王斯一， 白梓函， 呂連宏， 羅宏

中國環(huán)境科學(xué)研究院

生物質(zhì)能是指通過光合作用將太陽能存儲(chǔ)在化學(xué)鍵中的可再生有機(jī)物[1]，其正在逐漸成為世界能源格局中重要的組成部分。合理利用生物質(zhì)能，對(duì)減少溫室氣體排放[1-4]、改善空氣質(zhì)量[5-6]以及提高農(nóng)村綜合生活水平[7-8]具有積極作用，也是我國在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的有力抓手。

近年來，我國對(duì)可再生能源關(guān)注程度與支持政策逐漸加強(qiáng)，而生物質(zhì)發(fā)電起步較晚，現(xiàn)階段商業(yè)盈利能力較弱，其發(fā)展與政策支持息息相關(guān)[9]。研究運(yùn)用政策工具理論與方法開展生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策評(píng)估與優(yōu)化對(duì)策研究，集中討論以下幾個(gè)問題：1)政府針對(duì)于生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼出臺(tái)過哪些國家層面的補(bǔ)貼政策；2)這些生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策由哪些部門出臺(tái)或聯(lián)合制定，是如何發(fā)展變化的；3)應(yīng)按照怎樣的框架和邏輯體系分析政策，根據(jù)該框架所出臺(tái)系列政策是否具有合理性；4)未來政策應(yīng)怎樣優(yōu)化，以促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 政策工具理論及方法

政策工具一般可以理解為政府為達(dá)成某種目的或解決某種問題所實(shí)施的手段或辦法。對(duì)于政策工具的分類，不同研究者有不同的方式：1)將政策工具分為供給層面、環(huán)境層面及需求層面3種類型[10]，此為最經(jīng)典的分類方式；2)根據(jù)政策作用對(duì)象進(jìn)行劃分，包括政府維度、社會(huì)組織維度、企業(yè)維度和個(gè)人維度共4個(gè)層面[11]；3)根據(jù)政策工具實(shí)施層面進(jìn)行劃分，包括基本層、戰(zhàn)略層和綜合層[12]；4)根據(jù)政策強(qiáng)度進(jìn)行劃分，包括強(qiáng)制性、自愿性和混合性的政策工具[13]，該分類方式廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域政策分析研究中[14-16]。本研究聚焦于生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域的補(bǔ)貼政策，故而在進(jìn)行政策工具分析時(shí)將主要采取基本政策工具供給層面、環(huán)境層面及需求層面的分類方法，以及按生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的分類方法[14]。

從基本政策工具角度分類，供給層面的政策工具為政府通過一定政策工具從基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入及公共服務(wù)等方面作用于產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)供給端。具體到生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼領(lǐng)域，包括對(duì)生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼、對(duì)人才建設(shè)的補(bǔ)貼以及對(duì)科研院所和研發(fā)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼等。環(huán)境層面則可以理解為政府通過規(guī)劃建議、法律法規(guī)、稅收減免等工具作用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部環(huán)境，從而間接對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生作用。在生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域，環(huán)境層面政策工具主要包括政府所出臺(tái)的生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格及補(bǔ)貼整體規(guī)劃、對(duì)生物質(zhì)發(fā)電的稅收減免補(bǔ)貼等。需求層面是指政府通過出口政策、采購等方式直接作用于產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)的需求。如政府對(duì)生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)、設(shè)備及產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼等。

此外，從生產(chǎn)過程不同環(huán)節(jié)將生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈分為五大環(huán)節(jié)：1)由科研院所和企業(yè)研發(fā)部門為主體的研發(fā)環(huán)節(jié)；2)由銀行等金融機(jī)構(gòu)、大型電力企業(yè)主導(dǎo)的投資推廣環(huán)節(jié)；3)以電力企業(yè)和農(nóng)民林戶為主體的原料資源環(huán)節(jié)；4)以國家電網(wǎng)及各電力企業(yè)為主體的生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)；5)以消費(fèi)者為主體的消費(fèi)環(huán)節(jié)。

