文/國家外匯管理局管理檢查司課題組 編輯/章蔓菁

隨著信息技術(shù)不斷進步，加密貨幣不斷拓寬應(yīng)用領(lǐng)域,呈現(xiàn)從私人加密貨幣向法定加密貨幣拓展的趨勢。目前，主要經(jīng)濟體都在積極構(gòu)建對加密貨幣的監(jiān)管框架。本文通過系統(tǒng)梳理主要經(jīng)濟體對加密貨幣的監(jiān)管實踐，研究探討對我國加密貨幣監(jiān)管的借鑒與啟示。

美國

美國是全球加密貨幣行業(yè)發(fā)展最快，市場最活躍的國家之一。美國聯(lián)邦政府及各州對加密貨幣監(jiān)管態(tài)度存在差異，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)繁多，管轄范圍不一，總體從嚴監(jiān)管。

美國聯(lián)邦及各州的監(jiān)管情況

美國國會要求對數(shù)字資產(chǎn)進行分業(yè)監(jiān)管。2020年美國國會通過《美國加密貨幣法案》。根據(jù)該法案，數(shù)字資產(chǎn)分為加密商品、加密證券和加密貨幣三種，負責相關(guān)監(jiān)管的機構(gòu)為美國商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）和美國財政部的金融犯罪執(zhí)法局（FINCEN）。比特幣在此法案中被認為是加密商品，穩(wěn)定幣（如USDT、DCEP、USDC等）被認為是加密貨幣。所有安置在區(qū)塊鏈、分布式賬本上的債務(wù)、股權(quán)、相關(guān)衍生金融工具則被視為加密證券。

從各州看，紐約州成立了研究加密貨幣、其他形式數(shù)字貨幣和區(qū)塊鏈技術(shù)的工作組，以了解加密貨幣及其底層區(qū)塊鏈技術(shù)。該工作組由技術(shù)專家、消費者、機構(gòu)和個人投資者、企業(yè)和學術(shù)界代表組成。2021年5月3日，美國紐約州參議院提交提案，旨在禁止加密貨幣挖礦中心運營，以保護生態(tài)環(huán)境。懷俄明州通過立法法案，把加密資產(chǎn)分為三類：數(shù)字消費資產(chǎn)、數(shù)字證券以及虛擬貨幣。任何屬于這三類的數(shù)字資產(chǎn)都將被定義為個人無形財產(chǎn)，享有與法定貨幣同等地位。此外，德克薩斯州、內(nèi)布拉斯加州均已通過相關(guān)立法，明確加密貨幣的法律地位。

美國主要監(jiān)管機構(gòu)的做法

美聯(lián)儲（Fed）就《賬戶準入指南》征求公眾意見，以協(xié)助其更好地進行監(jiān)管評估。《賬戶準入指南》正式發(fā)布之前，不會對加密賬戶申請做出明確政策答復。但美聯(lián)儲積極與他國央行和美國相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)開展合作，以在制定央行數(shù)字貨幣的國際標準方面發(fā)揮重要作用。

聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）于2021年5月20日發(fā)布意見征求稿，就涉及存款保險機構(gòu)當前和潛在數(shù)字資產(chǎn)使用案例征求意見，以便適當調(diào)整其監(jiān)督和審查框架。FDIC承認銀行正在實施和創(chuàng)新多樣化應(yīng)用，包括將數(shù)字資產(chǎn)用于結(jié)算和支付系統(tǒng)、充當數(shù)字資產(chǎn)托管人、執(zhí)行節(jié)點操作以及持有數(shù)字資產(chǎn)發(fā)行人的貨幣存款等行為。

美國貨幣監(jiān)理署（OCC）在新任領(lǐng)導人管理下將收緊監(jiān)管，并尋求強化多方合作。不同于美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司在發(fā)布數(shù)字資產(chǎn)法規(guī)和指導意見方面采取的相對謹慎的態(tài)度，美國貨幣監(jiān)理署在過去的一年中通過發(fā)布各種針對數(shù)字資產(chǎn)的解釋性信函和非傳統(tǒng)銀行特許證的方式，推動了數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)展。

