葉 璐 ，王濟民

(1.燕山大學 經(jīng)濟管理學院，河北 秦皇島 066004；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所，北京 100081)

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得世界矚目的成就。持續(xù)高速的經(jīng)濟增長背后，經(jīng)濟結構性問題凸顯，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的不平等問題也逐漸顯現(xiàn)出來。如何正確處理發(fā)展與平衡的關系已成為社會各界關注的熱點話題。對新中國成立以來中國城鄉(xiāng)關系的動態(tài)演變趨勢深入分析，既是對以往中國城鄉(xiāng)關系的經(jīng)驗總結，更能準確把握新時期城鄉(xiāng)關系發(fā)展方向，對推動城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展形成有益指導。

一、新中國成立以來中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展的邏輯框架與戰(zhàn)略形成

新中國成立以來中國城鄉(xiāng)關系的發(fā)展始終存在著以下四個特點：①中國城鄉(xiāng)發(fā)展始終堅持黨的領導，形成以政府為主導的戰(zhàn)略和政策體系；②政府始終堅持“以人為本”的執(zhí)政理念，不斷滿足人民群眾的發(fā)展需求；③政府始終圍繞宏觀環(huán)境的變化對城鄉(xiāng)關系的發(fā)展進行戰(zhàn)略調(diào)整；④城鄉(xiāng)關系的發(fā)展始終圍繞政府-市場關系進行動態(tài)演變。

1.中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展的邏輯框架

中國城鄉(xiāng)關系的發(fā)展是國內(nèi)外環(huán)境、國家戰(zhàn)略目標、制度變遷、城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略四個因素相互作用的結果(如圖1所示)。其基本邏輯是：中央政府在正確認識國內(nèi)外宏觀環(huán)境的基礎上，選擇相應的國家發(fā)展目標指導中國經(jīng)濟社會發(fā)展以及城鄉(xiāng)關系變革。隨著整體目標的確立，中國政府先后采取計劃經(jīng)濟、市場化經(jīng)濟等，就產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置以及公共服務供給等形成制度體系。制度的變遷又進一步推動中國城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略的實施，進而推動城鄉(xiāng)關系的演變。

圖1 新中國成立以來中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略邏輯框架

國內(nèi)外環(huán)境、國家戰(zhàn)略目標、制度變遷以及城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮著不同的作用。其中，國內(nèi)外環(huán)境的變化直接決定國家戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，是影響城鄉(xiāng)關系發(fā)展的重要因素。國家戰(zhàn)略目標是制度變遷和城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略的基礎和前提，當國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化，中央政府對當前的發(fā)展形勢做出準確預判，確立相應的國家戰(zhàn)略。制度變遷則表現(xiàn)為制度的調(diào)整和完善，對后續(xù)的城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略具有指導意義。在國內(nèi)外環(huán)境、國家宏觀戰(zhàn)略以及制度變遷的三重影響下，城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略得以形成和實施，也可以說，城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略是為實現(xiàn)國家宏觀戰(zhàn)略服務的，是實現(xiàn)國家宏觀發(fā)展目標的具體路徑。在國家戰(zhàn)略的指引下，城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略為推動中國城鄉(xiāng)關系良性發(fā)展提供政策支撐。

2.中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略的形成

在不同的階段，城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略存在差異，但總體來看，城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容主要包括：以城鄉(xiāng)格局為基礎，以地方政府為主要實施主體，以政策和地方政府管理為制度建立的途徑，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共資源配置為重點。

城鄉(xiāng)格局及其與國家戰(zhàn)略目標的差距決定了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容和目標任務?；趪鴥?nèi)外環(huán)境的變化以及國家戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)兩大部門在資源稟賦、環(huán)境等因素的影響下會形成不同的城鄉(xiāng)格局，當城鄉(xiāng)關系失衡時，會通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置、公共服務供給等不同方面表現(xiàn)出來，并對國家戰(zhàn)略目標的實施產(chǎn)生不利影響。地方政府是中央政府政策的主要執(zhí)行者，地方政府的執(zhí)政能力和政策執(zhí)行效度也是影響城鄉(xiāng)關系的關鍵因素。政策管理是城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的保障，新中國成立以來每一時段內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略都以系統(tǒng)的制度建設為支撐。例如，1994年分稅體制改革支撐了“中國特色聯(lián)邦主義”制度設計[1]，促使地方政府更具財政自主權，一方面在“經(jīng)濟發(fā)展導向”的戰(zhàn)略指引下，推動經(jīng)濟發(fā)展的同時拉大城鄉(xiāng)差距，另一方面，經(jīng)濟性投資不斷“擠壓”民生消費性投資，在“城鎮(zhèn)導向”戰(zhàn)略指引下，拉大城鄉(xiāng)基本公共服務差距。

