于楠楠 乳山市財(cái)政局

引言

建立一種覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，貫徹落實(shí)應(yīng)保盡保原則，逐步提高保障水平，是黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)于社會(huì)保障提出的新要求。從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，社會(huì)保障有兩個(gè)奮斗目標(biāo)，首先是全民覆蓋，其次是逐步提升待遇。在全面建成小康社會(huì)的指引下，我國社會(huì)保障制度既要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國情相適應(yīng)，還應(yīng)在制度建設(shè)、基金管理等方面深化改革，加強(qiáng)政府主導(dǎo)的社會(huì)保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保障。

一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的社會(huì)保障研究

社會(huì)保障制度是政府主導(dǎo)社會(huì)責(zé)任的重要表現(xiàn)，如果從全國層面做簡單的趨勢(shì)分析，我國財(cái)政支出有力支撐了社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)展。在全面覆蓋向全民覆蓋發(fā)展的過程中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的總體平穩(wěn)運(yùn)行。但是從社會(huì)保障項(xiàng)目、社會(huì)保障區(qū)域等角度分析，則會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度覆蓋水平與財(cái)政支出存在較大差異，這種差異性主要是由不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平所決定的。我國財(cái)政社會(huì)保障制度建設(shè)和運(yùn)行總體與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，但仍存在以下問題，首先，與發(fā)達(dá)國家相比，我國社會(huì)保障制度建設(shè)和保障能力總體上仍有不足，突出表現(xiàn)在財(cái)政總支出中社會(huì)保障性支付的占比較低，社會(huì)保障支出的增長速度也低于其他類別的增長速度。其次，社會(huì)保障制度在細(xì)節(jié)層面的設(shè)計(jì)還不完善，發(fā)展的非均衡特征明顯。社會(huì)保障支出在調(diào)節(jié)收入分配差距和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的效果還不理想。

國內(nèi)的學(xué)者更多地傾向于將推進(jìn)社會(huì)保障的覆蓋面擴(kuò)大作為一個(gè)既定目標(biāo)，將更多的精力投入在社會(huì)保障如何應(yīng)對(duì)多項(xiàng)挑戰(zhàn)上，具體挑戰(zhàn)包括快速工業(yè)化、人口老齡化、地區(qū)失衡及城鄉(xiāng)分割等。可以看到，對(duì)于覆蓋面本身的研究并不多，在實(shí)證研究中案例較為匱乏，下文的研究將以統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)為依托，重點(diǎn)探討財(cái)政社會(huì)保障支出對(duì)于擴(kuò)面效應(yīng)的影響。

二、社會(huì)保障支出覆蓋水平測算

（一）社會(huì)保障支出趨勢(shì)分析

以收集到的數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)階段我國衡量社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不準(zhǔn)確，各地的統(tǒng)計(jì)口徑也不一致，近年來較為流行的是采用“社會(huì)保障和就業(yè)支出”，其中包括社會(huì)福利，最低生活保障，企業(yè)改革補(bǔ)助等。以社會(huì)保障和就業(yè)支出作為社會(huì)保障的統(tǒng)計(jì)口徑，與現(xiàn)行的社會(huì)保障體系基本相符，從中也可以看出社會(huì)保障逐漸擴(kuò)展到了就業(yè)和自然災(zāi)害的保障方面，這與我國建立大社會(huì)保障體系的發(fā)展目標(biāo)保持一致。

我國財(cái)政社會(huì)保障支出保持了持續(xù)的增長，但是在財(cái)政總支出比重中的增長則相對(duì)緩慢。統(tǒng)計(jì)了2011—2020年期間我國財(cái)政社會(huì)保障支出增長數(shù)據(jù)，從地方財(cái)政層面和中央財(cái)政層面，增幅分別為160%和142%，具體分析兩者的分擔(dān)比例，可以看出地方財(cái)政表現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。同一時(shí)期社會(huì)保障支出在GDP和財(cái)政總支出的比重分別達(dá)到了2.75%和11.2%。可以看到社會(huì)保障支出的絕對(duì)性增長非常明顯，而相對(duì)增長的幅度相對(duì)有限。

從地方財(cái)政層面分析，不同地區(qū)在財(cái)政支出規(guī)模和占比中的差距有逐年增大的趨勢(shì)，從東部、中部、西部和東北四大區(qū)域來看，東北地區(qū)的財(cái)政支出占比最高達(dá)到了22%，而東部地區(qū)占比最低僅為11.9%。這也表現(xiàn)出了作為老工業(yè)基地的東北社會(huì)保障支出負(fù)擔(dān)較重，而經(jīng)濟(jì)活力最為明顯的東部地區(qū)社會(huì)保障支出占比最低。

