任海濤

按照《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)》要求，2021年將“研究啟動(dòng)教育法典編纂工作”?！?〕《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)》，載教育部網(wǎng)站，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/tongzhi/202103/t20210324_522325.html。隨著我國民法典的正式實(shí)施，加之教育法體系已初具規(guī)模，教育法法典化的時(shí)機(jī)基本成熟。為擺脫松散型教育立法的窠臼，保持教育法典的體系性，筆者認(rèn)為，我國教育法典編纂宜選擇“先制定總則編，后編纂分則諸編”的總分結(jié)構(gòu)模式，理由在于總分結(jié)構(gòu)理論是一種較為成熟且相對(duì)成功的立法技術(shù)。該理論由潘德克頓學(xué)派所創(chuàng)，以德國民法典為代表，試圖通過總則與分則相區(qū)分保持法典的簡潔性和體系性。我國民法典也采納了總分結(jié)構(gòu)理論，選擇“先一般、后特殊”的兩步走編纂策略。這一成功經(jīng)驗(yàn)為教育法典編纂提供了有益啟示。

法典總則的出現(xiàn)是人類法典編纂技術(shù)的偉大進(jìn)步，而總則的發(fā)展對(duì)法典的完善起到了至關(guān)重要的作用。無論是立法技術(shù)的提升，還是法典內(nèi)容的整合，總則都日益發(fā)揮著不可替代的作用。立法技術(shù)上，總則的作用如下：第一，總則能夠體現(xiàn)從一般到特殊的編纂邏輯。第二，設(shè)置總則能夠更好地統(tǒng)攝法典的全部內(nèi)容。第三，設(shè)置總則能夠避免重復(fù)性規(guī)定，保證法典內(nèi)容簡要適中。在法典內(nèi)容上，總則也發(fā)揮了極為重要的作用，通過總則，法典能夠確立起基本的價(jià)值追求和導(dǎo)向，并對(duì)法典內(nèi)容進(jìn)行導(dǎo)入式闡釋?？傊倓t可以抽象地概括和說明法典遵循的基本原則，并對(duì)法典各篇章的若干基本概念進(jìn)行界定和闡釋，這將大大提升法律的理性化程度與形式合理性，達(dá)致“系統(tǒng)化精神與抽象的傾向”，〔2〕［法］勒內(nèi)·達(dá)維德：《當(dāng)代主要法律體系》，漆竹生譯，上海譯文出版社1984年版，第84頁。并加強(qiáng)法典內(nèi)容間的有機(jī)聯(lián)系，導(dǎo)入價(jià)值觀，大大提升立法水準(zhǔn)。

作為教育法典的首編，總則編由目的性條款、基本原則和共同性規(guī)則組成，對(duì)分則諸編甚至整個(gè)教育法典有著統(tǒng)轄遵從的效力。就此而言，總則編的質(zhì)量關(guān)乎教育法典體系的整體水平，也是實(shí)現(xiàn)教育法體系質(zhì)的進(jìn)步的根本保證。筆者擬從法典總則的歷史演進(jìn)和當(dāng)代價(jià)值出發(fā)，意在解決如下三個(gè)問題：第一，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由何種方法論建構(gòu)總則編的編纂模式、體例設(shè)計(jì)和邏輯主線；第二，如何發(fā)現(xiàn)并提取教育法中的“公因式”；第三，總則編應(yīng)規(guī)定哪些章節(jié)，各個(gè)章節(jié)的內(nèi)容包括哪些要素。

一、教育法典總則編纂的方法論前提

編纂教育法典工程浩大，涉及確立基本原則、制定具體規(guī)則等諸多環(huán)節(jié)，絕非一朝一夕可以完成。對(duì)此，有必要借鑒民法典“兩步走”的立法思路，即先編纂總則編，再整合、修補(bǔ)現(xiàn)行民事單行法并形成分則編的漸進(jìn)式體例安排?！?〕2016年3月4日，在第十二屆全國人大四次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)言人傅瑩正式宣布民法典編纂工作“兩步走”的思路:第一步制定民法總則，第二步全面整合現(xiàn)行民事法律，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2016lh/zhibo/20160304a/index.htm?！皟刹阶摺钡牧⒎ㄋ悸芬馕吨倓t編作為教育法典編纂的“第一步”，集中規(guī)定教育法典普適性的一般規(guī)則，奠定教育法典體系的基本框架，對(duì)整個(gè)教育法典具有統(tǒng)領(lǐng)效力，是教育法法典化的方法論凝結(jié)。

（一）教育法法典化的模式選擇

教育法法典化的模式大致可區(qū)分為匯編式和體系式兩種類型。前者以德國民法典為典型代表，崇尚法的高度體系化，力圖將民事法律制度整合成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、邏輯自洽的“法律集合體”。后者以優(yōu)士丁尼學(xué)說匯纂、美國商法典為代表，主張將大多數(shù)法律規(guī)范置于法典之外，法典僅提供基礎(chǔ)性、共通性的規(guī)則，使法典以開放、包容的體系去應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)變遷。匯編型法典只需要有一編關(guān)于各分編的程序性、原則性規(guī)范的“一般規(guī)范”，各分編繼續(xù)保留其原有文本，與“一般規(guī)范”集成于一部典籍中，以便查閱?！?〕參見朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期。筆者認(rèn)為，我國教育法典應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)教育法規(guī)范的體系化為編纂目標(biāo)。也就是說，采取體系式而非匯編式的編纂模式。其理由在于：

第一，體系式模式可以實(shí)現(xiàn)教育法體系的實(shí)質(zhì)進(jìn)步?，F(xiàn)行教育立法存在分散化特征，表現(xiàn)在教育法體系的龐雜臃腫、教育法規(guī)范的碎片和教育法內(nèi)容的對(duì)立沖突。譬如，基本原則貫穿教育立法的指導(dǎo)思想、價(jià)值理念和立法思路，但教育法、高等教育法僅規(guī)定教育活動(dòng)應(yīng)遵循憲法確定的基本原則，并未厘清教育法獨(dú)特的法治原則。如果采納匯編型教育法典，將各分編的原則性條款置于總則的“一般規(guī)范”，仍無法抽象提煉出教育法的基本原則。而體系式是對(duì)教育立法的縱向重構(gòu)，即立法者整合現(xiàn)行教育法律制度并從中發(fā)現(xiàn)那些特有的、抽象的、穩(wěn)定的原則性條款。體系型法典首先以對(duì)法律的體系性追求作為觀念條件，它試圖讓法律更加協(xié)調(diào)和科學(xué)?！?〕參見朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期。例如，教育法典總則關(guān)于教育主體、教育權(quán)利、教育類型的一般規(guī)定涵蓋了教育法律關(guān)系主體、客體、內(nèi)容等諸要素。