美國金融犯罪執(zhí)法局（FINCEN）將加密貨幣視為貨幣，認為加密貨幣應(yīng)該受銀行保密法下的匯款規(guī)則約束。加密貨幣行業(yè)相關(guān)主體需要向政府報告登記注冊信息、客戶信息及可疑的金融活動。在美國開展合規(guī)幣幣交易，首先要注冊FINCEN旗下的MSB牌照。根據(jù)MSB規(guī)則，任何從事資金轉(zhuǎn)移的個人或企業(yè)都可以定義為“貨幣傳播者”，需要接受FINCEN的監(jiān)管。

美國證券交易委員會（SEC）主張將加密貨幣視為證券，要求符合證券定義的數(shù)字資產(chǎn)交易平臺必須向SEC提交注冊交易所申請，對可能違反證券法的加密貨幣公司，要求其披露ICO銷售及預(yù)售結(jié)構(gòu)。

美國商品期貨交易委員會（CFTC）對加密貨幣行業(yè)持樂觀甚至鼓勵態(tài)度，主張應(yīng)對加密貨幣和區(qū)塊鏈發(fā)展保持技術(shù)中立，以不傷害、不阻礙創(chuàng)新為首要原則，還為推出加密貨幣衍生品的公司發(fā)布相關(guān)指導意見。

英國

英國尚無系統(tǒng)的有關(guān)加密貨幣監(jiān)管的法律法規(guī)，而是根據(jù)加密貨幣實際用途分類，要求相關(guān)行為符合金融領(lǐng)域的法規(guī)要求，并將其約束在稅務(wù)及反洗錢監(jiān)管框架中，金融行為監(jiān)管局（FCA）是加密貨幣的主要監(jiān)管部門。

一是監(jiān)管機構(gòu)集中，以金融行為監(jiān)管局為主要監(jiān)管者。不同于美國分散多頭監(jiān)管模式，英國加密貨幣監(jiān)管以金融行為監(jiān)管局（FCA）為主。FCA旨在保護并促進英國金融體系發(fā)展，同時維護消費者利益。具體職責包括：負責對加密資產(chǎn)相關(guān)機構(gòu)與活動的準入與許可，制定相關(guān)行業(yè)標準，明確加密資產(chǎn)監(jiān)管范圍，實施準入管理和反洗錢監(jiān)管等。英國財政部、英國央行、稅務(wù)與海關(guān)總署等部門在各自領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同監(jiān)管。

二是支持科技金融，以遏制非法活動、防范風險為監(jiān)管原則。英國加密貨幣資產(chǎn)特別工作組2018年10月發(fā)布調(diào)查報告，指出加密資產(chǎn)相關(guān)技術(shù)可能在金融服務(wù)和其他領(lǐng)域帶來重大利益，并會得到英國金融部門的支持。同時，金融部門必須維護消費者利益與市場秩序，防止將加密資產(chǎn)用于非法活動，防范可能影響金融穩(wěn)定的風險。2019年7月，F(xiàn)CA發(fā)布《加密資產(chǎn)監(jiān)管最終指南》，進一步將加密資產(chǎn)進行分類，確定納入監(jiān)管和不受監(jiān)管的加密資產(chǎn)及其交易行為的注冊授權(quán)范圍，并要求在2021年1月10日前，所有英國境內(nèi)的加密資產(chǎn)相關(guān)企業(yè)、交易所及從業(yè)人員等，必須在FCA完成注冊，否則將被停止交易。2019年11月，英國司法工作組發(fā)布《關(guān)于加密資產(chǎn)和智能合約的法律聲明》，將加密資產(chǎn)確認為財產(chǎn)，確認了其資產(chǎn)屬性而非貨幣屬性。2020年1月，F(xiàn)CA頒發(fā)第一份加密貨幣公司付款機構(gòu)許可證，允許其在歐洲經(jīng)濟區(qū)提供付款服務(wù)。這表明，英國加密資產(chǎn)行業(yè)日趨成熟。同年12月，F(xiàn)CA發(fā)布《禁止向零售客戶出售引用加密資產(chǎn)的投資產(chǎn)品》，禁止加密資產(chǎn)相關(guān)衍生產(chǎn)品的交易。

