官隆清

（西南政法大學(xué)國際法學(xué)院，重慶 401120）

1 體育博彩的法律界定

在“博彩”一詞中，“博”即賭博，“彩”即彩券、彩票?！恫既R克法律詞典》將“博彩”解釋為：為贏取獎品而以有價值的物品，特別是金錢，做出的冒險性行為?！掇o海》中“博彩”指賭博、摸彩、抽獎等活動。概括而言，博彩包括以下3 個要素：①參與者以有價值的東西或金錢作為賭注；②寄希望于贏得有價值的獎品或金錢；③輸贏結(jié)果具有不確定性。

早在我國殷商時期就已出現(xiàn)“陸博”或“博戲”等活動，但“博彩”一詞的使用肇始于1982年澳門立法會通過的《核準(zhǔn)在本地區(qū)經(jīng)營幸運(yùn)博彩之批給的法律制度》，其中將該詞解釋為：“其結(jié)果系不可預(yù)計，且純粹依靠運(yùn)氣，可被稱為幸運(yùn)博彩?！盵1］我國內(nèi)地法律意義上的“博彩”并非幸運(yùn)博彩（幸運(yùn)博彩被認(rèn)為是賭博，為法律法規(guī)所禁止），而是由國家體育總局中國體育彩票管理中心發(fā)行的體育彩票，以及由中國福利彩票發(fā)行中心發(fā)行的福利彩票。

作為博彩業(yè)的分支，體育博彩已有近百年發(fā)展歷史。準(zhǔn)確理解“體育博彩”，需厘清“體育賭博”“體育彩票”“體育博彩”三者間的關(guān)聯(lián)與差異。

體育賭博是通過對某一競技體育賽事的結(jié)果做出判斷或推測，以財產(chǎn)或其他權(quán)益作為籌碼，從而得到正負(fù)回報的行為。其本質(zhì)雖與賭博無異，但較之于以投機(jī)為主且不拘形式的傳統(tǒng)賭博，體育賭博更注重理性的分析，投注人賴于對體育賽事相關(guān)大數(shù)據(jù)的分析或?qū)愂碌牧私?，可在一定程度上減少風(fēng)險因子，提高結(jié)果的可預(yù)測性。我國內(nèi)地法律將體育賭博統(tǒng)歸為賭博范疇，其法律責(zé)任依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》以及《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“刑法”）有關(guān)賭博行為的規(guī)定處理。雖然體育博彩與體育賭博有著類似的外在表現(xiàn)形式，即均為對機(jī)會游戲的歸納和利用，但判斷某一活動是否屬賭博范疇，通常不以其外在形式和方法為定論，關(guān)鍵在于其性質(zhì)[2］。體育博彩有其嚴(yán)格的管控措施以及公益目的，并不具有賭博之有悖于社會主義精神文明建設(shè)宗旨的特性，因此不被認(rèn)為是體育賭博。

根據(jù)國務(wù)院2009年頒布的《彩票管理條例》的規(guī)定，彩票是“國家為籌集社會公益資金，促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機(jī)會的憑證”。作為我國彩票的種類之一，體育彩票主要指以籌集國際和全國性大型體育運(yùn)動會舉辦資金等名義發(fā)行，按照特定規(guī)則獲取權(quán)利的憑證。體育彩票是我國內(nèi)地唯一合法的體育博彩類型，故就內(nèi)地而言兩者在內(nèi)容和法律界定上并無差異。但嚴(yán)格意義上體育博彩又包 括 彩 票（lottery）、游 戲 賭 博（gaming）、競 猜（betting）等不同的活動種類，是既具彩票性又具技巧性的博彩活動。不可否認(rèn)，彩票型體育博彩亦具有一定程度的投機(jī)性和刺激性，但是為國家嚴(yán)格監(jiān)督管理下的、有限度的投機(jī)性。除性質(zhì)不同外，彩票設(shè)定了嚴(yán)格比例的公益金和發(fā)行費(fèi)，其中獎概率一般在25% 以下，頭等獎更低至幾十萬分之一。因此，無論游戲規(guī)則抑或投機(jī)性，彩票型體育博彩都不具有等同于體育賭博的社會危害性。我國體育博彩類型主要包括傳統(tǒng)型彩票、即開型彩票、數(shù)字型彩票、樂透型彩票以及競猜型彩票。

近年來，海南自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)為我國體育博彩帶來了新的發(fā)展契機(jī)。海南自由貿(mào)易區(qū)因其豐富的體育資源，具有體育博彩發(fā)展得天獨(dú)厚的條件。一方面，獨(dú)有的氣候地理優(yōu)勢可為大型競技體育賽事舉辦提供依托；另一方面，不斷提高的市場經(jīng)濟(jì)水平推動了體育產(chǎn)業(yè)、體育消費(fèi)結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展。龐大的市場滋生了對玩法和種類多樣性的需求，發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票成為海南體育博彩業(yè)未來的方向。2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》提出“建設(shè)中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)并鼓勵發(fā)展沙灘運(yùn)動、水上運(yùn)動、賽馬運(yùn)動等項目，探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票”；同年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于為海南全面深化改革開放提供司法服務(wù)和保障的意見》提出了“加強(qiáng)前瞻性問題研究，妥善審理新類型案件”，要求依法審理競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票等新類型案件，旨在提高自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港的司法服務(wù)水平。隨后2019年《海南省人民代表大會常務(wù)委員會第27 號公告》廢止了1988年11月5日海南省人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《海南省禁止賭博規(guī)定》。上述文件為海南開放發(fā)展體育博彩，尤其是競猜型博彩業(yè)提供了政策上的支持。海南“環(huán)球100”主題樂園中的“荷蘭村”以競猜型游戲為主，成為國內(nèi)競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票的首批試點(diǎn)。因此，如何通過有效法律監(jiān)管體系為體育博彩市場創(chuàng)造良好的法律環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，是我國需要考慮的核心命題。

2 體育博彩的法律風(fēng)險

2.1 靜態(tài)監(jiān)管機(jī)制風(fēng)險

體育博彩監(jiān)管有狹義和廣義之分。狹義的體育博彩監(jiān)管是法律授權(quán)的監(jiān)管主體依法對整個體育博彩業(yè)實(shí)施的管理。一方面表現(xiàn)為監(jiān)管主體依法對體育博彩機(jī)構(gòu)和體育博彩活動參與者實(shí)施一定程序的市場準(zhǔn)入、運(yùn)行指導(dǎo)、監(jiān)督審查、組織協(xié)調(diào)等措施，敦促體育博彩從機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理以及外部風(fēng)險防范等方面達(dá)到監(jiān)管要求；另一方面表現(xiàn)為體育博彩監(jiān)管所依據(jù)之立法體系的構(gòu)建。廣義的體育博彩監(jiān)管內(nèi)容相對豐富，還包括加強(qiáng)體育組織行業(yè)自律及對其權(quán)益之約束與控制。此部分主要針對狹義層面之監(jiān)管進(jìn)行探討。

2.1.1 雙軌制監(jiān)管格局

從客觀上講，我國體育博彩市場正處于向成熟的發(fā)展階段嬗變的進(jìn)程，但博彩監(jiān)管架構(gòu)仍延續(xù)著初級探索階段的諸多問題。依據(jù)《彩票管理條例》，我國現(xiàn)行體育博彩監(jiān)管格局如圖1所示。

