連俊雅

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要支柱的國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企”）長(zhǎng)期以來(lái)是中國(guó)對(duì)外直接投資的核心力量，更是“一帶一路”建設(shè)的主力軍①目前，中央企業(yè)中的商業(yè)二類企業(yè) 是國(guó)企對(duì)外投資的主力軍，具體包括石油石化、電力、通訊等領(lǐng)域的18家中央企業(yè)，以及完成混合所有制改革之前的77家商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類中央企業(yè)。之一。在中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大提出將國(guó)企培育出“具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”的新要求下，國(guó)企加速走出去的步伐，對(duì)外投資活動(dòng)更為頻繁。例如，僅中央企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“央企”）在2019年第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上簽約的項(xiàng)目金額即超過460億美元[1]；截至2020年1月，央企承擔(dān)“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目高達(dá)3 400個(gè)，承擔(dān)的項(xiàng)目占在“一帶一路”已開工和計(jì)劃開工的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的60%以上[2]。全球貿(mào)易保護(hù)主義和逆全球化趨勢(shì)愈演愈烈、中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)、新冠肺炎在全世界的大流行等原因?qū)⑹箛?guó)企與東道國(guó)間的投資爭(zhēng)端日益頻發(fā)。投資仲裁是國(guó)企解決國(guó)際投資爭(zhēng)端最主要的方式。然而，國(guó)企在國(guó)際投資仲裁中面臨長(zhǎng)時(shí)間、高金錢的投入和高敗訴率的現(xiàn)實(shí)困境。與此同時(shí)，由聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（United Nations Commission On International Trade Law，UNCITRAL）制定的《聯(lián)合國(guó)關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國(guó)際商事和解協(xié)議公約》（以下簡(jiǎn)稱《新加坡調(diào)解公約》）已于2020年9月12日正式生效，是多邊主義的重大勝利，解決了調(diào)解協(xié)議執(zhí)行難的法律困境，將有力地促進(jìn)調(diào)解在國(guó)際投資爭(zhēng)端中的運(yùn)用。另外，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議早在2010年就開始研究如何發(fā)揮調(diào)解在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中的作用[3]。再者，截至目前，在UNCITRAL②UNCITRAL于2017年設(shè)立第三工作組致力于推動(dòng)以國(guó)家為主導(dǎo)的投資者與國(guó)家間投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革。收到的30多個(gè)國(guó)家提交的26份關(guān)于國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革意見中，促進(jìn)投資調(diào)解的發(fā)展已成為各國(guó)的共識(shí)[4]。尤其是，中國(guó)倡導(dǎo)構(gòu)建有效國(guó)際投資調(diào)解機(jī)制[5]。因此，調(diào)解將為國(guó)企提供解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的重要替代方法。相比民企，國(guó)企因國(guó)有資本的存在和受國(guó)家的特別監(jiān)管在使用投資調(diào)解上將面臨諸多法律挑戰(zhàn)。目前，學(xué)者的研究側(cè)重于國(guó)際投資仲裁中中國(guó)國(guó)企面臨的法律挑戰(zhàn)，僅極個(gè)別學(xué)者注意到投資調(diào)解中國(guó)企面臨的法律問題，如實(shí)收賬款少于應(yīng)收賬款帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)[6]。為此，本文在分析國(guó)企使用國(guó)際投資仲裁機(jī)制的困境的基礎(chǔ)上，研究國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的機(jī)遇與面臨的法律挑戰(zhàn)并提出應(yīng)對(duì)建議，以期對(duì)有效保護(hù)中國(guó)國(guó)企的境外投資合法利益有所裨益。

一、困境與突破：國(guó)企運(yùn)用投資仲裁的實(shí)踐

參照《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第5條的規(guī)定，本文討論的中國(guó)國(guó)企包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司三類國(guó)家出資企業(yè)。國(guó)家對(duì)這類國(guó)企的資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)，且國(guó)務(wù)院和地方人民政府代表國(guó)家對(duì)其履行出資人職責(zé)和享有出資人權(quán)益?？梢?，國(guó)企與中國(guó)政府具有天然的聯(lián)結(jié)，使其兼具政治和經(jīng)濟(jì)的二元特征，與民企存在較大的差異[7]6。為盡可能排除政府對(duì)國(guó)企對(duì)外投資活動(dòng)的干預(yù)和營(yíng)造國(guó)企與私企公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際投資環(huán)境，越來(lái)越多的國(guó)際投資協(xié)定中增加對(duì)國(guó)企的有關(guān)規(guī)定，并提出高透明度要求，例如公布政府在國(guó)企的持股情況、政府官員的參與狀況、國(guó)企的名單和年度財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等。因此，中國(guó)國(guó)企在國(guó)際投資活動(dòng)中能否切實(shí)享有與民企相同的法律地位可能因國(guó)際投資協(xié)定的不同規(guī)定而存在差異。

在國(guó)際投資實(shí)踐中，西方國(guó)家擔(dān)心中國(guó)國(guó)企通過直接投資、并購(gòu)等方式獲取其敏感專利技術(shù)、壟斷其基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等[8]233，成為安插在其國(guó)內(nèi)的“特洛伊木馬”，給國(guó)企的境外投資活動(dòng)設(shè)置重重障礙[7]7。尤其是，近年來(lái)，不少國(guó)家擔(dān)心中國(guó)國(guó)企的投資活動(dòng)給其本國(guó)帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)，紛紛通過制定或修訂相關(guān)國(guó)家安全法律，強(qiáng)化了對(duì)國(guó)企境外投資項(xiàng)目的國(guó)家安全審查力度，如英國(guó)于2020年11月12日公布了《國(guó)家安全與投資法案》[9]55。然而，國(guó)家安全審查中“國(guó)家安全”的概念模糊且審查標(biāo)準(zhǔn)抽象[10]142，容易被東道國(guó)操控以達(dá)到阻止中國(guó)國(guó)企投資的目的[11]49。例如，中國(guó)的三一集團(tuán)有限公司關(guān)聯(lián)公司羅爾斯公司就因美國(guó)的投資安全審查而投資失敗，引發(fā)國(guó)際投資爭(zhēng)端[12]102。再如，新型冠狀病毒引發(fā)的全球疫情導(dǎo)致很多國(guó)家的企業(yè)估值下降。為防止中國(guó)國(guó)企趁機(jī)收購(gòu)其本國(guó)的關(guān)鍵資產(chǎn)和技術(shù)，歐盟、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、印度等于近期密集出臺(tái)限制外國(guó)投資的規(guī)定?？梢灶A(yù)見，國(guó)企的境外投資合法權(quán)益因東道國(guó)的政治法律風(fēng)險(xiǎn)而遭受侵害的事件將日益增多，國(guó)企將面臨高發(fā)的國(guó)際投資爭(zhēng)端。

