宋博納

（1.中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088；2.集寧師范學(xué)院政法與歷史文化學(xué)院，內(nèi)蒙古 烏蘭察布 012000）

“生態(tài)安全”是一個(gè)很宏觀的概念，其包括了環(huán)境安全、資源安全、人民生命健康安全等，涉及內(nèi)容涵蓋了自然界、人類社會(huì)、人類個(gè)體等多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)容，是當(dāng)下我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法正當(dāng)性的來(lái)源。［1］

在第一次工業(yè)革命之前，人類對(duì)社會(huì)的改造能力較弱，生態(tài)問(wèn)題并不顯著，因此關(guān)于生態(tài)保護(hù)的研究尚未發(fā)展，第一次工業(yè)革命之后，人類社會(huì)生產(chǎn)力大幅度提高，對(duì)自然界的探索能力和改造能力顯著增強(qiáng)，尤其是在煤炭資源的大量開(kāi)發(fā)和應(yīng)用后，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益顯著，特別是在倫敦藍(lán)霧事件、酸雨事件之后，國(guó)際上出現(xiàn)了一大批環(huán)境保護(hù)主義者，生態(tài)環(huán)保的理念開(kāi)始登上世界舞臺(tái)。［2］雖然生態(tài)環(huán)境環(huán)保理念誕生并有所發(fā)展，但由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題尚未造成嚴(yán)重的損失，大部分國(guó)家普遍不重視環(huán)保問(wèn)題，生態(tài)安全問(wèn)題未能引起重視，生態(tài)破壞仍在持續(xù)發(fā)展。直至20世紀(jì)80年代，全球性生態(tài)危機(jī)的出現(xiàn)，如厄爾尼諾現(xiàn)象、臭氧空洞問(wèn)題、全球變暖效應(yīng)等，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始普遍關(guān)注生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，生態(tài)安全的概念被正式提出。［3］

1998年我國(guó)第一部與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)正式出臺(tái)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》［4］的出臺(tái)和施行標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的誕生，也標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)正式進(jìn)入立法保護(hù)領(lǐng)域。隨后的二十年內(nèi)，我國(guó)共出臺(tái)了六部法律、四部法規(guī)、十二件規(guī)章用于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的立法保護(hù)，但在早期的圓明園防滲工程一案中，我們不難發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是有局限的，法律法規(guī)能夠?qū)崿F(xiàn)的生態(tài)安全只是相對(duì)安全，想要實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全必須要從立法保護(hù)、司法保護(hù)、普遍監(jiān)督、廣泛參與等多方面入手，建立相對(duì)完備的法律法規(guī)體系、法律法規(guī)執(zhí)行體系，才能將生態(tài)安全落在實(shí)處，才更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生態(tài)文明。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律界定

在立法領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的正當(dāng)性來(lái)源于生態(tài)安全，［5］這是20世紀(jì)80年代全球化生態(tài)危機(jī)出現(xiàn)之后誕生的一個(gè)概念，由早期的環(huán)境主義者提出，后來(lái)被各國(guó)理論法學(xué)者、法理學(xué)者擴(kuò)充并發(fā)展為一個(gè)法律概念。

根據(jù)國(guó)際上的法理學(xué)研究成果，［6］法律領(lǐng)域的生態(tài)安全的概念極為寬泛，指的是人在生活、健康、安樂(lè)、基本權(quán)利、生活保障、必要資源、社會(huì)秩序、人類適應(yīng)等各個(gè)方面的能力不受到生態(tài)環(huán)境威脅，具體包含了自然生態(tài)安全、社會(huì)生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全三個(gè)主要領(lǐng)域。生態(tài)安全是生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的正當(dāng)性來(lái)源，那么我們從生態(tài)安全的界定中不難推斷出生態(tài)環(huán)境保護(hù)在法理學(xué)領(lǐng)域的界定，即為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全、構(gòu)建適合人類生存的社會(huì)環(huán)境、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的法律法規(guī)體系。［7］

二、我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系由三個(gè)層次組成，其中環(huán)境保護(hù)法律層次最高，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定的最高位階，其次是環(huán)境保護(hù)法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境部保護(hù)規(guī)定的次高位階，最后就是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中特有的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的最低位階。