圖1 我國體育博彩監(jiān)管格局Figure 1 Regulatory structure of sports lottery in China

我國體育博彩的監(jiān)管格局從橫向上大體分為4個層級：①國務(wù)院位于頂層架構(gòu)，掌管全國體育彩票的特許發(fā)行、審批權(quán)，此為第1 層級；②財政部負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作，此為第2層級；③國家體育總局負(fù)責(zé)全國的體育彩票運(yùn)營管理工作，依法設(shè)立國家體育彩票管理中心作為發(fā)行機(jī)構(gòu)，此為第3 層級；④各省、市體育行政部門設(shè)立體育彩票管理中心作為其下屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的彩票銷售工作，各級省、市體育行政部門以及財政部門對本行政區(qū)域內(nèi)的彩票銷售工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，此為第4 層級。從縱向上可見，我國圍繞彩票的發(fā)行、銷售不僅賦予體育行政部門管理權(quán)，同樣要求財政部門行使監(jiān)督職責(zé)，形成了“財政+體育”雙軌制的監(jiān)管格局。我國行政體系本就是以下級服從上級為基礎(chǔ)，相對集權(quán)的層次性結(jié)構(gòu)，這種雙軌、層級疊加的建構(gòu)模式的形成具有強(qiáng)烈的時代背景，將體育博彩權(quán)最大限度、自上而下集中于國家。這種“壟斷性監(jiān)管”在體育博彩初期發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，而體育博彩發(fā)展的深入使得這種模式逐漸暴露以下弊端。

（1）發(fā)行、銷售和管理權(quán)集中于體育行政部門，一方面加重其工作運(yùn)行負(fù)荷，在履行職能時受到掣肘，另一方面有悖于博彩市場的法制化和透明度的要求。這種權(quán)力壟斷模式誘發(fā)了體育博彩領(lǐng)域的政府失靈[3］。體育行政部門集中了市場規(guī)劃、品種結(jié)構(gòu)確定、開獎環(huán)節(jié)彩票銷售數(shù)據(jù)保存、開獎設(shè)備管理、公益金分配和使用，以及開獎活動監(jiān)督等權(quán)力。不乏某些官員憑借政府職能，為獲取更大利益，進(jìn)行財富轉(zhuǎn)移造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，其中以體育博彩領(lǐng)域的貪污腐敗最為典型。當(dāng)公權(quán)力淪為私人性的特權(quán)，為追求不正當(dāng)目的被無限制行使時，這種運(yùn)行、監(jiān)管合并模式將淪為權(quán)力操縱的工具。因此，對公權(quán)力的配置與制衡就顯得至關(guān)緊要。

（2）財政部門與體育行政部門呈現(xiàn)體育博彩監(jiān)管“條條”并行的格局[4］。這種縱向結(jié)構(gòu)根植于我國國家形式并確立于計劃經(jīng)濟(jì)體制等諸多因素的綜合效應(yīng)，是政府權(quán)力運(yùn)行的基本架構(gòu)之一，具有內(nèi)在合理性。但以批判的視角看，這種從中央至地方職能部門之間業(yè)務(wù)的自上而下領(lǐng)導(dǎo)和指揮模式的弊端在于使橫向部門間的權(quán)力關(guān)系陷入閉合、阻隔的狀態(tài)。尤其針對財政部門和體育部門復(fù)合監(jiān)管、多頭監(jiān)管模式，職能相互交織導(dǎo)致職權(quán)沖突，將產(chǎn)生2 個部門對同一事項看法不一致，或工作中缺乏協(xié)調(diào)合作的狀況。因此，財政部門的再監(jiān)管難以到位并趨于“邊緣化”，很難起到真正意義上的評估、監(jiān)督之行政、法律作用，是我國體育博彩市場健康發(fā)展的隱患。

（3）從體育博彩市場準(zhǔn)入層面分析，“財政+體育”雙軌制監(jiān)管格局作為體育博彩市場的國家壟斷的產(chǎn)物，在一定程度上造成了市場的僵化和監(jiān)管的滯后。體育博彩國家壟斷即由政府作為合法的體育博彩發(fā)行和運(yùn)營者，所得利潤歸為國有或用于公共或公益事業(yè)，禁止任何私人設(shè)立的商業(yè)性體育博彩公司。國家壟斷模式以“公益性+控制性”為主要特性和優(yōu)勢，在一定程度上抑制、過濾了體育博彩內(nèi)在根源上的負(fù)面效應(yīng)，確保了市場的良性發(fā)展。博彩作為間接性體育產(chǎn)業(yè)，以壟斷性的強(qiáng)制力將其與市場導(dǎo)向、供求關(guān)系和市場競爭剝離，便為非法體育賭博提供了可乘之機(jī)。有學(xué)者[5］建議放寬體育博彩的市場準(zhǔn)入，發(fā)行權(quán)可看作體育賽事的“衍生產(chǎn)品”，將其商品化并通過賽事主辦者或運(yùn)營商以合理價格出售；然而，發(fā)行權(quán)的商品化意味著放任其“暴利”流入市場，允許社會資本的介入，在沒有完善的監(jiān)管框架和法律體系作為風(fēng)險防御機(jī)制的情況下十分危險。因此，在大量黑市賭博滋生的同時監(jiān)管卻無法跟進(jìn)，將產(chǎn)生負(fù)面社會影響，加大社會風(fēng)險成本。

2.1.2 碎片化立法體系

中國體育法治的發(fā)展歷程始終伴隨著“法律缺位”這一難題，體育博彩法律體系普遍存在碎片化、低階化的特性。對此，可以從縱向、橫向2 個維度進(jìn)行闡釋。

（1）縱向維度。①我國體育博彩立法迄今為止最高位階法為2009年國務(wù)院出臺的《彩票管理條例》，屬行政法規(guī)；②彩票主管部門發(fā)布的通知、制度和規(guī)定等行政性規(guī)章，如《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》《彩票管理條例實(shí)施細(xì)則》《彩票發(fā)行銷售管理辦法》等；③各級政府、部門加強(qiáng)彩票管理的具體辦法和操作細(xì)則。從縱向法律效力淵源角度看，我國體育博彩立法存在以下2個問題。

