張曉春

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530028）

一、問題提出

禁毒績(jī)效考評(píng)作為一項(xiàng)已經(jīng)長(zhǎng)期發(fā)揮作用的工作評(píng)價(jià)制度，已經(jīng)成為管理部門用來評(píng)價(jià)下級(jí)禁毒工作情況的有效工具，并對(duì)把握我國(guó)禁毒工作要點(diǎn)和禁毒工作方向有重要的指導(dǎo)作用。但長(zhǎng)期以來，在禁毒工作考評(píng)與被考評(píng)的過程中，有一個(gè)現(xiàn)象也必須引起關(guān)注：考評(píng)機(jī)構(gòu)往往認(rèn)為自己在考評(píng)指標(biāo)的設(shè)置上已經(jīng)盡量全面和客觀，而被考評(píng)單位往往對(duì)考評(píng)指標(biāo)、考評(píng)過程、考評(píng)結(jié)果頗有怨言。禁毒工作績(jī)效考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)是關(guān)系到國(guó)家和民族未來的大事，對(duì)于一項(xiàng)涉及全社會(huì)共同責(zé)任的工作，如何進(jìn)行科學(xué)、客觀地評(píng)價(jià)，必須仔細(xì)斟酌，全面規(guī)劃。

此前學(xué)者對(duì)中國(guó)禁毒績(jī)效考評(píng)的研究比較少，且集中在禁毒工作的某一方面，如馮春、李佳欣研究如何提升禁毒社工的素質(zhì)，認(rèn)為可以通過科學(xué)的考核辦法和計(jì)算禁毒社工的薪酬實(shí)現(xiàn)①馮春，李佳欣.禁毒社工素質(zhì)提升路徑探索［N］.中國(guó)禁毒報(bào)，2021-4-30（5）.；陳曉云也認(rèn)為，績(jī)效是禁毒社工工作的指揮棒，對(duì)提升社工隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)有重要意義②陳曉云.禁毒隊(duì)伍社工專業(yè)化建設(shè)實(shí)證研究——以C市為例［J］.福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（1）：8.，因此，績(jī)效考評(píng)是提高社工素質(zhì)的路徑。其次，覃杰芳認(rèn)為毛發(fā)初篩納入績(jī)效考評(píng)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱性吸毒人員，以此可以作為預(yù)防吸毒人員肇事肇禍的辦法③覃杰芳.“關(guān)愛+嚴(yán)管”預(yù)防吸毒人員肇事肇禍［N］.中國(guó)禁毒報(bào)，2020-12-15（7）.；鹿堯認(rèn)為用設(shè)置績(jī)效考評(píng)的方式，能夠有力激勵(lì)公安機(jī)關(guān)禁毒部門不斷提升工作效率和工作效能④鹿堯.公安機(jī)關(guān)禁毒警隊(duì)業(yè)務(wù)績(jī)效基礎(chǔ)示標(biāo)體系初探［J］.福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：26.。

知網(wǎng)搜索的論文除了上述列舉的期刊外，只有碩士學(xué)位論文對(duì)這個(gè)問題有一些研究、思考和成果，但是缺乏全面的論述。禁毒績(jī)效考評(píng)還存在許多值得探究的問題。比如為什么上下級(jí)之間對(duì)禁毒績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)體系會(huì)出現(xiàn)這么多的意見分歧？是指標(biāo)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，還是評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全面？評(píng)價(jià)過程不夠公正？評(píng)價(jià)方式存在問題？

對(duì)禁毒工作績(jī)效考評(píng)的研究不夠系統(tǒng)且缺乏理論指引，究其原因，應(yīng)是禁毒工作考評(píng)體系涉及體系比較龐大，還包括毒品預(yù)防教育、吸毒人員管控、緝毒執(zhí)法效能等共四個(gè)大方面，每個(gè)方面涉及的指標(biāo)有二十余項(xiàng)，解讀指標(biāo)體系是否科學(xué)可行，不僅需要對(duì)禁毒工作有全面了解和掌握，還需要對(duì)每項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)能解決什么問題進(jìn)行深入思考才能予以評(píng)判。

本文從歷史角度進(jìn)行梳理，以實(shí)證研究為主，并借助介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新交叉的“公共選擇導(dǎo)向”理論，對(duì)中國(guó)禁毒工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮績(jī)效考評(píng)作用進(jìn)行研究，以期對(duì)禁毒績(jī)效考評(píng)設(shè)置、考評(píng)框架、考評(píng)方式并引導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的禁毒工作有效、有序開展提出建議。

