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2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)，對做好新時期預算績效管理作出了全面部署，提出了“部門和單位整體績效的概念”[1]。意見指出，要構(gòu)建全方位預算績效管理格局，其中包括實施部門和單位預算績效管理：將部門和單位預算收支全面納入績效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果，推動提高部門和單位整體績效水平。

全面實施預算績效管理，將預算績效管理理念融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，是深化預算管理制度改革，也是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。整體性績效評價可以看成是績效評價較為成熟的標志[2]，開展部門整體支出績效管理，是全面實施預算績效管理的重要一環(huán)，將部門預算和績效管理結(jié)合一起，促進部門從整體上提升預算績效管理工作水平，強化部門支出責任，規(guī)范資金管理行為，提高預算分配、使用、管理整體績效，進一步加強財政預算管理，提高財政資金使用績效。

一、部門整體支出績效評價

當前我國針對部門預算開展的績效評價主要集中于部門整體支出。[3]部門整體支出績效評價是指財政部門根據(jù)預算部門(單位)設(shè)定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算部門整體支出的績效目標完成情況、部門履職情況、產(chǎn)出與效果、預算管理水平進行客觀、公正的評價。部門整體支出績效評價是財政支出績效評價的一種，其評價對象為預算部門(含其下屬單位)的所有財政支出，既包括基本支出，也包括項目支出，遵循責任明確、分級負責、客觀公正、公開透明的原則。

(一)評價流程

部門整體支出績效評價的大致流程包括部門申報-績效自評-評價三個步驟。按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標”的原則，績效目標由各部門單位設(shè)定，各級預算部門在編制部門預算的同時，根據(jù)各級黨委政府下達的工作任務(wù)及本部門發(fā)展規(guī)劃和計劃編報部門整體支出的績效目標和績效指標，財政部門對預算部門的申報的績效目標進行審核，隨預算一并批復下達。年中，涉及預算重大調(diào)整時，部門應(yīng)同步調(diào)整績效目標。在年度結(jié)束后，部門根據(jù)設(shè)定的績效目標開展績效自評工作，根據(jù)相關(guān)指標和設(shè)定的績效目標收集績效評價信息，結(jié)合績效目標的實際完成情況，完成績效自評表和自評報告，財政部門(或受財政部門委托的第三方機構(gòu))根據(jù)部門自評情況選擇部分部門作為重點評價對象開展部門整體支出績效評價。

開展重點評價時，財政部門(或受財政部門委托的第三方機構(gòu))根據(jù)實際情況設(shè)定部門整體績效評價指標體系，運用科學合理的評價方法，收集重點評價資料，采取定性評價和定量評價相結(jié)合的方式，通過對評價資料的梳理、統(tǒng)計、分析得出相關(guān)績效評價結(jié)論，形成績效評價報告。部門在評價工作結(jié)束后，應(yīng)對發(fā)現(xiàn)的問題及時整改，評價結(jié)果作為預算安排的參考依據(jù)，并按照當?shù)卣畔⒐_的要求予以公開。

(二)評價內(nèi)容

我國部門整體支出績效評價目前處于探索與完善的階段，根據(jù)財政部公布的《預算績效評價共性指標體系框架》文件，針對部門整體支出績效評價提供了共性框架，該框架包含投入、過程、產(chǎn)出和效果四個一級指標和目標設(shè)定、預算配置、預算執(zhí)行、預算管理、資產(chǎn)管理、職責履行和履職效益七個二級指標。

1.目標設(shè)定

績效目標的設(shè)置是績效管理的第一步，并貫穿預算管理的全過程。對設(shè)定目標的評價，主要采用成本效益分析法，對績效目標的完整性、相關(guān)性、適當性、可行性進行評價，分析其績效目標合理性和績效指標明確性。部門整體績效目標的評價要點包括績效目標的完整性、相關(guān)性、全面性、可行性及可衡量性。部門整體績效指標應(yīng)與部門年度的任務(wù)數(shù)或計劃數(shù)相對應(yīng)，與部門預算資金相匹配且清晰、細化、可衡量。