立法層次較低，缺少高階的法律作為頂層設(shè)計。我國體育博彩雖然形成以《彩票管理條例》為核心，以財政部、民政部、國家體育總局等部門和地方政府、部門制定的各類規(guī)范為輔的法律體系，并在博彩業(yè)發(fā)展初期對規(guī)范市場起了一定的積極作用，但《彩票管理條例》作為我國體育博彩領(lǐng)域最高位階法，實(shí)質(zhì)上并不是一部法律。沒有法律作為頂層架構(gòu)的法律體系是松散且碎片化的，缺乏穩(wěn)定性和預(yù)見性。一方面，穩(wěn)定性是判斷某一法律體系價值的核心指標(biāo)，倘若行政規(guī)章在制定時以主觀性或政策性為驅(qū)動，未經(jīng)充分論證，修改和廢止亦缺乏嚴(yán)格的規(guī)范和程序，必然表現(xiàn)出較大的不確定性和臨時性[6］。此種問題已經(jīng)在體育博彩領(lǐng)域逐漸凸顯。例如，2018年財政部、民政部、國家體育總局審議通過了《關(guān)于修改〈彩票管理條例實(shí)施細(xì)則〉的決定》，對各部門之間的職能分配、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的管制等條文進(jìn)行了調(diào)整或增減，但這更多是從政策性角度出發(fā)的，是行政管理的客觀需要，為應(yīng)對一時之故而做出的特定修改。此種不穩(wěn)定性不僅使體育博彩行政管理關(guān)系處于不斷動態(tài)調(diào)整之中，且這種調(diào)整和安排只是臨時且短暫的做法，導(dǎo)致法律體系能夠做出的社會調(diào)解功效變得價值甚微。另一方面，預(yù)見性是法律體系作為行為指南的重要標(biāo)準(zhǔn)。頂層結(jié)構(gòu)缺失導(dǎo)致體育博彩法律體系邏輯上缺乏自洽性。同樣以《彩票管理條例實(shí)施細(xì)則》為例，對比作為其上位法的《彩票管理條例》中對法律責(zé)任的界定，兩者存在明顯的偏差。如對“未經(jīng)批準(zhǔn)銷毀彩票”之行為，《彩票管理條例》規(guī)定了“由財政部門責(zé)令停業(yè)整頓”“沒收違法所得，并處違法所得3倍的罰款”“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分”等法律責(zé)任。《彩票管理條例實(shí)施細(xì)則》對此行為僅規(guī)定了“由財政部門責(zé)令改正”和“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，建議所在單位或者主管部門給予相應(yīng)的處分”2 個法律責(zé)任。兩者處于前后不一致，甚至是沖突的狀態(tài)，內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)和相互支持，其結(jié)果必然導(dǎo)致行為人對其責(zé)任喪失預(yù)見性，法律體系的制動作用不足，監(jiān)管出現(xiàn)混亂和失序。

《彩票管理條例》雖處當(dāng)下體育博彩法律效力淵源之頂端，但僅有6 章45 條，多為原則性內(nèi)容。反觀國際體育博彩較為成熟之立法，無一不是以法律的形式詳盡完整地涵蓋該領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)。例如，英國建立了完整的博彩監(jiān)管法律體系，國家彩票受1993年和1998年《國家彩票法》（National Lottery Act）規(guī)范。除國家彩票外的各類博彩主要受2005年《博彩法案》（Gambling Act 2005）等法律規(guī)范。其中，《國家彩票法》詳細(xì)規(guī)定了“許可制度”“彩票收入分配制度”“監(jiān)管機(jī)構(gòu)及法規(guī)”等內(nèi)容，在司法實(shí)踐上具有極強(qiáng)的可操作性，成功發(fā)揮了其規(guī)范體育博彩市場應(yīng)有之功效。相比之下，我國《彩票管理條例》一方面對于彩票的概念、特征、性質(zhì)以及彩票合同等內(nèi)在屬性問題未進(jìn)行清晰的界定，彩票的合法化問題，彩票的制作、發(fā)行、兌獎、公益金分配等具體程序問題缺少明確規(guī)定，另一方面對于彩票的發(fā)行、銷售等運(yùn)營過程以及消費(fèi)者監(jiān)督方面缺少合理的監(jiān)管模式，同時對違法犯罪行為的處罰細(xì)則存在明顯不足。這些問題直接導(dǎo)致《彩票管理條例》內(nèi)容滯后，在適用和解釋方面出現(xiàn)分歧，在司法實(shí)踐中的可操作性較弱，無法滿足市場糾紛多元化的需求。故相對于其他國家體育博彩業(yè)立法級別，我國顯然需要一部全國性博彩法或彩票法，從而進(jìn)一步建立配套的法律法規(guī)體系，擴(kuò)大規(guī)范效力，提高法律約束力，以應(yīng)對體育博彩發(fā)展形勢下博彩各方參與者利益、市場管制和司法實(shí)踐的需求。

（2）橫向維度。我國體育博彩立法碎片化形態(tài)主要表現(xiàn)在體育博彩立法與其他法律的銜接問題上。本文從《彩票管理條例》角度切入，該條例第五章“法律責(zé)任”部分以7個條款列舉了彩票準(zhǔn)入、運(yùn)行階段可能出現(xiàn)的諸類行為之法律責(zé)任，整體存在如下問題。

《彩票管理條例》是行政法規(guī)，不能界定犯罪?！吨腥A人民共和國立法法》第8條第4款規(guī)定，犯罪和刑法必須通過制定法律的方式進(jìn)行界定，這就直接導(dǎo)致了條例中對犯罪行為的敘述不夠縝密，從而在刑事責(zé)任認(rèn)定上出現(xiàn)歧義。例如，第38條規(guī)定“擅自發(fā)行、銷售彩票”或“在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)行、銷售境外彩票”構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。后者行為在司法實(shí)踐中被歸入“擅自發(fā)行、銷售彩票”中，兩者做相同處理。那么如何界定擅自發(fā)行、銷售彩票的刑事責(zé)任？《最高人民法院、最高人民檢察院〈關(guān)于辦理賭博刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋〉》（以下簡稱《解釋》）第6條規(guī)定：“未經(jīng)國家批準(zhǔn)擅自發(fā)行、銷售彩票，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第225 條第（四）項的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪定罪處罰?！钡痉▽?shí)踐往往更為復(fù)雜，通常出現(xiàn)2 種情形：①代銷境外彩票。如“趙某、王某甲等非法經(jīng)營案”涉案當(dāng)事人在深圳代銷香港六合彩，法院按《解釋》之規(guī)定以非法經(jīng)營罪定罪量刑[7］。此類案件是代銷具備紙質(zhì)為載體的權(quán)利憑證的境外彩票，適用《解釋》通常不產(chǎn)生異議。②以境外彩票規(guī)則在國內(nèi)設(shè)私彩，組織對賭或競猜活動。如在“王永杰賭博案”中，涉案當(dāng)事人利用香港六合彩開獎結(jié)果，設(shè)置賠率，接受投注，以莊家身份與他人進(jìn)行對賭和相互競猜。法院認(rèn)為當(dāng)事人并非真正發(fā)行和銷售彩票，因此不屬于《解釋》中的犯罪行為，據(jù)此認(rèn)定為賭博罪[8］。反之，在一些案件中，法院對相似事實(shí)產(chǎn)生了不同的認(rèn)定結(jié)果，如在“范金苗等非法經(jīng)營案”中，法院則認(rèn)為雖未真正發(fā)行和銷售彩票，但利用香港六合彩信息進(jìn)行對賭的行為，構(gòu)成“未經(jīng)國家批準(zhǔn)擅自發(fā)行、銷售彩票”，應(yīng)根據(jù)《解釋》定性為非法經(jīng)營罪[9］。

由此可見，人民法院在司法審查過程中對擅自發(fā)行、銷售彩票的行為界定存在不同的認(rèn)知，一方面認(rèn)為以紙制載體為依據(jù)，另一方面以內(nèi)在規(guī)則為依據(jù)，但基于此種情形的實(shí)體定性存在不同理解，從而在刑法框架中出現(xiàn)依據(jù)沖突、相同事實(shí)不同定罪的問題。進(jìn)一步分析，《彩票管理條例》將“彩票”限定為“國家為籌集社會公益資金，促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售”，故前述第2 種情形以六合彩規(guī)則對賭或競猜并不算嚴(yán)格意義的彩票范疇，按照《解釋》的規(guī)定以非法經(jīng)營罪論處，必然產(chǎn)生概念上的混淆，進(jìn)而導(dǎo)致立法與司法實(shí)踐相沖突的問題。追根溯源，引發(fā)上述問題之肇因在于《彩票管理條例》不能界定犯罪，故而對犯罪構(gòu)成要素?zé)o法精準(zhǔn)定位，與刑法的銜接出現(xiàn)差異，犯罪界定完全交由司法機(jī)關(guān)處理，從而在司法實(shí)踐中呈現(xiàn)分散化、沖突化的法律適用、解釋傾向，進(jìn)一步加劇整個體育博彩立法體系的碎片化和不穩(wěn)定性。除此之外，體育博彩立法與其他行政法的銜接問題，如彩票設(shè)備或者技術(shù)服務(wù)的采購所依據(jù)的“政府采購法律、行政法規(guī)”具體指向《中華人民共和國政府采購法》抑或《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》[10］以及體育博彩立法與《中華人民共和國民法典》的銜接等問題，都亟待進(jìn)一步明確。