二、新中國成立以來中國城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略及實施路徑

新中國成立以來，在國家戰(zhàn)略目標調(diào)整的背景下，城鄉(xiāng)關系不斷演變，并呈現(xiàn)階段性特點。結合國內(nèi)外環(huán)境、國家戰(zhàn)略以及制度變遷的時點，新中國成立以來中國城鄉(xiāng)關系大致可分為以下四個階段：改革開放前城鄉(xiāng)二元分割階段、1978-2002年城鄉(xiāng)關系趨好而城鄉(xiāng)收入差距擴大化階段、2003-2012年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段、2012年至今城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展階段。

1.1949-1977年：城鄉(xiāng)二元體制建立和鞏固時期

改革開放前，在國外經(jīng)濟封鎖以及國內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體的背景下，中國確定以政府為主導推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略[2]。制度方面，建立以工業(yè)為主導的二元經(jīng)濟體系；產(chǎn)業(yè)方面，通過設立工農(nóng)剪刀差、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度[3]剝奪農(nóng)村剩余，犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村為重工業(yè)發(fā)展提供資源和資本；要素方面，“大躍進”以及人民公社化的發(fā)展，農(nóng)村饑荒，城市商品糧供給緊缺，為防止農(nóng)村人口盲目外流對城市造成巨大沖擊，1958年公布實施的《戶口登記條例》限制農(nóng)村人口的城市化流動。隨著戶籍制度的建立，與戶籍相關的就業(yè)以及與居民的衣食住行等一系列制度安排促使城鎮(zhèn)居民能夠獲得制度性的福利，而農(nóng)村居民只能通過生產(chǎn)集體獲得有限的救災、救濟等方面的保障。

這一時段內(nèi)的城鄉(xiāng)關系，除了三年國民經(jīng)濟恢復時期以及60年代國民經(jīng)濟調(diào)整時期城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)良好發(fā)展趨勢[4]，其余時期內(nèi)基本是城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)：重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略脫離勞動力剩余、資本短缺的實際，工農(nóng)剪刀差、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷導致農(nóng)業(yè)積累不斷向工業(yè)轉移，不僅導致工農(nóng)產(chǎn)業(yè)差距不斷擴大化，同時，城鄉(xiāng)之間勞動力要素流動停滯，受戶籍制度的影響，農(nóng)業(yè)剩余勞動力沉淀在土地[5-6]，農(nóng)民沒有自由就業(yè)權利，城鄉(xiāng)資本、勞動力配置失衡；在居民生活方面，過高的資本積累導致居民自主消費不足，消費市場萎縮，城市居民具有完備的生活保障，而農(nóng)民被排斥在這一體系之外，城鄉(xiāng)二元社會結構顯著。

2.1978-2003年：城鄉(xiāng)二元結構逐漸破冰

隨著國際環(huán)境逐漸放寬，1978年后中國將發(fā)展目標調(diào)整為富民，通過實施改革開放推動經(jīng)濟快速發(fā)展。在以經(jīng)濟建設為中心的戰(zhàn)略導向下，在經(jīng)濟等領域逐步引入市場機制：一是打破農(nóng)村集體所有制，放寬戶籍制度等實現(xiàn)勞動力的流通；二是逐步取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，實現(xiàn)價格流通。根據(jù)改革開放的時序變化，這一時段的城鄉(xiāng)關系可細分為兩個時段：一是1978-1984年城鄉(xiāng)關系趨好階段，二是1984-2003年城鄉(xiāng)差距擴大化階段[7]。

1978-1984年期間，經(jīng)濟改革的重心在農(nóng)村。1978年安徽省鳳陽縣小崗村的“大包干”開啟家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革，賦予農(nóng)民土地自主經(jīng)營權，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)村土地、勞動力等要素配置效率大幅提高，農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增長。黨的十一屆三中全會提出調(diào)整和改革農(nóng)產(chǎn)品收購價格，縮小工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差。1983年國務院提出允許、鼓勵農(nóng)村從事工商業(yè)的發(fā)展，允許發(fā)展多種經(jīng)營形式。1984年放寬城鎮(zhèn)落戶的制度限制，允許農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶。在這一時段內(nèi)，隨著農(nóng)村市場化改革的推進，城鄉(xiāng)差距縮小，城鄉(xiāng)關系趨好[8]：產(chǎn)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以釋放，糧食產(chǎn)量大幅度增長，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值不斷提高；要素方面，城鎮(zhèn)集貿(mào)市場開放并迅速發(fā)展，戶籍制度逐步放寬，生產(chǎn)要素開始在城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部流動，農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化趨勢明顯；居民生活方面，得益于糧食產(chǎn)量的增長，工農(nóng)剪刀差的縮小以及工商經(jīng)營業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距縮小。