（一）國(guó)企適用投資仲裁的困境

頻發(fā)的國(guó)際投資爭(zhēng)端使國(guó)企開始改變“避訟”的觀念，效仿歐美的投資者積極尋求法律救濟(jì)[13]169。國(guó)企可依據(jù)國(guó)際投資協(xié)定①本文的國(guó)際投資協(xié)定包括雙邊投資協(xié)定、區(qū)域投資協(xié)定以及自由貿(mào)易協(xié)定、經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定和國(guó)際條約中的投資章節(jié)。、國(guó)際投資合同以及東道國(guó)的投資法提起投資仲裁[14]92。例如，2014年北京城建集團(tuán)以也門共和國(guó)為被請(qǐng)求國(guó)向國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（International Center for Settlement of Investment Disputes,ICSID）提起投資仲裁[15]168-169。另外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)企所簽訂的國(guó)際投資合同中，90%以上約定采用仲裁方式解決爭(zhēng)端，且90%以上選擇在外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁[16]。然而，國(guó)企在使用仲裁解決國(guó)際投資爭(zhēng)端上面臨諸多法律困境。第一，國(guó)企存在被否認(rèn)具有 ICSID 投資仲裁②當(dāng)前最為成熟、使用率最高的國(guó)際投資仲裁機(jī)制是ICSID的投資仲裁機(jī)制。申請(qǐng)資格的法律風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)所簽署的多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定中包含有提交 ICSID 仲裁的條款。國(guó)企向 ICSID 申請(qǐng)仲裁既需要滿足國(guó)際投資協(xié)定中“投資者”要件，又需要滿足《關(guān)于解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)議公約》（以下簡(jiǎn)稱《華盛頓公約》）第25條中“國(guó)民”的要件[17]11。然而，由于約80%的國(guó)際投資協(xié)定和《華盛頓公約》第25條未明確國(guó)企的“投資者”或“國(guó)民”資格[18]120，國(guó)企在投資仲裁管轄權(quán)階段就經(jīng)常被東道國(guó)以國(guó)企的政府所有權(quán)、與政府的關(guān)聯(lián)、接受國(guó)資委的監(jiān)管、董事會(huì)人員結(jié)構(gòu)、黨委組織等因素否認(rèn)其“國(guó)民”資格，如北京城建集團(tuán)訴也門共和國(guó)案[8]235。1972年阿朗·布羅切斯（Aron Broches）提出判斷國(guó)企是否具有“國(guó)民”資格的布羅切斯標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)中的兩個(gè)要件并未得到具體界定[17]106。這導(dǎo)致 ICSID 的仲裁庭在捷克斯洛伐克商業(yè)銀行訴捷克斯洛伐克案③Ceskoslovenska Obchodni Banka, A.S.v.The Slovak Republic, ICSID Case No.ARB/97/4。中運(yùn)用布羅切斯標(biāo)準(zhǔn)對(duì)作為國(guó)企的原告的“國(guó)民”資格進(jìn)行考察時(shí)出現(xiàn)偏差。因此，中國(guó)國(guó)企享有《華盛頓公約》中“國(guó)民”資格的問題仍存在較大的法律不確定性。第二，國(guó)際投資仲裁存在對(duì)抗性強(qiáng)、程序復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)、費(fèi)用高昂等問題。這不僅使國(guó)企承擔(dān)巨大的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，還會(huì)造成國(guó)企與東道國(guó)投資合作關(guān)系終止的不利結(jié)果。例如，在金屬包層公司（Metalclad Corporation）訴墨西哥案④Metalclad Corp.v.United Mexican States, ICSID Case No.ARB(AF)/97/1。中，投資仲裁裁決結(jié)果直接導(dǎo)致雙方合作關(guān)系的破裂。第三，國(guó)際投資仲裁機(jī)制存在仲裁員的專業(yè)性與獨(dú)立性受質(zhì)疑、第三方資助影響當(dāng)事人權(quán)利平衡、仲裁裁決缺乏合適的糾錯(cuò)機(jī)制、仲裁裁決缺乏穩(wěn)定性與可預(yù)期性等問題，該機(jī)制正遭遇合法性危機(jī)[19]。這不利于國(guó)企維護(hù)其合法權(quán)益。另外，由于國(guó)企所投資的重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)涉東道國(guó)的社會(huì)公共利益，國(guó)企提起投資仲裁的行為通常會(huì)被東道國(guó)視為對(duì)其規(guī)制權(quán)的挑戰(zhàn)，易遭到東道國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)并惡化雙方合作關(guān)系。最后，在仲裁結(jié)果方面，國(guó)企在外國(guó)進(jìn)行的投資仲裁中敗訴率很高，十案九敗。國(guó)企在外國(guó)仲裁敗訴的原因既有內(nèi)部原因，如選擇代理律師或仲裁員不當(dāng)、不熟悉外國(guó)的仲裁程序、消極應(yīng)訴或應(yīng)訴不當(dāng)，也有外在原因，如外籍仲裁員不了解中國(guó)的法律、歧視中國(guó)籍當(dāng)事人[20]80-81。敗訴的結(jié)果是國(guó)企需支付巨額的賠償金，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（二）投資調(diào)解發(fā)展為國(guó)企提供的機(jī)遇

中國(guó)國(guó)企自20世紀(jì)80年代起就開始對(duì)外投資[21]17，但真正啟動(dòng)國(guó)際投資仲裁程序的案件數(shù)量屈指可數(shù)。盡管尚未有關(guān)于中國(guó)國(guó)企使用調(diào)解解決投資爭(zhēng)端的案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)，但可推測(cè)出實(shí)踐中存在不少國(guó)企使用投資調(diào)解的案例。原因之一，調(diào)解契合中國(guó)秉持的“以和為貴”的傳統(tǒng)文化。國(guó)企在對(duì)外投資活動(dòng)中追求與東道國(guó)建立長(zhǎng)期友好合作關(guān)系，通常在投資爭(zhēng)端發(fā)生初期優(yōu)先嘗試非正式的、非對(duì)抗的、友好的方式解決投資爭(zhēng)端，如協(xié)商、調(diào)解等。例如，2014年11月，墨西哥政府突然取消中國(guó)鐵建股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中鐵建”）的墨西哥城至克雷塔羅高鐵項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果。然而，中鐵建最終并未依據(jù)中國(guó)與墨西哥的雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，BIT）提起投資仲裁，而是選擇在中國(guó)政府從中斡旋的情況下達(dá)成由墨西哥政府重新招標(biāo)和中鐵建再次投標(biāo)的方案[22]。該涉案項(xiàng)目是中國(guó)高鐵走出去的第一單，具有重大的政治和經(jīng)濟(jì)利益。采用磋商、調(diào)解等友好方式解決涉案投資爭(zhēng)端有助于維護(hù)中鐵建與墨西哥的合作關(guān)系，為其贏得更多的投資機(jī)會(huì)，避免將投資爭(zhēng)端上升為中國(guó)與墨西哥兩國(guó)間的政治爭(zhēng)端。原因之二，調(diào)解也契合中國(guó)國(guó)企主要投資目的國(guó)的爭(zhēng)端解決文化，例如東盟國(guó)家在投資爭(zhēng)端解決方面秉持以協(xié)調(diào)和調(diào)解為主的 “東盟方式”[23]33。因此，國(guó)企在解決與這些國(guó)家的投資爭(zhēng)端時(shí)也會(huì)優(yōu)先考慮調(diào)解。不過，相比投資仲裁，投資調(diào)解的價(jià)值遠(yuǎn)未得到充分的認(rèn)識(shí)，且在國(guó)際投資協(xié)定中的地位也尚待明確和提升。