因此，從橫向、縱向2 個視域分析，我國體育博彩領(lǐng)域現(xiàn)行規(guī)定暴露出了體系化的明顯缺失，整體立法呈碎片化形態(tài)，分散立法難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的頂層設(shè)計，無法實(shí)現(xiàn)與刑法、民法、行政法等多個部門法的整合，缺乏穩(wěn)定性和預(yù)見性，不利于統(tǒng)籌監(jiān)管和協(xié)作監(jiān)管，在一定程度上導(dǎo)致我國體育博彩監(jiān)管的失范，體育博彩責(zé)權(quán)不明，對犯罪行為的懲治缺乏法律依據(jù)等局面。故建立圍繞博彩法律為核心的體育法律法規(guī)體系，重塑與體育博彩發(fā)展速度相匹配的規(guī)則，是我國體育博彩健康運(yùn)行的核心要義。

2.2 動態(tài)市場運(yùn)作風(fēng)險

前文所分析之體育博彩現(xiàn)行監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)、法律體系及治理過程中暴露的弊端，直接作用于體育博彩整個動態(tài)市場運(yùn)行過程。在此基礎(chǔ)上，下文從我國體育博彩動態(tài)市場運(yùn)作過程中常見、存疑及社會影響惡劣的事件入手，探討我國體育博彩發(fā)展面臨的法律風(fēng)險。

2.2.1 體育賭博合法化的“多米諾效應(yīng)”

“多米諾效應(yīng)”意指觸發(fā)一個事件后將導(dǎo)致一系列相關(guān)事件的連鎖反應(yīng)。體育賭博合法化的“多米諾效應(yīng)”主要作用于國家和區(qū)域，是國家、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)利益和社會利益相互博弈、相互平衡的結(jié)果。某國或某地區(qū)開放賭禁，固然會吸引大量的境外游客和賭資，但一方面它直接損害到毗鄰禁賭國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益和社會利益，迫使受害地為了防止賭資外流不得不加強(qiáng)限制機(jī)制，另一方面巨大的經(jīng)濟(jì)利益也會誘使周邊國家或地區(qū)紛紛進(jìn)行效仿，從而打破治理平衡，導(dǎo)致開賭的國家和地區(qū)越來越多，產(chǎn)生惡性循環(huán)。體育賭博在部分國家或地區(qū)的合法化將會打破國家或地區(qū)間在治理體育賭博方面的平衡態(tài)勢，引起惡性“多米諾效應(yīng)”[11］。

同樣，我國內(nèi)地嚴(yán)禁體育賭博的立場承受了國際、區(qū)域2個方向的壓力，即“香港、澳門地區(qū)有限度體育賭博合法化→內(nèi)地全面禁止賭博←全球體育賭博合法化新浪潮”。香港、澳門地區(qū)有限度的合法化體育賭博，建立了較為完整的規(guī)制體系，在形式和種類上相較于單一彩票博彩形式的內(nèi)地更具有競爭力和吸引力；在國際方面，當(dāng)前全球體育賭博正經(jīng)歷“合法化”的變革階段，部分國家在經(jīng)歷了漫長的禁賭期后，逐步開放對賽馬、賭球等多領(lǐng)域體育賭博業(yè)的管制。2018年5月15日美國Murphy v. NCAA 案作為美國聯(lián)邦最高法院這個在全球最具司法影響力之一的機(jī)構(gòu)判決，以間接方式支持了體育賭博的合法性[12］。美國體育賭博禁令的解除帶來了新一輪全球體育賭博合法化浪潮，導(dǎo)致國際對體育賭博采取更加縱容的態(tài)度。

在雙重壓力下，抵抗“多米諾效應(yīng)”勢必導(dǎo)致體育賭博市場轉(zhuǎn)入“地下”，間接使非法賭博更加猖獗，尤以地下足彩、地下賭球為甚。非法體育賭博的超巨量的存在，使其游離于法律的規(guī)制之外，產(chǎn)生了一系列消極社會效果，嚴(yán)重擾亂了本地治安環(huán)境，增加了賭博等刑事犯罪的案發(fā)率[13］。以2018年俄羅斯足球世界杯賽境外互聯(lián)網(wǎng)下注事件為例，境外賭球公司在我國違法操縱了不正規(guī)足球博彩平臺，或者我國的地下賭場把服務(wù)器架設(shè)到國外設(shè)賭，直接繞過中國監(jiān)管，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺銷售境外足彩?？紤]到投資數(shù)額巨大，許多違規(guī)行為以及賭球平臺顯然已經(jīng)涉嫌賭博刑事犯罪，造成惡劣的社會影響，并側(cè)面暴露了我國應(yīng)對體育賭博合法化“多米諾效應(yīng)”的滯后性和遲鈍性。

非法體育賭博除直接引發(fā)犯罪問題外，所產(chǎn)生的巨大利益后果作為惡性動力，與刺激賄賂、操縱比賽和服用興奮劑等負(fù)面因素相結(jié)合，共同毀壞公平競技的體育精神，進(jìn)一步間接觸犯了刑事法律規(guī)定。因此，可以把“多米諾效應(yīng)”比作我國體育博彩法律風(fēng)險“觸發(fā)器”，在增加非法賭博犯罪風(fēng)險的同時，引發(fā)了一系列“連鎖反應(yīng)”，提高了偵破、法律規(guī)制的成本和難度，對我國體育博彩監(jiān)管體系、立法體系帶來挑戰(zhàn)并提出了更高的要求。

2.2.2 涉外體育博彩的“灰色地帶”

體育博彩運(yùn)營模式大體包括政府壟斷運(yùn)營和政府監(jiān)管運(yùn)營。在政府監(jiān)管下的運(yùn)營模式以“許可性+商業(yè)性”為特點(diǎn)，博彩運(yùn)營公司經(jīng)過政府的許可審核設(shè)立，在其嚴(yán)格監(jiān)管下運(yùn)營，并將主要收益用于公共事業(yè)以確保公益性。在該模式下建立的合法經(jīng)營權(quán)卻為壟斷模式所不容，博彩運(yùn)營公司在2 種模式之間跨境運(yùn)營，便產(chǎn)生了第1 個層面的“合法←→非法”沖突。

前文述及，國家發(fā)行的彩票是內(nèi)地體育博彩唯一的合法形式，除此之外的博彩形式皆為非法，但并不意味著這些形式在其他地區(qū)或國家同樣非法，遂產(chǎn)生了第2 個層面的“合法←→非法”沖突。此外，合法體育彩票銷售路徑不同，如內(nèi)地禁止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票，但在中國香港、澳門地區(qū)以及英、美等國，互聯(lián)網(wǎng)博彩是合法的，隨即產(chǎn)生了第3 個層面的“合法←→非法”沖突。這種不同層面的價值沖突，形成了涉外體育博彩的“灰色地帶”。