二、禁毒績(jī)效考評(píng)樣本選擇

（一）樣本層級(jí)

為探尋上述問題的解決思路，筆者從2013年到2019年先后對(duì)國(guó)家禁毒辦和公安部禁毒局（以下簡(jiǎn)稱部局），桂、粵、滇、黔、青五省（區(qū)）禁毒總隊(duì)（含禁毒辦），以及廣州市禁毒支隊(duì)、南寧市禁毒支隊(duì)及所屬區(qū)縣禁毒大隊(duì)、崇左市禁毒支隊(duì)及所屬區(qū)縣禁毒大隊(duì)等，共4個(gè)層級(jí)16個(gè)單位的相關(guān)人員就禁毒工作績(jī)效考評(píng)實(shí)施有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)研。對(duì)收集到的部局禁毒部門近年績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的樣本，與五?。▍^(qū)）績(jī)效考評(píng)指標(biāo)樣本進(jìn)行比對(duì)和分析；同時(shí)還對(duì)部、廳、市、縣四級(jí)禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員進(jìn)行訪談。

上述單位中，國(guó)家禁毒辦和部局主要負(fù)責(zé)國(guó)家層面禁毒工作績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)置和評(píng)價(jià)，其設(shè)定的考核指標(biāo)會(huì)對(duì)全國(guó)的禁毒工作起到非常重要的導(dǎo)向作用；省一級(jí)的部門負(fù)責(zé)分解國(guó)家考核指標(biāo)到各地市，地市又把指標(biāo)分解到縣區(qū)。在指標(biāo)分解的過程中，絕大部分?。▍^(qū)、市）為了取得更好的成績(jī)，采取了“層層加碼”的分解指標(biāo)的方式，因此縣（城區(qū)）具體完成指標(biāo)的部門大都認(rèn)為任務(wù)過重，難以完成。如廣西邊境某縣禁毒大隊(duì)在編有十幾個(gè)民警，實(shí)際在崗不足十人，但一年逮捕數(shù)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)是98人，每?jī)蓚€(gè)民警一個(gè)月就有逮捕3名犯罪嫌疑人的任務(wù)。也有些地方為了能持續(xù)完成考評(píng)指標(biāo)存在“養(yǎng)癰遺患”式禁毒執(zhí)法［1-2］。

（二）地區(qū)代表性

在選擇作為樣本的五個(gè)省區(qū)中，桂、粵、滇、黔四?。▍^(qū)）的禁毒工作經(jīng)驗(yàn)曾經(jīng)作為樣本在全國(guó)推廣，這幾個(gè)?。▍^(qū)）對(duì)部局績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的實(shí)施分別有：對(duì)部局指標(biāo)進(jìn)行部分調(diào)整后考評(píng)，以及根據(jù)本地毒情另行制定指標(biāo)考評(píng)兩種不同情況①根據(jù)收集的四省禁毒績(jī)效考評(píng)指標(biāo)得出相應(yīng)結(jié)論。。盡管考評(píng)方式不同，除了廣西在2017年曾經(jīng)跌到全國(guó)第27外，其他時(shí)候排名大都在全國(guó)前10，2019年緝毒執(zhí)法效能考評(píng)還排到全國(guó)第3②人民公安報(bào).國(guó)家禁毒辦表彰緝毒執(zhí)法先進(jìn)單位［EB/OL］.（2013-07-09）［2021-07-10］.http：//www.baisezfw.gov.cn/show.php?id=1197&siteid=1.。其次，青海省多年來在全國(guó)禁毒績(jī)效考評(píng)中一直處于倒數(shù)的位置，基本按部局的考評(píng)指標(biāo)進(jìn)行任務(wù)分解，沒有對(duì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整?？荚u(píng)樣本選擇既考慮了禁毒工作先進(jìn)省份，也兼顧了禁毒績(jī)效排名較后的省份，目的在于全面了解績(jī)效考評(píng)指標(biāo)設(shè)置是否合理。

（三）訪談對(duì)象和內(nèi)容

訪談對(duì)象主要有兩類：一是政法委和公安機(jī)關(guān)禁毒部門的領(lǐng)導(dǎo)、偵查員，還有禁毒辦的工作人員，主要了解當(dāng)前他們績(jī)效考評(píng)中遇到的問題，特別是對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置有啟發(fā)的問題。二是鎮(zhèn)政府、村委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，了解作為考評(píng)對(duì)象，他們對(duì)禁毒績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)和感受。訪談的內(nèi)容包括：六年來禁毒工作績(jī)效考評(píng)的結(jié)構(gòu)；考評(píng)的內(nèi)容和規(guī)則；考評(píng)工作的組織；考評(píng)結(jié)果的使用；考評(píng)對(duì)禁毒工作的促進(jìn)和影響；對(duì)禁毒工作進(jìn)行考評(píng)的建議等六個(gè)方面。以期通過調(diào)研和訪談，尋找客觀評(píng)價(jià)禁毒工作的思路。