根據(jù)我國(guó)法律相關(guān)規(guī)定，［8］國(guó)家環(huán)境保護(hù)法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)體系中處于最高位階，法律位階高于行政法規(guī)，行政法規(guī)高于行政規(guī)章。同時(shí)，在實(shí)際的生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)務(wù)中，我國(guó)批準(zhǔn)的和參加的國(guó)際環(huán)境公約和協(xié)定的效力高于國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。其次，國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的一般適用原則為：特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法。

其次，由于生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的制定目的并非為了解決平等民事主體之間或公民和政府機(jī)關(guān)之間的矛盾，而是為了最廣大群眾的利益、服務(wù)于全人類的生存空間，因此在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系中存在與法律位階原則相悖的特殊規(guī)定。如地方可以規(guī)定比國(guó)家更加嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，且應(yīng)當(dāng)適用；但在與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的訴訟中，法律效力仍屬于最高位階，其次是行政法規(guī)，然后是部門規(guī)章，最后是環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件。執(zhí)行時(shí)則需要根據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度差異進(jìn)行選擇，一般來(lái)說(shuō)選取合理且更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

（一）憲法

憲法由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定，其規(guī)定了國(guó)家的根本制度，是我國(guó)法律法規(guī)體系中位階最高的法律規(guī)范，其他一切法律均應(yīng)以憲法為依據(jù)，不得與憲法相抵觸，若存在抵觸則該法律規(guī)定自始無(wú)效。

我國(guó)憲法中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了明確規(guī)定，《中華人民共和國(guó)憲法》第九條：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡诙鶙l：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！?/p>

憲法關(guān)于生態(tài)環(huán)境的相關(guān)規(guī)定奠定了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基調(diào)，明確我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)，在我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的建立和健全中發(fā)揮著指引作用，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制定的重要依據(jù)。

（二）《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（基本法）

1989年12月我國(guó)第一部環(huán)境保護(hù)法開(kāi)始施行，早期本法共6章47條，是我國(guó)最早的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律文件。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系建設(shè)邁出了第一步。本法規(guī)定了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制，形成了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、縣級(jí)以上政府主管、其他行政機(jī)構(gòu)配合的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制；同時(shí)本法明確了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范圍和具體內(nèi)容，明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)貫穿于土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等各個(gè)領(lǐng)域，公安、交通、鐵道、民航、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門均應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，堅(jiān)定落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

同時(shí)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》建立起了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理制度，是我國(guó)當(dāng)下依法保護(hù)環(huán)境的重要依據(jù)，如環(huán)評(píng)制度、三同時(shí)制度、收費(fèi)排污制度、主要污染物排放申報(bào)登記制度等，這些制度自20世紀(jì)80年代一直沿用至今，在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮著重要作用。

（三）污染防治法（單行法）

污染防治法是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的重要組成內(nèi)容，我國(guó)先后出臺(tái)了《水污染防治法》《放射性污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等污染防治法。

污染防治法是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的重要組成內(nèi)容，也是我國(guó)最常見(jiàn)的、最普遍的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律單行法命名形式，其是對(duì)污染物類型進(jìn)行分類后，以憲法、環(huán)境保護(hù)基本法為主要依據(jù)制定的單行法，是憲法和基本法的具體化。我國(guó)污染物防治法詳細(xì)規(guī)定了具體污染物的類型以及不同類型污染物的處理工藝和防治標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵內(nèi)容，在我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮著重要作用。

（四）自然及資源保護(hù)法（單行法）

自然及資源保護(hù)法和污染防治法均屬于我國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法，我國(guó)先后出臺(tái)了《水土保持法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《漁業(yè)法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《土地管理法》等自然及資源保護(hù)單行法。

與污染防治法不同，自然及資源保護(hù)法是從自然資源的角度制定的法律，其出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)保護(hù)、減少損耗的方式來(lái)維持自然生態(tài)的平衡，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，與污染防治法是兩種類型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法律。

（五）環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)

行政法規(guī)是除法律以外的最常見(jiàn)的具備法律性質(zhì)的規(guī)范性文件，也是我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要組成內(nèi)容，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)主要有國(guó)務(wù)院發(fā)布的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，如《城市綠化條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等；還有國(guó)務(wù)院各部委施行的部門規(guī)章、地方人大及地方政府制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)范、文件等。