第二，體系式模式是對(duì)形式和實(shí)質(zhì)理性的追求。馬克斯·韋伯認(rèn)為，法應(yīng)當(dāng)兼具形式理性和實(shí)質(zhì)理性，且形式理性是實(shí)質(zhì)理性的高級(jí)階段，兩者逐漸從緊張對(duì)立走向內(nèi)在統(tǒng)一。體系式能促進(jìn)教育法典形式和實(shí)質(zhì)理性的統(tǒng)一。一方面，實(shí)質(zhì)理性是指法典對(duì)某些價(jià)值、理念、道德的追求。根據(jù)實(shí)質(zhì)理性法的要求，教育法典在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)形成一套完整的價(jià)值體系、道德思維。如教育法典應(yīng)當(dāng)同憲法第19條第1款規(guī)定的“國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)”的價(jià)值取向保持一致。體系式法典追求法律價(jià)值和法治思維的內(nèi)在一致性。換言之，匯編式并不追求法典的邏輯完整性，而體系式提倡教育法的體系化作業(yè)，暗含著一條主線貫穿教育法典全過程。另一方面，形式理性法強(qiáng)調(diào)通過邏輯的方法搜集全部法律上具有效力的規(guī)則并使之合理化，再把它們鑄成內(nèi)部一致的復(fù)雜法律命題?！?〕參見王振東：《韋伯：社會(huì)法學(xué)理論》，黑龍江大學(xué)出版社2010年版，第76—95頁。形式理性法認(rèn)為法是確定的、可預(yù)測(cè)和可計(jì)算的，教育法典應(yīng)做到結(jié)構(gòu)一致、邏輯自洽、互不沖突，這也是體系式法典最重要的特征。以確定性為例，體系式法典強(qiáng)調(diào)法的安定性價(jià)值，即教育法典必須是穩(wěn)定的融貫整體，滿足了形式理性法的確定性要求。

第三，體系式模式具有極強(qiáng)的實(shí)踐品格。主張匯編論的學(xué)者認(rèn)為，由于法律碎片化、多元世界觀等原因，匯編型法典更適合近現(xiàn)代社會(huì)的法律實(shí)踐。〔7〕參見同前注〔4〕，朱明哲文。筆者認(rèn)為，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的急劇發(fā)展，體系式同樣有著極強(qiáng)的實(shí)踐品格。體系式教育法典力圖將教育單行法整合成一部統(tǒng)一法典，其中共通性規(guī)定置于總則編，分則編列舉各項(xiàng)具體規(guī)定，保證法概念、法規(guī)則和法結(jié)構(gòu)的高度體系化。此種模式意味著法律適用的統(tǒng)一性，即教育立法盡可能集中于一部法典當(dāng)中，幫助法律職業(yè)者從龐雜且分散的教育單行法中解脫出來，確保法律職業(yè)共同體準(zhǔn)確掌握和運(yùn)用教育法典。體系不僅儲(chǔ)存大量規(guī)范，而且通過統(tǒng)一的概念和規(guī)范間邏輯的排列組合，大量減少找法過程中的搜尋、比較、權(quán)衡、記錄成本?！?〕參見蘇永欽：《體系為綱，總分相宜——從民法典理論看大陸新制定的〈民法總則〉》，載《中國法律評(píng)論》2017年第3期。此外，有別于匯編式的松散式設(shè)計(jì)，體系式并不排斥社會(huì)公眾的非專業(yè)視角。體系式對(duì)規(guī)則的系統(tǒng)梳理更方便未受過法律專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)公眾學(xué)法、找法和適法，不失為一次絕佳的普法機(jī)會(huì)。

第四，教育立法調(diào)整范圍相對(duì)固定。相較于環(huán)境法調(diào)整范圍的不斷擴(kuò)張，教育法的調(diào)整范圍相對(duì)固定。匯編式法典的功能之一就是體系開放性以便及時(shí)調(diào)整社會(huì)變遷，但教育法律關(guān)系的基礎(chǔ)是人與人之間的教育關(guān)系。相應(yīng)地，教育法所調(diào)整的范圍是以國家、學(xué)校和社會(huì)為主體，以各主體的教育法律行為為客體，以各主體教育權(quán)利與義務(wù)為主要內(nèi)容的教育法律關(guān)系。而環(huán)境法所調(diào)整的不僅是人與人的關(guān)系，還將人與自然的關(guān)系納入進(jìn)來。〔9〕參見蔡守秋：《環(huán)境法教程》，法律出版社1995年版，第17頁。因此，教育法相對(duì)固定的調(diào)整范圍決定了教育法典不必走環(huán)境法學(xué)者所倡導(dǎo)的匯編式法典的道路。

第五，體系式模式并不排斥單行法、不成文法的獨(dú)立地位。匯編式法典以“小型法典+特別法”為表現(xiàn)形式，試圖容納更多無法被整合入一個(gè)融貫體系的特殊規(guī)范?！?0〕參見同前注〔4〕，朱明哲文。但特別法并非匯編式法典的獨(dú)有形式，體系式法典同樣不排斥單行法、不成文法的獨(dú)立地位。未來的教育法體系呈現(xiàn)出成文法與不成文法并存、教育法典與教育單行法并存的立法體例。譬如，未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、食品安全法等校園安全立法并不進(jìn)入教育法典，而是以教育單行法的形式存在。再比如，體育法第三章關(guān)于“學(xué)校體育”的規(guī)定也不納入教育法典。教育法典也承認(rèn)習(xí)慣、司法解釋、判例等不成文法源的獨(dú)立性。比如，教育法典出臺(tái)后，最高人民法院仍應(yīng)針對(duì)制定法的具體條文作出符合立法目的的司法解釋。再比如，通過司法判例發(fā)展教育法典的同時(shí)承擔(dān)評(píng)估法典立法質(zhì)量的功能。總之，教育法典、教育單行法和不成文法共同組成一個(gè)完整的教育法典架構(gòu)。這種法典架構(gòu)保持了體系的開放性，彌補(bǔ)傳統(tǒng)法典相對(duì)封閉的局限，符合現(xiàn)階段我國教育法的發(fā)展實(shí)際。

（二）教育法典總則編的體例設(shè)計(jì)