三、禁毒績(jī)效考評(píng)模塊梳理和分析

將績(jī)效考評(píng)的理論和方法運(yùn)用到禁毒工作中，可以增加上級(jí)禁毒部門對(duì)下級(jí)工作成效的了解和有效控制，并借助考核指標(biāo)推動(dòng)基層禁毒部門相關(guān)工作的開展。目前，我國(guó)對(duì)禁毒工作進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的機(jī)構(gòu)有國(guó)家禁毒辦，主要負(fù)責(zé)對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的禁毒工作進(jìn)行績(jī)效考評(píng)；各省（自治區(qū)、直轄市）的禁毒辦和禁毒總隊(duì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)各市（地、州）的禁毒工作進(jìn)行績(jī)效考評(píng)；以及各市（地、州）對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的城區(qū)（縣）禁毒工作進(jìn)行考評(píng)。

從4個(gè)層級(jí)16個(gè)單位的調(diào)研了解到，當(dāng)前禁毒工作考評(píng)指標(biāo)主要包括毒品預(yù)防教育、吸毒人員管理與戒毒康復(fù)、緝毒執(zhí)法、禁毒管理和工作保障五個(gè)部分的內(nèi)容，此外還有與上述工作相對(duì)應(yīng)的加分項(xiàng)和減分項(xiàng)。

（一）毒品預(yù)防教育績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)結(jié)構(gòu)及分析

毒品預(yù)防教育的績(jī)效考評(píng)在2016年以前主要包括開預(yù)防教育專題課、師資培訓(xùn)和新聞報(bào)道等幾個(gè)方面。2016年以后，因?yàn)閷?shí)施全國(guó)青少年毒品預(yù)防教育“6·27”工程的需要，考評(píng)內(nèi)容增加了工程攻堅(jiān)、數(shù)字化平臺(tái)應(yīng)用、重大活動(dòng)組織、工作效果評(píng)估和新聞宣傳以及省級(jí)特色品牌活動(dòng)開展。

預(yù)防教育考評(píng)指標(biāo)各省獨(dú)立核算積分，考量的重心是在宣傳工作開展的情況，效果評(píng)估僅占0.3%，所占比重不高?？荚u(píng)指標(biāo)的設(shè)置與當(dāng)前對(duì)毒品預(yù)防教育科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系尚未建立，無法測(cè)評(píng)預(yù)防教育的工作效果①?gòu)垥源?毒品預(yù)防教育：從觀念到執(zhí)行力的全面變革［J］.廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，30（4）：1-7，9.有直接關(guān)聯(lián)。

（二）吸毒人員管控考評(píng)指標(biāo)結(jié)構(gòu)及分析

對(duì)吸毒人員管控的指標(biāo)主要是以現(xiàn)有的吸毒人員總數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)的內(nèi)容包括5個(gè)指標(biāo)：吸毒人員查處率、吸毒人員強(qiáng)制隔離戒毒率、社區(qū)戒毒執(zhí)行率、吸毒人員安置就業(yè)率以及強(qiáng)制隔離戒毒所出所后未滿3年的管控率。這些指標(biāo)以公安部在全國(guó)公安機(jī)關(guān)推行建立的“吸毒人員動(dòng)態(tài)管控機(jī)制”平臺(tái)②張耀宇.公安部部署全國(guó)公安機(jī)關(guān)建吸毒人員動(dòng)態(tài)管控機(jī)制［EB/OL］.（2006-08-29）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/other/news/2006/08-29/781179.shtml.為數(shù)據(jù)來源，這個(gè)平臺(tái)建立的目的是要將所有吸毒人員信息及時(shí)納入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的查詢和統(tǒng)計(jì)范圍，實(shí)現(xiàn)信息共享、網(wǎng)上跟蹤、有效管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控③孫光.吸毒人員動(dòng)態(tài)管控機(jī)制的構(gòu)成［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（2）：27-31.。各地為了完成指標(biāo)，也確實(shí)認(rèn)真開展了吸毒人員信息上網(wǎng)的工作。

