張玲玲

（陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，陜西 西安 710065）

一、前言

土地整治既是我國(guó)扶貧開發(fā)的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地綜合利用的有效方法。在此環(huán)節(jié)，有關(guān)部門需要積極推動(dòng)我國(guó)土地整治融資方式改革、融資結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，豐富融資途徑，進(jìn)而保障資金的充足。PPP模式是目前較為常見的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作模式，將其合理地引入土地整治項(xiàng)目有助于緩解項(xiàng)目融資難的情況。因此，對(duì)此項(xiàng)課題進(jìn)行研究具有十分重要的意義。

二、土地整治項(xiàng)目的資金來(lái)源

土地整治項(xiàng)目對(duì)資金的需求量極大，若無(wú)法保證資金充足，必然會(huì)讓項(xiàng)目推進(jìn)受阻。現(xiàn)階段，土地整治項(xiàng)目資金主要源于三個(gè)方面。

首先，財(cái)政注資。在此環(huán)節(jié)，財(cái)政撥款是土地整治項(xiàng)目的資金來(lái)源，資金供給情況深受財(cái)政收支現(xiàn)狀影響。國(guó)家和地方財(cái)政無(wú)法負(fù)擔(dān)所有的土地整治項(xiàng)目開支，所以財(cái)政注資大部分只存在于土地整治項(xiàng)目開展初期，這筆資金可充當(dāng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立的啟動(dòng)金。

其次，銀行貸款。從當(dāng)前情況來(lái)看，銀行貸款是最為常見的土地整治項(xiàng)目資金來(lái)源。銀行在收到土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提交的貸款申請(qǐng)后，根據(jù)實(shí)際情況批款，并確定還本付息期限［1］。當(dāng)前，商業(yè)銀行提供的貸款可用于土地收購(gòu)、前期開發(fā)和整理等工作。需要注意的是，只有土地一級(jí)開發(fā)機(jī)構(gòu)才可以充當(dāng)土地儲(chǔ)備貸款的借款人。

最后，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。開展土地整治項(xiàng)目必須持續(xù)投入大量資金，項(xiàng)目開展周期長(zhǎng)，所以投資回收周期也相對(duì)較長(zhǎng)。在這種情況下，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)支配的資金也十分有限，無(wú)法為土地整治項(xiàng)目提供有力支持。對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)而言，資金占用時(shí)間長(zhǎng)、自有資金少的問(wèn)題始終存在，對(duì)土地整治項(xiàng)目融資造成嚴(yán)重阻礙。

三、社會(huì)資本參與的優(yōu)勢(shì)與可行性

目前，土地整治項(xiàng)目數(shù)量不斷增多，相關(guān)工作人員也在竭力解決融資難的問(wèn)題。隨著金融衍生產(chǎn)品的豐富和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資渠道的拓展，眾多新型融資模式應(yīng)運(yùn)而生，如信托融資模式、債券融資模式、項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目融資模式類型眾多，其中的PPP模式、BOT模式、ABS模式都廣泛應(yīng)用于城鄉(xiāng)基建項(xiàng)目，PPP模式所受關(guān)注最多。

如今，在土地整治項(xiàng)目開展過(guò)程中，PPP模式的應(yīng)用率幾乎為零，但將這種模式引入土地整治項(xiàng)目卻十分可行。當(dāng)前，具備社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目的宏觀環(huán)境可行性，國(guó)家為社會(huì)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)提供了良好環(huán)境，還不斷出臺(tái)政策鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與［2］。同時(shí)，PPP模式已經(jīng)在其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，吸引社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目，將PPP模式引入其中可獲得經(jīng)驗(yàn)支持，能為進(jìn)一步優(yōu)化土地整治項(xiàng)目融資模式提供輔助。對(duì)于土地整治項(xiàng)目而言，社會(huì)資本可以為項(xiàng)目推進(jìn)提供大量資金，有利于盤活市場(chǎng)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。此外，社會(huì)資本方只需要提供資金，彼此的利益關(guān)系十分明確，有利于保證利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