2018年俄羅斯足球世界杯賽境外互聯(lián)網(wǎng)下注事件便是“灰色地帶”近年來造成的最為惡劣的影響，故對我國公民與境外賭場或網(wǎng)絡(luò)博彩公司形成的契約糾紛，人民法院應(yīng)如何處理？“灰色地帶”涉及典型的跨國私法的問題，至少涉及3個法律環(huán)節(jié)：①此類糾紛如何確定管轄權(quán)，或者說我國有無管轄權(quán)？②在我國有權(quán)管轄的情形下，如何確定法律適用？③如果該糾紛已經(jīng)在國外（或境外）法院起訴并經(jīng)判決，該判決依據(jù)“互惠”原則請求我國人民法院承認(rèn)和執(zhí)行時，人民法院應(yīng)如何處理？

目前，我國法院審理的類似案件較少，能夠檢索到的是2015年“徐文與胡貴生確認(rèn)合同效力糾紛”一案。在該案中，雙方當(dāng)事人均為我國內(nèi)地公民，相約到澳門地區(qū)進(jìn)行投資體育賭博轉(zhuǎn)碼經(jīng)營服務(wù)，并簽訂了《合作協(xié)議》，后因經(jīng)營糾紛徐文將胡貴生訴至人民法院[14］。澳門地區(qū)立法承認(rèn)賭博契約，以及與賭博有關(guān)的合作契約的合法有效性，內(nèi)地則厲行禁止。以國際私法視角探究該“灰色地帶”的司法路徑：①管轄權(quán)的確定。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》涉外篇第265 條較寬泛的管轄依據(jù)，可用以確定內(nèi)地法院有權(quán)行使管轄。②法律適用?！吨腥A人民共和國涉外民事關(guān)系法律適用法》允許涉外合同當(dāng)事人“協(xié)議選擇合同適用的法律”，在沒有協(xié)議選擇時“適用履行義務(wù)最能體現(xiàn)該合同特征的一方當(dāng)事人經(jīng)常居所地法律或與該合同有最密切聯(lián)系的法律”。本案當(dāng)事人并未協(xié)議選擇法律適用，因此根據(jù)法律適用之最密切聯(lián)系，本案應(yīng)適用澳門地區(qū)的法律。③“公共秩序保留原則”。即使沖突法規(guī)則指向其他國家或地區(qū)的法律，也會因該公共秩序保留原則排除其適用，轉(zhuǎn)而以社會公共利益為由，認(rèn)定該法律行為無效。如果適用澳門法，該賭博相關(guān)的契約無疑是合法有效的，但案涉法院采用了“公共秩序保留原則”，認(rèn)為轉(zhuǎn)碼行為是幫助賭客將籌碼兌換為現(xiàn)金的賭博中介活動，在內(nèi)地屬違法行為，不屬于民事法律保護(hù)的范疇。④判決的承認(rèn)和執(zhí)行。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》承認(rèn)和執(zhí)行其他國家或地區(qū)法院判決的現(xiàn)行體制，該判決必須要有“互惠”之依據(jù)，以及不違背我國公共秩序的實(shí)體品質(zhì)，方可獲得承認(rèn)和執(zhí)行。顯然，即便在存在互惠的情形下，此類判決也有違我國公共秩序而被拒絕承認(rèn)和執(zhí)行。

上文的國際私法路徑不可避免地通向了第4個層面的“合法←→非法”沖突，即其他國家或地區(qū)法院認(rèn)為體育博彩契約合法有效并作出判決，在我國無法得到承認(rèn)和執(zhí)行。這種價值觀上根深蒂固的分歧無疑導(dǎo)致當(dāng)事人利益受損，而在信息、經(jīng)濟(jì)飛速全球化的今天，體育博彩的“灰色地帶”是我國無法回避的問題，必將對我國涉外體育博彩監(jiān)管體系產(chǎn)生深刻和系統(tǒng)的影響。

2.2.3 體育博彩腐敗的惡性風(fēng)險

體育博彩腐敗是一直以來屢禁不止的惡性社會現(xiàn)象，使我國體育彩票發(fā)行、銷售、開獎以及體育比賽的公開、公平、公正性受到嚴(yán)重?fù)p害，備受公眾詬病。體育博彩腐敗大體可表現(xiàn)在2個范疇：①負(fù)責(zé)銷售、管理體育彩票的國家工作人員利用公權(quán)力對彩票資金以及銷售點(diǎn)開設(shè)權(quán)等行貪污受賄之惡；②具有特定職能、職權(quán)的人員為謀取非法利益實(shí)施的惡意操縱比賽行為。

（1）第1 種情況可劃分2 類情形：①對體育彩票資金的犯罪?！恫势惫芾項l例》規(guī)定，彩票資金包括彩票發(fā)行費(fèi)、彩票獎金和彩票公益金。在體育彩票發(fā)行費(fèi)方面，主要集中于負(fù)責(zé)彩票銷售管理的國家工作人員以職務(wù)之便謀私利，侵占發(fā)行費(fèi)。如利用發(fā)行管理的漏洞，壟斷電腦彩票熱敏紙采購和彩票印刷，或自行截取高額發(fā)行費(fèi)用。在體育彩票獎金方面，表現(xiàn)為以職務(wù)之便，通過采用前期錄像、選號機(jī)作假等作弊手段，“操縱開獎”，“暗箱操作”，控制彩票發(fā)行號碼，間接性侵吞彩票獎金。在體育彩票公益金方面，出現(xiàn)了侵吞、挪用下?lián)軐ｍ椊?jīng)費(fèi)等資金的問題，如通過以虛假發(fā)票、簽訂虛假合同方式，將下?lián)艿牟势惫娼鹛兹≈Ц逗?，轉(zhuǎn)入私人賬戶內(nèi)。違反體育彩票資金的使用范圍規(guī)定，為收受賄賂擅自審批發(fā)放，為他人謀取不當(dāng)利益，亦是針對彩票資金較為多發(fā)的犯罪方式之一。②利用銷售點(diǎn)開設(shè)權(quán)的犯罪。即管理彩票發(fā)行銷售的國家工作人員，利用開辦銷售點(diǎn)的權(quán)力收受賄賂。如利用職務(wù)便利，在業(yè)務(wù)合作及款項結(jié)算過程中，為相關(guān)業(yè)務(wù)單位和個人提供便利，謀取利益，或利用體育彩票工程謀取個人利益，通過收取好處費(fèi)的方式收受賄賂，將投注站建設(shè)工程發(fā)包給行賄人。

（2）第2種情況多呈現(xiàn)為具有特定職能、職權(quán)的人員通過勾結(jié)非法賭博網(wǎng)站、境外博彩運(yùn)營商或其他利益相關(guān)人，違背比賽的自然過程及其結(jié)果，人為控制比賽的進(jìn)程、比分或結(jié)果。其中包括直接操控比賽的行為，如“假球”“黑哨”等惡行，或間接實(shí)施的操縱行為，如賄賂、幕后交易等其他利益交易的行為。典型例子如2006年某足球俱樂部總經(jīng)理在比賽前收取對手球隊賄賂款，在比賽時安排部分球員消極比賽、故意輸球，讓對方贏得比賽。再如2009年我國足壇發(fā)生的“反賭戰(zhàn)役”，涉案人員不僅包括裁判員、運(yùn)動員，還包括主管官員，涉案內(nèi)容從賭博、操縱比賽延伸至貪污受賄[15］。惡意操縱比賽的后果最終將由廣大彩民承擔(dān)，產(chǎn)生難以預(yù)估的惡劣社會影響。據(jù)統(tǒng)計，2018年我國競猜型彩票銷售額為1 513.19 億元，占全年體育彩票銷售額的52.7%，尤以足球競猜型彩票為甚。僅在2018年俄羅斯足球世界杯賽期間，競猜型彩票銷售額就高達(dá)463.4 億元。因此，在體育彩民數(shù)量和投資不斷增加的情況下，操縱比賽不僅是競技體育的最大威脅，亦成為體育博彩最大惡性法律風(fēng)險之一[16］。