在這組考評(píng)中，各項(xiàng)考核以全國(guó)最高分值為滿分，其余省份參照最高分計(jì)算比例分。有些省份吸毒人員基數(shù)比較小，查處率要求達(dá)到50%也就是幾千人；但有些省份吸毒人員基數(shù)有幾十萬人，要查處50%難度就很大。特別是2019年新增了清零、清隱④清零指吸毒人員管控零脫失；清隱指清除隱性吸毒人員?？荚u(píng)后，很多基層單位就圍繞吸毒人員管控系統(tǒng)做工作。

（三）緝毒執(zhí)法效能考評(píng)的指標(biāo)結(jié)構(gòu)及分析⑤ 根據(jù)公安部禁毒局頒發(fā)的2014—2019年《緝毒執(zhí)法工作考核評(píng)估辦法》整理。

部局歷年對(duì)各?。▍^(qū)、直轄市）的績(jī)效考評(píng)主要包括緝毒執(zhí)法工作、禁毒信息系統(tǒng)建設(shè)和黨委政府禁毒工作情況等三個(gè)部分，2019年的考評(píng)指標(biāo)還增加了毒情監(jiān)測(cè)的內(nèi)容。其中，緝毒執(zhí)法和禁毒信息系統(tǒng)建設(shè)有指標(biāo)、需考核；黨委政府禁毒工作情況無指標(biāo)、需考核，但不計(jì)入考核成績(jī)，以發(fā)通報(bào)的形式公布考核結(jié)果。緝毒執(zhí)法考評(píng)分為基礎(chǔ)工作、加分項(xiàng)和懲扣分項(xiàng)，每項(xiàng)包含若干考核內(nèi)容，依照考核內(nèi)容對(duì)各?。▍^(qū)、直轄市）的緝毒執(zhí)法工作情況進(jìn)行評(píng)分，得分匯總后進(jìn)行全國(guó)排名。

1.對(duì)緝毒效能的考評(píng)及分析

六年來，部局對(duì)考核指標(biāo)內(nèi)容經(jīng)過多次調(diào)整，考核指標(biāo)包括起訴毒品犯罪嫌疑人數(shù)、起訴毒品犯罪嫌疑人達(dá)標(biāo)情況、繳毒數(shù)、禁毒專業(yè)隊(duì)伍打擊效能。考評(píng)依據(jù)是以最高檢統(tǒng)計(jì)的檢察院起訴的毒品犯罪嫌疑人數(shù)、前三年全國(guó)的平均值為依據(jù)、上一年的打擊數(shù)為依據(jù)。對(duì)毒品犯罪嫌疑人起訴數(shù)和繳毒量的考評(píng)，是從對(duì)禁毒工作開展績(jī)效考評(píng)以來就一直堅(jiān)持的考評(píng)內(nèi)容，這部分的考核在考評(píng)結(jié)構(gòu)中占有最重要的分值。

從表面上看，這兩個(gè)指標(biāo)的確能反映一個(gè)地區(qū)對(duì)毒品犯罪行為的打擊情況，打擊力度大的，當(dāng)然起訴的犯罪嫌疑人多，繳獲的毒品也多。對(duì)于禁毒專業(yè)隊(duì)伍打擊效能的考評(píng)，曾經(jīng)要求打擊處理毒品犯罪嫌疑人數(shù)達(dá)到前三年全國(guó)平均水平的25%，繳毒量要達(dá)到前三年全國(guó)平均水平的40%。這個(gè)指標(biāo)對(duì)我國(guó)西南、東南地區(qū)的部分?。▍^(qū)）來說不是問題，甚至可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過考評(píng)指標(biāo)。但是中國(guó)幅員廣闊，各?。▍^(qū)、直轄市）毒情差異很大，有些省份既不與毒源地毗鄰，也不是毒品過境地，案件數(shù)少，打擊的毒品犯罪嫌疑人和繳毒量自然都上不去。

2.緝毒執(zhí)法加分項(xiàng)考評(píng)及分析

包括對(duì)部、省兩級(jí)目標(biāo)案件偵辦工作進(jìn)行考核，對(duì)制造毒品案件的犯罪嫌疑人和繳獲制毒物品量進(jìn)行考核，對(duì)破獲的制毒案件和案件中使用的前體進(jìn)行源頭倒查并查清的案件進(jìn)行考核，還有對(duì)情報(bào)輸出和情報(bào)研判、破案、追逃、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、全國(guó)禁毒專項(xiàng)行動(dòng)開展情況進(jìn)行考核。