從各國（地區(qū)）法典的總則結(jié)構(gòu)來看，大致可區(qū)分為總則模式、序編模式和序編總則合一模式?？倓t模式是通過“提取公因式”的方式將教育法律制度共同適用的規(guī)則抽象提煉至總則編，以避免分則編的內(nèi)容重復(fù)，從而形成教育法典的總分結(jié)構(gòu)，以德國民法典、日本民法典為代表?！?1〕參見房紹坤：《關(guān)于民法典總則立法的幾點(diǎn)思考》，載《法學(xué)論壇》2015年第2期。例如，德國民法典既是潘德克頓法學(xué)的集大成者，亦是概念法學(xué)與提取公因式的巧妙結(jié)合。德國民法典總則共設(shè)7章，依次為人、物和動(dòng)物、法律行為、期間和期日、時(shí)效消滅、權(quán)利行使和擔(dān)保提供，致力于搭建起一個(gè)層次分明、邏輯嚴(yán)密、互不抵觸的“概念金字塔”。

序編模式是將教育法中最一般性的內(nèi)容獨(dú)立另設(shè)在各分則編前，通常規(guī)定立法目的、基本原則、法律淵源、調(diào)整范圍等內(nèi)容，以法國民法典、瑞士民法典為典型。例如，法國民法典深受古羅馬法學(xué)階梯的“人—物—訴訟”的三編制影響，全文不設(shè)總則，而是在第一編之前以寥寥數(shù)條規(guī)定法律的公布、效力及其適用等內(nèi)容。

序編總則合一模式，又稱實(shí)質(zhì)序編，是在法典總則的開編規(guī)定立法目的、基本原則等序編內(nèi)容，以俄羅斯民法典、越南民法典為典型。例如，俄羅斯民法典整體承襲潘德克頓體系，并在反思概念法學(xué)封閉性的基礎(chǔ)上，以法學(xué)階梯式為補(bǔ)充，也就是將序編內(nèi)容和一般規(guī)定共同置于總則編。

我國第四次民法典編纂活動(dòng)曾就總則編的體例設(shè)計(jì)展開激烈爭論，王利明、梁慧星主張?jiān)O(shè)總則編，體現(xiàn)了對(duì)潘德克頓體系的肯認(rèn)（或部分肯認(rèn)），而徐國棟則舍棄“總—分”結(jié)構(gòu)，僅以“序編”居首。最終，民法典采取了序編總則合一的編纂模式?！?2〕參見溫世揚(yáng)：《中國民法典體系構(gòu)造的“前世”與“今生”》，載《東方法學(xué)》2020年第4期。筆者認(rèn)為，我國教育法典的編纂亦可采取“序總合一”的體例設(shè)計(jì)，理由在于：

第一，序編和總則并非決然對(duì)立。長期以來，法典編纂拘泥于潘德克頓和法學(xué)階梯兩分的傳統(tǒng)思維，并造成序編和總則的二元對(duì)立。實(shí)際上，潘德克頓體系和法學(xué)階梯體系都是對(duì)相關(guān)法律制度的“整體直觀”。換言之，兩者都是理性主義的產(chǎn)物。只不過兩者據(jù)以分析的材料有所不同〔13〕參見陳小君：《我國民法典：序編還是總則》，載《法學(xué)研究》2004年第6期。，且潘德克頓體系的產(chǎn)生晚于法學(xué)階梯體系，相對(duì)而言，潘德克頓體系有一定的科學(xué)性和進(jìn)步性。回顧國內(nèi)外法典編纂史，序編和總則逐步從分立走向了融合。譬如，1922年蘇俄民法典延續(xù)了潘德克頓體系，但總則部分規(guī)定了基本原則等序編內(nèi)容。實(shí)際上，除德國民法典總則中未涉及“序編”內(nèi)容外，其余采總則的民法典均設(shè)置了“序編”性質(zhì)的條文?！?4〕參見同前注〔12〕，溫世揚(yáng)文。

第二，總則和序編的功能不同。一般來說，總則多為規(guī)則性條款，而序編多為原則性條款，兩者的功能各不相同。其中總則的功能有二：一是追求法典的高度體系化、避免條文的冗余重復(fù)和保持法典的清爽簡潔。譬如，教育法典通過提取公因式將教育法律關(guān)系的主體抽象提煉至總則部分，具有法律可適用性，并對(duì)分則各編編纂有著統(tǒng)領(lǐng)效力。二是彌補(bǔ)分則各編調(diào)整對(duì)象之不足。有別于總則的一般性規(guī)定，分則各編主要圍繞某一教育活動(dòng)、某一教育權(quán)利義務(wù)展開。但是，分則各編不可能也無法做到事無巨細(xì)的將教育問題納入教育法典的規(guī)制范圍。因此，總則可以彌補(bǔ)分則規(guī)制范圍之不足，保持教育法典的適度彈性。而序編涉及立法目的、基本原則、調(diào)整范圍等抽象內(nèi)容，通常不能直接作為法官裁判之依據(jù)。但序編作為教育法典核心思想的文本表達(dá)，可以起到指引法律行為、補(bǔ)充裁判理由、利益衡量工具等功能。例如，最高人民法院案例指導(dǎo)辦公室在對(duì)“田永案”的理解與說明中認(rèn)為：“按教育法的規(guī)定，學(xué)校特別是高等學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)，其為了實(shí)現(xiàn)辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)施教育活動(dòng)，這是學(xué)校的專有權(quán)力。享有該權(quán)力，其就應(yīng)具備和享有實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的資格和能力，這種權(quán)力是一種公共的權(quán)力，該權(quán)力的行使必須符合國家和社會(huì)的公共利益，不得濫用辦學(xué)自主權(quán)?！薄?5〕最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室：《〈田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案〉的理解與參照——受教育者因?qū)W校拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證可提起行政訴訟》，載《人民司法（案例）》2016年第20期。教育法雖賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，但教育活動(dòng)亦應(yīng)符合公共利益之要求，足見序編條款作為利益衡量的工具價(jià)值。因此，總則和序編功能分殊且不能相互替代，采取“序總合一”的編纂體例能夠最大限度地發(fā)揮總則編對(duì)分則各編的統(tǒng)領(lǐng)效力。

第三，“序總合一”契合我國的立法傳統(tǒng)。1911年大清民律草案和1925年民國民律草案都采取了“大總則”的編纂模式，即總則部分包括法例等序編內(nèi)容。以大清民律草案為例，總則編由法例、人、法人、物、法律行為、期間及期日、時(shí)效、權(quán)利之行使及擔(dān)保等部分組成。新中國成立后的數(shù)次民法草案也都在總則部分規(guī)定了民法任務(wù)、基本原則、一般規(guī)定等序編內(nèi)容。民法典亦采取了“序總合一”的體例設(shè)計(jì)，即民法典總則編的“基本規(guī)定章”規(guī)定了立法目的、調(diào)整范圍、基本原則、效力規(guī)則等序編部分，其他章節(jié)則是總則式規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前的教育法實(shí)際上發(fā)揮著教育法典總則部分的作用。〔16〕參見馬雷軍：《論我國教育法的法典化》，載《教育研究》2020年第6期。從教育法的總則結(jié)構(gòu)來看，總則章包括了立法目的、調(diào)整對(duì)象、法律適用等序編內(nèi)容。因此，教育法的總則部分亦采取“序總合一”模式，未來以教育法為基礎(chǔ)編纂教育法典總則編，大概率會(huì)延續(xù)此種模式。