（六）關(guān)聯(lián)法律文件

除了生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)外，還有許多法律法規(guī)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)，如《刑法》《民法典》《消防法》《防疫法》等這些單行法中也涉及了與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容。

（七）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的特色之處，是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律模式，指的是特定污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)、特定類型企業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基本標(biāo)準(zhǔn)等。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不以法律法規(guī)的形式存在，但其具備與法律法規(guī)同等的約束力和強(qiáng)制力，違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（八）國(guó)際環(huán)境保護(hù)公約、協(xié)定

國(guó)際公約是調(diào)整國(guó)與國(guó)及調(diào)整由主權(quán)國(guó)家參加的國(guó)際組織與國(guó)家之間的關(guān)系。中國(guó)政府為保護(hù)全球環(huán)境而簽訂的國(guó)際公約，是我國(guó)承擔(dān)全球環(huán)境保護(hù)義務(wù)的承諾。國(guó)際公約的效力高于我國(guó)國(guó)內(nèi)法律（我國(guó)保留的國(guó)際法條款除外）。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)全面實(shí)施的思考

（一）事實(shí)判斷的困難

從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)很龐大的范疇，立法與司法的目的則在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受到破壞。但是生態(tài)環(huán)境破壞的概念很難從法理層面予以界定，而無(wú)法準(zhǔn)確界定生態(tài)環(huán)境破壞的概念就無(wú)法有效明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的適用問(wèn)題。

從邏輯角度來(lái)說(shuō)，任何不利于生態(tài)環(huán)境改善的行為均屬于對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念的違背，那么凡是可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響的行為都認(rèn)定為違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，這種價(jià)值判斷思路又過(guò)于嚴(yán)苛。

而關(guān)于是否構(gòu)成生態(tài)環(huán)境破壞的判斷又兼具主觀性和客觀性的雙重特征，這也增加了對(duì)于行為價(jià)值判斷的難度。舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)，張三將垃圾進(jìn)行分類并丟進(jìn)了垃圾桶里，這種行為應(yīng)當(dāng)是合理、合法且符合生態(tài)環(huán)保理念和大部分城市管理規(guī)范；張三未將垃圾分類且把垃圾隨機(jī)堆放在公寓樓下，此時(shí)張三的行為不合理、不合乎環(huán)保理念、不符合城市管理規(guī)范，雖然會(huì)給生態(tài)環(huán)境造成不利影響，但并不能將其行為評(píng)價(jià)為生態(tài)環(huán)境破壞，垃圾不分類且隨意堆放的行為不能上升到法律層面進(jìn)行評(píng)價(jià)；假如張三的垃圾中存在具備放射性的物質(zhì)并將垃圾堆放到水體附近，結(jié)果導(dǎo)致水體污染、生物大量死亡，這種情況在法理上、情理上被認(rèn)為違反了生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，其應(yīng)當(dāng)受到法律制裁；但如果張三擁有大量的具備污染生態(tài)環(huán)境效能的污染物，并將其打包放在自家保險(xiǎn)柜里，張三保險(xiǎn)柜中的物質(zhì)具備造成生態(tài)環(huán)境破壞和社會(huì)危害的可能，我們得知了這種可能，但并不能將這種“持有”行為評(píng)價(jià)為違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，張三也不會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

因此從某種程度上來(lái)說(shuō)，違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律行為的事實(shí)判斷和價(jià)值判斷主要采用“結(jié)果論”的觀點(diǎn)，大多根據(jù)當(dāng)事人的行為是否在事實(shí)上造成了生態(tài)環(huán)境的破壞為判斷依據(jù)。但法律應(yīng)當(dāng)有教育性、指引性和預(yù)見(jiàn)性，當(dāng)生態(tài)環(huán)境破壞的結(jié)果發(fā)生后才能有效評(píng)價(jià)其行為，這種判斷模式本身就違背了生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的初衷。但是在實(shí)際的司法活動(dòng)中，我們又不能僅以當(dāng)事人可能造成生態(tài)環(huán)境破壞的結(jié)果就予以制裁，這種情況違背了社會(huì)的公平正義。如何準(zhǔn)確評(píng)價(jià)當(dāng)事人行為是否違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)全面有效實(shí)施的首要問(wèn)題。