加分項(xiàng)是公安部對(duì)毒品犯罪偵查工作的突出成績(jī)進(jìn)行正向激勵(lì)的重要措施。各類媒體經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“偵破目標(biāo)案件”的報(bào)道①法制網(wǎng).海南禁毒專項(xiàng)行動(dòng)破獲公安部目標(biāo)案件 9起［EB/OL］.（2011-06-16）［2021-07-10］.http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-06/16/content_2748380.htm?node=20908.-②中國(guó)新聞網(wǎng).云貴警方破獲公安部目標(biāo)案件 抓獲境內(nèi)外毒販11人［EB/OL］.（2012-06-25）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/df/2012/06-25/3985037.shtml.-③莫嫚，王一鳴.利用物流逃避查緝武裝毒販公然圍堵民警［EB/OL］.（2013-09-03）［2021-07-10］.http：//news.cpd.com.cn/n18151/c18816836/content.html.，從這些報(bào)道不難分析出，部、省兩級(jí)目標(biāo)案件就是在公安部或者省公安廳掛號(hào)的，案情較為嚴(yán)重、涉案人員較多、涉案毒品數(shù)量較大的案件。但部分基層禁毒部門均表示，有些案件實(shí)際上可以通過做工作“掛號(hào)”，所以該項(xiàng)目在考評(píng)指標(biāo)中設(shè)置了最高的加分值。對(duì)表彰獎(jiǎng)勵(lì)的加分，是指案件偵破受政治局常委、委員、國(guó)務(wù)委員、省委書記、省長(zhǎng)批示表?yè)P(yáng)，或者公安部通令嘉獎(jiǎng)、通報(bào)表?yè)P(yáng)、授予集體榮譽(yù)稱號(hào)、國(guó)家禁毒委通報(bào)表?yè)P(yáng)或立集體一、二等功的情況［3］。

3.緝毒執(zhí)法懲扣分項(xiàng)考評(píng)及分析

懲扣分包括毒品未按規(guī)定報(bào)送，影響國(guó)家毒品樣品數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)；人為拆分或重復(fù)錄入案件；為對(duì)應(yīng)考核出具虛假數(shù)據(jù)或證明材料；因執(zhí)法過錯(cuò)被通報(bào)批評(píng)；以及因執(zhí)法過錯(cuò)、辦案質(zhì)量問題被省級(jí)以上督察、法制、禁毒部門通報(bào)批評(píng)等情況。上述情況將根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扣分。進(jìn)行懲扣分的設(shè)置，體現(xiàn)了公安部在開展績(jī)效考核工作中，需要加強(qiáng)的工作建設(shè)方向，也能有效防止下級(jí)單位為了迎合考評(píng)而弄虛作假［4］。

四、禁毒工作績(jī)效考評(píng)設(shè)計(jì)困境分析

當(dāng)前對(duì)禁毒工作績(jī)效分塊考評(píng)的方式是對(duì)禁毒部門職能結(jié)構(gòu)化管理的模式的體現(xiàn)［5］，對(duì)某一領(lǐng)域的政府職能進(jìn)行分類管理，有一定的優(yōu)勢(shì)，但就禁毒工作而言，也有一些不容忽視的問題。

（一）考評(píng)指標(biāo)在很長(zhǎng)時(shí)間對(duì)禁毒工作起到良好導(dǎo)向作用［6］

1.實(shí)施初期對(duì)提升隊(duì)伍素質(zhì)和戰(zhàn)斗力發(fā)揮重要作用

部局設(shè)置的禁毒工作績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)基本上是全國(guó)禁毒工作的指揮棒。實(shí)施績(jī)效考評(píng)開展十多年來，考評(píng)內(nèi)容已經(jīng)多次調(diào)整，始終對(duì)引導(dǎo)全國(guó)公安禁毒系統(tǒng)開展肅毒、掃毒，打擊整治毒品違法犯罪、防范毒品問題蔓延等方面發(fā)揮了重要作用。

2.能在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并形成導(dǎo)向

在考評(píng)初期，基層起訴犯罪嫌疑人數(shù)、繳毒量和案件數(shù)，以及吸毒人員動(dòng)態(tài)管控網(wǎng)等考核內(nèi)容均可以用單一的數(shù)字體現(xiàn)工作量。對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行考核，有明確的針對(duì)性、具體化考評(píng)內(nèi)容，可以對(duì)各地的工作在同一平臺(tái)上進(jìn)行比較。既有利于從國(guó)家層面了解全國(guó)各省區(qū)吸販種植毒品的情況，也方便對(duì)各地禁毒工作進(jìn)行評(píng)比，以表彰先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、樹立榜樣、弘揚(yáng)正氣。