1.2 樣本選取及編碼

由于各地生物質(zhì)資源稟賦有所差異，地方政策不具有很強(qiáng)一致性和代表性，故而研究樣本選取國家層面出臺(tái)的相關(guān)政策，包括中共中央、國務(wù)院及其各部委所公布的生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策。以2005年《中華人民共和國可再生能源法》頒布為起始，至2020年12月31日止，共收集生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策34項(xiàng)，按照其發(fā)布時(shí)間及部門進(jìn)行順序編碼，詳見表1。在政策文件編碼的基礎(chǔ)上按照“部分編號(hào)-條款編號(hào)”進(jìn)一步編碼，并根據(jù)需求繼續(xù)按“條款具體內(nèi)容要點(diǎn)”進(jìn)行第四位編碼，最終形成研究樣本。如2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》中第六章第24條中“國家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持以下活動(dòng)：可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程”編碼為“1-6-24-1”。

表1 國家層面涉及生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策統(tǒng)計(jì)Table 1 List of national policies on biomass power generation subsidy in China

2 生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策述評(píng)

2.1 政策制定的基本情況

2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》第一次將可再生能源通過中央立法的形式引入大眾視野。此后至2020年，各行政主體分別從不同側(cè)重點(diǎn)出臺(tái)了關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼的正式文件共34份。

生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策年度頻數(shù)見圖1。從圖1可以看出，生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策發(fā)展呈階段式提升的特點(diǎn)：第一階段為2005—2014年，每年新出臺(tái)的補(bǔ)貼政策數(shù)量平均為1～2項(xiàng)，且呈從法律法規(guī)到規(guī)劃、辦法，從可再生能源到生物質(zhì)能這種從整體領(lǐng)域到具體部分的邏輯進(jìn)行政策部署。第二階段為2015—2020年，每年出臺(tái)的補(bǔ)貼政策數(shù)量多在4項(xiàng)以上，總量明顯提升，除繼續(xù)從可再生能源、非水可再生能源這些生物質(zhì)能所屬上位概念規(guī)定補(bǔ)貼方法外，還出臺(tái)了細(xì)化的政策關(guān)注生物質(zhì)發(fā)電本身；生物質(zhì)發(fā)電所包括的秸稈能源化、垃圾焚燒發(fā)電和沼氣及生物天然氣等方面也逐漸為國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家能源局所重視，體現(xiàn)了相關(guān)政策的不斷完善與細(xì)化。

圖1 生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策年度頻數(shù)Fig.1 Annual frequency of biomass power generation subsidy policies in China

從發(fā)布政策的主導(dǎo)部門來看(表2)，制定生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼發(fā)布政策較多的部門為國家發(fā)展和改革委員會(huì)(占所有參與生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策制定部門總數(shù)的25%)，其次為財(cái)政部(20%)、國家能源局(16%)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(14%)。對(duì)各部門發(fā)布補(bǔ)貼政策的協(xié)同情況進(jìn)行計(jì)量，全國人民代表大會(huì)、國家電力監(jiān)管委員會(huì)與國務(wù)院?jiǎn)为?dú)出臺(tái)補(bǔ)貼政策的比例較高，前二者均為100%，后者為86%。生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼涉及可持續(xù)能源戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)、財(cái)政支撐和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等諸多方面，需要多部門協(xié)同完成。

表2 中國生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策制定部門及協(xié)同情況Table 2 Policy making departments of biomass power subsidy and their coordination situation in China

2.2 基本政策工具維度評(píng)估

將2005—2020年共63項(xiàng)生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策條例按照環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具及其具體政策手段進(jìn)行分類，結(jié)果見圖2。從圖2可以看出，生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策工具大部分從環(huán)境角度發(fā)揮作用，占該領(lǐng)域所有補(bǔ)貼政策比例為79%；其次是供給型政策工具，占比為19%；最少的是需求型政策工具，占比為2%。在我國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)尚未形成完備產(chǎn)業(yè)體系與市場(chǎng)的背景下，供給型政策工具不足，對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施投資等產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建支持不足，環(huán)境型政策工具可能存在冗余情況。

圖2 中國生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策基于基本政策工具分類占比Fig.2 Proportion of biomass power subsidy policies based on basic policy tools classification in China

2.2.1環(huán)境型政策工具

環(huán)境型生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策主要包括價(jià)格補(bǔ)貼、項(xiàng)目補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持及目標(biāo)規(guī)劃5類。針對(duì)生物質(zhì)發(fā)電的價(jià)格補(bǔ)貼政策最多，早在2006年出臺(tái)的《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》就明確規(guī)定：補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.25元/(kW·h)，并在發(fā)電項(xiàng)目運(yùn)行滿15年后取消補(bǔ)貼電價(jià)，同時(shí)2010年起新建項(xiàng)目補(bǔ)貼逐年退坡。2010年出臺(tái)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》則規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)為0.75元/(kW·h)。2020年最新出臺(tái)的《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》中規(guī)定：上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由電網(wǎng)企業(yè)收購價(jià)格、燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)格、適用增值稅率計(jì)算決定；發(fā)電企業(yè)定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)則由相關(guān)部門所規(guī)定的定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與適用增值稅率所決定。而2020年《關(guān)于〈關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》中再次強(qiáng)調(diào)：生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)起滿15年不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼。2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格補(bǔ)貼具體標(biāo)準(zhǔn)如表3所示。