（二）社會(huì)保障支出覆蓋水平測算

在討論財(cái)政社會(huì)保障支出“擴(kuò)面效應(yīng)”時(shí)，常使用覆蓋率和覆蓋人數(shù)兩個(gè)指標(biāo)表征覆蓋水平，其中“覆蓋率”可用于表征覆蓋的相對(duì)水平，“覆蓋人數(shù)”可用于表征覆蓋的絕對(duì)規(guī)模。在覆蓋人數(shù)的統(tǒng)計(jì)中，國家統(tǒng)計(jì)局有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)算覆蓋率時(shí)，尚無統(tǒng)一和明確的指導(dǎo)規(guī)范，各統(tǒng)計(jì)部門和研究學(xué)者的理解不同得到的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差距較大。以2011年和2018年的數(shù)據(jù)為例，如果以總?cè)丝跒闃?biāo)準(zhǔn)衡量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋水平和社會(huì)保障的覆蓋率分別達(dá)到了45%和59%，如果將其中的未成年人口去除，上述結(jié)果分別變?yōu)?4%和71%。進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)分析了2011～2019年間基本社會(huì)保障的覆蓋能力，可以看到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老和醫(yī)療的覆蓋水平最高。

首先是整體增加態(tài)勢(shì)明顯，地區(qū)的平均增長約為20%；其次，區(qū)域之間的社會(huì)保障覆蓋能力差別較大，并呈現(xiàn)出擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)；最后，不同地區(qū)的社會(huì)保障覆蓋能力增長幅度也存在差異，內(nèi)蒙古，廣西，貴州等地增長幅度在75%以上。

三、財(cái)政社會(huì)保障支出對(duì)覆蓋水平的影響分析

（一）數(shù)據(jù)說明與變量選擇

采用以下參數(shù)作為衡量的變量：

1.社會(huì)保障覆蓋率

選取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社保覆蓋率的衡量指標(biāo)，舍棄基本醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目，主要出于以下兩方面考慮，首先，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療于2016年并軌實(shí)施，在此之后，國家統(tǒng)計(jì)局并沒有公開城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)。其次，靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人員在統(tǒng)計(jì)上存在重復(fù)現(xiàn)象。

2.財(cái)政社會(huì)保障支出

財(cái)政社會(huì)保障支出變量是影響社會(huì)保障覆蓋率的重要因素，同時(shí)也能夠表現(xiàn)出不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在本文的研究中，財(cái)政社會(huì)保障支出以支出規(guī)模和支出數(shù)量占財(cái)政總支出的比重來衡量，采用這一標(biāo)準(zhǔn)，可將地方財(cái)政的財(cái)力分配情況納入考慮。

3.地區(qū)總?cè)丝谂c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

人口因素是財(cái)政社會(huì)保障支出覆蓋面的重要影響因素，以地區(qū)總?cè)丝谧鳛榭剂繕?biāo)準(zhǔn)，可體現(xiàn)作為社會(huì)保障體系的全民覆蓋能力，而不應(yīng)當(dāng)作為部分社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者是社會(huì)救濟(jì)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平納入考察范圍，可用于評(píng)價(jià)地方財(cái)政能力，同時(shí)避免復(fù)雜化。

（二）創(chuàng)建分析模型

在分析模型的選用中，本文參考了高連水，于津平，趙文軍等提出的面板數(shù)據(jù)模型，并使用“fisher-ADF檢驗(yàn)”和“LLC檢驗(yàn)”相結(jié)合的方式，在趨勢(shì)項(xiàng)和截距的選擇中充分考慮變化趨勢(shì)的影響，在數(shù)據(jù)處理的工具使用中選擇EViews軟件。

（三）財(cái)政社會(huì)保障支出對(duì)覆蓋水平的影響分析

（1）如果僅考慮財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)支出的規(guī)模，社會(huì)保險(xiǎn)支出擴(kuò)面效應(yīng)較為顯著，在多個(gè)模型中系數(shù)均為正。具體來看，地方財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)支出提升1%，相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率應(yīng)提升0.35%，表明依靠通過增加財(cái)政投入推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的提升，具有明顯效果。