（二）考評(píng)指標(biāo)設(shè)置也存在不容忽略的問題

存在重打擊、輕防范的現(xiàn)象，而且考評(píng)指標(biāo)難以全面反映各地禁毒工作的特點(diǎn)，考評(píng)工作缺乏對(duì)過程的監(jiān)控。這樣的指標(biāo)就可能使禁毒工作開展不夠全面，也有可能導(dǎo)致考評(píng)數(shù)據(jù)有空子可鉆［7］。由于考評(píng)還帶有一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，這些獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)單位辦案經(jīng)費(fèi)是非常重要的補(bǔ)充。這就導(dǎo)致一些基層禁毒部門為了爭(zhēng)取高分而做與禁毒實(shí)效無關(guān)的事情。比如人為拆分案、花過多精力在媒體對(duì)案件進(jìn)行宣傳報(bào)道以求加績(jī)效分；還有些單位為了追求案件數(shù)而忽視甚至故意放棄對(duì)毒品案件的延伸打擊④韓經(jīng)緯，王興華，任梓源.全面深化公安改革視域下我國(guó)刑事警察績(jī)效考核制度的改革與完善［J］.遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（3）：29-32.。因?yàn)榇蜓由煨枰ㄌ嗟臅r(shí)間、精力和經(jīng)費(fèi)，即使打到下家，也只能算一起案件，然而毒品犯罪案件打延伸，是對(duì)禁毒實(shí)效的一大沖擊。［8］

考評(píng)指標(biāo)中加減分項(xiàng)目的設(shè)置也不盡合理，比如表彰獎(jiǎng)勵(lì)加分項(xiàng)的設(shè)置，其中有受到高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)批示表?yè)P(yáng)的加分。這個(gè)規(guī)定就使部分基層禁毒部門在偵查工作完成后，還要想方設(shè)法找高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)批示表?yè)P(yáng)⑤章曉宇.S市公安局偵查部門民警績(jī)效考核體系運(yùn)行的研究［D］.蘇州：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，2018.。領(lǐng)導(dǎo)批示對(duì)禁毒可以起到一定的推動(dòng)作用，但實(shí)戰(zhàn)部門要批示對(duì)于禁毒實(shí)效作用卻甚微。又如毒品樣品數(shù)據(jù)庫(kù)提供樣本的扣分項(xiàng)，該工作對(duì)于國(guó)家毒品數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)、了解掌握毒品來源的確有重要意義。該內(nèi)容本來可以放在加分項(xiàng)，作為一項(xiàng)正常的工作來開展。但用扣分的形式刺激，使得基層禁毒部門產(chǎn)生抵觸情緒。［9］

1.量化的指標(biāo)無法體現(xiàn)扎實(shí)細(xì)致的工作量

考評(píng)需要把工作要素量化，但很多工作事實(shí)上無法量化，強(qiáng)行量化使一些扎實(shí)細(xì)致的工作被忽視。表面合理的評(píng)價(jià)制度，不僅不能激發(fā)基層禁毒民警的積極性，在很多時(shí)候還起了負(fù)面影響。調(diào)研中，有部分基層禁毒警表示對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)純應(yīng)付，懶于主動(dòng)思考指標(biāo)與實(shí)際禁毒成效之間的關(guān)系。認(rèn)為自己與單位之間只有被用，而不是被信任，也缺乏向更新、更高標(biāo)準(zhǔn)提升自己的念頭。

2.考核指標(biāo)設(shè)計(jì)與執(zhí)行仍存在一定偏差

指標(biāo)由管理機(jī)關(guān)設(shè)置，較為宏觀，如果對(duì)操作層面的工作了解不夠透徹，指標(biāo)設(shè)計(jì)就容易過于理想化。如前文提及的清零、清隱考核，這兩個(gè)指標(biāo)設(shè)置的初衷是為了更好地防止吸毒人員肇事肇禍情況發(fā)生，然而吸毒人員隱蔽的社會(huì)屬性①DEEPAK SHARMA，NAVEEN GOEL，DINESH WALIA，et al.Prevalence and predictors of self-reported risk behaviors among male injecting drug users［J］.Indian journal of public health，2019，63（2）：114-118.，使得這個(gè)群體在現(xiàn)實(shí)中會(huì)采取各種對(duì)策逃避有關(guān)部門的管控，使得清零的考評(píng)導(dǎo)向只要在系統(tǒng)上面顯示吸毒人員管控率達(dá)標(biāo)即可。真實(shí)的情況是很多基層單位難以找到部分吸毒人員行蹤。清隱雖然沒有直接考評(píng)，但曾經(jīng)開展過相關(guān)的專項(xiàng)行動(dòng)，并在新發(fā)現(xiàn)吸毒人員和吸毒人員查處率中有考核。因此有不少民警錯(cuò)誤地認(rèn)為，當(dāng)初對(duì)吸毒人數(shù)不應(yīng)該如實(shí)填報(bào)。②從訪談民警反饋收集的信息。

