楊小玲

根據(jù)《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》（2016），金融消費者是指購買、使用金融機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人。如何有效防控金融風(fēng)險一直是中央的重點關(guān)注問題，圍繞金融業(yè)務(wù)、政策、制度等方面，學(xué)術(shù)界和執(zhí)業(yè)機構(gòu)都進(jìn)行過深入探討。對處于弱勢地位的金融消費群體進(jìn)行有效的保護(hù)，也是防范金融風(fēng)險的重要手段。隨著金融市場的快速發(fā)展和金融產(chǎn)品的多樣化，金融消費者權(quán)益受損的現(xiàn)象層出不窮。金融消費者保護(hù)不足容易導(dǎo)致流動性風(fēng)險、聲譽風(fēng)險、擠兌風(fēng)險等（楊小玲、楊建榮，2020），市場信心對于金融市場穩(wěn)定至關(guān)重要。央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門多次發(fā)文要求金融機構(gòu)切實做好保護(hù)金融消費者權(quán)益工作。2019年《關(guān)于銀行保險機構(gòu)加強消費者權(quán)益保護(hù)工作體制機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，將消費者保護(hù)審查納入銀行保險機構(gòu)風(fēng)險管理和內(nèi)部控制體系。2020年9月，央行發(fā)布修訂后的《金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》，從金融機構(gòu)行為規(guī)范、金融信息保護(hù)、消費爭議解決、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等多方面做出相應(yīng)規(guī)定。審計監(jiān)督也是金融監(jiān)管體系的有效補充部分，能有效助力金融消費者權(quán)益保護(hù)，有助于更好地服務(wù)于金融消費者權(quán)益保護(hù)，為防風(fēng)險、治亂象作出更大貢獻(xiàn)。這既是金融新業(yè)態(tài)趨勢下的防范化解金融風(fēng)險的客觀需要，也是推動高質(zhì)量金融深化改革的必然要求。現(xiàn)有文獻(xiàn)較多從行為監(jiān)管的角度對金融消費者權(quán)益保護(hù)進(jìn)行研究（孫天琦，2015），提出重視透明度監(jiān)管，而較少從審計角度進(jìn)行有效地探討。本文期望從審計助力金融消費者權(quán)益保護(hù)的作用機理著手，圍繞金融消費中容易出現(xiàn)的風(fēng)險，探討金融消費者權(quán)益保護(hù)工作的審計切入點。

一、審計助力金融消費者權(quán)益保護(hù)的作用機理

金融消費權(quán)益保護(hù)工作是一項與人民群眾關(guān)系極為密切的工作，是落實習(xí)近平總書記“以人民為中心”發(fā)展思想在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。關(guān)于金融消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管，理論上主要從行為監(jiān)管角度探討。最早可追溯到Taylor（1995）提出的“雙峰”理論（Twin Peaks）。他將行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管作為金融監(jiān)管的兩峰并列，認(rèn)為行為監(jiān)管應(yīng)側(cè)重于對市場公正、公眾信心和金融消費者權(quán)益的維系。 在市場失靈的情況下，應(yīng)該加大政府對金融消費者的行為監(jiān)管（孫天琦，2015）。這為切實維護(hù)金融消費者的合法權(quán)益，履行消費者權(quán)益保護(hù)義務(wù)，進(jìn)一步提高金融機構(gòu)金融服務(wù)水平，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的金融消費關(guān)系提供了理論依據(jù)。

審計起源于受托責(zé)任，委托人和受托人之間由于利益不完全一致以及一定程度的信息不對稱，存在受托人做出不利于委托人決策的可能，為解決這一問題，審計部門這樣一個獨立的機構(gòu)就此產(chǎn)生。在金融消費者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域中，金融消費者和國家金融管理者之間存在這種受托責(zé)任關(guān)系，因此，需要金融審計機關(guān)對相關(guān)金融機構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督與評價。如圖1所示，社會公眾作為委托人把金融事務(wù)代理權(quán)和資源分配權(quán)交與“一行兩會”（指中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會）、銀行類、證券類、保險類等金融機構(gòu)，同時將監(jiān)督、評價及披露國家相關(guān)部門資金資源使用情況的權(quán)利賦予金融審計機關(guān)。金融審計機關(guān)圍繞金融消費者政策制定、政策執(zhí)行和政策效果對金融消費者權(quán)益進(jìn)行有效審計。金融機構(gòu)在現(xiàn)實生活中是金融消費者權(quán)益保護(hù)的主要執(zhí)行者，故審計重點也應(yīng)該圍繞金融機構(gòu)進(jìn)行。