2.預算配置

部門預算是由本部門及所屬各單位的全部收支預算組成，部門預算在一定程度上對部門的行為起到規(guī)范和制約的作用。預算配置涉及單位部門管理的各個方面，主要考察部門進行預算編制時對各類支出成本配置的科學性和合理性，重點關(guān)注在職人員控制率、“三公經(jīng)費”變動率、重點支出安排率三項內(nèi)容。部門在進行預算配置時，應(yīng)考慮對人員成本的控制程度、對控制重點行政成本的努力程度以及對履行主要職責或完成重點任務(wù)的保障程度，加強部門宏觀調(diào)控能力，從而促進部門提高財政資金使用效益。

3.預算執(zhí)行

預算執(zhí)行主要關(guān)注部門在預算的具體實施過程中各項支出的成本核算，是預算管理工作的中心環(huán)節(jié)，反映部門預算、收支、業(yè)務(wù)的管理效率。預算執(zhí)行圍繞部門收支平衡、政府采購、預算與執(zhí)行的差異、公用經(jīng)費等維度進行分析，主要分析部門年度預算完成情況、預算調(diào)整程度、預算執(zhí)行的及時性和均衡性、對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的控制程度、機構(gòu)運轉(zhuǎn)成本的實際控制程度、政府采購預算執(zhí)行情況等。

4.預算管理

預算管理立足于財務(wù)和業(yè)務(wù)管理，考核預算實施過程的規(guī)范性，包含對部門管理制度、資金使用規(guī)范、預決算信息公開、基礎(chǔ)信息完善度的考核。預算管理要求部門進一步要嚴格預算約束，預算的執(zhí)行不得超出相關(guān)預算財務(wù)管理制度的規(guī)定。一是對部門制度進行全面梳理，考察制度規(guī)定的全面性、制度設(shè)計的合理性以及部門管理的規(guī)范性；二是對部門使用預算資金的過程進行檢查，包含支出與相關(guān)管理制度和辦法的相關(guān)性、資金的撥付程序、支出的可行性論證、資金的實際用途；三是部門對預決算信息的公開透明情況，部門應(yīng)在規(guī)定時限、按規(guī)定內(nèi)容公開預決算信息；四是評判部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息和會計信息資料是否真實、完整、準確。

5.資產(chǎn)管理

部門資產(chǎn)管理是部門預算管理的延伸與拓展，主要考核資產(chǎn)管理的合理性和公平性，其目的是減少資產(chǎn)的閑置，避免資產(chǎn)浪費，實現(xiàn)對部門資產(chǎn)的合理配置，創(chuàng)建節(jié)約型政府。做好部門資產(chǎn)管理，部門應(yīng)制定健全、完善的資產(chǎn)管理制度，并嚴格執(zhí)行相關(guān)資產(chǎn)管理制度，規(guī)范部門資產(chǎn)實物管理及資產(chǎn)財務(wù)管理，配備專管人員對資產(chǎn)進行妥善管理，按照一物一卡的原則，對固定資產(chǎn)粘貼對應(yīng)的條形碼管理，做到賬賬、賬實、賬卡一致，提高會計信息的真實性和準確性。并規(guī)范固定資產(chǎn)的入庫和報廢處置流程，定期對固定資產(chǎn)進行盤點，提高資產(chǎn)管理能力和使用效率。

6.職責履行

部門的職責履行結(jié)合部門年度工作計劃和任務(wù)，從整體的角度考核部門各項工作的完成情況、及時程度及完成質(zhì)量，推動部門履職盡責。實施部門職責履行評價的目的在于強化部門履職意識和責任意識，提高部門工作的執(zhí)行力和主動意識，提升部門管理效能和管理水平。

7.履職效益

部門履職效益以部門績效目標為核心，將部門履職活動與部門的目標效益相匹配，從經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、社會滿意度等方面考察部門職責的實現(xiàn)程度，分析部門運行的效果情況。部門應(yīng)根據(jù)實際情況，對績效目標進行細化、量化，設(shè)置與部門職責密切相關(guān)的個性化的效益指標，并明確各項指標預期達到的指標值。在預算執(zhí)行過程中，部門應(yīng)確保績效目標指標與預算執(zhí)行同步進行，使各項工作達到預期的效益，提高預算執(zhí)行效果。