三是實施分類監(jiān)管，以加密貨幣用途劃分監(jiān)管邊界。FCA將加密資產(chǎn)劃分為交換代幣、實用代幣、安全代幣、電子貨幣代幣。其中交換代幣與實用代幣為不受監(jiān)管的代幣，因市場波動大、缺乏透明度等問題，目前沒有納入加密資產(chǎn)監(jiān)管框架，但在交換、轉(zhuǎn)移與應(yīng)用過程中仍需符合反洗錢等監(jiān)管要求。具有特定投資功能的代幣，如安全代幣與電子貨幣代幣，是FCA加密資產(chǎn)監(jiān)管的重點，需在《金融服務(wù)和市場法》（FSMA）、《金融工具市場指令Ⅱ》（MIFID Ⅱ）、《被監(jiān)管行為法令》和《電子貨幣法規(guī)》（EMR）等監(jiān)管及反洗錢相關(guān)要求框架內(nèi)運行。對于穩(wěn)定幣或初始代幣（ICO）是否在監(jiān)管范圍內(nèi)，則需要逐案評估。

四是多部門聯(lián)合監(jiān)管，以反洗錢與征稅管理完善監(jiān)管框架。盡管英國已經(jīng)脫歐，但仍在歐盟第五反洗錢指令（5AMLD）框架內(nèi)。FCA負責履行反洗錢義務(wù)，其加密資產(chǎn)反洗錢制度涵蓋加密資產(chǎn)全部業(yè)務(wù)活動，包括法定貨幣到加密貨幣的交換、加密貨幣間的交換、托管錢包提供商的行為、首次代幣發(fā)行、首次交易發(fā)行、加密貨幣ATM機的使用等。同時，英國2017年《洗錢、恐怖主義融資和資金轉(zhuǎn)移（付款人信息）條例》要求運營加密貨幣的企業(yè)對所有客戶進行盡職調(diào)查，核實用戶姓名、官方文件中的身份等相關(guān)信息。虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商還必須保留收款方詳細記錄，并對重要人物加強盡職調(diào)查。此外，根據(jù)FCA《加密資產(chǎn)企業(yè)的年度金融犯罪報告》的要求，企業(yè)或個人從事加密資產(chǎn)業(yè)務(wù)須每年向金融犯罪委員會提交年度金融犯罪報告，內(nèi)容包括報告期內(nèi)因金融犯罪被拒絕或退出的客戶關(guān)系數(shù)量、收到法院調(diào)查命令的數(shù)量、收到新限制令的數(shù)量、員工在金融犯罪調(diào)查崗位上的工作時間比例等。

五是行業(yè)聯(lián)防聯(lián)控，以探索國際合作推進全球監(jiān)管。英國銀行家協(xié)會、英國保險業(yè)者協(xié)會等多個行業(yè)協(xié)會組成的委員會共同創(chuàng)立聯(lián)合反洗錢指導小組，專門就加密貨幣交易所和保管人增加業(yè)務(wù)指引。同時，F(xiàn)CA表示，會繼續(xù)致力于加強與全球其他監(jiān)管機構(gòu)的密切合作，推動對加密資產(chǎn)的協(xié)同監(jiān)管，以避免在不同司法管轄區(qū)域間形成監(jiān)管套利，并努力通過全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、國際證券委員會組織、歐洲委員會和歐洲監(jiān)管部門等進行雙邊和多邊合作，鼓勵各國監(jiān)管部門以一致方式處理加密資產(chǎn)，形成全球監(jiān)管合力。

日本

日本通過立法，承認加密貨幣的合法地位，并指定日本金融廳負責日常監(jiān)管。

完善相關(guān)法律法規(guī)，明確市場準入條件

2017年，日本國會通過《資金結(jié)算法》，承認加密貨幣的合法地位，將加密貨幣定義為以電子方式記錄、用電子信息處理系統(tǒng)轉(zhuǎn)移的、可以作為對價，從不特定人處購入或賣出的非貨幣性質(zhì)的財產(chǎn)性價值，并明確加密貨幣不是“貨幣”，僅是作為一種支付結(jié)算手段?！顿Y金結(jié)算法》還規(guī)定，所有開展加密貨幣交易服務(wù)的主體，要統(tǒng)一向日本金融廳申請注冊登記。加密貨幣交易業(yè)務(wù)包括加密貨幣的交換、買賣、居間、代理以及經(jīng)營活動附帶的管理行為等。

2019年5月，日本眾議院對《金融工具及交易所法案》進行修訂，明確將加密貨幣納入法案監(jiān)管范疇，增加了對價格操縱、散布不實消息和加密貨幣領(lǐng)域違法行為等的禁止性條款。