3.考評(píng)難以細(xì)致體現(xiàn)各地毒情的差異③從樣本省（區(qū)）調(diào)研獲得的信息。

中國(guó)幅員遼闊，各地毒情差異較大。沒有評(píng)價(jià)指標(biāo)，難以對(duì)各地禁毒工作開展情況進(jìn)行有效評(píng)估；但以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)全國(guó)各地開展禁毒成效，既缺乏地區(qū)差異，又難以全面體現(xiàn)基層工作的艱巨性，顯然不夠公正客觀。考評(píng)指標(biāo)過細(xì)，基層會(huì)為了完成指標(biāo)而圍繞指標(biāo)開展工作，不加分的事不做，加分的事盡量做，導(dǎo)致禁毒工作失去本應(yīng)堅(jiān)守的實(shí)效。考評(píng)指標(biāo)籠統(tǒng)，基層又會(huì)覺得無從下手，以至于不知如何開展具體工作?？荚u(píng)指標(biāo)設(shè)置過高，還會(huì)導(dǎo)致某些采取不正當(dāng)手段完成任務(wù)或弄虛作假的現(xiàn)象出現(xiàn)④根據(jù)調(diào)研中基層禁毒部門對(duì)考評(píng)指標(biāo)評(píng)論梳理。。特別是績(jī)效考核的結(jié)果與民警的晉升、培訓(xùn)、薪酬關(guān)聯(lián)不大，無法運(yùn)用到人事管理層面，使得基層禁毒部門具體工作人員缺乏通過考評(píng)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的心理預(yù)期⑤臨公政.提升公安工作整體效能的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)管理模式——記臨安市公安局探索實(shí)踐績(jī)效管理工程［J］.公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)），2014（3）：109.。

4.基層超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)情況未在考評(píng)指標(biāo)體現(xiàn)

民警超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)幾乎是公安機(jī)關(guān)共同面臨的難題⑥章曉宇.S市公安局偵查部門民警績(jī)效考核體系運(yùn)行的研究［D］.蘇州：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，2018.。從調(diào)研的情況看，不少省份不少基層禁毒大隊(duì)都是在崗7人，一年逮捕指標(biāo)90～98人；除此之外，民警還需要承擔(dān)情報(bào)收集、禁毒宣傳、社區(qū)戒毒等日常工作，每一項(xiàng)工作都有獨(dú)立的考評(píng)指標(biāo)需要完成，因此基層禁毒民警長(zhǎng)期都是“白加黑”“五加二”的模式在運(yùn)轉(zhuǎn)。但歷年的考評(píng)指標(biāo)中都沒有涉及對(duì)民警的工作強(qiáng)度的評(píng)價(jià)，高強(qiáng)度的工作得到的是和普崗民警一樣的考核結(jié)果，同時(shí)還要面對(duì)更少的提拔機(jī)會(huì)，使得基層禁毒民警工作積極性受到較大打擊。

五、禁毒績(jī)效考評(píng)體系設(shè)計(jì)的方向思考

禁毒工作的特殊性，使得這項(xiàng)工作績(jī)效考評(píng)體系設(shè)計(jì)理應(yīng)包含打、防、管、控等諸多指標(biāo)。在對(duì)4個(gè)層級(jí)16個(gè)單位調(diào)研的過程中，絕大部分領(lǐng)導(dǎo)和民警都表示，禁毒工作是義舉、善舉，是有情懷的事業(yè)，即使很辛苦，也愿意一直堅(jiān)持做下去。