圖1 金融消費者權(quán)益保護(hù)審計監(jiān)督作用機理

透明度監(jiān)管是金融消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)督的重點。從信息經(jīng)濟學(xué)的角度來看，金融產(chǎn)品一般是商業(yè)銀行、基金公司、證券公司等金融機構(gòu)處理過企業(yè)的信息后設(shè)計產(chǎn)生的。信息經(jīng)過商業(yè)銀行的收集和處理，聚集到商業(yè)銀行體系內(nèi)，之后這些產(chǎn)品再在證券市場上發(fā)行。而對于投資者而言，所獲知的信息是金融機構(gòu)有選擇性地發(fā)布到金融市場上，投資者對風(fēng)險的判斷則基于與產(chǎn)品相關(guān)的各種信息。對于這些新的金融產(chǎn)品而言，它們的投資信息經(jīng)歷了兩次加工，第一次是在商業(yè)銀行等金融機構(gòu)階段，第二次是在形成新的證券化產(chǎn)品階段（吳曉求，2017）。這種多次的信息加工，加長了信息傳遞的鏈條，金融消費者與最終投資標(biāo)的之間的信息成本顯著上升，同時容易導(dǎo)致信息失靈。當(dāng)信息鏈條被加長之后，要保證這些信息的真實性和完整性就需要相應(yīng)的監(jiān)管措施。

審計作為黨和國家的重要監(jiān)督組成部分，在防范系統(tǒng)性重要風(fēng)險、保障金融消費者權(quán)益方面發(fā)揮了重大作用。審計中要堅持金融消費問題導(dǎo)向的客觀需要，把主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險放在更加重要的位置，發(fā)揮好金融消費者權(quán)益保護(hù)工作金融領(lǐng)域“減震器”和“舒壓閥”的基礎(chǔ)性作用。金融機構(gòu)與金融消費者屬于金融交易的一體兩面，金融亂象的根本驅(qū)動是獲取更多利益。所以，很大程度上，金融機構(gòu)的違規(guī)經(jīng)營、管理不善等問題均會直接或間接表現(xiàn)為對消費者權(quán)益的侵害。反過來，重視金融消費者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管，能有效壓縮金融機構(gòu)實施不當(dāng)行為的空間，迫使其穩(wěn)健合規(guī)，可持續(xù)發(fā)展。

二、金融消費中存在的風(fēng)險點

根據(jù)上述理論分析可知，近年來，隨著金融產(chǎn)品的多元化和消費糾紛的復(fù)雜化，相對于金融機構(gòu)，分散的金融消費者難以充分占有信息，加上在專業(yè)知識、交易經(jīng)驗、風(fēng)險識別、承受能力等方面的原因，致使金融消費爭議上升趨勢明顯，維護(hù)消費者合法權(quán)益的問題日益突出。理清風(fēng)險類型和不同風(fēng)險源的重要目的，就是試圖找到相應(yīng)的監(jiān)管準(zhǔn)則的邏輯。金融消費者權(quán)益保護(hù)，其所設(shè)立的監(jiān)管準(zhǔn)則本質(zhì)都是試圖對沖和管控潛在風(fēng)險。站在金融消費者角度，具體來說，金融消費中存在的風(fēng)險主要有:

1.遭受金融消費欺詐的風(fēng)險。金融行業(yè)作為具有一定公共性的行業(yè)，金融機構(gòu)欺詐行為不僅損害個體的金融消費者利益，而且給金融市場造成無形的損失，甚至帶來區(qū)域性或系統(tǒng)性金融風(fēng)險（陽建勛，2019），進(jìn)而危及整個社會的金融穩(wěn)定與金融安全。金融消費者面臨的欺詐風(fēng)險主要來自三個方面：一是金融機構(gòu)弱化風(fēng)險信息傳遞。金融機構(gòu)銷售金融產(chǎn)品時，收益和風(fēng)險宣傳失衡，過度宣傳產(chǎn)品收益，刻意淡化風(fēng)險提示，誘導(dǎo)消費者購買，結(jié)果很多產(chǎn)品未能實現(xiàn)目標(biāo)收益，有的甚至還出現(xiàn)了負(fù)收益，引發(fā)了大量的金融消費爭議，甚至出現(xiàn)金融擠兌現(xiàn)象。二是故意模糊金融產(chǎn)品概念。如近年來出現(xiàn)的“存款變保險”現(xiàn)象，甚至安排保險人員在銀行大廳里推銷保險產(chǎn)品，讓客戶誤認(rèn)為是存款，誤導(dǎo)、誘使消費者違背初衷“簽字畫押”，引發(fā)了大量的消費爭議，嚴(yán)重影響銀行的聲譽。金融科技創(chuàng)新應(yīng)用中信息不對稱所導(dǎo)致的欺詐行為及其隱蔽性，使得金融消費者遭受欺詐的幾率大大增加。三是不法分子網(wǎng)絡(luò)詐騙。隨著線上金融產(chǎn)品銷售，不法分子通過假冒正規(guī)金融機構(gòu)、“克隆”金融機構(gòu)網(wǎng)站、電話、短信等方式，謊稱正規(guī)金融機構(gòu)以廣告推銷金融產(chǎn)品，以高收益為誘餌，對網(wǎng)絡(luò)金融消費進(jìn)行詐騙。針對金融儲備知識不全的消費者而言，容易面臨金融欺詐而帶來的風(fēng)險，從而損失慘重。