綜上所述，教育法典總則編采取“序總合一”模式有著理論和現(xiàn)實(shí)的必然性。在具體設(shè)計(jì)時(shí)，教育法典總則編首章為“教育法基本規(guī)定”，系序編規(guī)定，包括指導(dǎo)思想闡釋、基本原則提煉、調(diào)整范圍厘清、效力規(guī)則統(tǒng)一等。而總則編中“教育主體概括規(guī)定”“教育權(quán)利（力）”“教育類型”“教育法律行為”“教育責(zé)任”等章節(jié)為總則內(nèi)容，宜選擇總則式的編纂技術(shù)。

（三）教育法典總則編的邏輯主線

“邏輯是構(gòu)建法律體系的內(nèi)在要求。”〔17〕周志榮、張繼成：《論法律與邏輯的內(nèi)在關(guān)系》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2020年第1期。教育法典編纂必須確定一條貫穿總則與分則的邏輯主線，圍繞這條主線，教育法典各項(xiàng)制度和規(guī)范的高度體系化得以實(shí)現(xiàn)。關(guān)于法典總則編的邏輯主線，理論上存在兩種不同的觀點(diǎn)：一是法律關(guān)系說。該學(xué)說主張以法律關(guān)系作為法典編纂的邏輯主線。法律關(guān)系建基于康德哲學(xué)，后由薩維尼在《當(dāng)代羅馬法體系》中引入法學(xué)領(lǐng)域，因此以法律關(guān)系為中心構(gòu)建法學(xué)體系的方法也被稱為“薩維尼編排法”。潘德克頓體系將法律關(guān)系理論應(yīng)用于法典編纂，并對(duì)德國民法典、俄羅斯民法典產(chǎn)生巨大影響。二是法律權(quán)利說。該學(xué)說源于自然法學(xué)派，主張將法律權(quán)利作為法學(xué)體系的構(gòu)建中心。例如，有學(xué)者建議民法總則以權(quán)利要素為主線，按照權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利變動(dòng)等劃分具體的章節(jié)。〔18〕參見李建華：《權(quán)利本位下的民法典形式結(jié)構(gòu)》，載《政治與法律》2019年第8期。上述兩種學(xué)說各有合理之處，關(guān)鍵是看哪種學(xué)說更契合教育法的學(xué)科特色。筆者傾向于法律關(guān)系說作為教育法典總則編的中心軸，理由在于：

第一，教育法具有公權(quán)力和私權(quán)利雙重屬性。不同于民法作為典型私法的單一法結(jié)構(gòu)，教育法呈現(xiàn)出公法秩序與私法自治并存的法律特征，相應(yīng)地有別于民法“作為權(quán)利的體系而被構(gòu)建起來的”，〔19〕［日］大村敦志：《民法總論》，江溯、張立艷譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第34頁。教育法具有公權(quán)力和私權(quán)利的雙重屬性。比如，教育法既列舉了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、受教育者等享有的法律權(quán)利，又規(guī)定了國務(wù)院、地方各級(jí)人民政府、各級(jí)教育行政部門對(duì)教育事業(yè)的監(jiān)管權(quán)力。再比如，我國教師法第7條列舉了教師的職業(yè)性權(quán)利，但其作為國家特殊公職人員，亦享有管理學(xué)生、實(shí)施教育懲戒等法定權(quán)力。公私法二元對(duì)立的格局逐漸打破意味著教育法典應(yīng)實(shí)現(xiàn)法體系內(nèi)公、私法規(guī)范的協(xié)調(diào)與接軌，即教育法典總則編須平衡私法自治與公法管制之間的關(guān)系，兩者不可偏廢。例如，民辦學(xué)校享有民辦教育促進(jìn)法第5條規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)利，但同時(shí)應(yīng)接受教育行政機(jī)關(guān)的管理與監(jiān)督權(quán)力的約束。再比如，由義務(wù)教育法第4條、第5條可知，適齡兒童、少年依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利是一種私法上的權(quán)利與義務(wù)。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門履行保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利的各項(xiàng)職責(zé)則屬于公法調(diào)整的政府責(zé)任?！肮倭⒋髮W(xué)或教育部直轄學(xué)校之學(xué)費(fèi)若屬于公法，則除開除學(xué)籍外，竟致別無征收其欠繳金額的手段。但金錢請(qǐng)求權(quán)若毫無法律上的保護(hù)，即與國法的意趣不符，所以那大概是可以依民事訴訟請(qǐng)求的。即此等學(xué)校與學(xué)生間的法律關(guān)系，在具有倫理的內(nèi)容之限度內(nèi)是公法的，在純粹經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容之限度內(nèi)則為私法的，而對(duì)其全體應(yīng)視為兩者混合的關(guān)系，然后才與事理相符。”〔20〕［日］美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第158頁。因此，教育法橫跨公、私法兩大法域，僅以法律權(quán)利作為教育法典總則編的落腳點(diǎn)會(huì)加劇教育法體系上的割裂之感，選擇法律關(guān)系說可以保持教育法公法和私法、權(quán)力和權(quán)利的復(fù)合性。