1984-2003年期間，市場化改革轉入城市，資源受到政策以及市場機制的引導，逐漸向城鎮(zhèn)以及東部沿海經(jīng)濟開放區(qū)傾斜和集中。為調(diào)動城鎮(zhèn)企業(yè)職工的生產(chǎn)積極性，政府開始對城鎮(zhèn)收入分配制度、國有企業(yè)產(chǎn)權制度等進行改革，推動非公有制企業(yè)的發(fā)展；在農(nóng)業(yè)的改革方面，繼前期的農(nóng)產(chǎn)品價格體制改革，自1997年國家開始深化糧食流通體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在此階段也迅速發(fā)展，極大程度增加了農(nóng)民收入，促進了城鄉(xiāng)要素的流動。1997年戶籍管理制度意見出臺，小城鎮(zhèn)和中小城市落戶限制放寬，人口城鎮(zhèn)化加速推進，人口流動為城市發(fā)展提供大量廉價勞動力，也為城市創(chuàng)造更多的消費需求。這一時段內(nèi)，改革的重點是城市，農(nóng)村改革具有局限性。從產(chǎn)業(yè)看，盡管隨冗余勞動力的流出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有所提高，但工農(nóng)剪刀差依然存在，工農(nóng)產(chǎn)品價格比依然不合理。工業(yè)優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，導致全國尤其是東部沿海開放城市集中力量發(fā)展工業(yè)，農(nóng)業(yè)被邊緣化；從要素流通看，戶籍制度的放寬加速了農(nóng)村剩余勞動力的流出，農(nóng)村資本、勞動力雙重失衡；從居民生活來看，農(nóng)民的賦稅負擔較重，農(nóng)民收入增長幅度有限，與城鎮(zhèn)居民的收入差距增大。

3.2003-2012年：以協(xié)調(diào)發(fā)展為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段

伴隨改革開放的推進，中國經(jīng)濟實力不斷增強，后發(fā)趕超優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)，但經(jīng)濟結構性矛盾逐漸凸顯，并逐漸成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素。面對城鄉(xiāng)不平等程度不斷擴大的現(xiàn)實，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，旨在建立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村”的城鄉(xiāng)關系。2003年政府對“三農(nóng)”實施“多予、少取、放活”方針，不斷加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的財政投資，通過糧食直補等“四項補貼”支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取消農(nóng)業(yè)稅賦，減輕農(nóng)民負擔，保障農(nóng)民權益；通過免除農(nóng)村義務教育階段學雜費，對貧困家庭學生實施補助等方式將農(nóng)村義務教育納入財政保障范疇；通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度的試點和全民覆蓋，打破農(nóng)村公共服務邊緣化的格局，將農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)納入地方財政保障范疇。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的引領下，中國城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)新的演變特征。隨著農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)轉化促使農(nóng)村居民收入結構不斷改善，城鄉(xiāng)居民收入差距變小，扭轉了1984-2003年期間差距擴大化的趨勢。然而，城鄉(xiāng)關系發(fā)展依然存在很多問題，如城鄉(xiāng)在基本公共服務、基礎設施等方面存在明顯差距。