體育博彩腐敗無疑從側(cè)面進(jìn)一步凸顯了巨大經(jīng)濟(jì)利益背后對公權(quán)力監(jiān)管框架的缺失，博彩立法的局限也再次暴露了我國體育行業(yè)自律性不足這一痼疾。體育行業(yè)自律性不足，對于一些體育行為的規(guī)范在調(diào)整力度和范圍上與國家法律也存在差異，因規(guī)則的不對稱而導(dǎo)致治理存在缺漏。尤其在利益腐蝕下，體育自治很難做到全面的規(guī)制，因此，行業(yè)自治失范也是引發(fā)我國體育博彩背后惡性法律風(fēng)險的重要因素，降低了民眾對足球等運(yùn)動以及體育博彩公平、公正的信任度，影響了彩民的參與熱情，嚴(yán)重阻礙了我國體育博彩的發(fā)展。

3 體育博彩體系的重構(gòu)

3.1 分立與協(xié)同并行監(jiān)管

3.1.1 發(fā)行、監(jiān)管之分立

“分”即“分權(quán)”，“立”即“獨(dú)立”?！柏斦?體育”雙軌的監(jiān)管格局致使體育博彩的監(jiān)管出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的失衡。因此以分權(quán)為核心、以獨(dú)立性為目的建立與我國行政管理體制特點(diǎn)相適應(yīng)的監(jiān)管架構(gòu)，是未來提高體育博彩監(jiān)管力的重要改革路徑。

（1）從分權(quán)層面看，體育博彩的發(fā)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)獨(dú)立，發(fā)行機(jī)構(gòu)本身不承擔(dān)任何監(jiān)管責(zé)任。本文從3條路徑予以考量：①將目前由國家體育總局掌握的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一歸屬于財政部綜合司彩票管理處，或成立隸屬于財政部的獨(dú)立彩票監(jiān)管委員會[17］；②效仿美國各州所設(shè)獨(dú)立于政府的彩票監(jiān)管委員會，分離公益金監(jiān)管權(quán)，建立專門的社會團(tuán)體屬性的機(jī)構(gòu)，以立法形式賦予其獨(dú)立的公益金監(jiān)管權(quán)限[18］；③成立直接隸屬于國務(wù)院的獨(dú)立的專門彩票監(jiān)管部門，統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)[19］。

（2）從獨(dú)立性角度考慮，路徑①、路徑②均受限于級別及規(guī)模等因素，從屬于政府部門。一是不可避免受到其他部門牽絆，無法從利益層面撇清關(guān)系，很難充分履行其監(jiān)管職責(zé)；二是社會團(tuán)體屬性的監(jiān)管權(quán)仍存留如何定性、法律效力如何等諸多問題，且此種“絕對獨(dú)立”的分權(quán)體制立足于美國的政權(quán)架構(gòu)和權(quán)力配置，美國模式很難直接套用于中國。權(quán)衡相較，路徑③更易形成一個獨(dú)立的監(jiān)管體系，以切實(shí)落實(shí)體育博彩監(jiān)督政策和行政執(zhí)法的職能。專門的彩票監(jiān)管部門在行政立法層面可制定有關(guān)體育博彩市場監(jiān)督管理的規(guī)章、制度，行政執(zhí)法層面可著眼于體育博彩行業(yè)準(zhǔn)入—運(yùn)行情況—資金，尤其是公益金的分配和使用3 個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對體育博彩業(yè)的行政違法行為予以行政處罰。其職責(zé)包括：①監(jiān)督產(chǎn)業(yè)政策和市場規(guī)劃的貫徹執(zhí)行，依法行使審批權(quán)；②加強(qiáng)對體育博彩銷售、開獎、兌獎過程的監(jiān)管，保證體育博彩市場的安全運(yùn)作和透明度；③對各類體育博彩發(fā)行費(fèi)和公益金的籌集、分配、收繳、使用、監(jiān)督、檢查的全流程進(jìn)行精細(xì)管控，定期進(jìn)行審計并進(jìn)一步研究完善公益金分配使用辦法。故以路徑③的方式分割體育博彩的發(fā)行權(quán)與監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管者不能染指博彩的發(fā)行和運(yùn)行過程，無法對各類資金進(jìn)行算計與操控，從而達(dá)到標(biāo)本兼治，預(yù)防行政權(quán)力腐敗之功效。

3.1.2 國際、國內(nèi)之協(xié)同

國內(nèi)協(xié)同以“質(zhì)量監(jiān)控”為核心。一方面，體育博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工商、稅務(wù)、市場監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等部門形成合力，在固有的職能范圍內(nèi)形成“監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，取締非法博彩經(jīng)營機(jī)構(gòu)并屏蔽各個非法體育賭博網(wǎng)站；另一方面，充分配合發(fā)揮司法機(jī)關(guān)預(yù)防、打擊體育博彩、賭博犯罪的職能。例如，體育博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合銷售變化情況，定位疑似從事非法體育博彩以及體育賭博的場所，配合以公安機(jī)關(guān)的注視監(jiān)察，并在長假期、特定節(jié)日以及大型體育賽事期間進(jìn)行反罪惡行動，對可疑場所進(jìn)行不定期巡查，起到預(yù)防或精準(zhǔn)打擊犯罪的作用[20］。此外，體育博彩發(fā)行主體的市場信息技術(shù)跨部門溝通情況以及顧客對體育博彩品種以及娛樂性和趣味性的需求，都應(yīng)當(dāng)在體育博彩質(zhì)量監(jiān)控中得到進(jìn)一步的詮釋和體現(xiàn)。

上文分析“灰色地帶”普遍存在以及涉外體育博彩司法窘境，凸顯我國體育博彩監(jiān)管中一個核心的問題——“預(yù)防”。筆者建議可通過國家間合作建立“負(fù)面清單+風(fēng)險預(yù)警”機(jī)制以達(dá)到預(yù)防之功效。針對3類主體采取不同措施：①就國外非法體育博彩運(yùn)營商，建立非法博彩運(yùn)營商“黑名單”；②就國外合法體育博彩運(yùn)營商，定期公布和更新國外合法博彩運(yùn)營商名單，其中包含所有已識別網(wǎng)站的互聯(lián)網(wǎng)名稱及地址，通過向訪問者發(fā)送官方警告、直接或間接限制博彩運(yùn)營商互聯(lián)網(wǎng)權(quán)限等方式進(jìn)行阻止預(yù)警；③就國內(nèi)投注者，阻止其與境外博彩運(yùn)營商之間的資金流動，通過遏制非法在線博彩付款的方式降低境外涉賭的可能性。同時，應(yīng)讓我國消費(fèi)者充分了解在境外博彩運(yùn)營商下注的風(fēng)險，提高我國消費(fèi)者的自我保護(hù)意識，保護(hù)其免受非法運(yùn)營商的欺詐（不支付獎金等）。上述措施在國際上并不鮮見，如法國互聯(lián)網(wǎng)博彩監(jiān)管機(jī) 構(gòu)（The French Autorité de régulation des jeux en ligne，ARJEL）便建立了有效的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制并卓有成效。據(jù)ARJEL稱，95%的投注人確實(shí)在收到警告后離開了非法網(wǎng)站，法國的非法博彩市場已縮減至20%以下[21］。因此，加強(qiáng)國際協(xié)同合作，建立“負(fù)面清單+風(fēng)險預(yù)警”機(jī)制，從預(yù)防角度側(cè)面打擊國家層面的非法體育博彩，降低“灰色地帶”的潛在負(fù)面影響，是我國博彩打破涉外壁壘、構(gòu)建體系的重要契機(jī)。