第二，教育權(quán)利是教育法律關(guān)系的主要內(nèi)容。法律關(guān)系理論最早應(yīng)用于私法的體系化，但隨著私法向公法的滲透日趨明顯，法律關(guān)系理論也逐步拓展至公法領(lǐng)域，且理論的外延得到進(jìn)一步擴(kuò)張。通說認(rèn)為，教育法律關(guān)系包括主體、客體、內(nèi)容三要素。首先，教育法律關(guān)系的主體有資格限制，類型相對(duì)固定，主要是各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師、家長、受教育者等。其次，法律關(guān)系的客體通常包括物、智力成果、人身人格、行為、信息等?！?1〕參見張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第158—160頁。教育法律關(guān)系客體的理論外延進(jìn)一步拓寬，并至少將教育活動(dòng)、教育利益列為教育法律關(guān)系的特殊客體。例如，教育利益是指教育主體及其相關(guān)主體從教育過程和結(jié)果中獲得的、能滿足其需求的好處，〔22〕參見褚宏啟：《教育利益的界定甄別與法律調(diào)整——運(yùn)用法律手段解決教育中的“老大難”問題》，載《教育學(xué)報(bào)》2013年第4期。可分為物質(zhì)利益與非物質(zhì)利益。物質(zhì)利益包括獎(jiǎng)助學(xué)金、科研設(shè)施等；非物質(zhì)利益包括學(xué)術(shù)論文、科學(xué)發(fā)現(xiàn)等科研成果。最后，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，法律關(guān)系的內(nèi)容是權(quán)利和義務(wù)。但霍菲爾德的法律關(guān)系理論認(rèn)為，傳統(tǒng)法律關(guān)系理論的內(nèi)容范圍過于狹窄，新的法律關(guān)系的內(nèi)容至少包括權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任?！?3〕參見［美］霍菲爾德：《基本法律概念》，張書友譯，中國法制出版社2009年版，第26—70頁。相應(yīng)地，教育法律關(guān)系的內(nèi)容既包括私法上的教育權(quán)利和義務(wù)，也包括公法上的教育權(quán)力和責(zé)任。比如，教師教育懲戒的職權(quán)和職責(zé)是教育法律關(guān)系的新內(nèi)容。再比如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國高校招生自主權(quán)作為一種公、私復(fù)合的權(quán)力（利），兼有公權(quán)力與私權(quán)利的屬性。〔24〕參見劉世清、崔海麗：《高校招生自主權(quán)：歷史嬗變與困境突圍》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2018年第3期?？梢?，教育法律關(guān)系是教育權(quán)利的上位概念，采用法律權(quán)利說絕無法涵攝教育法典法律關(guān)系的全部構(gòu)成要件。

以法律關(guān)系作為教育法典總則編的邏輯主線，在章節(jié)編排上，總則編應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）基本規(guī)定章?；疽?guī)定章置于教育法典總則編的第一章，系“序編式”規(guī)定，主要闡述教育法律關(guān)系的法理依據(jù)。（2）教育主體概括規(guī)定章。該章規(guī)定教育法律關(guān)系主體的法律地位，包括教育行政部門、學(xué)校、教師、學(xué)生等。譬如，總則編界定教師的法律地位，分則編列舉教師法、教師資格條例等各項(xiàng)教師法律制度。（3）受教育權(quán)與教育權(quán)章。該章規(guī)定教育法律關(guān)系的內(nèi)容，是教育法典總則編的中心范疇。受教育權(quán)與教育權(quán)章可效仿教育法的列舉式規(guī)定，即教育法典逐項(xiàng)列舉不同教育主體所享有的法律權(quán)利（力）及應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)（責(zé)任）。（4）教育類型章。該章是教育法律關(guān)系的類型化，主要規(guī)定各項(xiàng)教育基本制度，類似于教育法第二章的規(guī)定。（5）教育法律行為章。該章是教育法律關(guān)系的客體，主要規(guī)定各種教育教學(xué)管理行為的一般規(guī)則，如教育懲戒的定位、適用規(guī)則、成立要件等。（6）教育責(zé)任章。無救濟(jì)則無權(quán)利，該章系教育法律關(guān)系的保護(hù)規(guī)則，可采用“具體性規(guī)則+引致性條款”的立法技術(shù)。

二、提取教育法中的“公因式”

（一）提取公因式的概念及技術(shù)價(jià)值

“提取公因式法”原是數(shù)學(xué)推導(dǎo)方法，在立法技術(shù)方面，指的是法典的總則應(yīng)當(dāng)包括那些適用于民法典以下諸編的規(guī)則，亦即總則包括的是在某種程度上被提取和抽象的一般性內(nèi)容?！?5〕參見［德］迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2013年版，第22頁。提取公因式最大的特征是涵攝性，即總則編的共同性制度對(duì)分則編的具體規(guī)則有著提綱挈領(lǐng)的效力。以大總則與小總則“合奏”平等與權(quán)利受法律保護(hù)原則，發(fā)出的不是更為悅耳之聲，而是高低失和的重雜之音。〔26〕參見朱廣新：《民法典物權(quán)編總則的三重體系透視》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。教育法典總則編選擇提取公因式具有如下技術(shù)價(jià)值：

第一，提取公因式是較為成熟的立法技術(shù)。從提取公因式的演變和發(fā)展看，古羅馬的法學(xué)階梯和法國民法典不太注重價(jià)值整合和概念抽象的立法思維,缺乏培育提取公因式的“土壤”。直至德國民法典首次設(shè)置總則章節(jié)并系統(tǒng)地使用提取公因式的方法，此后日本民法典、我國民法典等均繼受了此種立法技術(shù)，可以說德國民法典是提取公因式立法技術(shù)的典型代表。德國民法典的總則部分是關(guān)于整個(gè)民法體系統(tǒng)一的法概念和法規(guī)范，以法律關(guān)系為邏輯主線，涉及人（主體）、物（客體）、權(quán)利（內(nèi)容）及其他問題。例如，法律行為存在于法律所有領(lǐng)域，特別是出現(xiàn)在民法典的所有諸編中，德國民法典總則編對(duì)法律行為的規(guī)定極具現(xiàn)實(shí)意義?！?7〕參見同前注〔25〕，梅迪庫斯書，第22頁。我國民法典同樣采取了提取公因式的立法技術(shù)，即總則編抽象提煉了民事主體、客體、行為等共性要素，各分則編的一般規(guī)定作為“小總則”是對(duì)本篇章共同性規(guī)則的高度概括。以人格權(quán)為例，總則編第109條和第110條為人格權(quán)的共通性規(guī)則。同時(shí)，民法典專門設(shè)置人格權(quán)編，其中第989—1001條為人格權(quán)編的一般規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)人格權(quán)編的其余章節(jié)。“提取公因式”作為民法典總分體系立法技術(shù)的經(jīng)典表達(dá)，體現(xiàn)總則在分則中的普遍適用特征?！?8〕參見李建華、何松威、麻銳：《論民法典“提取公因式”的立法技術(shù)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。教育法典編纂同樣可引入提取公因式的立法技術(shù)，將教育法律制度的共同性規(guī)范置于總則部分。因此，提取公因式是一種較為成熟的立法技術(shù)，可以保持法典結(jié)構(gòu)的精煉化，避免條文內(nèi)容的大量重復(fù)。

