，如預留部分火電機組參加調(diào)峰和備用。然而在水、油、氣電源比例較小的地區(qū)，調(diào)峰備用的火電機組年利用小時數(shù)較低，其生產(chǎn)和運行的維護成本有時大于實際發(fā)電收入，難以持續(xù)供電。為保證機組處于正常備用狀態(tài)，電網(wǎng)調(diào)峰應當適用配套的經(jīng)濟補償機制，用來保證機組處于正常備用的狀態(tài)，候補可再生能源發(fā)電低峰時段。此外，相關法律規(guī)范也沒有對跨省區(qū)輔助服務補償做出規(guī)定，很難解決跨省區(qū)調(diào)峰服務如何報價、補償費用的來源等問題。

(三)用電需求側(cè)的問題與立法需求

1. 缺乏需求側(cè)響應制度

目前《電力法》及電網(wǎng)調(diào)度相關法律規(guī)范缺乏對需求側(cè)響應制度的規(guī)定，沒有必要的法律法規(guī)以及政策的支持，使得需求側(cè)響應制度難以建立。需求側(cè)響應制度一個必要因素就是融資問題，需要穩(wěn)定的需求響應基金;此外許多需求響應項目是建立在開放零售側(cè)電力市場背景下的，需要相關法律規(guī)范對市場運行進行合理構建與監(jiān)管，保障市場參與者的合法權益。

2. 對需求側(cè)低碳用電的激勵不足

《電力法》在需求側(cè)的激勵方面缺少具體規(guī)定。例如，該法第34條要求供電企業(yè)和用戶做好計劃用電工作，但應當怎么做的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在實踐中，特殊時期輸配側(cè)采用了拉閘限電的方式，“簡單粗暴”的降低了需求側(cè)的用電，對生產(chǎn)和生活產(chǎn)生較大沖擊。此外，《電力法》也沒有涉及需求側(cè)低碳用電的內(nèi)容?？梢?，該法缺少在需求側(cè)管理、激勵等方面對低碳用電的規(guī)定，難以推動低碳電力調(diào)度的發(fā)展。

三、適應調(diào)度運行模式變革的法律制度完善

完善我國低碳電力調(diào)度制度，應著重體現(xiàn)新能源與傳統(tǒng)能源的結合、現(xiàn)有調(diào)度原則與節(jié)能低碳調(diào)度原則的結合、現(xiàn)有法律制度規(guī)定和未來模式設計的結合，逐步實現(xiàn)從行政“三公”調(diào)度的管理模式向市場化的低碳節(jié)能模式過渡。

(一)發(fā)電供給側(cè)的適應與制度完善

1. 推進市場準入與退出制度建設

發(fā)電供給側(cè)是溫室氣體排放的主要來源，因此，要在《電力法》中明確規(guī)定市場準入和退出制度，對主體、內(nèi)容、責任等作出明確界定。

在發(fā)電市場主體的準入資格上，不應當“一刀切”，應當按照溫室氣體排放的差異對不同主體實行“區(qū)別待遇”。首先，嚴格界定火電電力(電源)項目的市場準入標準，明確新主體或新項目的準入資格條件；對于已經(jīng)建設完成的發(fā)電機組，應當嚴格監(jiān)察機組的環(huán)境參數(shù)和容量等，及時淘汰低效能、高污染的火電機組；其次，降低光伏電、核電、風電等低碳能源項目的市場準入標準，提高低碳電源在發(fā)電結構中的比重。

此外，還應當在《可再生能源法》中明確規(guī)定可再生能源配額制，以規(guī)范性文件的形式制定各省電力消費中可再生電力的市場消納比例，并盡快出臺相應措施。

2. 保障可再生能源并網(wǎng)和消納

從環(huán)境技術角度來看，溫室氣體排放的根源來自于工業(yè)生產(chǎn)對碳基能源的依賴，因此，想要碳達峰與碳中和目標的達成，推進能源產(chǎn)業(yè)脫離碳基能源依賴，產(chǎn)業(yè)重心盡快向非碳基能源轉(zhuǎn)移是必經(jīng)之路。應當保障可再生能源并網(wǎng)與消納，促進可再生能源電穩(wěn)定供應生產(chǎn)生活。

