閆兆祺 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院

一、國家治理與預(yù)算制度的內(nèi)在聯(lián)系

預(yù)算是國家治理的核心，我國預(yù)算制度經(jīng)歷了改革與變遷，始終配合著國家整體改革的步伐，為政治、經(jīng)濟(jì)改革提供配套的財政資金平臺，也內(nèi)在推動著整個財稅體制的發(fā)展。2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，將國家治理的內(nèi)涵上升到了新的高度，同時也為預(yù)算制度明確了從“控制取向”到“績效導(dǎo)向”的改革方向，肯定了我國現(xiàn)代公共預(yù)算管理理念從預(yù)算管理到預(yù)算治理的研究探索。

在國家治理體系的覆蓋下，國家需要通過政府從社會經(jīng)濟(jì)，政治文化等各個方面入手來對多種社會活動進(jìn)行滲透和調(diào)節(jié)，這離不開國家財政預(yù)算對于公共資源的合理配置和安排。所以說財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算制度改革則是推進(jìn)財稅制度不斷發(fā)展的關(guān)鍵點，承擔(dān)著“聚天下之人，用天下之才”的重要職責(zé)[1]。這里的前提基礎(chǔ)指出了現(xiàn)代公共預(yù)算體制對于規(guī)范政府行為，保證公共資源使用效率的重要性，重要支柱則體現(xiàn)出預(yù)算作為國家治理的一種工具，為其向現(xiàn)代化邁進(jìn)提供了強(qiáng)大支撐。

進(jìn)一步講，國家治理與預(yù)算制度互動關(guān)系以財稅體制改革為橋梁。財稅體制改革推動了了與國家治理目標(biāo)相契合制度的建立，而切實發(fā)揮財稅改革“主引擎”作用的突破口便是預(yù)算[2]。美國前參議院院長金里奇曾指出，預(yù)算改革是政府改革的先決條件[3]。從我國最新修訂《預(yù)算法》來看，我國的預(yù)算管理制度改革是在國家治理頂層設(shè)計下的改革，與預(yù)算的法制化要求相銜接。不難看出，對于近現(xiàn)代國家來說，預(yù)算制度的改革是各國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的起始，也將伴隨現(xiàn)代化改革的全過程。

二、國家治理視角下預(yù)算制度的艱難探索：從管理到治理

(一)西方國家預(yù)算制度的演變

最早在19世紀(jì)，西方國家便出現(xiàn)了預(yù)算制度的原型，這個時候的預(yù)算模式被稱為傳統(tǒng)預(yù)算模式，其制度特征偏向于控制，表現(xiàn)為由議會進(jìn)行政治控制，由政府內(nèi)部設(shè)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政控制，有效改善了當(dāng)時政府預(yù)算在體制外部難以實現(xiàn)公共資源的合理配置，在內(nèi)部無法進(jìn)行有效的行政問責(zé)的治理狀況，這也標(biāo)志著現(xiàn)代預(yù)算制度的開端。

在控制取向的理念影響之下，西方預(yù)算模式開始出現(xiàn)一些新特點。一是具有非連續(xù)性，預(yù)算每年需要重新編制以保證議會對政府資金限制；二是所有政府收支均納入預(yù)算，防止稅收被侵占，進(jìn)一步加強(qiáng)控制；三是集中處理所有的資源和決策，收支同等對待。這樣對預(yù)算的層層把控，在有效規(guī)范政府行為的同時也造成了一些問題：預(yù)算過于關(guān)注控制能力，過分地注重了財政資金的投入是否合規(guī)，而沒有關(guān)注資金投入后產(chǎn)生了哪些公共產(chǎn)品，即缺少對產(chǎn)出的把控，一定程度上使公共資源的配置出現(xiàn)了無效率，國家治理產(chǎn)生缺口。

為了改善資源配置效率，真正解決國家治理的基本問題，20世紀(jì)西方各國付出了艱苦卓絕的努力，包括1950年之后出現(xiàn)的績效預(yù)算、計劃項目預(yù)算、零基預(yù)算和新績效預(yù)算等改革。這個時期西方預(yù)算體制的改革都期望將完全理性引入預(yù)算模式，關(guān)注預(yù)算績效以強(qiáng)化政府的公共責(zé)任。這種理念很大程度上提高了公共資源的使用效率，有力地解決了公共問題，對如今不少預(yù)算理論都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

(二)我國預(yù)算制度的改革探索

相比于西方各國，我國預(yù)算體系和理論的起步稍晚，從建國初期到改革開放之前還處于預(yù)算體系的探索階段。在計劃經(jīng)濟(jì)特點鮮明的行政管制下，形成了一種以計劃為中心的功能預(yù)算，由計劃委員會作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)對預(yù)算進(jìn)行總額控制[4]。這一階段我國的預(yù)算管理制度尚未成形，治理能力難以構(gòu)建。1992年以后，計劃主導(dǎo)衰落，公共資金的分配權(quán)逐漸零碎化，呈現(xiàn)出前預(yù)算時代缺乏控制的特征。在預(yù)算管理上表現(xiàn)為財政資金收支的分散和內(nèi)外部監(jiān)督的缺失，在收支體系上各部門都分別開設(shè)賬戶，難以集中管理。