第二，提取公因式是總分結(jié)構(gòu)的必然要求。為更好地促進(jìn)教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)和發(fā)展教育事業(yè)，教育法法典化應(yīng)當(dāng)采取“總則編+分則編”“教育法典+教育單行法”的總分結(jié)構(gòu)。總分結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于：一方面，實(shí)現(xiàn)教育法典的體系融貫。哲學(xué)視角下的融貫理論認(rèn)為知識(shí)就像漂浮在海面上的木筏，其上所有部分相互配合、相互支撐?！?9〕See Paul Thagard,Coherence in Thought and Action,London:MIT Press，2002，p.5.融貫理論應(yīng)用于法學(xué)領(lǐng)域，主張法體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)在價(jià)值的統(tǒng)一性和外在邏輯的一致性?？偡纸Y(jié)構(gòu)中總則編對(duì)分則編的提煉和法典對(duì)單行法的統(tǒng)攝恰恰暗合了融貫理論的要求。另一方面，消解法律復(fù)雜化。法律復(fù)雜化認(rèn)為法規(guī)范體系的臃腫化、專業(yè)性、不確定法律概念等原因造成了法律復(fù)雜化現(xiàn)象，并導(dǎo)致政府治理成本增加、權(quán)威基礎(chǔ)削弱?！?0〕See Peter H.Schuck,Legal Complexity:Some Causes，Consequences，and Cures,Duke Law Journal,Vol.42,No.1 (1992),pp.1-52.教育法典總分結(jié)構(gòu)是消解教育法律復(fù)雜化的理想路徑，即總則編先行的共同性規(guī)定可以減少分則部分的非必要重復(fù)，實(shí)現(xiàn)邏輯自洽，節(jié)約立法資源。譬如，總分結(jié)構(gòu)的首尾一致可解決教育法規(guī)范邏輯矛盾的問題?？梢?，我國教育法法典化宜選擇總分結(jié)構(gòu)的體例安排，而提取公因式是總分結(jié)構(gòu)的必然要求。總分結(jié)構(gòu)就是指按照提取公因式的方法分為共通性規(guī)則與特殊規(guī)則，并將共通性規(guī)則集中規(guī)定在總則中，作為一般性規(guī)定?！?1〕參見王利明：《總分結(jié)構(gòu)理論與我國民法典的編纂》，載《交大法學(xué)》2019年第3期。換言之，總分結(jié)構(gòu)與提取公因式是目標(biāo)與手段的關(guān)系，即教育法典采用提取公因式的立法技術(shù)實(shí)現(xiàn)總分結(jié)構(gòu)的立法目標(biāo)。

（二）現(xiàn)行教育法律體系中“公因式”的提取步驟

提取公因式要求教育法典總則編從現(xiàn)行教育法律體系中發(fā)現(xiàn)并提取公因式。德國民法典是以法律關(guān)系的要素為基礎(chǔ)材料提取公因式的，〔32〕參見尹田：《民法典總則之理論與立法研究》，法律出版社2010年版，第33—35頁。筆者傾向于法律關(guān)系說作為教育法典總則編的中心軸，相應(yīng)地，我國教育法典總則編主要圍繞教育法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容三要素提取公因式。

1.尋找教育法的公因式元素

我國教育法典總則編宜選擇教育法為立法藍(lán)本。換言之，以法律關(guān)系為主線提取教育法的公因式是總則編編纂的基礎(chǔ)。

第一，教育法的總則章。正如民法總則構(gòu)成了我國民法法律制度的基本框架〔33〕參見同前注〔31〕，王利明文。，教育法典總則編基本規(guī)定章可以整體提取教育法總則章的內(nèi)容規(guī)定。但應(yīng)注意，教育法總則章的立法目的、基本原則和法典效力等條款仍存在諸多問題。比如，民法典確立了平等、自愿、公平、誠信、公序良俗和綠色等基本原則，而教育法僅規(guī)定遵循憲法確定的基本原則。任何部門法都應(yīng)遵循憲法的基本原則，此點(diǎn)毋庸置疑。但憲法原則是部門法原則的上位概念。換言之，憲法原則是部門法原則的法律依據(jù)，以憲法原則替代教育法的基本原則無疑模糊了兩者的界限。1955年最高人民法院的一項(xiàng)司法解釋也明確規(guī)定：“在刑事判決中,憲法不宜引為論罪科刑的依據(jù)?！薄?4〕《最高人民法院關(guān)于在刑事判決中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的批復(fù)》，載http://www.lscps.gov.cn/html/20857，2021年9月11日訪問。再比如，民法典第11條規(guī)定了特別法的優(yōu)先效力，第12條規(guī)定了民法的效力范圍。教育法附則章第84條和第85條亦有類似規(guī)定，可抽象提取至總則編的基本規(guī)定章。

第二，教育法的主體、客體和內(nèi)容規(guī)定。首先，主體要素。教育法第三至五章確立了傳統(tǒng)理論上教育法律關(guān)系的主體結(jié)構(gòu)，即學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師與其他教育工作者和受教育者。但隨著教育實(shí)踐擴(kuò)張和教育立法完備，教育法律關(guān)系的主體范圍有可能發(fā)生變化。例如隨著“在家教育”的興起和家庭教育法的制定，家長有沒有可能成為教育法律關(guān)系的重要主體之一？因此，僅提取教育法第三至五章的公因式是不夠的，還應(yīng)從其他教育法律中尋找公因式。其次，客體要素。教育法律關(guān)系的內(nèi)容包括教育行為、教育利益等。教育法第七章關(guān)于“教育投入與條件保障”的規(guī)定是教育法律關(guān)系的客體，即教育行政資助行為。此章作為教育法體系的公因式，可直接提取至教育法典總則編。不過，教育行政資助行為僅是教育行為的一項(xiàng)子元素，除此之外，教育行政規(guī)劃、教育督導(dǎo)等亦是教育行政行為。在“上訴人林某1因教育行政管理案”中，法院認(rèn)為“溫州市教育局作為教育行政主管機(jī)關(guān)于2016年5月對(duì)轄區(qū)內(nèi)上田小區(qū)初中學(xué)區(qū)進(jìn)行劃分的行為屬于具體行政行為，具有可訴性，屬于行政審判的受案范圍。上訴人林某1作為上田小區(qū)2016年小升初的學(xué)生，系該學(xué)區(qū)劃分行為的相對(duì)人，其認(rèn)為該學(xué)區(qū)劃分行為侵犯其合法權(quán)益，向一審法院提起行政訴訟，其起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件”。再次，內(nèi)容要素。權(quán)利和義務(wù)是教育法律關(guān)系的內(nèi)容。教育法第9條規(guī)定了公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)；第29至30條規(guī)定了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)；第43至44條規(guī)定了受教育者的權(quán)利和義務(wù)。這些教育權(quán)利義務(wù)的一般性規(guī)定是教育法體系的公因式，可以直接提取至教育法典總則編。最后，責(zé)任要素。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國民法典之總則中不應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定“民事責(zé)任”，因?yàn)槊袷仑?zé)任不是民法之“公因式”。〔35〕李永軍：《民法典總則的立法技術(shù)及由此決定的內(nèi)容思考》，載《比較法研究》2015年第3期。不過，我國民法典仍創(chuàng)造性地將責(zé)任制度作為公因式設(shè)置在總則部分。我國教育法典總則編法律責(zé)任章主要提取教育法第九章特殊的教育法律責(zé)任的規(guī)定，普通的民事、刑事法律責(zé)任采用引致性條款的方式轉(zhuǎn)至其他法律規(guī)范。