4.2012年至今：城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展階段

2012年以來，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢正經(jīng)歷深刻變化和調(diào)整。從國際環(huán)境看，后金融危機時期的經(jīng)濟復蘇不如預期，引發(fā)金融危機的全球債務不斷積累，貧富差距不斷拉大[9]。伴隨中美貿(mào)易摩擦的升級，歐美等西方發(fā)達國家調(diào)整對華戰(zhàn)略定位，國際社會形勢深刻變革，利用國際市場發(fā)展出口導向型的經(jīng)濟發(fā)展模式不可持續(xù)。從國內(nèi)來看，中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增速放緩。2019年新冠肺炎疫情的爆發(fā)、全球性蔓延對經(jīng)濟增長的動力和速度產(chǎn)生顯著的“拖累效應”[10]。面對“百年不遇之大變局”，為最大程度激發(fā)經(jīng)濟活力，國家開始實施強國戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展[11]。城鄉(xiāng)關系發(fā)展更加強調(diào)農(nóng)村的功能和主動地位，強調(diào)經(jīng)濟增長與城鄉(xiāng)融合發(fā)展共同推進。基于農(nóng)村貧困、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低的客觀事實，在全面建成小康社會背景下，精準扶貧工作不斷推進，保障社會底層群體的生活需求；2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。2018年中央一號文件提出建立“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。在中央政府的制度指引下，一系列措施得以落實：通過農(nóng)村土地、集體產(chǎn)權制度改革等方式推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，促進農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展；不斷完善社會保障體系，實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的并軌，提高農(nóng)村公共服務供給水平；推動農(nóng)村人居環(huán)境、能源、道路等基礎設施建設；以“三權”分置改革推動農(nóng)村土地流轉，盤活農(nóng)村閑置土地，建立健全城鄉(xiāng)一體化土地市場，推進城鄉(xiāng)要素平等交換、均衡配置。

在頂層設計和一系列舉措下城鄉(xiāng)關系持續(xù)改進：與改革初期甚至是21世紀初期相比，城鄉(xiāng)要素、商品流動性增強，要素配置效率提升，產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化升級。然而，需要看到的是，城鄉(xiāng)居民生活差距依然表現(xiàn)為波動狀態(tài)，未來十年甚至可能會出現(xiàn)反彈趨勢[12]；城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距依然顯著[13]；工農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率依然存在明顯差距；要素市場的制度壁壘尚未完全消除。即這一時段內(nèi)城鄉(xiāng)二元結構沒有得到根本性的變革，城鄉(xiāng)格局出現(xiàn)了新的特征和變化趨勢[14]。

三、中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展中的問題

對照2022年、2035年以及21世紀中葉時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標任務，本文從收入消費、基本公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置四個方面對新中國成立以來的城鄉(xiāng)差距進行描述性分析。

1.城鄉(xiāng)收入消費差距下降，但依然保持高位

圖2給出了城鄉(xiāng)消費、城鄉(xiāng)收入的比值(1)所有數(shù)據(jù)均利用1950年為基期的居民消費指數(shù)進行平減處理，以消除物價等因素的影響。?？傮w來看，城鄉(xiāng)收入、消費差距經(jīng)歷了四個演變階段：

第一階段(改革開放前期)，城鄉(xiāng)消費差距呈“上升-下降-上升”的變化特征：1952-1958年，城鄉(xiāng)之間不存在明顯的差距。1958年開始持續(xù)三年的自然災害導致嚴重的農(nóng)業(yè)危機，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅縮水，城鎮(zhèn)地區(qū)居民得益于國家制度保障可獲得商業(yè)糧供應，人口減少數(shù)小于農(nóng)村，致使1958-1961年期間城鄉(xiāng)消費差距的擴大化。1961-1970年期間，國民經(jīng)濟危機迫使城市人口向農(nóng)村地區(qū)遷移和遣返，“文化大革命”以及知識青年“上山下鄉(xiāng)”運動等給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大沖擊，極大地制約了經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)人均消費差距下降?？傮w看，這一時期內(nèi)，城鄉(xiāng)二元制度安排形成的二元經(jīng)濟結構導致農(nóng)村普遍處于貧困狀態(tài)，重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不僅導致工農(nóng)產(chǎn)業(yè)關系失衡，同樣也對城鄉(xiāng)消費差距的擴大化產(chǎn)生影響。第二階段(1978-1984年)，為全面推動生產(chǎn)力發(fā)展，我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制拉開鄉(xiāng)村改革的序幕[15]，通過取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格等方式，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的驚人增長[16]，全社會農(nóng)產(chǎn)品短缺的問題也得到了解決，農(nóng)民收入在這一時期快速增長，城鄉(xiāng)收入、消費差距快速下降。第三階段(1984-2002年)，城鄉(xiāng)居民收入消費差距經(jīng)歷了“上升 - 下降 - 再上升”的波動變化，總體呈擴大化的態(tài)勢。20世紀80年代中期，經(jīng)濟改革的重心重新轉移到城市，而農(nóng)村發(fā)展改革基本停滯，有數(shù)據(jù)顯示1996-1998年，“三農(nóng)”財政資金不超過1000億元[17]。農(nóng)村經(jīng)濟開始衰退，城鄉(xiāng)關系再次回到失衡的狀態(tài)[18-19]。此外，農(nóng)產(chǎn)品過剩導致價格過低，農(nóng)民稅賦過重等導致這一期間的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構更加凸顯。第四階段黨的十六大以來(2004-2019年)，城鄉(xiāng)收入、消費差距均表現(xiàn)出持續(xù)下降的縮減態(tài)勢。2002年，城鄉(xiāng)人均收入比值增長至3.11，遠超國際警戒線[20]。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整以及經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人均消費水平不斷提升，這一時段內(nèi)的城鄉(xiāng)居民收入、消費差距表現(xiàn)出下降態(tài)勢，但城鄉(xiāng)收入比值、城鄉(xiāng)消費比值依然保持在2.69和2.15左右。