表3 2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格補(bǔ)貼具體標(biāo)準(zhǔn)Table 3 Subsidy standards for biomass power price from 2005 to 2020

我國在實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼的同時(shí)，也在試圖通過逐步弱化補(bǔ)貼力度來推動(dòng)生物質(zhì)發(fā)電的市場(chǎng)化進(jìn)程，促進(jìn)其技術(shù)進(jìn)步。另一方面，價(jià)格補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)由規(guī)定固定的價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為根據(jù)浮動(dòng)的電網(wǎng)企業(yè)收購價(jià)格、燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)格和部門預(yù)算補(bǔ)助進(jìn)行計(jì)算獲得，能夠更加靈活地設(shè)定適用于當(dāng)時(shí)階段的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)經(jīng)過補(bǔ)貼后的生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格更加符合電力市場(chǎng)價(jià)格整體情況，促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電接軌常規(guī)的電力市場(chǎng)。但由于生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)對(duì)于政策依賴性較強(qiáng)，具有較大的政策敏感性，也應(yīng)將其價(jià)格波動(dòng)控制在一定范圍內(nèi)，避免因政策和價(jià)格的大幅波動(dòng)導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期不穩(wěn)定、不樂觀。

2.2.2供給型政策工具

供給型生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策主要包括對(duì)生產(chǎn)設(shè)備的補(bǔ)貼、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持和科技信息(技術(shù)研究、信息公開及信息系統(tǒng)建設(shè))3方面，其中對(duì)生產(chǎn)設(shè)備的補(bǔ)貼占比最高，科技信息次之。最早有關(guān)生物質(zhì)發(fā)電的生產(chǎn)設(shè)備補(bǔ)貼的條文出現(xiàn)在2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》，其中規(guī)定國家應(yīng)設(shè)立可再生能源發(fā)展的專項(xiàng)基金，該基金的用途就包括推動(dòng)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備進(jìn)行本地化生產(chǎn)。此后在2015年出臺(tái)的《中華人民共和國大氣污染防治法》(第二次修訂)，2017年通過的《全國農(nóng)村沼氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于促進(jìn)生物質(zhì)能供熱發(fā)展的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》，以及2020年通過的《關(guān)于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》中均有涉及?？梢姡瑢?duì)于供給層面生產(chǎn)設(shè)備補(bǔ)貼政策逐漸受到重視，有利于在我國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展成熟、缺少發(fā)展活力的情況下促進(jìn)產(chǎn)業(yè)供給增長(zhǎng)。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼與投入也是從供給端促進(jìn)形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)所不可或缺的國家支持政策。

2.2.3需求型政策工具

需求型生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策應(yīng)用較少，唯一涉及該層面的是2007年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2007—2015年)》中“研究制定支持農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能發(fā)展的配套法規(guī)和政策措施，出臺(tái)用戶補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策”。事實(shí)上，在生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策所出臺(tái)和使用的需求型政策工具較少，與該產(chǎn)業(yè)自身特點(diǎn)相符合，我國普通電力消費(fèi)者并無直接購電選擇權(quán)，而是由電網(wǎng)及電力公司作為消費(fèi)者的“代理人”或“中介”，向電廠購電，因此對(duì)普通消費(fèi)者而言并無生物質(zhì)電力消費(fèi)動(dòng)力。