按照《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2015年本)》要求，準許鼓勵類電源項目建設，嚴格控制限制類電源項目建設，禁止淘汰類電源項目建設。該目錄中涉及電力鼓勵類的有24種，如鼓勵水力發(fā)電；涉及新能源鼓勵類的有10種，如太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)集成技術、太陽能熱發(fā)電集熱系統(tǒng)等。[4]因此，法律制度設計應與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整配套進行，加快電力鼓勵尤其是新能源鼓勵項目落地。

(二)輸配電側(cè)的適應與修改

在輸配電側(cè)，從優(yōu)先上網(wǎng)、調(diào)度、可再生能源電價制度等制度建設著手，切實保障低碳電力市場交易，同時設計合理的應急制度，是突破低碳電力發(fā)展瓶頸的關鍵環(huán)節(jié)。

1. 完善低碳電力優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先調(diào)度制度

我國因棄風、棄光、限電導致可再生能源無法并網(wǎng)的主要原因并不在于技術瓶頸，而在于政府與市場的關系沒有理順，導致體制機制問題。因此，必須從體制機制入手，理順政府與市場的關系，除了公益性、調(diào)節(jié)性計劃電量由政府統(tǒng)一配置外，其余電量應由市場競爭機制配置，變火電計劃電量為市場電量，正視可再生能源電力對傳統(tǒng)化石能源電力的“替代”，才能真正有效推進電改，建立效率與公平兼?zhèn)涞氖袌?。[5](P119-126)

應盡快建立節(jié)能低碳電力調(diào)度制度，盡快修訂《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》，明確各個能源產(chǎn)生的電力的優(yōu)先上網(wǎng)順序。為了保證可再生能源的高效并網(wǎng)，電力系統(tǒng)必須具有充分的系統(tǒng)靈活性，使得可再生能源有出力時可全額接入，無出力時其它電源能及時補充。

為了確?？稍偕茉垂胶蛢?yōu)先上網(wǎng)，在《可再生能源法》中還需要進一步完善以下細節(jié)：劃清政府部門、電網(wǎng)企業(yè)等主體的責任邊界；明確電網(wǎng)企業(yè)、可再生能源投資經(jīng)營者等主體的權利和義務。

2. 完善可再生能源上網(wǎng)定價

為了確保目前低碳能源發(fā)電占有市場份額和公平上網(wǎng)，應當在一定時期內(nèi)繼續(xù)沿用低碳電力固定電價制度和補貼制度，待條件成熟時推進低碳電價參與市場競爭。此外，應當改變傳統(tǒng)的間接監(jiān)管方式，對電網(wǎng)總資產(chǎn)和實際運行維護成本進行直接監(jiān)管，建立獨立的輸配電價體系，建立健全成本約束與激勵機制。[6](P1-7)

因此，在法律制度建設上，應當對《電力法》、《可再生能源法》與低碳電力上網(wǎng)定價相關管理辦法以及實施細則進行修改與完善。

3. 建立綜合能效交易市場機制

針對《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》中的計劃管理制度不符合后續(xù)電力體制改革精神的問題，建議對現(xiàn)有計劃管理模式進行改善或者改變，優(yōu)化發(fā)電、供電計劃的制定主體，加快推進電力行業(yè)廠網(wǎng)縱向分離改革，同時重視市場作用，盡快建立綜合能效交易市場機制。建立綜合能效交易市場機制，要考慮到以下特征。

一是效益的綜合性。其主要排序原則中不僅僅包含經(jīng)濟效益、安全效益、穩(wěn)定效益，同樣將節(jié)能效益、減排效益和低碳效益均作為重要標準。其中，對環(huán)境效益的關注并非局限于“碳排放”，而是關注整個生產(chǎn)消費過程中可能產(chǎn)生的所有污染物。[7](P181-184)

二是投入產(chǎn)出的經(jīng)濟效益和能源利用效率，仍是以市場為主導的交易模式。其中所設置的低碳化節(jié)能減排目標的實現(xiàn)并非政府強制，而是依托市場手段，優(yōu)化生產(chǎn)和消費結構。[8](P84-89)

4. 推進跨省跨區(qū)調(diào)度的優(yōu)化

跨省跨區(qū)優(yōu)化調(diào)度本質(zhì)上是在電力市場背景下的交易的優(yōu)化調(diào)度，依靠市場機制實現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)化送電。應當切實落實《國務院辦公廳關于認真做好電力供應有關工作的通知》(國辦發(fā)[2003]21號)的要求，包括以下三項重點內(nèi)容：