2.農(nóng)村公共服務供給不足，城鄉(xiāng)社會民生差距顯著

城鎮(zhèn)與農(nóng)村在社會公共服務領域存在顯著差距，特別是在人均資源占有率方面。這里從醫(yī)療、教育、社會保障三個方面的城鄉(xiāng)差距進行說明。

(1)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距。從表1可以看出，1)自1993年以來，城鄉(xiāng)人均醫(yī)療保健支出比值(農(nóng)村為1)在1993-2002年期間波動中上升，2002年到達樣本期最高值的4.14倍。2003年政府開始加大農(nóng)村財政投入，2003-2012年期間，“三農(nóng)”財政支出保持12.5%的年均增長率[21]。農(nóng)村醫(yī)療保險制度的改革促使農(nóng)村人均醫(yī)療保健支出快速增長，城鄉(xiāng)比值自2008年持續(xù)下降，2019年這一比值降至1.65。2)由醫(yī)療床位數(shù)可看出，城鄉(xiāng)差距在經(jīng)歷1949-1950年短暫上升后，在1950年后穩(wěn)步下降。20世紀70年代到80年代中期，我國城鄉(xiāng)千人床位數(shù)的差距比值保持在3.0左右。盡管在1985年后城鄉(xiāng)千人床位數(shù)的比值下降，但呈“固化”的特征，基本保持在2：1左右。3)從每千人衛(wèi)生技術人員數(shù)來看，1975年為城鄉(xiāng)差距的拐點，城鄉(xiāng)差距在新中國成立初期至1975年期間保持擴增態(tài)勢，1975年城鄉(xiāng)差距達到峰值(4.91：1)。自1975年，城鄉(xiāng)千人衛(wèi)生技術人員的比值在2.0到3.0的區(qū)間內(nèi)波動。從2005年開始，這一城鄉(xiāng)比值出現(xiàn)緩慢上升態(tài)勢，主要原因是城鄉(xiāng)工作條件、生活環(huán)境、待遇等方面的差距導致醫(yī)療資源越來越多地向城鎮(zhèn)地區(qū)集中。

表1 城鄉(xiāng)醫(yī)療保健支出、衛(wèi)生床位數(shù)以及衛(wèi)生技術人員數(shù)

(2)城鄉(xiāng)教育差距?？傮w來看，1996-2017年城鄉(xiāng)義務教育階段的城鄉(xiāng)差距呈擴大化的態(tài)勢，高等教育階段的城鄉(xiāng)差距則表現(xiàn)出下降態(tài)勢(圖3)。

注：數(shù)據(jù)系根據(jù)歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》整理所得。

具體來看，1996-1999年，城鄉(xiāng)初中升學率比值、城鄉(xiāng)文盲率比值沒有出現(xiàn)顯著變化，城鄉(xiāng)高中升學率的差距擴大化，同樣地，城鄉(xiāng)大專以上學歷人口占比的比值也呈增長狀態(tài)。1999年高等教育改革的政策促使普通高中學生規(guī)模大幅增加，城鄉(xiāng)高中升學率比值、城鄉(xiāng)大專以上人口占比的比值先后在1999-2010年期間表現(xiàn)出“倒U”型的變化趨勢。2010年教育部發(fā)布加強學校建設規(guī)劃的意見，對地區(qū)學校布局不合理、教育資源不均衡的狀況進行調(diào)整，政策的實施使得城鄉(xiāng)高等教育階段的差距水平自2011年開始下降。義務教育階段的城鄉(xiāng)差距則表現(xiàn)出截然相反的狀態(tài)。如圖3所示，在經(jīng)歷1996-1999年的“固化”階段后，城鄉(xiāng)初中升學率的比值在2000-2004年期間緩慢上升后在2004-2012年期間保持在2.38∶1左右，探究此現(xiàn)象的本質(zhì)原因是，從2000年開始，政府對鄉(xiāng)村中小學進行合并，對教師隊伍進行壓縮和整頓，以提高教育經(jīng)費的利用效率。相關政策的實施導致農(nóng)村中小學校數(shù)、在校生人數(shù)不斷減少。農(nóng)村義務教育階段“撤點并校”導致農(nóng)村學齡兒童不得不選擇去縣鎮(zhèn)就讀或者輟學，但兩種選擇都違背了義務教育“就近”的原則，導致城鄉(xiāng)義務教育階段差距的擴大化?！俺伏c并?！辈]有達到預期的效果。因而2012年開始，我國暫停撤點并校，對過度撤并的舉措進行修正，教育資源、人才向農(nóng)村傾斜，從2012年開始，城鄉(xiāng)初中升學率的比值緩慢下降。但是，城鄉(xiāng)文盲率差距依然顯著，呈擴大化態(tài)勢，其原因是城鎮(zhèn)地區(qū)文盲率的下降明顯快于鄉(xiāng)村。