二、部門整體支出績效評價常見問題

2020年，X市為深入貫徹落實上級關(guān)于全面實施預算績效管理的文件精神，進一步加強預算績效管理，按照“先試點，后推開”的工作原則，對X市5個部門2019年度部門整體支出開展績效評價。財政部門在被評價部門進行自評工作的基礎(chǔ)上，委托第三方機構(gòu)開展部門整體支出績效評價工作。以X市5個部門為例，對整體支出績效管理評價過程的典型問題展開討論。主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)績效目標和指標設(shè)置欠全面

績效目標及指標的編制人員多為單位財務(wù)負責人，部分部門在設(shè)置績效目標時，欠缺反映部門年度重點工作，未能明確體現(xiàn)部門的年度工作任務(wù)及部門支出計劃情況，整體目標針對性不強，績效目標設(shè)置較籠統(tǒng)，過于寬泛，未能對部門預期提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)預期達到的效果性予以體現(xiàn)?？冃е笜说脑O(shè)置除了存在部門整體績效體現(xiàn)不夠全面，還存在較難考核完成情況的問題，部分部門未設(shè)置可比較、可衡量、可評定的績效指標，或指標值設(shè)置不夠合理、明確，未明確指標計算方法或計算公式，導致實際完成情況較難評定。

(二)預算、決算編制欠合理

部分部門年初公開預算中未有項目支出的預算安排，未見一般公共預算項目支出情況表，或在公開預算顯示項目支出預算數(shù)為0，與決算中的實際支出差異較大；年中增加項目支出時，未及時申請資金調(diào)整，未見相關(guān)資金申請、批復文件，難以判斷預算執(zhí)行規(guī)范性。另外，部分部門存在決算與實際支出不符的問題，大部分在部門決算編制完成后，沒有對本年度部門決算進行財務(wù)分析。決算是預算執(zhí)行結(jié)果的綜合性反映，若部門長期欠缺決算分析工作，將不助于及時發(fā)現(xiàn)預算編制、執(zhí)行中的問題，改進和完善預算編制。

(三)財務(wù)支出欠規(guī)范

部門整體支出績效評價過程中發(fā)現(xiàn)，各部門均存在不同程度的支出的資金支付手續(xù)欠完善，相關(guān)材料存在不同程度的欠缺。如無撥付到具體單位的財政直接支付憑證、無支出結(jié)轉(zhuǎn)依據(jù)、無付款依據(jù)、無本級部門及人員審批手續(xù)、無實施主體對項目的完成情況佐證材料(如施工進度的工程量清單等)，事項支出不夠合規(guī)。另外，還存在支出核算不夠規(guī)范的問題，如財政預算支出數(shù)與財務(wù)賬支出數(shù)不一致，實際支付超預算、賬賬、賬表不一致等情況。

(四)固定資產(chǎn)重采購、輕管理

固定資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，未配備固定資產(chǎn)專管人員，部分部門固定資產(chǎn)實物均未粘貼卡片編碼，固定資產(chǎn)列表未記錄資產(chǎn)使用狀態(tài)、存放地點、品牌、型號等信息，賬實無法核對一致；部分部門雖有對固定資產(chǎn)粘貼卡片編碼，但固定資產(chǎn)粘貼的條形碼未及時更新，現(xiàn)有的固定資產(chǎn)標簽為舊系統(tǒng)的標簽編號，實物粘貼的條型碼與實物賬條型碼不一致，固定資產(chǎn)卡片與資產(chǎn)管理系統(tǒng)中固定資產(chǎn)卡片條形碼沒有對應(yīng)關(guān)系，存在賬賬、賬卡不一致的現(xiàn)象。大部分部門年末未對固定資產(chǎn)進行實物盤點，新購固定資產(chǎn)實物賬未進行登記，亦未對待報廢資產(chǎn)及時進行清理、履行處置程序。