2.3 補(bǔ)貼政策的產(chǎn)業(yè)鏈維度評(píng)估

結(jié)合生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)自身生產(chǎn)特點(diǎn)，按照研發(fā)、投資推廣、原料資源、生產(chǎn)并網(wǎng)和消費(fèi)共5個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)對(duì)補(bǔ)貼政策條例進(jìn)行分類并評(píng)估，結(jié)果見表4。從表4可以看出，分布在研發(fā)與消費(fèi)2個(gè)環(huán)節(jié)的生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策較少，分布在投資推廣與原料資源的較多，分布在生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策占據(jù)了所有政策的50%以上?；谖覈镔|(zhì)發(fā)電發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)加大對(duì)于研發(fā)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼的政策支持力度，通過對(duì)生物質(zhì)開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)的補(bǔ)貼促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展。同時(shí)，在生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策應(yīng)適當(dāng)整合，增加其可實(shí)施性。如在2012年出臺(tái)的《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》中規(guī)定“可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)可再生能源上網(wǎng)電價(jià)、脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)等因素確定”，只給出了其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大致與哪些因素相關(guān)，并沒有給出所有決定因素、確切的計(jì)算方式或準(zhǔn)確的補(bǔ)貼數(shù)額。2020年新出臺(tái)的《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》等相關(guān)文件則給出了明確的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，更加具有可執(zhí)行性與有效性。

表4 生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策產(chǎn)業(yè)鏈分布情況Table 4 Industry chain distribution of biomass power subsidy policies

圖3展示了2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策的產(chǎn)業(yè)鏈分布累計(jì)變化情況。從圖3可以看出：1)研發(fā)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策主要集中在2005—2010年，近年來技術(shù)研發(fā)方面的補(bǔ)貼政策反而有所減少。2)投資推廣與原料資源2個(gè)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼政策數(shù)量的時(shí)間分布較為穩(wěn)定，并有逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)。前者體現(xiàn)了政府對(duì)可再生能源發(fā)展基金和大型機(jī)械等固定資產(chǎn)投資的重視，后者體現(xiàn)了對(duì)秸稈資源化、沼氣和生物天然氣等具體領(lǐng)域的進(jìn)一步細(xì)分規(guī)劃。3)生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策在2016年以后有較大增長(zhǎng)，在2020年更是爆發(fā)式增長(zhǎng)至11項(xiàng)之多，但數(shù)量的增長(zhǎng)并不意味著補(bǔ)貼力度加大。在《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》中明確規(guī)定“在年度補(bǔ)貼資金總額確定的情況下，進(jìn)一步完善非水可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的市場(chǎng)化配置機(jī)制，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式優(yōu)先選擇補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡幅度大、技術(shù)水平高的項(xiàng)目”，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確實(shí)有助于增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活力、篩選留存符合市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)的企業(yè)，但在我國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展成熟之際，還是需要在政策實(shí)施時(shí)切實(shí)把握好篩選標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼留存企業(yè)數(shù)量?！蛾P(guān)于〈關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》則規(guī)定“生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，包括農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電項(xiàng)目，全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)為 82 500 小時(shí)”，超出后不再享受補(bǔ)貼，并規(guī)定“生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論項(xiàng)目是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金”。意味著在相關(guān)技術(shù)發(fā)展、市場(chǎng)生態(tài)逐步完善的情況下，企業(yè)需要合理分配每年發(fā)電運(yùn)行小時(shí)數(shù)才能獲取最大利潤。但是這會(huì)導(dǎo)致若按照平均分配全生命周期時(shí)，每年僅可獲得 5 500 h補(bǔ)貼發(fā)電時(shí)間，會(huì)限制部分企業(yè)的產(chǎn)能，對(duì)發(fā)電企業(yè)獲得盈利、達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及對(duì)生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展起到抑制作用。

圖3 2005—2020年生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策產(chǎn)業(yè)鏈分布累計(jì)變化Fig.3 Industry chain distribution cumulative changes about biomass power subsidy policies from 2005 to 2020

3 存在問題及建議

3.1 存在問題

3.1.1研發(fā)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼政策欠缺

從基本政策工具的角度來說，中國生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策中在供給角度的科技研發(fā)補(bǔ)貼政策近年來受到了忽略；從產(chǎn)業(yè)鏈分布的角度分析結(jié)果來看，初始研發(fā)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策力度還有待加強(qiáng)。自2005年開始只在少數(shù)年份出臺(tái)過至多1項(xiàng)相關(guān)政策，近5年來更是完全沒有出臺(tái)該類政策。