在國(guó)際投資仲裁機(jī)制在運(yùn)行中不斷暴露弊端和國(guó)際社會(huì)積極探索投資仲裁機(jī)制改革方案的背景下，調(diào)解在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中的價(jià)值逐漸得到重視。例如，有關(guān)國(guó)際投資調(diào)解的法律規(guī)定特別是調(diào)解協(xié)議執(zhí)行的規(guī)定不斷完善，投資調(diào)解規(guī)則相繼得到制定，投資調(diào)解服務(wù)提供機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增多，投資調(diào)解員隊(duì)伍日益壯大，投資調(diào)解培訓(xùn)活動(dòng)舉辦頻繁等。調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)可彌補(bǔ)投資仲裁的不足，成為投資仲裁的重要補(bǔ)充。具體而言，調(diào)解是當(dāng)事人在調(diào)解員的協(xié)助下自行達(dá)成解決投資爭(zhēng)端的方案。調(diào)解程序由當(dāng)事人主導(dǎo)，且調(diào)解的結(jié)果也由當(dāng)事人協(xié)商決定而非由調(diào)解員作出，使投資爭(zhēng)端解決結(jié)果具有可預(yù)測(cè)性和可控制性。調(diào)解程序極大的靈活性可提高投資爭(zhēng)端解決的效率，降低爭(zhēng)端解決的時(shí)間和金錢成本。另外，調(diào)解的側(cè)重點(diǎn)不在于判斷投資爭(zhēng)端中的是非曲直，也不局限于對(duì)國(guó)際投資協(xié)定的適用、解釋和東道國(guó)的責(zé)任承擔(dān)，且調(diào)解結(jié)果也不受限于金錢賠償，如由東道國(guó)撤回其關(guān)于撤銷國(guó)企投資許可證的決定而非東道國(guó)進(jìn)行賠償[24]23。這有助于投資爭(zhēng)端雙方制定富有創(chuàng)造性和前瞻性的爭(zhēng)議解決方案，實(shí)現(xiàn)雙贏目標(biāo)并維持長(zhǎng)期友好投資合作關(guān)系，并防止雙方之間的經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端上升為國(guó)家間的政治爭(zhēng)端。例如，賽思達(dá)公司（Systra SA）與菲律賓發(fā)生投資爭(zhēng)端后在國(guó)際商會(huì)仲裁院的調(diào)解下成功達(dá)成調(diào)解協(xié)議，即對(duì)涉案投資合同的內(nèi)容進(jìn)行修改，將菲律賓應(yīng)支付的損害賠償金直接計(jì)入涉案合同的應(yīng)付賬款[24]99。該調(diào)解協(xié)議不僅創(chuàng)新性地解決了雙方之間的投資爭(zhēng)端，還維護(hù)了雙方的合作關(guān)系，并解決了調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行問題。此外，該調(diào)解案件耗時(shí)不到3個(gè)月，總費(fèi)用僅為3.7萬(wàn)美元，若通過投資仲裁解決則預(yù)計(jì)平均耗時(shí) 3～4 年，費(fèi)用高達(dá)1 000萬(wàn)美元[24]99?？梢灶A(yù)見，在投資調(diào)解大發(fā)展的背景下，國(guó)企使用調(diào)解解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的幾率將大大增加。

二、保障與挑戰(zhàn)：國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的可能

有關(guān)投資調(diào)解的國(guó)際公約、雙邊投資協(xié)定以及國(guó)內(nèi)法規(guī)定日益完善，為國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解提供強(qiáng)有力的法律保障。然而，國(guó)企因其產(chǎn)權(quán)的特殊性和調(diào)解的獨(dú)特性在投資調(diào)解使用上還將面臨一系列法律挑戰(zhàn)。

（一）國(guó)企運(yùn)用國(guó)際投資調(diào)解的法律保障

在國(guó)際層面，有關(guān)調(diào)解的國(guó)際公約或國(guó)際軟法相繼得到制定，為國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解提供法律保障。例如，由 UNCITRAL 制定的《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)國(guó)際商事調(diào)解和調(diào)解所產(chǎn)生的國(guó)際和解協(xié)議示范法》在其腳注中明確“商事爭(zhēng)議”包括投資。該示范法已于2018年生效，將有力推動(dòng)其成員國(guó)制定或完善本國(guó)的調(diào)解法和促進(jìn)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行，也為國(guó)企使用調(diào)解解決與這些成員國(guó)間的投資爭(zhēng)端提供法律保障。再如，由UNCITRAL制定的《新加坡調(diào)解公約》首次以國(guó)際條約的形式賦予國(guó)際商事調(diào)解協(xié)議以法律強(qiáng)制力，掃除了長(zhǎng)期制約調(diào)解發(fā)展的核心障礙。該公約未對(duì)“商事”作出明確界定，但該公約的美國(guó)談判代表指出，該公約中的國(guó)際商事爭(zhēng)議至少應(yīng)包括部分類型的投資者與東道國(guó)間投資爭(zhēng)端，如涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自然資源開采投資爭(zhēng)端的調(diào)解協(xié)議[25]22-23。另外，該公約允許對(duì)涉及一國(guó)政府機(jī)構(gòu)的調(diào)解協(xié)議作出保留。這意味著主要締約國(guó)不進(jìn)行商事保留聲明，投資調(diào)解協(xié)議可在其國(guó)家得到執(zhí)行。截至目前，在該公約的53個(gè)簽署國(guó)中，僅有白俄羅斯和沙特阿拉伯進(jìn)行了商事保留聲明，而中國(guó)、美國(guó)、印度、新加坡等國(guó)并未作出商事保留聲明[26]?？梢?，將該公約適用于投資調(diào)解協(xié)議得到多數(shù)簽署國(guó)的認(rèn)可。值得注意的是，這些簽署國(guó)中有40多個(gè)“一帶一路”參與國(guó)，并屬于國(guó)企的投資目的國(guó)，為國(guó)企通過調(diào)解解決與上述國(guó)家的投資爭(zhēng)端提供有利的法律支持。此外，其他國(guó)際組織在推動(dòng)投資調(diào)解發(fā)展上也取得顯著成效，有利于國(guó)企運(yùn)用調(diào)解解決投資爭(zhēng)端。例如，依據(jù)《能源憲章條約》（Energy Charter Treaty，ECT）①《能源憲章條約》是國(guó)際能源領(lǐng)域唯一具有法律約束力的多邊條約，在整個(gè)國(guó)際能源法律體系中占有重要地位。第7.7條關(guān)于能源投資爭(zhēng)端調(diào)解的規(guī)定[27]79-80，能源憲章組織于2016年7月制定了關(guān)于投資調(diào)解的指南[28]，為締約國(guó)和投資者采用投資調(diào)解提供具體的指引。在國(guó)企重點(diǎn)投資的能源資源開發(fā)和國(guó)際產(chǎn)能合作領(lǐng)域，投資目的國(guó)多屬于依據(jù)ECT成立的能源憲章組織的締約國(guó)。雖然目前中國(guó)只是該組織的簽約觀察員國(guó)，但國(guó)企的很多能源投資活動(dòng)都受該條約的影響，因此該調(diào)解指南將對(duì)國(guó)企使用投資調(diào)解產(chǎn)生積極影響[29]88。另外，國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，F(xiàn)IDIC）編制的2017年版的國(guó)際工程合同②即《施工合同條件》《生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)計(jì)—建造合同條件》和《設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工與交鑰匙項(xiàng)目合同條件》。比1999年版的合同更強(qiáng)調(diào)調(diào)解的作用[30]66。FIDIC 國(guó)際工程合同在在國(guó)企重點(diǎn)投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已得到廣泛適用，因此也將積極促進(jìn)國(guó)企使用投資調(diào)解解決國(guó)際投資爭(zhēng)端。尤為值得注意的是，國(guó)際律師協(xié)會(huì)和 ICSID 在國(guó)際投資調(diào)解規(guī)則制定上已取得重大成就。具體而言，國(guó)際律師協(xié)會(huì)于2012年10月4日制定了全球首個(gè)國(guó)際投資調(diào)解規(guī)則?《投資者與國(guó)家間調(diào)解規(guī)則》，且該規(guī)則已經(jīng)在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中得到運(yùn)用[31]。ICSID 早在1968年就實(shí)施了《投資調(diào)解（conciliation）程序規(guī)則》，又于2019年完成了《投資調(diào)解（mediation）程序規(guī)則》的起草工作，將建立 ICSID 下的投資調(diào)解（mediation）機(jī)制[32]。這些投資調(diào)解規(guī)則的制定和實(shí)施有助于確保投資調(diào)解程序以公正、公平的方式開展，為國(guó)企通過投資調(diào)解維護(hù)其合法權(quán)益提供重要規(guī)則保障。