（二）程度上的把控

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并非突然發(fā)生，而是在不斷惡化中逐漸嚴(yán)重，直至環(huán)境平衡的完全打破，從而演變成生態(tài)問(wèn)題，包含了量變和質(zhì)變兩種變化過(guò)程，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的目的在于懲戒生態(tài)環(huán)境破壞中的“質(zhì)變”以及防控生態(tài)環(huán)境破壞中的“量變”。但是量變和質(zhì)變?cè)谀撤N情況下可以發(fā)生轉(zhuǎn)化，那么在什么情況下采取懲戒的措施，在什么情況下采取防控措施就需要有一個(gè)“量”的標(biāo)準(zhǔn)，即生態(tài)環(huán)境破壞程度的把控。

就像黑格爾所說(shuō)，“拔一根頭發(fā)不會(huì)變成禿子，第二天再拔一根頭發(fā)也不會(huì)變成禿子，但是每天拔一根頭發(fā)總有一天會(huì)變成禿子”，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也是如此。張三每天向河里排放一杯污水在河流自凈能力的范圍之內(nèi)，那么就不會(huì)引起生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，當(dāng)污水排放的累積量超過(guò)河流自凈能力的承載限度時(shí)就會(huì)引起相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)實(shí)施中程度的把控指的就是對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞過(guò)程中“量變”的把控，我國(guó)暫時(shí)不具備因?yàn)椤芭盼垡槐本陀枰詰徒涞乃痉ㄙY源，而放任“量變”則可能引起嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，找到“量變”和“質(zhì)變”之間的平衡點(diǎn)，是明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施的重要依據(jù)，這也是我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的原因和依據(jù)。

（三）救濟(jì)的必要性思考

法律法規(guī)確定了主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)確認(rèn)了個(gè)體和生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和人類社會(huì)、個(gè)體和社會(huì)的對(duì)應(yīng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么就存在侵犯權(quán)利義務(wù)關(guān)系的可能。權(quán)利義務(wù)關(guān)系受到損害后，采取相應(yīng)的手段予以補(bǔ)救或?qū)で髱椭且话慵m紛的處理思路，如訴訟、復(fù)議、仲裁等，均是常見(jiàn)的救濟(jì)手段，那么生態(tài)環(huán)境相關(guān)糾紛和案件因其特殊性能否適用于訴訟、復(fù)議、仲裁等救濟(jì)手段呢，這是生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律實(shí)務(wù)中必須要思考的問(wèn)題。

從我國(guó)訴訟法相關(guān)規(guī)定來(lái)看，訴訟中存在涉及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特殊訴訟形式，一種是涉及多名群眾的集體公益訴訟，另一種就是由檢察院、行政機(jī)關(guān)牽頭的環(huán)境公益訴訟。這兩種形式是當(dāng)下生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要的救濟(jì)形式，但在法律實(shí)務(wù)中我們不難發(fā)現(xiàn)存在以下幾種問(wèn)題：1.環(huán)境公益訴訟的主體大多由行政機(jī)關(guān)或檢察院提起，而由政府部門提起時(shí)大部分情況下會(huì)采取非訴手段進(jìn)行，如罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫時(shí)整頓等，公益訴訟的價(jià)值和實(shí)效難以發(fā)揮。2.群眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的態(tài)度并不一致且大部分情況下采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，只有當(dāng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題損害到自身利益后群眾才會(huì)尋求救濟(jì)手段。3.環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律文書的執(zhí)行并不嚴(yán)格，有些問(wèn)題經(jīng)過(guò)訴訟仍未得到有效解決。

救濟(jì)屬于一種事后行為，其發(fā)生在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生之后，是對(duì)損失的補(bǔ)救，但生態(tài)環(huán)境問(wèn)題造成的社會(huì)影響已經(jīng)發(fā)生且大部分生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法經(jīng)過(guò)事后補(bǔ)救恢復(fù)到原來(lái)狀態(tài)，因此國(guó)內(nèi)曾有學(xué)者質(zhì)疑過(guò)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題救濟(jì)的必要性。筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題救濟(jì)較為必要，相較于保護(hù)工作而言救濟(jì)的作用更傾向于“止損”，制止生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不會(huì)進(jìn)一步惡化是救濟(jì)的主要功能。但從法律實(shí)務(wù)來(lái)看，現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的救濟(jì)機(jī)制并不完善，至少在實(shí)效性、合理性、科學(xué)性等方面存在局限，我們需要找到一條符合我國(guó)法律環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的特色救濟(jì)途徑，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)落到實(shí)處。