2.尋找其他教育單行法的公因式元素

教育法雖處于教育基礎(chǔ)法的法律地位，但我國現(xiàn)行教育法的內(nèi)容并不十分系統(tǒng)、完備，無法獨(dú)立承擔(dān)教育法典總則編的重任。事實(shí)上，大量教育單行法含有教育法的公因式，可以為總則編的編纂提供素材。

第一，其他教育單行法的總則章。其一，立法目的。教育法典立法目的條款是立法者通過法律文本意在調(diào)控教育關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。教育法第1條規(guī)定了“為了發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”的立法目的，但該條款并未對(duì)“教育權(quán)利保護(hù)”有所表述，這既不符合憲法第46條“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”之規(guī)定，也無法順應(yīng)國際上對(duì)教育權(quán)利作為基本權(quán)利保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)。義務(wù)教育法規(guī)定了“為了保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”的立法目的，學(xué)前教育法（草案）規(guī)定了“為了保障適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利”的立法目的，學(xué)位法（草案）亦規(guī)定了“保護(hù)學(xué)位申請(qǐng)人的合法權(quán)益”的立法目的。以“王青訴衡水學(xué)院行政處罰案”為例，法院認(rèn)為：“義務(wù)教育法第27條雖然是針對(duì)義務(wù)教育階段，但其立法精神值得高等教育借鑒。義務(wù)教育的階段，完全是根據(jù)國家承擔(dān)義務(wù)教育的能力來確定的，目前已有人大代表建議將義務(wù)教育延長到高中階段，如果國家有能力，將義務(wù)教育延長到大學(xué)也是可能的。因而，大學(xué)階段開除學(xué)生與義務(wù)教育階段開除學(xué)生，從保護(hù)受教育權(quán)的意義上，并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別?！薄?6〕衡水市桃城區(qū)人民法院判決書（2014）衡桃行初字第24號(hào)。大體而言，本案反映了司法對(duì)保護(hù)受教育權(quán)利的積極態(tài)度，體現(xiàn)了教育權(quán)利保護(hù)的立法目的。因此，可從教育單行法中提取“保護(hù)受教育者合法權(quán)益”的公因式，并置于總則編的立法目的條款。其二，基本原則。教育法并未直接規(guī)定教育法的基本原則，可以從其他教育單行法中提取基本原則的公因式。比如，義務(wù)教育法第4條有“依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”之規(guī)定，義務(wù)教育法已經(jīng)將教育公平作為立法的指導(dǎo)思想和原則之一，〔37〕參見汪習(xí)根、周翠彬：《中國教育公平的法律規(guī)范分析及改革構(gòu)想》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2010年第7期?？梢詫ⅰ敖逃健钡墓蚴教崛≈两逃ǖ淇倓t編。再比如，義務(wù)教育法第2條第2款規(guī)定：“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！睂?shí)際上，公益性并非義務(wù)教育階段所獨(dú)有，而是普遍存在于教育事業(yè)的各個(gè)階段。公共性是教育的內(nèi)在屬性與本質(zhì)特征，貫穿于整個(gè)教育活動(dòng)過程的始終?！?8〕參見馮永剛：《教育的公共性意蘊(yùn)及其當(dāng)代拓展》，載《教育發(fā)展研究》2015年第24期。因此，可嘗試將單行法中的教育公益性原則延展為教育法典基本原則。

第二，其他教育單行法的主體、客體和內(nèi)容規(guī)定。首先，主體要素。在教育法律關(guān)系中，未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人長期處于被漠視的地位，教育法、義務(wù)教育法等教育基本法中并未給予監(jiān)護(hù)人專門的篇章?！?9〕參見姚建龍、劉悅：《教育法視野中的未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2021年第1期。家庭是家庭教育實(shí)施的主體，〔40〕參見梅文娟、董善滿：《從地方到國家：家庭教育立法之思考》，載《青少年犯罪問題》2020年第2期。父母及其他監(jiān)護(hù)人在教育活動(dòng)中的地位日益重要。例如，家庭教育法（草案）第4條規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人是實(shí)施家庭教育的責(zé)任主體。”因此，未來的家庭教育法可以將未成年學(xué)生父母及其他監(jiān)護(hù)人法律地位的公因式提取至總則編法律關(guān)系主體章。其次，客體要素。教育法對(duì)教育投入與條件保障作出總括性規(guī)定，但教育法律關(guān)系客體的種類還遠(yuǎn)不止此。例如，教育懲戒權(quán)是教育活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。教育法第29條、義務(wù)教育法第27條等都是教育懲戒權(quán)的間接規(guī)定。中小學(xué)教育懲戒規(guī)則直接規(guī)定了教育懲戒權(quán)的概念、性質(zhì)及實(shí)施方式。對(duì)此，可將中小學(xué)教育懲戒規(guī)則關(guān)于教育懲戒的公因式提取至總則編。最后，內(nèi)容要素。教育法并未明文列舉教師所享有的權(quán)利及義務(wù)，可將教師法第二章的內(nèi)容提取至總則編教育法律關(guān)系主體章。我國未來的學(xué)校法可以將關(guān)于學(xué)校法律地位的公因式提取至總則編。此外，學(xué)前教育法（草案）第8條和家庭教育法（草案）第14條都規(guī)定了父母及其他監(jiān)護(hù)人有實(shí)施家庭教育的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任，可以嘗試將父母及其他監(jiān)護(hù)人相關(guān)權(quán)利義務(wù)的公因式提取至總則編。

三、教育法典總則的章節(jié)編排與內(nèi)容厘定

“公因式因素不僅是總則的內(nèi)容要素，更是分則的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容要素。”〔41〕王利明：《民法總則：民法的“公因式”》，載《北京日?qǐng)?bào)》2017年8月28日，第16版。作為分則公因式的匯總，教育法典總則應(yīng)當(dāng)具備如下兩項(xiàng)特質(zhì)：其一，總則應(yīng)當(dāng)提綱挈領(lǐng)，對(duì)分則各篇章內(nèi)容能夠予以宏觀規(guī)定，充分發(fā)揮其總領(lǐng)特質(zhì)；其二，在具體問題上，總則又不能過于細(xì)致，否則將弱化甚至取代分則的功能。例如，之前“民法總則對(duì)法律行為的效力規(guī)定，架空了現(xiàn)行合同法對(duì)合同效力的規(guī)定，甚至比合同效力的規(guī)定更為具體”。〔42〕許中緣：《〈民法總則〉的公因式元素與民法典分則各編草案》，載《山西師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。這是教育法典總則編纂工作應(yīng)當(dāng)警惕的現(xiàn)象。總之，教育法典總則的任務(wù)在于從宏觀上明確教育法的價(jià)值取向與重要內(nèi)容，從而為分則提供統(tǒng)一的概念共識(shí)并明確分則的篇章安排。