一是利用市場機制。為適應廠網(wǎng)分開，市場利益主體多元化和電力改革發(fā)展的新形勢，加強優(yōu)化調(diào)度，促進跨區(qū)跨省送電，必須充分重視市場機制，充分發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，促進西電東送和網(wǎng)間豐枯、峰谷和余缺調(diào)劑。

二是突出優(yōu)化。優(yōu)化調(diào)度不能完全等同于調(diào)度，應當充分利用電網(wǎng)資源和發(fā)電資源，最大限度地促進并落實跨區(qū)跨省電能交易，最大限度地滿足用電需求。

三是注重可操作性?！秲?yōu)化規(guī)則》既涉及年度交易，也涉及用電高峰時期大量發(fā)生的臨時性短期交易。對年度交易重在強調(diào)合同的嚴肅性，對短期交易設計了簡捷、快速、靈活、高效的工作機制和協(xié)調(diào)機制，有助于迅速實現(xiàn)跨區(qū)跨省送電。

5. 構建調(diào)峰輔助補償機制

為了提高可再生能能源發(fā)電的靈活性，必須要充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰能力，解決電網(wǎng)調(diào)峰問題。結合實踐情況，為充分發(fā)揮多機組、多電源調(diào)峰的優(yōu)勢，應當構建和完善調(diào)峰輔助服務以及相應的經(jīng)濟補償機制。

首先，《可再生能源法》及相關法律規(guī)范，應制定或授權制定可再生能源發(fā)電的有關細則，優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電，從根源上提高低碳電力的供電能力。保障可再生能源發(fā)電水平，有助于調(diào)峰輔助服務的開展和市場的構建。

其次，地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件應及時跟進調(diào)峰輔助服務市場的建設，通過制定管理辦法、細則等規(guī)范性文件促進輔助服務合理有序開展，尤其是需要制定跨省跨區(qū)調(diào)峰輔助服務相關法律文件，以保障服務市場相關人員的合法權益，確保調(diào)峰輔助服務有法可依。[9](P53-57)

最后，明確補償費用的來源。確定可再生能源電站及調(diào)峰電廠在調(diào)峰輔助補償費用方面的分攤辦法和比例；一定條件下對補償費用進行財政補貼，以降低火電機組的調(diào)峰輔助成本，避免高額輔助成本轉(zhuǎn)化為可再生能源電價，進而提高了可再生能源電力的生存能力。

(三)用電需求側(cè)的適應與修改

1.建立需求側(cè)電價響應機制

在需求側(cè)，通過鼓勵用戶使用低碳電力，對促進低碳電力調(diào)度和節(jié)能減排的發(fā)展具有重要意義?！峨娏Ψā分袘斆鞔_規(guī)定，通過需求側(cè)響應降低電力需求，達到節(jié)電目的。當具有間歇性特點的可再生能源并網(wǎng)時，需求側(cè)資源可以轉(zhuǎn)化為備用容量資源，提高可再生能源消納。[10](P1079-1084)

2. 激勵、補貼低碳用電

《電力法》中應當完善激勵機制，通過經(jīng)濟手段激勵、補貼低碳用電，引導需求側(cè)的企業(yè)和公民在生產(chǎn)、生活中優(yōu)先選擇消納低碳電力，如在低碳電力制定售價時，應予以一定程度的財政補貼，降低低碳電力市場價格，吸引企業(yè)和公民優(yōu)先選擇購買和消納低碳電力，引導綠色消費。

四、結論

習近平總書記強調(diào)，要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，以經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領，以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路。

低碳電力立法是電力工業(yè)實現(xiàn)低碳發(fā)展必不可少的保障。低碳節(jié)能發(fā)展必將是未來漫長時間下全世界的經(jīng)濟發(fā)展模式，低碳電力調(diào)度不僅是如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要路徑，更是我國未來經(jīng)濟良性增長、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的重要保障。

低碳電力立法改革應充分體現(xiàn)低碳節(jié)能理念，同時應完善電力各個階段的管理運作。改革唯有系統(tǒng)設計、整體推進，才有可能取得實質(zhì)性的突破。