在多邊或雙邊層面，重視投資調(diào)解的價(jià)值和提高投資調(diào)解的地位已成為一種潮流，為國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解提供條約保障。新一代國(guó)際投資協(xié)定已開始拋棄將調(diào)解局限于冷靜期階段的做法[33]18，而是將調(diào)解條款單獨(dú)列出以便適用于投資爭(zhēng)端解決的全過程，如瑞士—埃及 BIT 第12.1條、埃及—毛里求斯 BIT 第10.1條、《東南亞國(guó)家聯(lián)盟全面投資協(xié)定》第30條以及歐盟—加拿大的《全面經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易協(xié)定》第8.20條。部分國(guó)際投資協(xié)定還規(guī)定強(qiáng)制調(diào)解，即在東道國(guó)提起投資調(diào)解時(shí)投資者必須先進(jìn)行調(diào)解再申請(qǐng)仲裁，如《印度尼西亞—澳大利亞全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議》第14.23條和《香港—阿聯(lián)酋 BIT》第8.3條。另外，部分國(guó)際投資協(xié)定以附件的形式對(duì)調(diào)解程序規(guī)則作出系統(tǒng)的規(guī)定，如《歐盟—新加坡投資保護(hù)協(xié)定》的附件 6和《歐盟—越南投資保護(hù)協(xié)定》的附件10。這些國(guó)際投資協(xié)定的簽署國(guó)涵蓋了國(guó)企投資的主要目的國(guó)，也為國(guó)企使用投資調(diào)解提供良好的法律保障。另外，中國(guó)正在商簽新一代的國(guó)際投資協(xié)定，如中國(guó)—?dú)W盟 BIT、中國(guó)—美國(guó) BIT，以及更新老一代的 BITs，在設(shè)計(jì)調(diào)解條款時(shí)將不可避免受到上述潮流的影響[34]124。

在國(guó)內(nèi)層面，國(guó)企主要投資目的國(guó)已制定或正在制定調(diào)解法，為國(guó)企使用投資調(diào)解解決與這些國(guó)家的投資爭(zhēng)端提供有力的法律支持。歐盟主要成員國(guó)、新加坡、印度等調(diào)解發(fā)達(dá)的國(guó)家已制定了專門的調(diào)解法，而摩爾多瓦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦等調(diào)解不發(fā)達(dá)的東歐和中亞國(guó)家也開始注重調(diào)解的使用[35]215。

（二）國(guó)企運(yùn)用國(guó)際投資調(diào)解的法律挑戰(zhàn)

在中國(guó)國(guó)企大規(guī)模進(jìn)行境外投資的過程中，投資失敗率曾達(dá)到“全球第一”。另外，因國(guó)企內(nèi)部治理不善的問題，個(gè)別高管趁機(jī)瞞報(bào)利潤(rùn)以據(jù)為己有或向境外轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)或向東道國(guó)政府官員行賄等，造成國(guó)有資產(chǎn)的惡意流失。在此背景下，國(guó)家從2012年開始相繼頒布關(guān)于國(guó)企境外投資的管理文件，如《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》（2012年）《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2014年）《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（2017年），強(qiáng)化對(duì)國(guó)企的境外投資進(jìn)行監(jiān)管以防止國(guó)有資產(chǎn)惡意流失、防范境外投資風(fēng)險(xiǎn)并確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。同時(shí)，國(guó)家還加大對(duì)國(guó)企的反腐力度，從2015年開始委托第三方對(duì)國(guó)企的海外資產(chǎn)進(jìn)行審查。這使國(guó)企在運(yùn)用尚不成熟的國(guó)際投資調(diào)解機(jī)制上存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。加之，盡管調(diào)解在中國(guó)已具有上千年的歷史且被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，但此類調(diào)解主要屬于人民調(diào)解，其功能在于服務(wù)基層社會(huì)治理，與現(xiàn)代的、市場(chǎng)化和國(guó)際化的商事調(diào)解存在較大的差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)已有 3 部關(guān)于調(diào)解的法律①《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》。，48 個(gè)關(guān)于調(diào)解的司法解釋以及 101 個(gè)關(guān)于調(diào)解的部門規(guī)章，但內(nèi)容上鮮有涉及國(guó)際商事調(diào)解，更不用說(shuō)國(guó)際投資調(diào)解②作者在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中輸入關(guān)鍵詞“調(diào)解”進(jìn)行檢索后得出的數(shù)據(jù)。。這導(dǎo)致國(guó)企對(duì)投資調(diào)解較為陌生，缺乏投資調(diào)解意識(shí)，更缺乏對(duì)投資調(diào)解的信心?？傮w而言，國(guó)企在國(guó)際投資調(diào)解的運(yùn)用上主要面臨三個(gè)方面的法律挑戰(zhàn)。

第三，收縮在伊石油業(yè)務(wù)。在市場(chǎng)無(wú)法預(yù)測(cè)美對(duì)伊制裁期限的情況下，中國(guó)油企應(yīng)主動(dòng)收縮在伊投資業(yè)務(wù)，避免形成壞賬。

1.國(guó)企對(duì)投資調(diào)解帶來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)惡意流失和腐敗指控的擔(dān)憂