四、基于PPP模式土地整治項(xiàng)目要點(diǎn)

雖然PPP模式在土地整治項(xiàng)目當(dāng)中應(yīng)用極少，但是該模式在減負(fù)債、多融資方面的優(yōu)勢(shì)十分突出，將其引入土地整治項(xiàng)目十分必要。為探討土地整治項(xiàng)目中的社會(huì)資本參與方式以及PPP模式運(yùn)作形式，本文基于坮塬區(qū)土地整治項(xiàng)目的資本引入模式進(jìn)行詳細(xì)論述。

（一）坮塬區(qū)土地整治項(xiàng)目

坮塬區(qū)土地整治項(xiàng)目的主要內(nèi)容是水源開發(fā)再利用、荒草地整治與梯田修筑，整治工程主要是為了整理出具有一定產(chǎn)能的旱地和水澆地。在項(xiàng)目開展環(huán)節(jié)對(duì)田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程加以跟進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)土地綜合治理、切實(shí)提升土地可利用率以及耕地質(zhì)量提供了極大保障。坮塬區(qū)土地整治項(xiàng)目工程規(guī)模大且耗時(shí)久，資金需求量極大。在實(shí)踐中，財(cái)政撥款以及銀行貸款所提供的資金無(wú)法完全填補(bǔ)坮塬區(qū)土地整治項(xiàng)目的資金缺口，所以相關(guān)工作人員選擇引入社會(huì)資本，基于PPP模式推進(jìn)坮塬區(qū)土地整治項(xiàng)目。為此，社會(huì)資本選擇以股權(quán)融資方式參與項(xiàng)目，為項(xiàng)目提供無(wú)債權(quán)資金，與政府達(dá)成平等合作關(guān)系。

（二）土地整治項(xiàng)目運(yùn)作管理

在PPP模式下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要充分發(fā)揮自身的土地儲(chǔ)備職能，基于國(guó)土部門委托開展項(xiàng)目投資人招標(biāo)。中標(biāo)者就是土地整治項(xiàng)目的社會(huì)投資人，該企業(yè)需要與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)全資子公司合作成立項(xiàng)目公司，從而為土地整治項(xiàng)目注資。在運(yùn)作過(guò)程中，需要重點(diǎn)關(guān)注五個(gè)方面。

1.委托與整治

與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相比，土地整治項(xiàng)目具有特殊性，根本原因是土地屬于國(guó)家資源，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雖然具備土地儲(chǔ)備職能，但在參與土地整治時(shí)依然需要獲得政府授權(quán)。因此，土地整治項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)委托才可開展，政府部門應(yīng)授權(quán)委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，再由它進(jìn)行階段性轉(zhuǎn)委托整治，而社會(huì)資本與該機(jī)構(gòu)共同投資的項(xiàng)目公司就是受托整治方，需要承擔(dān)整治工作責(zé)任。

2.交付與出讓

在土地整治項(xiàng)目開展環(huán)節(jié)，項(xiàng)目公司完成整治工作后，需要將土地交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，再基于國(guó)土部門實(shí)現(xiàn)土地招拍掛，最終完成土地出讓。在這一過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要工作有兩個(gè)：一是驗(yàn)收已整治土地；二是收回土地并準(zhǔn)備出讓手續(xù)。國(guó)土部門需要保證土地出讓價(jià)格的合理性和科學(xué)性。