3.2 法治與自治疊加互動

3.2.1 體育博彩立法推進(jìn)

鑒于目前我國博彩領(lǐng)域立法仍處于法律效力低階的下位法，亟待在法律層級上進(jìn)行大幅度提高，碎片化的法律體系無法有效監(jiān)管彩票行業(yè)，整治行業(yè)亂象。2019年12月，全國人大常委會第四十四次委員長會議原則通過的2020年立法工作計劃，已將《彩票法》列入“三類”立法計劃[22］。筆者借此契機(jī)圍繞《彩票法》立法及相應(yīng)的體育博彩配套立法工作提出如下建議。

（1）重新界定“彩票”的內(nèi)涵。目前我國對“彩票”的定義仍然依據(jù)《彩票管理條例》第2條的規(guī)定：“本條例所稱彩票，是指國家為籌集社會公益資金，促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機(jī)會的憑證?！倍园l(fā)行、審批權(quán)主體、發(fā)行目的，以及表現(xiàn)形式作為定義彩票的核心要素，是引發(fā)個人私彩與彩票含義混淆的司法實(shí)踐沖突之根源。相比之下，英國首先將彩票界定為一種規(guī)則，可概括為參與人通過繳付特定的費(fèi)用，按照一定的程序，完全憑借機(jī)會獲得一項或多項獎勵的規(guī)則或安排。紙質(zhì)的書面憑證只是作為彩票的表現(xiàn)形式之一而非彩票本身，這也是英國互聯(lián)網(wǎng)博彩發(fā)行的客觀要求。把彩票的發(fā)行主體劃分為國家和私人，由國家壟斷發(fā)行、銷售并許可他人經(jīng)營的彩票稱為國家彩票，受《國家彩票法》規(guī)范；由國家許可準(zhǔn)入市場，私人發(fā)行、銷售彩票統(tǒng)稱為彩票，受《博彩法案》規(guī)范。這為我國彩票內(nèi)涵的重新界定提供了一個新的視角，即以規(guī)則定義彩票，同時通過單獨(dú)的法律條款確立我國國家發(fā)行、銷售彩票的壟斷地位，如此便能夠明確合法彩票、非法彩票，以及擅自發(fā)行、銷售彩票的界限，進(jìn)一步有效規(guī)避司法實(shí)踐沖突。

（2）提高立法科學(xué)性與預(yù)見性。從宏觀和微觀層面詳細(xì)予以規(guī)定，增強(qiáng)其可操作性，提供一個嚴(yán)格的法律層面的行為準(zhǔn)則。注意平衡規(guī)范的原則性和內(nèi)容的時效性之間的關(guān)系，努力尋求原則性和可操作性的統(tǒng)一。在宏觀層面可重點(diǎn)考察下述5 個方面的內(nèi)容：①體育博彩的公益性，完善公益金使用分配制度，與社會公益事業(yè)的目標(biāo)相吻合；②有效的監(jiān)管體制，保證監(jiān)管部門及其監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性；③彩民利益的保護(hù)，創(chuàng)造公正透明環(huán)境，保障彩民利益；④行政部門間的協(xié)調(diào)完善，并促進(jìn)國內(nèi)國際協(xié)同配合監(jiān)管；⑤程序問題的補(bǔ)全，對彩票制作、發(fā)行、兌獎程序等問題進(jìn)行進(jìn)一步詳細(xì)補(bǔ)充。

在微觀層面，一方面應(yīng)進(jìn)一步明確違法、犯罪行為的表述，精準(zhǔn)銜接其他行政法、刑法和民法，提高法律的精準(zhǔn)性和預(yù)見性，協(xié)調(diào)規(guī)范性文件之間的內(nèi)容，避免重復(fù)立法和法律沖突，另一方面在立法技術(shù)上，可采用“兜底條款”的方式對我國未來博彩發(fā)展提供必要的彈性空間。例如，《彩票管理條例》對“法律責(zé)任”的規(guī)定是以“封閉式清單”的方式列示的，顯然這種閉合性不能完全涵蓋所有行為，以及未來可能出現(xiàn)的新型違法、犯罪手段，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票就是典型案例。兜底條款的模糊性及涵蓋性高等特點(diǎn)，可切實(shí)增強(qiáng)法律規(guī)范的靈活性和社會適應(yīng)性，為法官留出必要解釋空間，從而保證一定程度的靈活性和發(fā)展空間。

（3）體育博彩配套立法。體育博彩與體育活動有著密切的聯(lián)系，保護(hù)體育博彩的健康發(fā)展，僅依靠《彩票法》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。尤其是目前我國發(fā)行的“體育競彩”以及“傳統(tǒng)足彩”，以及國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》提出的“競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票”，事實(shí)上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)彩票的外延，使其混合了競猜博彩（betting）的性質(zhì)，而這種競猜型博彩以體育賽事結(jié)果為基礎(chǔ)，不可避免地?fù)饺肓溯^大的人為因素，競彩的公平更多取決于賽事的公正。然而，我國體育競猜型彩票正面臨著“假球”“黑哨”等惡意操縱比賽、體育腐敗、服用興奮劑等行為的破壞，雖然《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）提出體育競猜的公平競爭原則，對此類行為令行禁止，但《體育法》作為對體育事業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)整和整體規(guī)范的體育基本法，多以原則性、宣言性的條款為主，因缺少具體方法和程序而操作性不強(qiáng)，一般體育糾紛很少能夠依據(jù)《體育法》提起相關(guān)訴訟[23］。因此，對這些行為的規(guī)制仍限于體育組織內(nèi)部行業(yè)自治層面，除非因涉賭而從事上述行為，達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)按照刑法規(guī)定的賭博罪處罰外，沒有法律法規(guī)的專門規(guī)定。亟待進(jìn)一步從配套立法層面管控，對《體育法》力所不逮之處進(jìn)行補(bǔ)充。國際立法已經(jīng)在此問題上先行一步，例如美國在1978年通過的《業(yè)余體育法》（Amateur Sports Act），通過統(tǒng)一的法典方式對業(yè)余體育范疇的問題進(jìn)行了調(diào)整，并規(guī)制了職業(yè)運(yùn)動員的行為。美國各州和聯(lián)邦政府均有自己的刑法典，均在不同程度上對體育賭博以及相關(guān)的犯罪行為，諸如對運(yùn)動員、體育官員等進(jìn)行賄賂等入罪定刑。