通過調(diào)解解決投資爭(zhēng)端的后果是現(xiàn)金的支付，而非像投資仲裁那樣產(chǎn)生債務(wù)。國(guó)務(wù)院和地方人民政府代表國(guó)家對(duì)國(guó)企享有出資人權(quán)益。投資調(diào)解的結(jié)果關(guān)涉國(guó)企的財(cái)務(wù)收支，直接影響國(guó)家作為出資人享有的權(quán)益。目前，國(guó)家已建立了針對(duì)國(guó)企財(cái)務(wù)的審計(jì)法律制度和國(guó)企境外投資的監(jiān)管法律制度。例如，按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》及其實(shí)施條例和《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，國(guó)家對(duì)國(guó)企的審計(jì)監(jiān)督包括對(duì)國(guó)企的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益作出評(píng)價(jià)，還對(duì)其法定代表人或者負(fù)責(zé)人任期和離任期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任作出評(píng)價(jià)。鑒于投資調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容與國(guó)企的財(cái)務(wù)收支和國(guó)企相關(guān)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任密切相關(guān)，國(guó)企所簽署的投資調(diào)解協(xié)議屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的范圍[36]23。再如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》以及《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，國(guó)企境外投資的全過程受到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）的特別監(jiān)管，且央企的境外投資管理責(zé)任承擔(dān)已具體到央企的經(jīng)營(yíng)管理人員[37]31。因此，國(guó)企關(guān)于投資調(diào)解的運(yùn)用也屬于國(guó)資委的監(jiān)管范圍。然而，目前中國(guó)尚未建立針對(duì)國(guó)企使用投資調(diào)解的科學(xué)評(píng)估制度。因此，當(dāng)投資調(diào)解導(dǎo)致國(guó)企的實(shí)收賬款遠(yuǎn)少于應(yīng)收賬款或向東道國(guó)支付過高的賠償金時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)資委對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性和合理性問題的質(zhì)疑可能使國(guó)企及其相關(guān)負(fù)責(zé)人面臨被指控造成國(guó)有資產(chǎn)惡意流失或存在腐敗的法律風(fēng)險(xiǎn)。

另外，由于投資仲裁裁決是由仲裁庭居中裁判作出，國(guó)企在面對(duì)不利的仲裁裁決時(shí)，可將責(zé)任歸咎于仲裁裁決的作出者?仲裁庭，尤其是在當(dāng)前國(guó)際投資仲裁機(jī)制遭遇合法性危機(jī)的情形下。相比而言，調(diào)解的結(jié)果是由國(guó)企和東道國(guó)自愿協(xié)商達(dá)成的，且調(diào)解員無(wú)權(quán)強(qiáng)制任何一方接受其制定的解決方案。因此，國(guó)企擔(dān)心運(yùn)用投資調(diào)解比投資仲裁承擔(dān)更多的法律風(fēng)險(xiǎn)，尤其是被審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)資委指控造成國(guó)有資產(chǎn)惡意流失或存在腐敗的法律風(fēng)險(xiǎn)[38]83-84。出于以上擔(dān)憂，國(guó)企及其相關(guān)負(fù)責(zé)人可能寧愿選擇耗時(shí)長(zhǎng)、費(fèi)用高的仲裁程序以及承擔(dān)不利的仲裁裁決結(jié)果，也不愿意在調(diào)解中主動(dòng)做出讓步以達(dá)成調(diào)解協(xié)議[14]97。新加坡國(guó)立大學(xué)于2016年公布的關(guān)于阻礙投資調(diào)解使用的一項(xiàng)調(diào)查顯示，擔(dān)心因參與調(diào)解方案的制定而需承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任被國(guó)際投資爭(zhēng)端方列為第一大障礙因素[39]。

2.國(guó)企境外投資的特殊監(jiān)管和安全審查所帶來(lái)的法律挑戰(zhàn)

投資調(diào)解的靈活性可使投資爭(zhēng)端方達(dá)成富有創(chuàng)造性和前瞻性的投資爭(zhēng)端解決方案。國(guó)企因其產(chǎn)權(quán)的特殊性在簽署的投資調(diào)解協(xié)議上可能存在違反中國(guó)或外國(guó)法律規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。例如，國(guó)企與東道國(guó)相關(guān)政府部門在投資調(diào)解協(xié)議中約定由國(guó)企承建其本國(guó)新的投資項(xiàng)目來(lái)補(bǔ)償國(guó)企所遭受的損失將存在違反中國(guó)關(guān)于外資項(xiàng)目備案或核準(zhǔn)的規(guī)定以及違反東道國(guó)的招標(biāo)和安全審查的法律規(guī)定。具體而言，依據(jù)中國(guó)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2014年）《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（2017年）和《企業(yè)境外投資管理辦法》（2018年）的規(guī)定，國(guó)企對(duì)外投資前負(fù)有向國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”）、商務(wù)主管部門、國(guó)資委、國(guó)家外匯管理部門等政府部門履行備案或核準(zhǔn)的義務(wù)。若國(guó)企直接依據(jù)上述調(diào)解協(xié)議進(jìn)行新投資項(xiàng)目的建設(shè)，將可能因未履行備案或核準(zhǔn)規(guī)定而面臨調(diào)解協(xié)議無(wú)效以及被上述國(guó)家相關(guān)部門處罰的法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，根據(jù)前文所述，不少國(guó)家已制定或修訂國(guó)家安全相關(guān)法律，強(qiáng)化了對(duì)中國(guó)國(guó)企投資項(xiàng)目的國(guó)家安全審查力度。例如，英國(guó)剛公布的《國(guó)家安全與投資法案》，將對(duì)中國(guó)國(guó)企在能源、運(yùn)輸、人工智能等涉及英國(guó)國(guó)家安全的投資活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)阻斷。那么，在調(diào)解協(xié)議中約定國(guó)企獲得新投資項(xiàng)目可能因未經(jīng)東道國(guó)的公開招標(biāo)和國(guó)家安全審查程序而被東道國(guó)法律認(rèn)定為無(wú)效。司法實(shí)踐中就有國(guó)企在中標(biāo)境外投資項(xiàng)目后因東道國(guó)質(zhì)疑該招標(biāo)程序的公正性而被取消。例如，中國(guó)鐵建在中標(biāo)墨西哥城至克雷塔羅高速鐵路項(xiàng)目后，墨西哥政府以投標(biāo)時(shí)間短且只有中國(guó)企業(yè)所在的聯(lián)合體一家投標(biāo)而缺乏競(jìng)爭(zhēng)力為由取消了中標(biāo)結(jié)果[40]。更何況國(guó)企未經(jīng)招標(biāo)程序僅依據(jù)投資調(diào)解協(xié)議就獲得東道國(guó)新的重大投資項(xiàng)目？

3.公正投資調(diào)解機(jī)制缺失給國(guó)企帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，投資調(diào)解的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，基于條約的投資調(diào)解機(jī)制尚未建立，不利于國(guó)企通過調(diào)解維護(hù)其境外投資合法權(quán)益。根據(jù)對(duì)中國(guó)已經(jīng)簽署生效的104個(gè)[41]BITs的分析，大部分BITs簽署于20世紀(jì)90年代，時(shí)間較為久遠(yuǎn)，屬于老一代的BITs。這些BITs基本都包含了冷靜期條款，但絕大多數(shù)并未明確包含調(diào)解。盡管有學(xué)者認(rèn)為冷靜期條款并未排除第三方的協(xié)助（如調(diào)解）[42]173，但這種缺乏明確指向性的規(guī)定顯然不利于投資調(diào)解機(jī)制的建設(shè)，更不利于國(guó)企運(yùn)用調(diào)解機(jī)制解決投資爭(zhēng)端[43]7。另外，個(gè)別BITs，如中國(guó)—烏茲別克斯坦BIT在冷靜期條款中明確了包含調(diào)解，但并未對(duì)調(diào)解程序作出具體的規(guī)定。這種將調(diào)解局限于冷靜期的規(guī)定與當(dāng)前鼓勵(lì)調(diào)解適用于整個(gè)投資爭(zhēng)端解決過程的潮流不符，且調(diào)解程序規(guī)則的缺失難以確保調(diào)解程序的公正性、高效性和合法性。因此，中國(guó)所簽署的國(guó)際投資協(xié)議對(duì)調(diào)解的規(guī)定過于模糊和簡(jiǎn)單，不利于公正有效的投資調(diào)解機(jī)制的建立，也增加了國(guó)企使用投資調(diào)解和有效維護(hù)其合法權(quán)益的難度。