四、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)全面實(shí)施的建議

（一）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在較大的必要性?，F(xiàn)階段我國(guó)群眾生態(tài)環(huán)保理念并不顯著，絕大多數(shù)群眾尚未形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)，因此我們需要通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范群眾行為，利用法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件來(lái)約束群眾行為，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的防治。

從我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系來(lái)看，法律、行政法規(guī)等位階較高的規(guī)范性文件規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體內(nèi)容，群眾無(wú)法通過(guò)解讀法律、法規(guī)來(lái)明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體細(xì)則，在現(xiàn)實(shí)生活中效果更加顯著的是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也是群眾廣泛了解的、普遍遵守的規(guī)范性文件。因此我們要在法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，嚴(yán)格規(guī)范各類可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響的行為，以降低生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生的生態(tài)成本和環(huán)境代價(jià)。同時(shí)加強(qiáng)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)領(lǐng)域立法，尤其是對(duì)于不可再生資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)立法，用規(guī)范性文件指導(dǎo)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)，以提高資源開(kāi)發(fā)的合理性和科學(xué)性，預(yù)防資源濫采帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

通過(guò)加強(qiáng)立法將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方方面面均納入法律范疇之內(nèi)，利用法律法規(guī)的教育性、預(yù)見(jiàn)性來(lái)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題防治工作。

（二）加強(qiáng)普法宣傳

群眾的廣泛參與是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)全面實(shí)施的關(guān)鍵所在，當(dāng)群眾能夠關(guān)注生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、形成生態(tài)環(huán)保理念、參與到生態(tài)文明建設(shè)中來(lái)時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)才能夠全面實(shí)施，為此我們需要做好相應(yīng)的普法宣傳工作。

首先，加強(qiáng)群眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律教育工作，以小中高各階段教育為載體，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)融入教育教學(xué)活動(dòng)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與基礎(chǔ)教育的深度融合，通過(guò)教育教學(xué)活動(dòng)培養(yǎng)學(xué)生的生態(tài)環(huán)保意識(shí)、生態(tài)環(huán)保技能，使學(xué)生能夠參與到社會(huì)主義生態(tài)文明的建設(shè)中來(lái)。

其次，加強(qiáng)社會(huì)層面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律知識(shí)宣傳，利用社區(qū)服務(wù)、廣告海報(bào)、知識(shí)宣講等形式，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)知識(shí)傳授給社區(qū)居民，讓群眾熟悉生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，鼓勵(lì)群眾參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律實(shí)務(wù)中來(lái)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的落實(shí)和相關(guān)法律法規(guī)的全面實(shí)施作出貢獻(xiàn)。

最后，加強(qiáng)國(guó)家層面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)普及，用政策指導(dǎo)企業(yè)建設(shè)與發(fā)展，用文藝引領(lǐng)群眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，形成上下一心的生態(tài)環(huán)保價(jià)值觀念，形成政府帶頭落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、企業(yè)自主踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范、群眾廣泛參與和廣泛監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)實(shí)施體系，真正將生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)應(yīng)用于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的實(shí)施需要相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行配合和環(huán)境資源管理相關(guān)部門的協(xié)助，我們需要不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建以政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法律實(shí)務(wù)人員執(zhí)行落實(shí)、群眾廣泛參與監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)實(shí)施體系。

同時(shí)，完善和優(yōu)化內(nèi)部責(zé)任分配，明確各部門、各崗位職能和職責(zé)，根據(jù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境特征及相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施需求設(shè)定專門化的崗位，以強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作效率，提高崗位工作職能，落實(shí)依法監(jiān)督、依法管理等工作，發(fā)揮好各機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的服務(wù)職能，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，將有利于環(huán)境監(jiān)督管理的強(qiáng)化、環(huán)保法律法規(guī)的貫徹和遵守以及環(huán)境法制觀念的增強(qiáng)。