生物質(zhì)燃料較為松散[17]、熱值較低，如果按照傳統(tǒng)生物質(zhì)發(fā)電方式進(jìn)行直接燃燒發(fā)電，其能源利用率極低，污染排放量卻極大，故而迫切需要發(fā)展現(xiàn)代生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)以提升效率、降低污染。目前直燃發(fā)電技術(shù)、纖維素乙醇技術(shù)等核心技術(shù)有所欠缺[18]；燃燒裝置沉淀結(jié)渣技術(shù)、防腐技術(shù)、氣化發(fā)電技術(shù)和混燒發(fā)電技術(shù)等亟待突破[19]；生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)在熱電聯(lián)產(chǎn)電廠入網(wǎng)線路回路數(shù)的確定、電網(wǎng)現(xiàn)有資源的匹配等方面尚存難點(diǎn)[20-21]；生物質(zhì)和碳捕集與封存技術(shù)(BECCS)涉及的碳捕獲與封存均缺少商業(yè)運(yùn)營能力[22]。加之科技研發(fā)領(lǐng)域補(bǔ)貼政策的缺位并未起到充分助力作用。這些都是導(dǎo)致中國生物質(zhì)發(fā)電原料利用效率低、成本居高不下、環(huán)境效益不能充分體現(xiàn)的主要原因。

3.1.2原料供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼政策不足

從基本政策工具的分析來說，供給角度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策工具數(shù)量占比約3%；根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)分布與分析，投資推廣與原料資源中間環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策總數(shù)雖呈上漲趨勢(shì)，但相較于生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的政策數(shù)量來說仍存在欠缺。政策在產(chǎn)業(yè)鏈中分布不夠均衡，制約了企業(yè)甚至整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在原料供應(yīng)方面，中國廣袤的農(nóng)村地區(qū)是生物質(zhì)發(fā)電原料的重要來源，這也就導(dǎo)致生物質(zhì)發(fā)電原料分散、收集存在難度、收購成本較高、質(zhì)量良莠不齊；農(nóng)戶對(duì)秸稈等生物質(zhì)發(fā)電原料的利用意識(shí)差，缺乏與企業(yè)的有效溝通[17,23]。若要試圖建設(shè)生物質(zhì)發(fā)電原料的收集體制或穩(wěn)定的原料供應(yīng)鏈，會(huì)更加需要政府的補(bǔ)貼與支持。完備的基礎(chǔ)設(shè)施是生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)能夠投入生產(chǎn)的重要前提。尤其在大力推廣生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)的背景下，更是對(duì)電網(wǎng)構(gòu)建、熱力管道鋪設(shè)提出了需求。

3.1.3財(cái)政補(bǔ)貼向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變

從基本政策工具角度，環(huán)境型政策工具所包括的價(jià)格補(bǔ)貼和稅收補(bǔ)貼占比超過50%；從產(chǎn)業(yè)鏈角度，生產(chǎn)并網(wǎng)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼是應(yīng)用次數(shù)最多的政策工具。但在2020年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》設(shè)定了生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)，明確了補(bǔ)貼年限和補(bǔ)貼上限，并提出核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。隨著綠證市場(chǎng)交易規(guī)模的擴(kuò)大，以及2021年碳排放交易市場(chǎng)全面啟動(dòng)，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)將通過綠證交易和碳排放權(quán)交易獲得收入，一定程度上替代財(cái)政補(bǔ)貼。因此，總體趨勢(shì)來看，中國生物質(zhì)發(fā)電的價(jià)格補(bǔ)貼政策已退坡在即，并逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，但目前能夠有效發(fā)揮市場(chǎng)作用的政策工具及制度創(chuàng)新尚有欠缺。

3.2 政策建議

3.2.1著力技術(shù)研發(fā)，發(fā)揮科技引領(lǐng)

政府加大對(duì)于可再生能源研發(fā)投入的補(bǔ)貼力度是增加產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入的最有效途徑[24-25]，也是減少排放的有力手段[26-27]。建議對(duì)生物質(zhì)能源開發(fā)利用關(guān)鍵技術(shù)開展研發(fā)攻關(guān)，研究清潔高效燃燒技術(shù)、原料收集設(shè)備改進(jìn)、發(fā)電及余熱利用技術(shù)、熱電暖多聯(lián)供技術(shù)等，推進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

BECCS技術(shù)是國際公認(rèn)最具有潛力的碳排放技術(shù)，也是助力我國碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要技術(shù)。目前中國尚無BECCS項(xiàng)目，在相關(guān)技術(shù)上仍處于落后階段，應(yīng)充分總結(jié)相關(guān)碳捕集與封存(CCS)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，凝練碳捕集和碳封存技術(shù)突破，提前戰(zhàn)略部署B(yǎng)ECCS核心技術(shù)研發(fā)、探索農(nóng)林生物質(zhì)資源地理分布與CCS的空間匹配性，對(duì)BECCS在中國開發(fā)應(yīng)用提供財(cái)政支持。