三、應(yīng)對(duì)與構(gòu)建：促進(jìn)國(guó)企對(duì)投資調(diào)解的使用

為有效應(yīng)對(duì)國(guó)企在投資調(diào)解中面臨的法律困境，建議提高國(guó)企對(duì)投資調(diào)解的認(rèn)知和接受，建立國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的評(píng)估制度，設(shè)立國(guó)企投資調(diào)解報(bào)告制度，以及積極構(gòu)建更為公正有效的“一帶一路”區(qū)域性投資調(diào)解機(jī)制。

（一）提高國(guó)企對(duì)投資調(diào)解的認(rèn)知和接受

針對(duì)國(guó)企及其相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)投資調(diào)解的不熟悉、不信任和投資調(diào)解意識(shí)的缺乏等問題，建設(shè)促進(jìn)國(guó)企對(duì)投資調(diào)解的認(rèn)知和接受制度是十分必要的。目前，加強(qiáng)投資爭(zhēng)端方的調(diào)解能力建設(shè)已得到國(guó)際社會(huì)的重視。例如，UNCITRAL倡議建立一個(gè)投資爭(zhēng)端咨詢中心，幫助增強(qiáng)其締約國(guó)運(yùn)用投資調(diào)解的能力[45]。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)建立了針對(duì)國(guó)企境外投資的合規(guī)管理制度以防范投資風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)投資爭(zhēng)端的解決問題尚不夠重視。具體而言，國(guó)資委于2018年11月印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》第16條①第16條：強(qiáng)化境外投資經(jīng)營(yíng)行為的合規(guī)管理：（一）深入研究投資所在國(guó)法律法規(guī)及相關(guān)國(guó)際規(guī)則，全面掌握禁止性規(guī)定，明確境外投資經(jīng)營(yíng)行為的紅線、底線；（二）健全海外合規(guī)經(jīng)營(yíng)的制度、體系、流程，重視開展項(xiàng)目的合規(guī)論證和盡職調(diào)查，依法加強(qiáng)對(duì)境外機(jī)構(gòu)的管控，規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理行為。（三）定期排查梳理境外投資經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，重點(diǎn)關(guān)注重大決策、重大合同、大額資金管控和境外子企業(yè)公司治理等方面存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理、及時(shí)報(bào)告，防止擴(kuò)大蔓延。要求央企強(qiáng)化對(duì)其境外投資經(jīng)營(yíng)行為的合規(guī)管理，包括重點(diǎn)關(guān)注重大決策、重大合同、大額資金管控等方面存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。然而，國(guó)企的合規(guī)管理制度并未包含投資爭(zhēng)端發(fā)生后國(guó)企應(yīng)如何有效解決投資爭(zhēng)端的內(nèi)容，即投資爭(zhēng)端管理內(nèi)容。由于對(duì)外投資活動(dòng)與投資爭(zhēng)端的發(fā)生如同硬幣的兩面，相伴而生，國(guó)企合規(guī)管理制度在投資爭(zhēng)端解決管理內(nèi)容上的缺失不利于國(guó)企積極有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)其境外投資合法權(quán)益。鑒于國(guó)企在投資仲裁中所處的困境和投資調(diào)解大發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇，建議在國(guó)企的合規(guī)管理制度中增加投資爭(zhēng)端解決培訓(xùn)內(nèi)容，尤其是投資調(diào)解培訓(xùn)內(nèi)容，增強(qiáng)國(guó)企在投資調(diào)解管理方面的能力建設(shè)?？梢灶A(yù)見，建立針對(duì)負(fù)責(zé)國(guó)企合規(guī)的相關(guān)人員（如央企相關(guān)負(fù)責(zé)人、總法律顧問、重要風(fēng)險(xiǎn)崗位人員等）的常態(tài)化投資調(diào)解培訓(xùn)制度有助于國(guó)企利用投資調(diào)解方式切實(shí)維護(hù)其海外合法權(quán)益。

（二）建立國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的科學(xué)評(píng)估制度

投資調(diào)解協(xié)議是由國(guó)企與東道國(guó)在調(diào)解員的協(xié)助下共同協(xié)商制定的。在國(guó)家對(duì)國(guó)企的財(cái)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)和國(guó)企的境外投資進(jìn)行監(jiān)管的背景下，國(guó)企因參與投資調(diào)解協(xié)議的制定而面臨諸多的法律風(fēng)險(xiǎn)，尤其是當(dāng)國(guó)企因使用投資調(diào)解而導(dǎo)致應(yīng)收賬款遠(yuǎn)少于實(shí)收賬款或支付過高的違約金的情形。為此，建立針對(duì)國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的科學(xué)評(píng)估制度，尤其是關(guān)于國(guó)企特大境外投資項(xiàng)目的投資調(diào)解評(píng)估是十分必要的。這種評(píng)估制度將有助于將中性的投資損失與國(guó)有資產(chǎn)的惡意流失相區(qū)分，鼓勵(lì)國(guó)企通過調(diào)解方式及時(shí)、高效、經(jīng)濟(jì)地解決投資爭(zhēng)端。另外，并非所有的投資爭(zhēng)端都適合調(diào)解，如投資爭(zhēng)端方分歧過大的、涉及東道國(guó)某個(gè)具體的法律規(guī)定、涉及東道國(guó)社會(huì)公共利益以及具有高度政治敏感性的投資爭(zhēng)端[24]37。若國(guó)企非理性地使用調(diào)解，不僅無(wú)法享受調(diào)解帶來(lái)的益處，反而還會(huì)造成額外時(shí)間和金錢成本的付出。因此，建立國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的評(píng)估制度也有助于國(guó)企科學(xué)、合理地使用調(diào)解并防范調(diào)解協(xié)議無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的評(píng)估制度包括國(guó)企的內(nèi)部評(píng)估和第三方評(píng)估兩個(gè)方面。對(duì)于內(nèi)部評(píng)估機(jī)制，國(guó)企在投資爭(zhēng)端發(fā)生后可利用其內(nèi)設(shè)的法律服務(wù)部門對(duì)是否采用調(diào)解進(jìn)行初步評(píng)估，包括依據(jù)合同或國(guó)際投資協(xié)定提起調(diào)解的可能性、雙方長(zhǎng)期合作的可能性、調(diào)解所需的費(fèi)用和時(shí)長(zhǎng)、能夠接受的調(diào)解方案以及調(diào)解協(xié)議執(zhí)行的難度等[28]。若決定采用調(diào)解，國(guó)企可在調(diào)解程序開啟后調(diào)解協(xié)議簽署前利用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)解程序達(dá)成的主要協(xié)議進(jìn)行科學(xué)、全面的評(píng)估，并作出評(píng)估報(bào)告供國(guó)企、審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)資委參考。評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容可主要包括這幾個(gè)方面內(nèi)容：（1）調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否合法；（2）調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否具有商業(yè)合理性；（3）調(diào)解程序的公平、公正和合法性；（4）調(diào)解協(xié)議執(zhí)行難度[46]。值得注意的是，《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》第25條規(guī)定，對(duì)于國(guó)外特大投資項(xiàng)目，央企必須委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)投資所在國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、市場(chǎng)、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的評(píng)估。因此，在涉及這些特大投資項(xiàng)目的投資爭(zhēng)端發(fā)生后且磋商失敗的情況下，央企可利用上述第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資調(diào)解方面的評(píng)估。這些第三方機(jī)構(gòu)可依據(jù)其前期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)投資調(diào)解協(xié)議作出科學(xué)的評(píng)估。可以預(yù)見，采用內(nèi)部評(píng)估和第三方評(píng)估相結(jié)合的制度將有助于確保國(guó)企理性使用投資調(diào)解，確保國(guó)企簽署的調(diào)解協(xié)議的合法性和合理性，減輕國(guó)企相關(guān)負(fù)責(zé)人在調(diào)解協(xié)議簽署方面的決策壓力，以及降低其承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）設(shè)立國(guó)企投資調(diào)解報(bào)告制度