生態(tài)環(huán)境相關(guān)案件的執(zhí)法和常規(guī)案件不同，其更具專業(yè)性、針對(duì)性，因此我們需要建設(shè)一支專門化的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法人員不僅要具備相當(dāng)?shù)姆芍R(shí)，還需要具備生態(tài)環(huán)保知識(shí)、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)、資源學(xué)知識(shí)等，所有人員上崗前統(tǒng)一培訓(xùn)，考核合格后持證上崗。只有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格培訓(xùn)和考核，持有環(huán)境行政執(zhí)法證件的環(huán)境行政管理人員才能進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。同時(shí)，要提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境執(zhí)法者實(shí)行嚴(yán)格的考核制度，建立執(zhí)法人員日常培訓(xùn)制度，構(gòu)建培訓(xùn)常態(tài)化機(jī)制以保證隊(duì)伍的先進(jìn)性，只有這樣才能建立一支素質(zhì)高效率高的執(zhí)法隊(duì)伍。

（四）貫徹落實(shí)環(huán)評(píng)制度

環(huán)評(píng)制度是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的創(chuàng)舉，最早見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，直至2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式施行，環(huán)評(píng)制度正式成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程的法律制度。

環(huán)評(píng)制度是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)環(huán)評(píng)制度能夠有效在工程項(xiàng)目實(shí)施前就其環(huán)境污染情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，審核工程項(xiàng)目是否符合生態(tài)環(huán)保理念，從而實(shí)現(xiàn)“先治理，后污染”的污染防治效果。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施的重要內(nèi)容，也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要防控措施，我們要貫徹落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)法律規(guī)范，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)落在實(shí)處，發(fā)揮好環(huán)評(píng)制度在環(huán)境污染、生態(tài)破壞防治中的積極性，嚴(yán)厲打擊不遵守環(huán)評(píng)規(guī)則的行為，真正意義上將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐。

（五）完善環(huán)境公益訴訟制度

我國(guó)環(huán)境違法現(xiàn)象相當(dāng)普遍，但行政部門的法定授權(quán)有限，行政執(zhí)法措施特別是強(qiáng)制性執(zhí)法手段嚴(yán)重不足，對(duì)于某些侵害不特定多數(shù)人、較大區(qū)域的環(huán)境民事侵權(quán)糾紛，心有余而力不足。此時(shí)如果通過(guò)司法途徑，賦予公眾環(huán)境公益訴訟訴權(quán)，請(qǐng)求人民法院行使裁判權(quán)，輔以司法強(qiáng)制執(zhí)行手段，責(zé)令侵害人停止環(huán)境侵害行為，賠償環(huán)境損失，直至恢復(fù)原狀，這樣就可以很大程度上彌補(bǔ)環(huán)保部門執(zhí)法手段的不足之處，從而也有利于強(qiáng)化環(huán)境法治?？梢?jiàn)促進(jìn)基層環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)之重要性，因此為推動(dòng)基層環(huán)境公益訴訟制度，基層司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極支持環(huán)境公益訴訟，各級(jí)環(huán)保部門也應(yīng)提供相關(guān)證據(jù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為公眾和環(huán)保組織進(jìn)行公益訴訟給予有力支持。

（六）其他措施

工業(yè)發(fā)展為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重要的貢獻(xiàn)，但是卻付出了相當(dāng)沉重的環(huán)境代價(jià)，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠的稅收、環(huán)保技術(shù)政策等，鼓勵(lì)對(duì)環(huán)保技術(shù)、資金的投入，減免必要的稅費(fèi)以用于地區(qū)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)，從而促進(jìn)環(huán)保政策、法律的推行。

雖然目前許多地方已經(jīng)出臺(tái)優(yōu)惠政策，但并未從法律上明確優(yōu)惠的原則、權(quán)限、程序、范圍和時(shí)限，而如今我們應(yīng)盡可能用法定優(yōu)惠替代政策優(yōu)惠。即凡需要給予與現(xiàn)行法律規(guī)定不同的特殊待遇或特殊許可的，在原則上必須經(jīng)過(guò)立法明確規(guī)定之后，再予推行。優(yōu)惠政策在條件成熟時(shí)，應(yīng)盡量將其上升為法律。這樣才能從外部環(huán)境上去除基層環(huán)保法律制度有效推行的一大障礙。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的法律依據(jù)，是新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的法律保障，我們要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、鼓勵(lì)群眾的廣泛參與，只有完善立法、司法、公眾參與等環(huán)節(jié)才能真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的全面實(shí)施，從而更好地實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的發(fā)展目標(biāo)。