1999年起部門預(yù)算改革等一系列改革相繼開啟，建立起了控制導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，改革重點也逐漸向支出管理轉(zhuǎn)移，公共資源的配置變得更加經(jīng)濟(jì)效率，國家治理建設(shè)有所突破。但我國在這個時期所建立的控制取向預(yù)算還不完整，缺少政治控制，改革多著眼于資源配置效率和行政管理效率，而落實政府公共責(zé)任在改革文件中卻少有提及，尤其是人大預(yù)算監(jiān)督此時還未規(guī)范化，系統(tǒng)化。這一時期，有效監(jiān)督體制和管理制度的缺位導(dǎo)致我國預(yù)算信息較為分散，碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重[5]。各部門長期處于一種相對較弱的預(yù)算約束中，預(yù)算信息收集和分析能力都不達(dá)要求，難以引入需要大量信息復(fù)雜運算的理性預(yù)算模式。

為了實現(xiàn)控制取向到績效導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，我國在預(yù)算改革領(lǐng)域引入了績效評價。在21世紀(jì)初，我國已有多個地方開始了績效評價的試點實踐，2013年預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架出臺，標(biāo)志著我國開始進(jìn)入了現(xiàn)代化預(yù)算制度建設(shè)階段。2018年《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺，在中央與全國各個地方的配合推進(jìn)下，相關(guān)改革開始在全國如火如荼地展開，績效理念逐步深入實踐工作，使我國在預(yù)算體制改革推動下的國家治理效能向“滿足公共服務(wù)和公共產(chǎn)品需求，保障公民權(quán)利”這一基本要求邁出了重要一步。

三、中國預(yù)算制度的改革前景

(一)追求預(yù)算的民主和法制

預(yù)算民主和預(yù)算法治是推進(jìn)現(xiàn)代化公共預(yù)算不斷升級的“雙輪驅(qū)動”[6]，也是現(xiàn)代化預(yù)算治理的終極目標(biāo)。對于我國來說，現(xiàn)代化公共預(yù)算不僅僅是聚集分配公共資源的機(jī)制，更是落實公共責(zé)任，實現(xiàn)民主治理的有效手段。這就要求我們要以人大為主體，充分調(diào)動社會公眾參與到預(yù)算中來[7]，與各級黨委政府一同建立一種相互合作相互監(jiān)督的預(yù)算治理格局。因此，在預(yù)算改革的進(jìn)程中更加重視人大預(yù)算監(jiān)督，使其走向規(guī)范化，法制化，系統(tǒng)化，加快預(yù)算體制的民主政治進(jìn)程。對此，2014年修訂《預(yù)算法》以及2020年預(yù)算法實施條例已經(jīng)做出了全面細(xì)致的部署。而今當(dāng)務(wù)之急是繼續(xù)加快推動預(yù)算法的全面實施，在地方層面應(yīng)探索并出臺強(qiáng)化人大監(jiān)督和預(yù)算績效管理規(guī)范的地方性法規(guī)，為持續(xù)推進(jìn)有關(guān)改革提供更有力的法律保障。

(二)通過預(yù)算績效管理改革實現(xiàn)預(yù)算治理

從21世紀(jì)初將績效評價理念引入預(yù)算以來，我國預(yù)算管理改革初見成效。但還未實現(xiàn)管好政府錢袋子的重大目標(biāo)。根據(jù)十九大報告“建立全面規(guī)范透明標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)約束有力的預(yù)算制度”的要求，新階段的預(yù)算改革要在空間上聯(lián)通納入各級政府預(yù)算，時間上接續(xù)形成全方位、全過程全要素的預(yù)算管理體系。這就要求我們在傳統(tǒng)的行政組織中培養(yǎng)行政文化，各級政府之間相互合作相互制約，同時在預(yù)算法的指導(dǎo)下繼續(xù)深化績效管理理念，突出績效原則。解決好這些問題，才能推進(jìn)績效預(yù)算的實施，從而加快預(yù)算治理改革進(jìn)程。

(三)進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開，強(qiáng)化財政問責(zé)

公開是現(xiàn)代預(yù)算的本質(zhì)特征，讓各級政府的預(yù)算都在陽光下進(jìn)行。在全國和地方各級政府的積極探索和改革下，我國預(yù)算公開的進(jìn)程不斷加快，《政府信息公開條例》和《預(yù)算法》搭建起了預(yù)算公開的制度框架，部門預(yù)決算公開等方面取得了階段性成果。但簡單地訴諸公開結(jié)果和聽取社會各界意見還遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代化預(yù)算管理和國家治理的要求。從實踐的角度來看，建立預(yù)算公開的實體制度還有不少問題尚待解決。首先，全國各級政府部門預(yù)算尚未建立統(tǒng)一口徑的保存使用格式和可比較數(shù)據(jù)，部門之間的預(yù)算信息難以進(jìn)行深度統(tǒng)籌和分析。其次，對于公開的預(yù)算信息缺少一種有效的反饋機(jī)制，公民沒有切實參與當(dāng)中，進(jìn)而無法從根本上落實財政問責(zé)，單純的公開預(yù)算信息也就失去了意義[8]。因此，預(yù)算公開的邏輯和作用的真正實現(xiàn)，任重而道遠(yuǎn)。

預(yù)算制度經(jīng)歷了共和國70年的演變，與國家的整體改革息息相關(guān)，現(xiàn)代公共預(yù)算制度不僅是財政體制現(xiàn)代化的關(guān)鍵，更是強(qiáng)化治理體系和能力、實現(xiàn)治理效能的破冰之舉。目前我國在預(yù)算管理的道路上已取得一定成績，隨著研究探索的深入，預(yù)算改革的新挑戰(zhàn)，新問題也會不斷涌現(xiàn)，相信在我國人大與各級政府部門的協(xié)同推進(jìn)下，預(yù)算改革會為國家治理現(xiàn)代化開辟出一條具有“中國特色”的創(chuàng)新之路。