（2）引入地區(qū)人口和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模后，人口數(shù)量增加的負(fù)面效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)增長的正向效應(yīng)同時(shí)體現(xiàn)，社會(huì)保障支出的擴(kuò)面效應(yīng)不再明顯。在部分模型中引入國內(nèi)生產(chǎn)總值后，以支出規(guī)模來衡量覆蓋水平的系數(shù)變?yōu)樨?fù)值。作者認(rèn)為，緊緊依靠財(cái)政支出的增加來提升覆蓋率，雖然一定程度上有利于擴(kuò)面，但是該制度的運(yùn)行有巨大的成本，如形成了資金缺口則會(huì)制約財(cái)政支出的進(jìn)一步擴(kuò)大。東北地區(qū)的數(shù)據(jù)可作為案例分析，遼寧地區(qū)的財(cái)政支出比重較高，但社會(huì)保障覆蓋率卻最低。

（3）如果單獨(dú)添加國內(nèi)生產(chǎn)總值和社會(huì)保障支出，兩者之間的相互關(guān)系也未得到驗(yàn)證。

四、提升社會(huì)保障能力對(duì)策建議

（一）系統(tǒng)性評(píng)估社會(huì)保障覆蓋能力

社會(huì)保障是社會(huì)的穩(wěn)定器，對(duì)于保障國際民生和維護(hù)國家的長治久安具有重要意義，在城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系已經(jīng)基本建立的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋，應(yīng)使用更加合理科學(xué)的手段來衡量全民覆蓋目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。在這一研究過程中，應(yīng)首先明確財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)支出的概念，這一概念的理解差異也反映了現(xiàn)階段社會(huì)保障理論框架體系的不成熟性，也同時(shí)反映了整個(gè)社會(huì)對(duì)于政府主導(dǎo)建設(shè)的社會(huì)保障體系仍存在不同理解。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者對(duì)于社會(huì)保障支出擴(kuò)面效應(yīng)的研究中，社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑相差較大，社會(huì)保障支出績效考核的界定也較為混亂。

（二）適時(shí)修改社會(huì)保障覆蓋目標(biāo)

社會(huì)保障覆蓋目標(biāo)中的全面覆蓋和全民覆蓋，都不應(yīng)作為財(cái)政社會(huì)保障支出的最終目標(biāo)，而應(yīng)以全體公民享有，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升而不斷優(yōu)化，作為衡量社會(huì)保障覆蓋是否科學(xué)全面的標(biāo)準(zhǔn)。在上文的分析中可以看出，基于不同目的采用不同的測算方法，所得到的社會(huì)保障覆蓋率數(shù)據(jù)差距較大。在全國層面上，應(yīng)避免繼續(xù)使用所有項(xiàng)目加總的方式來計(jì)算社會(huì)保障覆蓋。在社會(huì)保障覆蓋目標(biāo)的修改中，應(yīng)充分考慮不同地區(qū)的社會(huì)保障起點(diǎn)，使其盡可能地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化和社?；鸬慕永m(xù)轉(zhuǎn)移等工作，表明了全社會(huì)對(duì)于覆蓋全民的社會(huì)保障體系有著更為迫切的要求。

（三）調(diào)整社會(huì)保障覆蓋不均衡問題

雖然不同學(xué)者對(duì)于社會(huì)保障發(fā)展的地區(qū)差異有著不同的理解和側(cè)重點(diǎn)，但基本認(rèn)同了非均衡性這一特征。在快速城市化和人口老齡化的背景下，仍然以較低的統(tǒng)籌層次來考慮社會(huì)保障，則會(huì)產(chǎn)生種種弊端。在衡量社會(huì)保障支出與地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的研究中，如果過于關(guān)注差異本身，則會(huì)在一定程度上影響社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，在評(píng)價(jià)4大地區(qū)社會(huì)保障覆蓋率的差異時(shí)，明顯看出普惠性與差別化支持政策相結(jié)合的思路是正確的。

結(jié)語

不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障支出覆蓋能力差異是客觀存在的，應(yīng)盡可能地完善社會(huì)保障制度的有效供給，并提升全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌層次和社會(huì)保障支出管理水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障待遇穩(wěn)步提升與長效機(jī)制建立的有機(jī)統(tǒng)一?？傮w而言，我國社會(huì)保障支出的提升保障人人享有的社會(huì)基本保障具有重要意義，同時(shí)也應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì)，明確分階段的實(shí)施目標(biāo)，加快推動(dòng)人人享有的社會(huì)保障制度建立和完善。