日本《支付服務(wù)法》規(guī)定，在日本提供加密貨幣兌換服務(wù)的任何個人或?qū)嶓w必須經(jīng)金融廳許可，申請人必須是日本株式會社，或在其他司法管轄區(qū)持有《支付服務(wù)法》所授予的執(zhí)照或已注冊的外國公司，且在日本有注冊的分支機構(gòu)和常駐代表。

此外，對于初始幣（ICO）的發(fā)行，日本金融廳主要依據(jù)《證券交易法》《金融商品交易法》《資金結(jié)算法》等法規(guī)進行監(jiān)管。例如，加密貨幣在交易所上線時，交易所應(yīng)將發(fā)行方的相關(guān)信息提供給用戶，并開展安全問題審查。根據(jù)行業(yè)自律規(guī)則，初始幣發(fā)行應(yīng)滿足相關(guān)門檻要求，履行審查義務(wù)和信息披露義務(wù)。

加強日常監(jiān)管，做好行業(yè)自律管理

在日常監(jiān)管方面，《資金結(jié)算法》規(guī)定，日本金融廳負責對申請經(jīng)營加密貨幣的主體進行真實性審核，主要審核要求包括：申請經(jīng)營主體的注冊資本必須達到實繳數(shù)額，且凈資產(chǎn)為正值，并提供營業(yè)地址、高管身份信息以及經(jīng)營種類、運營管理計劃等詳細信息，以防欺詐行為。同時，根據(jù)《犯罪收益轉(zhuǎn)移防止法》修正案的要求，涉及加密貨幣持續(xù)性和反復性的交易，交易機構(gòu)要明確客戶身份信息，結(jié)合交易實際情況，審核相關(guān)交易是否涉及欺詐、洗錢和恐怖融資等違法活動，發(fā)現(xiàn)可疑情況要及時向監(jiān)管部門申報。

在行業(yè)自律管理機制方面，2018年3月，日本金融廳批準已注冊的16家虛擬貨幣交易商成立“日本虛擬貨幣交易所協(xié)會”（即行業(yè)自律機構(gòu)），監(jiān)管國內(nèi)交易所，制定自律規(guī)則及對成員進行調(diào)查和處罰。日本金融廳允許其為國內(nèi)交易所制定包括嚴格限制內(nèi)幕交易和洗錢措施在內(nèi)的指導方針，履行保護客戶資產(chǎn)的安全標準等職能。

運用金融科技手段，開展監(jiān)測分析

其一，公鏈區(qū)塊數(shù)據(jù)同步。監(jiān)測加密貨幣對應(yīng)的公鏈節(jié)點，同步完整的區(qū)塊數(shù)據(jù)，分析相關(guān)數(shù)據(jù)的賬戶列表和交易歷史信息。其二，節(jié)點IP地址定位。模擬節(jié)點的發(fā)現(xiàn)過程，定位每個節(jié)點的物理地址。其三，賬戶畫像。追蹤用戶來源和去向，找到與賬戶發(fā)生關(guān)聯(lián)的所有交易，綜合分析對應(yīng)所屬用戶。其四，特定地址交易監(jiān)測。訪問區(qū)塊鏈瀏覽器，觀察資金流向，直接調(diào)用客戶端提供的接口。其五，附言內(nèi)容提取。利用工具軟件，提取和識別加密貨幣轉(zhuǎn)賬交易中的交易附言信息。

做好金融消費者權(quán)益保護，禁止不公平交易

其一，加強客戶財產(chǎn)保護。加密貨幣交易所要對冷錢包（即離線錢包）和熱錢包（即通過聯(lián)網(wǎng)存儲的錢包）進行隔離，防止客戶信息泄露。交易所要采取信托方式保護財產(chǎn)，用易辨別的方式管理自身和受托方財產(chǎn)。其二，交易所要保證加密貨幣交易透明化，禁止投放虛假廣告，禁止對相關(guān)知識和經(jīng)驗不足的用戶進行投資勸誘。其三，禁止不公平交易?！督鹑谏唐方灰追ā芬?guī)定，嚴禁作弊行為（通過不正當手段、計劃或技巧，提供虛假信息，利用虛假行情進行交易等）、散布謠言、欺騙性計劃及暴力脅迫、操縱幣價、內(nèi)幕交易等。