國(guó)企是境外投資項(xiàng)目的決策主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體，有權(quán)決定采用何種投資爭(zhēng)端解決方式和承擔(dān)投資爭(zhēng)端解決結(jié)果帶來(lái)的法律責(zé)任。然而，投資調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容關(guān)涉國(guó)企中國(guó)有資產(chǎn)的收益，尤其是涉及國(guó)企境外特大投資項(xiàng)目的調(diào)解協(xié)議。因此，國(guó)企應(yīng)積極主動(dòng)向作為出資人的國(guó)務(wù)院或地方人民政府以及承擔(dān)出資人監(jiān)管責(zé)任的國(guó)資委報(bào)告調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。建立投資調(diào)解報(bào)告制度有助于國(guó)務(wù)院或地方人民政府以及國(guó)資委對(duì)投資調(diào)解進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止因虛假調(diào)解造成的國(guó)有資產(chǎn)的惡意流失并對(duì)因合法調(diào)解而帶來(lái)的中性的投資損失進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。另外，建立投資調(diào)解報(bào)告制度時(shí)要充分考慮投資調(diào)解高度保密性的要求。不過，近年來(lái)，增加投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的透明度要求已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)[43]14。一些國(guó)際投資協(xié)定和投資調(diào)解規(guī)則在堅(jiān)持投資調(diào)解保密性的前提下，允許在特定范圍內(nèi)披露有關(guān)調(diào)解的內(nèi)容。例如，歐盟—新加坡投資保護(hù)協(xié)定附件 6 第4.6條和第6.3 條允許披露正在進(jìn)行調(diào)解這一事實(shí)和當(dāng)事人達(dá)成的投資調(diào)解協(xié)議；國(guó)際律師協(xié)會(huì)制定的《投資者與國(guó)家間調(diào)解規(guī)則》第10.3 條規(guī)定當(dāng)事人同意調(diào)解的事實(shí)、已經(jīng)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的事實(shí)、調(diào)解協(xié)議的全部或部分內(nèi)容以及特定類型的文件或信息均可對(duì)外披露。因此，建議在投資調(diào)解報(bào)告制度中明確國(guó)企應(yīng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院或地方人民政府以及國(guó)資委報(bào)告正進(jìn)行調(diào)解的事實(shí)、已經(jīng)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的事實(shí)、調(diào)解協(xié)議的全部或部分內(nèi)容等內(nèi)容，尤其是涉及獲得新投資項(xiàng)目的內(nèi)容。對(duì)于調(diào)解協(xié)議內(nèi)容有異議的，國(guó)資委和其他相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)向國(guó)企反饋書面意見，便于國(guó)企及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行調(diào)整。

（四）推動(dòng)公正有效投資調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建

當(dāng)前，由歐美國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制顯然不利于國(guó)企保護(hù)其境外投資合法權(quán)益。為有效應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)實(shí)困境，中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)公正有效投資調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建，尤其是構(gòu)建“一帶一路”區(qū)域性投資調(diào)解機(jī)制，切實(shí)為國(guó)企運(yùn)用調(diào)解解決國(guó)際投資爭(zhēng)端提供制度性保障。然而，在短時(shí)間內(nèi)構(gòu)建一個(gè)全新的投資調(diào)解中心并非易事。在新的投資調(diào)解中心建成前，中國(guó)應(yīng)在國(guó)際投資協(xié)定中賦予國(guó)企和東道國(guó)選擇中國(guó)投資調(diào)解機(jī)構(gòu)來(lái)解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的權(quán)利，且中國(guó)應(yīng)積極參與 ICSID 投資調(diào)解機(jī)制的建設(shè)。這不僅有助于促進(jìn)公正有效投資調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建，也為中國(guó)主導(dǎo)建設(shè)“一帶一路”區(qū)域性投資調(diào)解中心積累經(jīng)驗(yàn)和儲(chǔ)備人才。

1.在國(guó)際投資協(xié)定中賦予國(guó)企和東道國(guó)選擇中國(guó)投資調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)利

國(guó)企的投資項(xiàng)目集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源開發(fā)、國(guó)際產(chǎn)能合作等領(lǐng)域，是投資爭(zhēng)端高發(fā)的領(lǐng)域[47]38。相對(duì)于由西方國(guó)家主導(dǎo)的投資調(diào)解機(jī)構(gòu)，選擇中國(guó)的投資調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企而言不僅更為方便，也能夠更好地保護(hù)國(guó)企的合法權(quán)益。目前，中國(guó)國(guó)內(nèi)的一些調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)①中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)調(diào)解中心和中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)被指定為《〈內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉投資協(xié)議》（2017年）下的內(nèi)地調(diào)解機(jī)構(gòu)，并制定了投資調(diào)解規(guī)則以解決香港投資者與內(nèi)地相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)間的投資爭(zhēng)端。已在借鑒國(guó)際先進(jìn)投資調(diào)解規(guī)則的基礎(chǔ)上制定了專門的投資調(diào)解規(guī)則，并已采用調(diào)解方式解決內(nèi)地與香港、澳門地區(qū)的投資爭(zhēng)端。值得注意的是，與國(guó)際商會(huì)仲裁院、英國(guó)倫敦國(guó)際仲裁院、斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院、新加坡國(guó)際仲裁中心等投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)相比，中國(guó)的投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的國(guó)際影響力日益增強(qiáng)并取得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為東道國(guó)（尤其是“一帶一路”參與國(guó)）選擇中國(guó)的投資調(diào)解機(jī)構(gòu)提供了現(xiàn)實(shí)可能性。例如，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)于2019年受理的涉外案件當(dāng)事人來(lái)自美國(guó)、加拿大、巴西、墨西哥等72個(gè)國(guó)家和地區(qū)，僅次于國(guó)際商會(huì)仲裁院，遠(yuǎn)高于其他投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)[48]。再如，中國(guó)與20多個(gè)國(guó)家共同發(fā)起設(shè)立的國(guó)際商事爭(zhēng)端預(yù)防與解決組織已于2020年10月15日在北京正式設(shè)立[49]。該組織為非政府間、非營(yíng)利性的國(guó)際組織，可提供投資調(diào)解服務(wù)，有利于涉國(guó)企的投資爭(zhēng)端得到公正的解決，也更容易得到東道國(guó)的信任。鑒于中國(guó)所簽署的 BITs 對(duì)調(diào)解的規(guī)定過于模糊和簡(jiǎn)單的問題，建議應(yīng)明確和完善 BITs 中調(diào)解的規(guī)定并賦予投資爭(zhēng)端方選擇中國(guó)的調(diào)解或仲裁機(jī)構(gòu)的權(quán)利。