三、對策與建議

(一)提高績效管理意識，強化部門責任意識

績效目標的質(zhì)量對績效運行監(jiān)控和績效評價環(huán)節(jié)有決定性影響。建議部門增強績效管理責任主體的意識，強化工作人員對績效管理的認識，重視績效目標編制工作?？冃е笜嗽O(shè)置應(yīng)該滿足既能較好體現(xiàn)項目績效，又能便于后期考核衡量的原則，應(yīng)盡量避免設(shè)置共性指標，增加符合重點項目、重點任務(wù)、重點工作要求的個性化的指標。

(二)合理測算資金需求，提高預決算管理水平

建議規(guī)范編制部門公開預算，明確項目支出安排。年初編制部門公開預算時，應(yīng)嚴格按照《預算法》要求，加強與上級部門的溝通，結(jié)合本年工作任務(wù)及重點任務(wù)，合理安排部門年度項目支出情況，對于跨年項目或經(jīng)常性項目，需考慮上年該項工作開展情況及預算執(zhí)行情況，完善預算文件信息，強化預算管理水平。

決算是預算執(zhí)行結(jié)果的綜合性反映，決算分析成果的應(yīng)用能為今后預算編制和領(lǐng)導決策提供科學依據(jù)。建議部門財務(wù)人員對部門決算的重點內(nèi)容、報表編制方法進行針對性的學習，認真把握部門決算報表編制口徑和相關(guān)要求，加強和完善決算編制、審核及分析等工作，保證決算報表各處填報的合規(guī)、正確，高質(zhì)量完成部門決算的編審工作，進一步提高部門決算管理的整體水平。

(三)嚴格落實財務(wù)制度，規(guī)范預算執(zhí)行管理

大部分部門已制定有明確的部門財務(wù)管理制度，應(yīng)根據(jù)相關(guān)財務(wù)管理制度規(guī)范部門財務(wù)管理。應(yīng)嚴格按照政府收支分類科目核算對應(yīng)的財務(wù)收支內(nèi)容，完善財政資金支付手續(xù)，嚴格預算資金使用管理。并根據(jù)相關(guān)財務(wù)管理制度規(guī)范部門專項資金使用管理，對專項資金實行專項管理，堅持?？顚Ｓ?，對各種專項資金單獨核算，加強專項資金的管理監(jiān)督，提高專項資金的使用效益。

(四)強化資產(chǎn)管理意識，改進部門資產(chǎn)管理

針對部門固定資產(chǎn)管理，一是建議部門完善固定資產(chǎn)管理制度，配備專管人員對固定資產(chǎn)進行妥善管理，統(tǒng)一管理固定資產(chǎn)方式，根據(jù)固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)上的條形編碼更新固定資產(chǎn)上所貼條形碼，對缺少標簽的固定資產(chǎn)，粘貼上正確的標簽，保證系統(tǒng)賬、實物賬以及實物管理上一致性；二是建議部門定期開展固定資產(chǎn)盤點工作，優(yōu)化固定資產(chǎn)清單，對各項不同的固定資產(chǎn)分開記賬，明確各項固定資產(chǎn)的具體型號、規(guī)格，清理不應(yīng)列在固定資產(chǎn)清單賬上的資產(chǎn)，保證固定資產(chǎn)清單列表的全面、準確；三是建議部門依據(jù)固定資產(chǎn)管理制度，明確各項固定資產(chǎn)使用狀態(tài)并記錄賬上，對已達報廢狀態(tài)的固定資產(chǎn)，應(yīng)及時辦理報廢手續(xù)，保證資產(chǎn)管理的安全性，提高固定資產(chǎn)的利用效率。

四、結(jié)語

全面實施預算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預算管理的深刻變革。各部門各單位作為預算績效管理的責任主體，應(yīng)充分認識到部門整體支出績效評價的重要性和意義，基于部門整體支出績效評價的各個維度，把做好部門整體支出績效管理作為提升部門綜合管理的重要抓手，加強全口徑預算管理，更關(guān)注部門預算的產(chǎn)出和效果，提高財政資源配置效率和使用效益。財政部門作為預算績效評價的實施主體，應(yīng)加強統(tǒng)一部署，完善預算績效管理體系，改進部門公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，提升各級財政的穩(wěn)健性和有效性，構(gòu)建負責任、高效率的服務(wù)型政府。