此外，應(yīng)當(dāng)考慮互聯(lián)網(wǎng)體育博彩立法。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷發(fā)展的今天，在線博彩儼然成為無法回避的問題。我國內(nèi)地目前雖然嚴(yán)格禁止互聯(lián)網(wǎng)代購彩票，但是此種博彩形式在國際范圍內(nèi)大多得到合法普及，并不斷沖擊著我國博彩市場秩序。一方面，我國對現(xiàn)有的非法互聯(lián)網(wǎng)體育博彩缺少配套法律法規(guī)，難以起到震懾作用；另一方面，不能完全否定未來互聯(lián)網(wǎng)體育博彩在內(nèi)地開放的可能性，尤其是在2020年“新冠疫情”的沖擊下，線下銷售遭受了極大的沖擊，暴露出互聯(lián)網(wǎng)路徑和相關(guān)立法的嚴(yán)重缺位。相比之下，中國香港和澳門地區(qū)都通過立法的方式對互聯(lián)網(wǎng)體育博彩合法化和監(jiān)管做出了明確的規(guī)定，如澳門2001年公布的《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》明確了網(wǎng)絡(luò)博彩的法律定義和相關(guān)規(guī)定，香港亦通過立法對本地博彩業(yè)和消費(fèi)者利益進(jìn)行法律保護(hù)[24］。因此，只有體育博彩相關(guān)法律法規(guī)不斷健全且具有前瞻性，司法力量不斷介入，對違法犯罪進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，建立長效的合作機(jī)制，才能有效降低體育博彩的法律風(fēng)險，營造公平公正的法治環(huán)境。

3.2.2 行業(yè)自治輔助配合

體育行業(yè)自治即由體育社團(tuán)和體育協(xié)會自我約束、自行治理的一種體育運(yùn)行機(jī)制。體育行業(yè)自治已成為全球體育治理的必然發(fā)展趨勢，全球性及國內(nèi)體育社會組織在主導(dǎo)、維護(hù)體育社會秩序上發(fā)揮著日益重要乃至決定性的作用[25］。

就國際層面而言，國際性、區(qū)域性體育組織制定了大量的章程、體育競賽規(guī)則，并在其內(nèi)部設(shè)立和維持著特定的糾紛解決程序。同時，以國際奧委會、國家奧委會以及各國際單項體育運(yùn)動協(xié)會為主體的國際非政府體育組織已成為世界體育行業(yè)自治機(jī)構(gòu)，發(fā)起并建立了獨(dú)立于它們之外的法律機(jī)構(gòu)——國際體育仲裁院（Court of Arbitration for Sports），很好地協(xié)調(diào)并緩和體育自治和司法救濟(jì)之間的沖突。

晚近各國體育組織逐漸意識到行業(yè)自治的重要性，并針對本國競技體育中出現(xiàn)的賭博、興奮劑及體育腐敗等問題大力實(shí)施遏制。如韓國在經(jīng)歷2011年足壇參與賭球賭博危機(jī)后，職業(yè)足球聯(lián)盟以及職業(yè)排球聯(lián)盟等體育組織在內(nèi)部管理上達(dá)成了新的共識，一致認(rèn)為只有一個強(qiáng)而有效的自治體系才能夠在體壇全線崩盤之際力挽狂瀾，同時提出3條打擊措施：①嚴(yán)厲打擊賭博行為，對于參賭運(yùn)動員和教練員等相關(guān)人員的參賽資格或永久取消；②聯(lián)合政府相關(guān)部門，采取“連坐”制度，對參賭人員的懲罰擴(kuò)及其母隊，相關(guān)部門將依據(jù)涉賭的內(nèi)容及其惡劣程度減少對母隊的財政支援；③投入使用反賭監(jiān)視儀器以強(qiáng)化對體壇賭博的監(jiān)管力度，并在相關(guān)制度和章程中完善內(nèi)部舉報、主動坦白以及拒絕參賭的獎懲制度。

我國體育法制建設(shè)的落后導(dǎo)致體育自治組織存在缺乏決策和管理行業(yè)自主性以及自治能力不強(qiáng)；內(nèi)部處罰制度適用法律缺失、合法性不足、責(zé)任評價和認(rèn)定的盲區(qū)帶來公信力缺失等諸多問題[26］。近年來，我國針對體育賭博、操縱比賽等問題從制度和程序方面加大推進(jìn)力度，尤其表現(xiàn)為對中國足協(xié)的自治制度構(gòu)建，以期形成體育事務(wù)治理合力，均衡權(quán)力實(shí)現(xiàn)良性治理。同時，2019年中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐國家體育總局紀(jì)檢監(jiān)察組印發(fā)《關(guān)于對體育協(xié)會實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督的意見》，將體育協(xié)會行使公權(quán)力的人員納入監(jiān)察范圍，加強(qiáng)對體育協(xié)會的監(jiān)督管理，重點(diǎn)打擊體育系統(tǒng)腐敗行為[27］。

在發(fā)展體育賽事競猜型體育博彩的政策推動下，我國對競技體育的公平和公正提出了更高要求，并成為體育行業(yè)對職業(yè)運(yùn)動員、教練員、裁判員以及相關(guān)人員的監(jiān)管，加強(qiáng)行業(yè)自律的強(qiáng)大驅(qū)動力。我國體育自治組織可通過以下3 種權(quán)力行使內(nèi)部監(jiān)督，以有效的體育自治配合我國體育博彩之監(jiān)管：①規(guī)章制定權(quán)，建立、健全反制賭博等的各項規(guī)章制度，形成更為完整的自律性運(yùn)行機(jī)制；②監(jiān)督管理權(quán)，通過合力的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對運(yùn)動員、教練員、裁判員等自然人和組織的管理、約束和監(jiān)督；③懲治處罰權(quán)，明確對違紀(jì)人員和組織的懲戒措施，做到從行業(yè)內(nèi)部防范風(fēng)險，形成我國體育自治的“良法善治”[28］。

4 結(jié)束語

我國體育博彩聚集先天優(yōu)勢，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)轉(zhuǎn)型和政策利好等多重扶持，呈現(xiàn)出蓬勃的生機(jī)。體育博彩在發(fā)展過程中業(yè)已存在的復(fù)雜且多元化的法律問題，無一不直指體育博彩，甚至整個體育領(lǐng)域制度上的變革。尤其是海南自由貿(mào)易區(qū)作為探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票的新試點(diǎn)，對我國體育博彩監(jiān)管體系提出了更高的要求，倒逼相關(guān)立法提速。圍繞《彩票法》建立穩(wěn)定性、預(yù)見性、前瞻性強(qiáng)的法律體系，妥善審理新類型案件，提高司法服務(wù)水平；平衡體育博彩監(jiān)管部門權(quán)力分配，加強(qiáng)跨部門、跨領(lǐng)域、跨國界的協(xié)同合作，循序漸進(jìn)構(gòu)建體育博彩法律體系、監(jiān)管體系。同時，亦不能忽視行業(yè)規(guī)范、道德約束的共同合力作用，體育博彩腐敗、運(yùn)動員參賭等風(fēng)險側(cè)面凸顯了我國體育領(lǐng)域道德失范行為，進(jìn)而反映了道德建設(shè)的迫切性及對體育事業(yè)健康發(fā)展的重要性。通過道德激勵、道德教育等方式有意識地將倫理、道德、競技精神，通過一定的形式向社會大眾傳授，潛移默化地培養(yǎng)他們正確的價值觀和道德選擇能力，為我國體育博彩良性發(fā)展奠定價值觀基礎(chǔ)。