(3)城鄉(xiāng)社會保障服務差距。從圖4可知，城鄉(xiāng)之間的保障范圍、保障標準等方面存在明顯的差距。城鎮(zhèn)最低生活保障標準建立的早，而農(nóng)村最低生活保障制度建立時間晚。直至2007年，國務院發(fā)布政策在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。從時序來看，農(nóng)村最低生活保障支出標準不斷提高，城鄉(xiāng)比值不斷下降。但從補助的支出、補助的標準來看，農(nóng)村與城市還存在明顯的差距。

注：2003-2015年數(shù)據(jù)來源《中國民政統(tǒng)計年鑒》，2002、2016-2019年數(shù)據(jù)來源于《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

3.產(chǎn)業(yè)高級化與產(chǎn)業(yè)分化共存，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距尚存

產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基礎，二元經(jīng)濟結構主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構不合理，產(chǎn)業(yè)邊際勞動產(chǎn)出效率的差距。通過對1952年以來的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率、反二元對比系數(shù)(二元對比系數(shù)的倒數(shù)形式，值越大，二元特征越為顯著)進行描述型分析(2)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別以1952年為基期進行價格指數(shù)調(diào)整。。從圖5可知，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距的變化可劃分為四個時段：

第一時段(1952-1969年)，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差距呈先下降、后上升的變化。1952年國民經(jīng)濟開始恢復，大規(guī)模經(jīng)濟建設逐漸展開，1952-1958年城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距縮小，這一差距的縮小是建立在整體國民經(jīng)濟發(fā)展水平較低的基礎之上。在1958-1969年期間，為實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，中國片面追求工業(yè)生產(chǎn)的高速度，實行“全民大煉鋼運動”，并帶動其他行業(yè)的“大躍進”，在各地糧食生產(chǎn)不足的情況下，依然不斷追加基礎設施建設，增加鋼鐵產(chǎn)量指標，導致資源、農(nóng)村勞動力的極端浪費，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距急劇擴大化。第二時段(1969-1984年)，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距下降。“文化大革命”等政治運動的爆發(fā)加劇社會矛盾，引發(fā)社會全面動亂，對經(jīng)濟、教育、科學等領域的發(fā)展造成嚴重破壞，國民經(jīng)濟下滑，工業(yè)受到的沖擊最為嚴重，這一時段工農(nóng)勞動生產(chǎn)率、反二元對比系數(shù)均出現(xiàn)下降趨勢。1978-1984年國家將改革的重點放在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率大幅度提高，這一時期城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距縮減。第三時段(1984-2003年)，“經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略下，經(jīng)濟總量與經(jīng)濟增速雙重增長，但經(jīng)濟增長背后隱藏的經(jīng)濟結構變革的問題導致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距不斷拉大。第四時段(2003年至今)，伴隨劉易斯拐點的來臨，我國人口紅利逐漸減弱，資本投資邊際收益遞減、高杠桿、泡沫化的風險導致勞動力和資本在經(jīng)濟發(fā)展過程中遭遇瓶頸，科技進步作用凸顯[22]。伴隨著中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟動能轉換，產(chǎn)業(yè)結構深刻變革，2003-2019年期間，二三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率快速下降，相對的，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率沒有發(fā)生顯著變化，致使這一時段城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距下降。

注：2008-2019年數(shù)據(jù)由2009-2020年《中國統(tǒng)計年鑒》整理所得。2008年之前的數(shù)據(jù)來源于《新中國60年》。