加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電在技術(shù)研發(fā)和人才建設(shè)方面的補(bǔ)貼與資金投入，以推動(dòng)構(gòu)建生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的運(yùn)作模式，促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系的建立，達(dá)成提高行業(yè)生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力并使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的最終目的。

3.2.2關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈條，營造產(chǎn)業(yè)生態(tài)

中國生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)在原料收集與購買方面存在較大困難，需要資金支持其收購原料或構(gòu)建原料供應(yīng)鏈。在建立企業(yè)價(jià)格聯(lián)盟[28]、農(nóng)戶與倉庫的最佳數(shù)量位置確立等[29]優(yōu)化路徑的基礎(chǔ)上，建議政府通過直接發(fā)放補(bǔ)貼或以工代賑等方式對(duì)農(nóng)戶收集農(nóng)林生物質(zhì)原料予以支持，提高其參與積極性；將原料收集設(shè)備和切片打捆等預(yù)處理農(nóng)機(jī)設(shè)備納入國家農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍，同時(shí)，對(duì)于供應(yīng)商等中間參與主體，按照原料供給量比例給予相應(yīng)運(yùn)營補(bǔ)貼，以保證原料長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，為避免扭曲要素配置效率，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的扶持方式應(yīng)聚焦于公共產(chǎn)品供給這一政府固有職能上，通過提供生物質(zhì)原料收集、運(yùn)輸，以及生物質(zhì)燃料配送、沼氣管網(wǎng)、農(nóng)村供熱管網(wǎng)、加氣站等公共設(shè)施，為生物質(zhì)能開發(fā)提供設(shè)施基礎(chǔ)。

應(yīng)充分涉及原料供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施等中間鏈條的補(bǔ)貼、充分顧及全產(chǎn)業(yè)鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)，使價(jià)值鏈、企業(yè)鏈、供需鏈于空間鏈形成緊密的鉚合[30]；完善補(bǔ)貼規(guī)則、擴(kuò)展補(bǔ)貼項(xiàng)目，營造適宜生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)生存發(fā)展的環(huán)境。

3.2.3完善激勵(lì)政策，強(qiáng)化市場(chǎng)培育

生物質(zhì)發(fā)電逐步向市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展是趨勢(shì)和必然，但以國際經(jīng)驗(yàn)和中國現(xiàn)狀來看，包括生物質(zhì)發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電不宜直接簡(jiǎn)單市場(chǎng)化，而是借由電價(jià)、配額等保障性措施對(duì)生物質(zhì)發(fā)電提供配套政策機(jī)制。因此，應(yīng)合理規(guī)劃生物質(zhì)發(fā)電政策實(shí)施節(jié)奏、優(yōu)化補(bǔ)貼退坡方案。在逐漸減少生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格補(bǔ)貼的過程中，合理調(diào)整補(bǔ)貼政策和方式[31]，引入綠證交易、環(huán)保稅、綠色電價(jià)等手段，借助政府和社會(huì)資本合作模式(public-private partnership，PPP)、碳交易市場(chǎng)、排污權(quán)交易等方式，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的積極作用，實(shí)現(xiàn)生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)環(huán)境效益的經(jīng)濟(jì)化。不僅減輕政府對(duì)于生物質(zhì)發(fā)電持續(xù)補(bǔ)貼所產(chǎn)生的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展[32]。

探索生物質(zhì)發(fā)電及供熱供氣有效參與配額制與綠證機(jī)制辦法，參考可再生能源電力消納保障機(jī)制，構(gòu)建政府承擔(dān)配額落實(shí)主體責(zé)任，供電、供熱、供氣商承擔(dān)配額實(shí)施責(zé)任，用戶承擔(dān)配額消納責(zé)任的生物質(zhì)供電、供熱、供氣配額分配管理機(jī)制，配額優(yōu)先采購機(jī)制；探索生物質(zhì)供熱、供電市場(chǎng)化交易進(jìn)程，研究綠證核算、自愿認(rèn)購折算配額等綠證交易方法；搭建生物質(zhì)配額分配與綠證交易銜接機(jī)制。

積極推動(dòng)生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)開展碳排放交易，實(shí)現(xiàn)企業(yè)減排增收。引導(dǎo)生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)通過清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)或國內(nèi)自愿減排項(xiàng)目(CCER)獲得相應(yīng)碳排放權(quán)確認(rèn)，以碳排放權(quán)交易的形式為企業(yè)提供新的資金支持來源，提高產(chǎn)業(yè)效益，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。