2.金融消費者維權(quán)成本高。金融消費過程中，金融消費者是否去維權(quán)，取決于維權(quán)成本的高低。如果金融消費者的財產(chǎn)權(quán)遭受了損害，但各部門相互推諉，維權(quán)成本高，會不斷降低維權(quán)率。對于金融消費者而言，如果投訴維權(quán)的程序簡便，追加損失的成功率高，最優(yōu)策略是投訴維權(quán)。但現(xiàn)實中，投訴維權(quán)的成本過高，涉及時間、精力、損失等。以中國裁判文書網(wǎng)上公布的一則判決為例，19天虧掉266萬，最終耗時5年，銀行被判承擔(dān)80%責(zé)任。這對于大部分金融知識不充分的金融消費者而言，對自身享有的金融消費權(quán)益不了解，對權(quán)益被侵害不知道，不知如何維權(quán)。據(jù)新浪金融曝光臺發(fā)起的金融消費者維權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)權(quán)益被侵犯時，有近4成的網(wǎng)友會堅決采取維權(quán)措施，另有近4成受調(diào)查網(wǎng)友視被侵權(quán)程度選擇維權(quán)方式。在維權(quán)過程中，金融消費者普遍面臨三大困境：投訴石沉大海、被相關(guān)部門踢皮球、走法律途徑成本太高。同時，維權(quán)后的賠償較低，一些金融機構(gòu)的客戶依據(jù)新《消費者權(quán)益保護(hù)法》第18條第2款、第28條、第55條等規(guī)定要求金融機構(gòu)承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。不過，法院裁判結(jié)果大多與金融消費者意愿相違（陽建勛，2019），金融機構(gòu)懲罰性賠償責(zé)任事實上基本落空。

3.信息泄露風(fēng)險。當(dāng)前，信息泄露是金融消費活動面臨的最大威脅。個人金融信息包括賬戶信息、鑒別信息、金融交易信息、個人身份信息、財產(chǎn)信息、借貸信息和其他反映特定個人金融信息主體某些情況的信息。金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)安全除保密、完整、可靠、可用之外，也關(guān)系到資金安全以及對數(shù)據(jù)的分析、利用而帶來的衍生價值。一旦個人信息遭泄露往往會導(dǎo)致隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、公平交易權(quán)等合法權(quán)益受到不同程度的侵害。造成信息泄露的原因主要有三個方面：一是金融機構(gòu)內(nèi)控管理不到位。因個人信息具有巨大的商業(yè)價值，出于牟利目的，金融機構(gòu)工作人員可能會向不法機構(gòu)或個人泄露諸如消費者的財產(chǎn)、賬戶、信用、交易等信息，將正常金融消費產(chǎn)生的信息用于非法交易。二是技術(shù)手段不足。在網(wǎng)絡(luò)支付時，各類交易信息通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸或儲存，無法通過傳統(tǒng)面對面的方式確認(rèn)雙方的合法身份和真實意愿，身份、賬戶、交易等信息存在被非法盜取的風(fēng)險。三是消費者安全意識不強。信息泄露有時是由于消費者網(wǎng)上金融消費習(xí)慣不好、安全警惕性不足、釣魚網(wǎng)站詐騙等因素造成的。

三、金融消費者權(quán)益保護(hù)審計內(nèi)容

金融消費者權(quán)益保護(hù)透明度審計的目的是強化信息的充分披露，在滿足金融消費者獲得公開發(fā)行金融產(chǎn)品的財務(wù)及其他重要信息和禁止金融產(chǎn)品發(fā)行、交易中的欺騙、信息誤導(dǎo)以及其他欺詐行為的基礎(chǔ)上，保護(hù)市場上的公共投資利益不被玩忽職守和虛假信息所損害，使公眾所認(rèn)可的金融市場不再是“職業(yè)內(nèi)幕人士”的領(lǐng)地，而是成為零售投資者和小公司銀行負(fù)債的替代投資場所，進(jìn)而創(chuàng)造一個由大量分散的參與者、交易規(guī)則和工具組成的市場。一般來說，為了實現(xiàn)金融市場的透明度，審計監(jiān)督關(guān)注的核心是實現(xiàn)“公開、公平和公正”。