韓國

近年來，韓國境內(nèi)加密貨幣交易所數(shù)量和市場交易規(guī)模急劇增加，韓國政府有針對性地采取聯(lián)合集中整治行動，以強化交易管理，保護投資人利益。

主要監(jiān)管部門和監(jiān)管措施。由韓國國會政務(wù)委員會牽頭，金融委員會、科技信息部、司法部門組成監(jiān)管領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)推進各部門的工作；領(lǐng)導小組下設(shè)財政部、金融委員會、科技信息部、國會政務(wù)委員會參加的“工作組”。采取的監(jiān)管措施包括：一是針對加密貨幣投機過熱現(xiàn)象，限制金融公司持有、買入和投資加密貨幣等行為，禁止對ICO和虛擬資產(chǎn)從業(yè)人員授信。二是針對加密貨幣需求增加，侵占挪用客戶資產(chǎn)行為增多現(xiàn)象，2021年4月到9月，由司法部門牽頭，針對虛擬資產(chǎn)相關(guān)詐騙、違法傳銷、非法集資等行為，開展聯(lián)合集中整治行動。

有關(guān)立法舉措。2020年3月25日，韓國國會政務(wù)委員會法律審查委員會通過《關(guān)于特定金融交易信息的報告與利用的法案》（下稱《特別金融法》），明確定義加密貨幣相關(guān)概念，規(guī)定加密貨幣是具有經(jīng)濟價值，可以通過電子交易或轉(zhuǎn)移的電子憑證（包括其一切權(quán)利）。明確規(guī)定加密貨幣資產(chǎn)申報的相關(guān)事項，出臺防范加密貨幣交易中反洗錢風險、侵占挪用風險、黑客攻擊風險的政策，明確了違反加密貨幣資產(chǎn)申報要求的處罰規(guī)定。2020年12月，韓國企劃財政部正式發(fā)布《稅法修訂案》，規(guī)定從2022年開始，對韓國國內(nèi)居民、非居民以及外國法人的加密貨幣交易所得征稅，并詳細說明該《稅法修訂案》的適用時期。此外，為配合《特別金融法》，正在研究出臺《交易透明化法案》，擬通過引入數(shù)字資產(chǎn)業(yè)務(wù)報告系統(tǒng)，包括客戶身份識別和確立防止洗錢義務(wù)兩大主要部分，使加密貨幣交易透明化。

幾點啟示

一是加強上游立法。從各國監(jiān)管經(jīng)驗看，立法是對加密貨幣監(jiān)管的首要關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加密貨幣具有數(shù)字化特征，不完全適用實物現(xiàn)金流通監(jiān)管規(guī)則，需及時完善相應(yīng)法律制度體系，在加密貨幣的法律地位、市場準入標準、監(jiān)管機構(gòu)及職能、反洗錢和反欺詐等違規(guī)行為處罰、金融風險評估和處置、行業(yè)自律、金融消費者權(quán)益保護等方面，加以詳細規(guī)范和界定。

二是豐富日常監(jiān)管手段。金融監(jiān)管應(yīng)牢固樹立功能監(jiān)管理念，明確穿透式監(jiān)管起點與終點邊界，涉及加密貨幣跨境持續(xù)性和反復性的可疑交易，要履行審慎核查義務(wù)，實施穿透式監(jiān)管，確認客戶身份信息，切實防范欺詐、洗錢和恐怖融資風險。此外，加強金融科技手段對加密貨幣的監(jiān)管應(yīng)用，運用人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)等科技手段，開展監(jiān)測分析，豐富金融監(jiān)管手段，防范金融風險，提高監(jiān)管能力。

三是加強金融消費者權(quán)益保護。加強客戶財產(chǎn)的保護和管理，督促加密貨幣發(fā)行機構(gòu)和交易平臺建立完備的內(nèi)控制度和技術(shù)監(jiān)控手段，不得挪用客戶資金。強化風險預(yù)警和信息披露，加密貨幣發(fā)行機構(gòu)和交易平臺要全面向金融消費者披露相關(guān)信息，充分提示風險，不得進行虛假宣傳，嚴格禁止不公平交易行為。開展金融知識教育和普及宣傳活動，提高金融消費者的風險責任意識。完善數(shù)字貨幣糾紛解決機制，提高投訴處理的質(zhì)量和效率。