2.推動(dòng) ICSID 公正投資調(diào)解機(jī)制的建立

當(dāng)前，尚未有基于條約的有效國(guó)際投資調(diào)解機(jī)制。ICSID 正在努力建設(shè)此機(jī)制。作為《華盛頓公約》的締約國(guó)和多邊主義的支持者，中國(guó)應(yīng)支持 ICSID 建立投資調(diào)解機(jī)制，但同時(shí)應(yīng)采取有效措施推動(dòng)該機(jī)制向公平、公正的方向發(fā)展，確保國(guó)企能夠通過 ICSID 投資調(diào)解機(jī)制切實(shí)維護(hù)其境外投資合法權(quán)益。例如，中國(guó)可積極推動(dòng) ICSID 在調(diào)解員國(guó)籍上的多元化改革，增加來(lái)自中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的調(diào)解員的比例，實(shí)現(xiàn)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的調(diào)解員人數(shù)在比例上的平衡。中國(guó)參與 ICSID投資調(diào)解機(jī)制的建設(shè)將為中國(guó)構(gòu)建“一帶一路”區(qū)域性投資調(diào)解中心積累經(jīng)驗(yàn)。

3.構(gòu)建“一帶一路”投資調(diào)解機(jī)制

隨著“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)企已成為“一帶一路”建設(shè)的主力軍之一。與此同時(shí)，國(guó)企與其他“一帶一路”參與國(guó)間的投資爭(zhēng)端也將不斷增加。對(duì)于當(dāng)前影響力最大且最受歡迎的 ICSID 投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，基于對(duì)中國(guó)與“一帶一路” 65 個(gè)參與國(guó)共簽署的 55 個(gè) BITs 的內(nèi)容統(tǒng)計(jì)，僅有 14個(gè)規(guī)定了可提交 ICSID 管轄并多數(shù)附加了限制性條件[50]65。可見，“一帶一路”參與國(guó)對(duì)由歐美國(guó)家主導(dǎo)的ICSID 及其爭(zhēng)端解決機(jī)制持不滿、排斥態(tài)度。然而，其他的國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，如國(guó)際商會(huì)仲裁院、英國(guó)倫敦國(guó)際仲裁院的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，顯然難以滿足“一帶一路”國(guó)際投資爭(zhēng)端解決的需求[51]39。另外，“一帶一路”參與國(guó)中尚不存在獲得主權(quán)國(guó)家普遍信任的國(guó)際性或區(qū)域性投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)[50]67。中國(guó)于2018年1月23日通過了《關(guān)于建立“一帶一路”國(guó)際商事爭(zhēng)端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見》。在此背景下，由作為“一帶一路”倡議的提出者和主要推動(dòng)者的中國(guó)來(lái)主導(dǎo)建立“一帶一路”國(guó)際投資爭(zhēng)端的調(diào)解機(jī)制恰逢其時(shí)?！耙粠б宦贰蓖顿Y調(diào)解機(jī)制的建設(shè)可通過沿線國(guó)共同簽署關(guān)于建立該機(jī)制的多邊協(xié)定來(lái)實(shí)現(xiàn)[51]42。目前，中國(guó)主導(dǎo)設(shè)立的國(guó)際商事爭(zhēng)端預(yù)防與解決組織已取得初步成功，但在建設(shè)符合“一帶一路”投資爭(zhēng)端解決的調(diào)解制度上任重而道遠(yuǎn)?！耙粠б宦贰蓖顿Y調(diào)解機(jī)制在調(diào)解規(guī)則設(shè)計(jì)上既應(yīng)借鑒現(xiàn)有的國(guó)際投資調(diào)解規(guī)則，還應(yīng)充分考慮“一帶一路”沿線國(guó)家的調(diào)解制度，如調(diào)解與仲裁相結(jié)合制度。在調(diào)解員選擇上，“一帶一路”投資調(diào)解機(jī)制應(yīng)以“一帶一路”參與國(guó)的投資調(diào)解員為主，適當(dāng)引進(jìn)歐美國(guó)家的投資調(diào)解員[52]67。最后，中國(guó)在建設(shè)“一帶一路”投資調(diào)解機(jī)制時(shí)應(yīng)注重與中國(guó)國(guó)際商事法庭的銜接，為調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行提供強(qiáng)有力的法律保障。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)國(guó)企在加速走出去的過程中面臨日益增多的國(guó)際投資爭(zhēng)端。國(guó)際投資仲裁是國(guó)企解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的主要方式。但是，當(dāng)前的國(guó)際投資仲裁機(jī)制正面臨合法性危機(jī)，且國(guó)企在投資仲裁中面臨諸多困境，如長(zhǎng)時(shí)間、高金錢的投入和高敗訴率。投資調(diào)解已迎來(lái)大發(fā)展的機(jī)遇，且相關(guān)法律規(guī)制日益完善。投資調(diào)解將成為國(guó)企解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的重要替代性方法。天然具有政治和經(jīng)濟(jì)的二元特性使國(guó)企在國(guó)際投資調(diào)解的談判、投資調(diào)解協(xié)議的簽署和執(zhí)行都可能面臨被指控造成國(guó)有資產(chǎn)流失，存在腐敗以及違反投資監(jiān)管規(guī)定等法律風(fēng)險(xiǎn)。為有效應(yīng)對(duì)這些法律挑戰(zhàn)，建議在國(guó)企的合規(guī)管理制度中增加投資爭(zhēng)端解決培訓(xùn)內(nèi)容，采用內(nèi)部評(píng)估和第三方評(píng)估相結(jié)合的方式來(lái)提高國(guó)企運(yùn)用投資調(diào)解的合理性和合法性，制定國(guó)企向國(guó)資委定期報(bào)告投資調(diào)解進(jìn)展的制度，并推動(dòng)構(gòu)建公正有效的國(guó)際投資調(diào)解機(jī)制。鑒于中國(guó)倡導(dǎo)建立有效的國(guó)際投資調(diào)解機(jī)制，如何設(shè)計(jì)和完善國(guó)際投資協(xié)定中調(diào)解的規(guī)定和構(gòu)建由中國(guó)主導(dǎo)的“一帶一路”區(qū)域性投資調(diào)解中心將是今后研究的重點(diǎn)。