具體來說，金融消費者權(quán)益保護(hù)審計內(nèi)容如下：

1.審查金融機構(gòu)金融消費者權(quán)益保護(hù)制度的制定情況。具體來說，包括審查金融消費者權(quán)益保護(hù)制度體系是否完備、制度執(zhí)行是否有可靠保障、工作開展是否有效、投訴轉(zhuǎn)處理是否及時等方面。審查金融機構(gòu)是否嚴(yán)格遵守各項法律法規(guī)、具備消費者權(quán)益保護(hù)意識和提升消費者權(quán)益保護(hù)能力的基礎(chǔ)。審計金融機構(gòu)是否履行了相應(yīng)的金融消費者權(quán)益保護(hù)的職責(zé)，搭建金融消費者投訴處理平臺，構(gòu)建金融消費者教育網(wǎng)絡(luò)，審查金融消費者權(quán)益保護(hù)在立法、訴訟等方面存在的制度性缺陷，并提出相應(yīng)的完善建議（劉錚、王威，2012）。審計金融機構(gòu)是否完善投訴渠道制度，積極搭建消費者投訴與處理的平臺，保障金融消費者的利益訴求（詳見表1）。

表1 金融消費者權(quán)益保護(hù)審計指標(biāo)

2.審查金融機構(gòu)對金融消費者權(quán)益的執(zhí)行保護(hù)情況。審查金融機構(gòu)是否建立合格的金融消費者投資制度，金融機構(gòu)在提供金融服務(wù)過程中，是否存在不向消費者提示其購買、使用產(chǎn)品或所接受服務(wù)的真實情況的情況；金融機構(gòu)在向金融消費者提供服務(wù)時，是否自定規(guī)避風(fēng)險和違反自由選擇的條款。是否完善公平金融服務(wù)，進(jìn)一步完善金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，各項收費條款是否遵循了透明性和簡單性原則；金融機構(gòu)是否存在對基層營業(yè)網(wǎng)點不經(jīng)告示、聽證或征求周圍金融消費者意見隨意撤銷合并，不經(jīng)告示隨意關(guān)門停業(yè)或歇業(yè)，縮短營業(yè)時間，隨意拒絕辦理某種業(yè)務(wù)情況以及對消費者金融服務(wù)權(quán)的影響；金融機構(gòu)是否存在違規(guī)辦理查詢、凍結(jié)業(yè)務(wù)，隨意泄露、披露客戶信息，電子銀行業(yè)務(wù)安全防護(hù)措施不嚴(yán)密等威脅金融消費者資金安全的問題。

3.審計金融機構(gòu)在金融產(chǎn)品設(shè)計宣傳方面。金融產(chǎn)品設(shè)計和宣傳方面存在侵害消費者知情權(quán)和自主選擇權(quán)的風(fēng)險。主要審計金融產(chǎn)品信息披露是否真實、準(zhǔn)確、完善；是否充分向金融消費者履行告知義務(wù)，是否使用清晰可辨字體，明示產(chǎn)品與服務(wù)年化利率及費率等等。金融產(chǎn)品合同條款是否存在不合理性，應(yīng)由銀行自身承擔(dān)的費用轉(zhuǎn)嫁給消費者承擔(dān)。是否存在強制捆綁、搭售或者要求向特定第三方合作機構(gòu)購買產(chǎn)品或服務(wù)等行為。多層嵌套、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的理財產(chǎn)品信息披露是否真實、準(zhǔn)確；產(chǎn)品宣傳營銷時是否存在欺詐宣傳和誤導(dǎo)銷售，是否故意針對低收入消費者發(fā)展高風(fēng)險業(yè)務(wù)；內(nèi)部管理中是否存在資管類產(chǎn)品受托人盡職管理不到位、績效考核和激勵機制不合理導(dǎo)致重績效輕管理的侵害消費者權(quán)益問題（李彬彬，2020），與第三方機構(gòu)合作中是否存在客戶信息安全保護(hù)不到位的問題。

4.內(nèi)部審計部門是否制定了相應(yīng)的評價體系。內(nèi)部審計是公司治理的重要組織機構(gòu)，也是金融消費者權(quán)益保護(hù)的重要手段。要從立法立規(guī)的角度推動解決金融機構(gòu)內(nèi)部審計工作存在的突出問題，運用法治思維規(guī)范金融機構(gòu)內(nèi)部審計機構(gòu)建設(shè)、人員配備、工作機制等，實現(xiàn)金融機構(gòu)內(nèi)部審計工作有法可依、有章可循、有規(guī)可守。審計過程中，應(yīng)考慮是否制定了金融消費者權(quán)益保護(hù)工作考評體系，并將考評體系結(jié)果納入機構(gòu)內(nèi)部綜合考核評價指標(biāo)體系當(dāng)中；內(nèi)部審計部門是否定期對金融消費者權(quán)益保護(hù)工作制度建設(shè)及執(zhí)行情況進(jìn)行審查和評價；是否建立了銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)工作的內(nèi)部監(jiān)督約束機構(gòu)。