4.制度壁壘和市場分割問題凸顯，城鄉(xiāng)要素配置差距擴大化

市場制度不完善的國家普遍存在要素錯位的問題[23]。盡管改革開放后，我國市場經(jīng)濟體制極大地減緩了資源配置的扭曲程度[24]，但長期以來，“城鎮(zhèn)優(yōu)先”“增長激勵型”導向的政策促使生產(chǎn)要素更多向城鎮(zhèn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)傾斜，由此形成的要素錯位配置是造成我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構的主要原因[25-27]。這里從勞動力、固定資產(chǎn)兩方面進行分析。

(1)城鄉(xiāng)勞動力差距。由圖6三次產(chǎn)業(yè)勞動力占比指標的變動可知：建國初期，自然災害導致糧食減產(chǎn)，農(nóng)村人口大幅度下降，第一產(chǎn)業(yè)勞動力占比從1957年的81.22%斷崖式下降至1958年的58.23%。受“大躍進”的影響，政府通過從農(nóng)村招工等方式開展“全民煉鋼大運動”以推動工業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)勞動力急劇上升。但隨著三年自然災害的出現(xiàn)，國民經(jīng)濟受到重創(chuàng)，為穩(wěn)定城市發(fā)展，通過“上山下鄉(xiāng)”運動推動城市人口向農(nóng)村反向遷移，導致這一時期內(nèi)(1958-1962年)第一產(chǎn)業(yè)勞動力快速增長，而城市第二、三產(chǎn)業(yè)的勞動力不斷減少。自1962年后，第一產(chǎn)業(yè)勞動力占比波動下降，第三產(chǎn)業(yè)勞動力占比上升。對比第二、三產(chǎn)業(yè)勞動力比重可知，在工業(yè)化初始階段，第二產(chǎn)業(yè)勞動力占比高于第三產(chǎn)業(yè)；在1995年后，第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)力占比超過第二產(chǎn)業(yè)勞動力占比，在2011年后超過第一產(chǎn)業(yè)勞動力占比，并持續(xù)增長。在2011年后，工業(yè)、農(nóng)業(yè)勞動力占比都呈下降態(tài)勢，三次產(chǎn)業(yè)結構趨于合理化，但城鄉(xiāng)人力資本還存在顯著差距[28]。如圖7所示，1996年以來城鄉(xiāng)人口受教育年限的比值(農(nóng)村為1)在1.39∶1左右徘徊，沒有明顯變化。城鄉(xiāng)大專以上人口占比的比值在1998年到達30.13∶1，盡管隨著各項政策的實施，這一差距逐漸縮小，但依然保持在8.05∶1的高位水平。

(2)城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距?？傮w來看，1981-2019年期間城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的固定資產(chǎn)投資總額持續(xù)增長，城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資比值表現(xiàn)為波動中擴增的特征。具體來看，城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距的變化可分為三個階段，如圖8：

注：2008-2019年數(shù)據(jù)由2009-2020年《中國統(tǒng)計年鑒》整理所得。2008年之前的數(shù)據(jù)來源于《新中國60年》。

注：數(shù)據(jù)系作者整理所得。受教育年限=6×小學學歷人口比例+9×初中學歷人口比例+12×高中學歷人口比例+15×大專及以上人口比例。

注：1981-2010年數(shù)據(jù)由《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》整理所得。2011年后的城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資由作者計算所得。