在深入調(diào)研國(guó)內(nèi)基層禁毒部門的工作現(xiàn)狀，并梳理了國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)績(jī)效主義的反思，參考了西方典型國(guó)家政府績(jī)效考評(píng)研究“公共選擇取向原則”⑦趙路，聶長(zhǎng)虹.西方典型國(guó)家政府績(jī)效考評(píng)的理論實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)的啟示［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（3）：82-89.的框架，研究了當(dāng)前禁毒績(jī)效考評(píng)的效能，包括考評(píng)內(nèi)容對(duì)禁毒民警責(zé)任心的影響，還有考評(píng)結(jié)構(gòu)對(duì)禁毒工作的調(diào)控，以及考評(píng)工作組織的透明性等幾個(gè)方面的問題后，筆者認(rèn)為，禁毒績(jī)效考評(píng)體系設(shè)計(jì)應(yīng)綜合考量以下幾個(gè)方向的內(nèi)容：

（一）禁毒績(jī)效考評(píng)目標(biāo)設(shè)置應(yīng)對(duì)禁毒工作起到科學(xué)導(dǎo)向作用［10］

毒品問題的治理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，禁毒工作的績(jī)效考評(píng)目標(biāo)應(yīng)該從毒品治理的規(guī)律入手，圍繞毒品問題治理的關(guān)鍵要素設(shè)置，考核的指標(biāo)完成應(yīng)以盡量接近或達(dá)到毒品治理的目標(biāo)為基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)結(jié)合的公共選擇理論對(duì)禁毒績(jī)效考評(píng)框架的設(shè)置有一定積極的作用，但也存在一些需要“糾偏”的現(xiàn)實(shí)狀況。應(yīng)從更重視毒品問題治理的成效和質(zhì)量入手，引導(dǎo)各地禁毒部門結(jié)合各自毒情的實(shí)際，選擇更貼合實(shí)際的考評(píng)框架。

（二）禁毒績(jī)效考評(píng)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)尊重禁毒工作的特殊性［11］

1.不能繼續(xù)以發(fā)案數(shù)持平或增長(zhǎng)作為考核基數(shù)

通過多年的治理，全國(guó)的毒情形勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)下降的拐點(diǎn)①見《2018年中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告》《2019年中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告》，以及中國(guó)禁毒.我國(guó)禁毒工作取得“三降三升”新成效。，而且因毒品犯罪案件的特殊性，導(dǎo)致發(fā)案率與故意殺人、搶劫等傳統(tǒng)刑事案件有顯著差別；特別是制毒案件有一定的遷移性，一個(gè)省區(qū)打擊力度加大，制毒技師和設(shè)備就會(huì)遷移到另一個(gè)省區(qū)，持續(xù)設(shè)置增幅考評(píng)指標(biāo)易導(dǎo)致基層養(yǎng)癰遺患。

2.應(yīng)理性對(duì)待吸毒人員戒斷率、管控率

戒毒操守維持是全球亟待攻克的難題，社區(qū)戒毒人員要在盡量長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)維持操守，就需要離開原來的“毒友圈”。在異地執(zhí)行社區(qū)戒毒的程序尚未全國(guó)規(guī)范的情況下開展，不應(yīng)簡(jiǎn)單地把社區(qū)戒毒人員留在戶籍地執(zhí)行戒毒操守考評(píng)［12］。

3.預(yù)防教育指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該更精細(xì)化

不應(yīng)再簡(jiǎn)單地以建多少園地、培訓(xùn)多少預(yù)防教育師資、受教育人數(shù)多少作為考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，以有多少次宣傳活動(dòng)被媒體報(bào)道作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)從教育成效上、受教育個(gè)體對(duì)涉毒行為的拒止能力方面進(jìn)行評(píng)估。

（三）及時(shí)調(diào)整并提高評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用

及時(shí)對(duì)績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查收集，對(duì)反饋比較突出的問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。在授予榮譽(yù)、職級(jí)提升方面，提升民警對(duì)指標(biāo)執(zhí)行力的獲得感，或者以培訓(xùn)、進(jìn)修等方式幫助民警提升個(gè)人素質(zhì)和綜合能力。

六、結(jié)論

禁毒績(jī)效考評(píng)制度設(shè)置的初衷也是為了最終打贏禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)。以“公共選擇導(dǎo)向”作為禁毒績(jī)效考評(píng)的依據(jù)，有一定的合理性。但禁毒作為一項(xiàng)“事關(guān)國(guó)家安危、民族興衰、人民福祉”的宏觀系統(tǒng)工程，以此導(dǎo)向作為考核框架設(shè)置存在一定缺陷，需要進(jìn)行必要的調(diào)整。根據(jù)總體目標(biāo)科學(xué)設(shè)計(jì)、仔細(xì)斟酌、認(rèn)真規(guī)劃考評(píng)指標(biāo)，方能使績(jī)效考評(píng)結(jié)果助力禁毒工作。