3.利益分配

一旦土地出讓，就意味著投資人可以獲得收益。在這一環(huán)節(jié)，地方財(cái)政部門需要將土地成本以及部分收益返還給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，然后再由其返還給項(xiàng)目公司，最終讓社會(huì)投資人獲得成本和收益。在分配收益時(shí)，政府與社會(huì)資本必須基于前期簽訂的合同要求進(jìn)行合理分配。當(dāng)土地整治項(xiàng)目的成本、收益以及分紅都開始返還后，社會(huì)投資人應(yīng)該著手準(zhǔn)備退出工作。此時(shí)，社會(huì)投資人需要以資金需求為基礎(chǔ)，分期減資、分期退出。當(dāng)土地整治項(xiàng)目全部完整，而項(xiàng)目公司收回所有的成本和收益后，該公司就會(huì)進(jìn)入注銷清算環(huán)節(jié)，社會(huì)投資人也將退出該項(xiàng)目。

4.風(fēng)險(xiǎn)管控

PPP融資模式下，土地整治項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型十分多樣，為保障資金安全、持續(xù)穩(wěn)健推進(jìn)土地整治，相關(guān)工作人員也必須在項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)節(jié)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管控。當(dāng)前，土地整治項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需重點(diǎn)關(guān)注信用風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中持續(xù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，從多角度出發(fā)提出完善的風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策，為有效管控風(fēng)險(xiǎn)做好充足準(zhǔn)備。在社會(huì)資本注入的過(guò)程中，信用風(fēng)險(xiǎn)管控最為重要，政府部門必須提高招標(biāo)合理性，強(qiáng)調(diào)中標(biāo)單位資質(zhì)與能力審查，杜絕融資風(fēng)險(xiǎn)。需要注意的是，有關(guān)部門需要制定明確的投資人退出機(jī)制，確保社會(huì)投資人退出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)科學(xué)、條件清晰，以免對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生影響。為此，可建立獨(dú)立監(jiān)管部門，直接監(jiān)督土地整治項(xiàng)目的全部運(yùn)作流程，為保證各項(xiàng)工作有序開展和社會(huì)投資人安全退出做好準(zhǔn)備。

5.資本引入優(yōu)化路徑

社會(huì)資本的參與為土地整治項(xiàng)目注入了充足的資金，使市場(chǎng)作用得以充分發(fā)揮。為進(jìn)一步提升土地整治項(xiàng)目的融資便捷性，相關(guān)工作人員需要積極優(yōu)化資本引入路徑，優(yōu)化PPP模式應(yīng)用，讓社會(huì)資本的參與質(zhì)效得到提高。為此，需要推進(jìn)招標(biāo)優(yōu)化，如嚴(yán)格制定招標(biāo)單位黑名單和白名單，提高中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與條件，加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目的可行性研究和預(yù)算編制的科學(xué)性。為便于社會(huì)資本融入，有關(guān)部門還需要積極完善政策法規(guī)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與；同時(shí)還可通過(guò)成立PPP專屬機(jī)構(gòu)的方式，簡(jiǎn)化社會(huì)資本注入流程，深化PPP模式在土地整治項(xiàng)目中的合理應(yīng)用。在設(shè)立PPP專屬機(jī)構(gòu)方面，可基于實(shí)際需求選擇機(jī)構(gòu)設(shè)立形式，該機(jī)構(gòu)可完全獨(dú)立于政府部門，也可以是相對(duì)獨(dú)立的中央機(jī)構(gòu)，更可以被設(shè)置在政府部門之下。在實(shí)際運(yùn)用環(huán)節(jié)，PPP專屬機(jī)構(gòu)要發(fā)揮政策解讀與指導(dǎo)、多部門協(xié)調(diào)、宣傳推廣、引導(dǎo)社會(huì)資本有效參與等多元作用。

五、結(jié)語(yǔ)

讓社會(huì)資本參與到土地整治項(xiàng)目中十分有利于解決此類項(xiàng)目的資金短缺問(wèn)題，可以有效緩解政府部門的壓力，為推動(dòng)項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健開展提供助力。在實(shí)踐工作中，土地整治項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要掌握PPP模式的運(yùn)作特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府部門與社會(huì)資本的有效合作，打造利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系。