在第一階段(1981-1994年)城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距波動上升。1981-1984年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展促使農(nóng)村固定資產(chǎn)投資上漲幅度超過城市，城鄉(xiāng)勞動力平均占有固定資產(chǎn)投資額的比值下降。自1985年開始，伴隨改革重心的轉移，資本通過市場化配置的方式向城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜，城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)差距明顯擴大。在第二階段(1994-2008年)，在經(jīng)歷短暫的下降后，城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距在1998-2008年的10年期間內(nèi)呈持續(xù)擴大態(tài)勢。原因是1997年開始，我國進入通貨緊縮時期，國有經(jīng)濟實施戰(zhàn)略性調(diào)整，為刺激經(jīng)濟快速發(fā)展，國債資金更多投入城市基礎設施建設。同時，1998年國務院發(fā)布政策對城市地區(qū)房地產(chǎn)進行市場化的改革，城市固定資產(chǎn)投資規(guī)模大幅增長。在農(nóng)村地區(qū)，政府通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等方式鼓勵農(nóng)民投入生產(chǎn)，減少國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的支持[29]，導致農(nóng)業(yè)財政支出占比不斷下降。綜合影響下，城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距不斷擴大化。在第三階段(2008-2017年)，城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距在經(jīng)歷2年短暫的縮減后依然表現(xiàn)出擴大化的特征。2008年全球金融危機的爆發(fā)對中國經(jīng)濟產(chǎn)生顯著的影響，盡管2009年以來我國通過“4萬億救市”(3)2009年以來，國家連續(xù)兩年新增4萬億元的投資計劃，加大對基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)等領域的投資，旨在通過大規(guī)模的經(jīng)濟刺激拉動經(jīng)濟增長。避免了經(jīng)濟的劇烈動蕩和調(diào)整，但經(jīng)濟的復蘇并不如預期，在通貨膨脹、資產(chǎn)價格泡沫增長的影響下，城鎮(zhèn)真實固定資產(chǎn)投資增速放緩，而農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額的增長加速進行，城鄉(xiāng)比值下降。在2012年后中國產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，對資本密集型創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、信息技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求促使城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資繼續(xù)保持增長態(tài)勢，相對的，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多為勞動密集型傳統(tǒng)服務產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，固定資產(chǎn)投資增速緩慢，即產(chǎn)業(yè)結構升級不僅加劇了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的分化，也在一定程度上導致城鄉(xiāng)物質(zhì)資本差距的擴大化。

四、中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展的未來展望

新中國成立以來中國城鄉(xiāng)關系演變歷程表明，宏觀環(huán)境、國家戰(zhàn)略目標、制度變遷對城鄉(xiāng)關系的演變和未來發(fā)展趨勢發(fā)生著顯著影響，促使中國城鄉(xiāng)關系表現(xiàn)出動態(tài)演變的特征。隨著中國經(jīng)濟社會主要矛盾的變化，城鄉(xiāng)發(fā)展不僅需要重視城鄉(xiāng)收入差距的縮小，更需要實現(xiàn)基本公共服務供給、基礎設施的均等化。新時期的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵不斷延伸和拓展，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動、生產(chǎn)要素等方面的暢通，同時也要保留城鄉(xiāng)特色。通過促進城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展以實現(xiàn)新時期經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

基于對中國城鄉(xiāng)關系存在問題，本文提出未來城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展需要關注的重點領域：第一，拓寬農(nóng)民增收渠道，實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長。不斷完善糧食收儲制度、農(nóng)產(chǎn)品價格機制，推動農(nóng)產(chǎn)品價格的合理化，保障農(nóng)民收益。在農(nóng)業(yè)支持政策體系方面，擴大“綠箱政策”實施的范疇，強化對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的支持力度。第二，推動城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)合理布局，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在農(nóng)村內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結構方面，以綠色、創(chuàng)新理念為指導，通過“種養(yǎng)結合”的方式發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，在推動農(nóng)業(yè)綠色化發(fā)展的同時提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。通過土地流轉等方式實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，積極發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效率。在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展方面，針對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展特色，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，通過構建現(xiàn)代化的流通體系強化農(nóng)產(chǎn)品的供需、商貿(mào)合作等，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈。第三，推動城鄉(xiāng)要素市場一體化。不斷優(yōu)化有為政府和有效市場之間在要素配置決策權的分配問題，減少政府的行政干預，充分發(fā)揮市場的價格調(diào)控作用。在土地市場方面，需要政府完善土地制度，轉變政府職能，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的要素市場。在勞動力市場方面，將農(nóng)村勞動力，尤其是農(nóng)村失地居民納入就業(yè)失業(yè)登記和就業(yè)援助的范疇，加大對農(nóng)業(yè)轉移勞動力的技術培訓。在金融市場方面，深化農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行以及其他金融機構的改革，強化其支農(nóng)惠農(nóng)的職能。創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔保抵押方式，多種方式加強農(nóng)村金融體系建設和完善，推動城鄉(xiāng)金融市場的一體化。第四，補齊農(nóng)村公共服務、基礎設施短板弱項，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務普惠共享。在基礎設施建設方面，推動城市基礎設施向農(nóng)村延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的基層設施網(wǎng)絡。在醫(yī)療保障方面，中央、地方財政加大對中西部地區(qū)、相對貧困地區(qū)的基本醫(yī)療補助規(guī)模，加強基層醫(yī)療隊伍的建設。在社會保障方面，按照統(tǒng)一標準完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度、基本養(yǎng)老保險制度。在基本公共服務方面，通過戶籍制度改革的方式推動新型城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)民市民化的意愿。