教育法典總則的編排應(yīng)當(dāng)有一條貫徹始終的“中軸線”，筆者認(rèn)為，我國教育法典“應(yīng)以教育法律關(guān)系作為教育法典的編排主線，理由在于面對(duì)復(fù)雜多元的教育活動(dòng)，教育法律關(guān)系細(xì)化為多種法律關(guān)系，這些法律關(guān)系識(shí)別不同教育行為，并確定教育法典的調(diào)整范圍”?！?3〕任海濤：《論教育法法典化的實(shí)踐需求與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)遵循習(xí)近平總書記對(duì)民法典的制定應(yīng)當(dāng)“立足我國國情和實(shí)際”的要求，讓我國教育法典總則的內(nèi)容亦能夠充分立足國情，對(duì)目前部分教育領(lǐng)域立法空白展開現(xiàn)實(shí)考量。據(jù)此，我國教育法典總則應(yīng)當(dāng)包括教育法基本規(guī)定、教育主體概括規(guī)定、受教育權(quán)與教育權(quán)、教育類型、教育法律行為、教育法律責(zé)任六大部分，上述內(nèi)容是教育法“公因式”的集合，既確保了教育法典總則的科學(xué)性與完整性，也為教育法典分則的篇章體例奠定了基礎(chǔ)。

（一）教育法基本規(guī)定

教育法的基本規(guī)定主要包含立法目的、基本原則以及效力規(guī)則等內(nèi)容。

首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)定立法目的。任何法典或單行法規(guī)都需要開宗明義地指出其立法目的，從而明確其價(jià)值取向與立法任務(wù)?，F(xiàn)行教育法第1條規(guī)定：“為了發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法?！苯Y(jié)合教育法的這一規(guī)定，并參酌民法典關(guān)于立法目的相關(guān)內(nèi)容，全新的教育法典的立法目的可表述為：“為保護(hù)教育主體的合法權(quán)益，調(diào)整教育法律關(guān)系，發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，適應(yīng)中國特色社會(huì)主義發(fā)展要求，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。”

其次，應(yīng)當(dāng)規(guī)定基本原則。教育法基本原則是貫穿教育法典的基本準(zhǔn)則，是其他具體的教育法律規(guī)則予以建構(gòu)的基礎(chǔ)，維系著整部教育法典的基本價(jià)值取向與精神氣質(zhì)。因此，教育法基本原則是建構(gòu)教育法典的思想出發(fā)點(diǎn)，是教育法典的神經(jīng)中樞。目前，教育法僅將其第3條確切規(guī)定為基本原則，該條規(guī)定：“國家堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，遵循憲法確定的基本原則，發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)。”但是，這一基本原則需要進(jìn)一步具體化。教育法典的基本原則應(yīng)具備教育性質(zhì)，故而，立法機(jī)關(guān)應(yīng)將現(xiàn)行教育法中的部分規(guī)定上升到基本原則的高度。教育法第4條規(guī)定：“教育是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，對(duì)提高人民綜合素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展、增強(qiáng)中華民族創(chuàng)新創(chuàng)造活力、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義，國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。全社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心和支持教育事業(yè)的發(fā)展。全社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重教師?！痹摋l可發(fā)展為“支持教育發(fā)展”“尊師重教”兩項(xiàng)基本原則。教育法第5條規(guī)定：“教育必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人?！痹摋l可發(fā)展為“服務(wù)社會(huì)”基本原則。教育法第6條規(guī)定：“教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立德樹人，對(duì)受教育者加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，增強(qiáng)受教育者的社會(huì)責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力。國家在受教育者中進(jìn)行愛國主義、集體主義、中國特色社會(huì)主義的教育，進(jìn)行理想、道德、紀(jì)律、法治、國防和民族團(tuán)結(jié)的教育。”該條可發(fā)展為“立德樹人”基本原則。教育法第7條規(guī)定：“教育應(yīng)當(dāng)繼承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化，吸收人類文明發(fā)展的一切優(yōu)秀成果?！痹摋l可發(fā)展為“文化傳承”基本原則。教育法第8條規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國家和社會(huì)公共利益。國家實(shí)行教育與宗教相分離。任何組織和個(gè)人不得利用宗教進(jìn)行妨礙國家教育制度的活動(dòng)?！痹摋l可發(fā)展為“教育世俗化”基本原則。此外，教育法第9至12條亦可發(fā)展為“教育公平”基本原則。多元化的教育基本原則可以形塑教育法公平、正義的價(jià)值取向，在日后立法出現(xiàn)空白時(shí)為相關(guān)人員尤其是法官通過基本原則解釋，以實(shí)現(xiàn)教育矛盾糾紛的公平解決。

最后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定法律效力。法律效力是指法律所具有的約束力，主要包括時(shí)間效力、空間效力以及對(duì)人效力。其中，時(shí)間效力是指法律開始生效的時(shí)間和終止生效的時(shí)間；空間效力是指法律生效的地域，一般情況下全國性法律適用于全國，地方性法規(guī)僅在本地區(qū)有效；對(duì)人效力則是指法律對(duì)什么人生效。教育法典的效力問題主要是指對(duì)人效力，立法對(duì)此應(yīng)主要采取屬地主義原則，總則可規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)的各級(jí)各類教育，適用本法?！?/p>

（二）教育主體概括規(guī)定

教育主體是教育法律關(guān)系的重要組成部分，教育主體間所產(chǎn)生的教育權(quán)利與義務(wù)是教育法典的保障或規(guī)制對(duì)象。具體來看，學(xué)生、未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)人、教師、學(xué)校以及教育行政部門構(gòu)成了主要的教育主體。

首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)生的法律地位。學(xué)生在教育法典中的法律地位屬于“受教育者”。憲法第46條第1款、教育法第9條第1款都規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”教育法第五章“受教育者”專門對(duì)受教育者的權(quán)利、義務(wù)展開了較為細(xì)致的規(guī)定，如其第37條規(guī)定“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。學(xué)校和有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，保障女子在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)、授予學(xué)位、派出留學(xué)等方面享有同男子平等的權(quán)利”。第44條規(guī)定受教育者須“遵守法律、法規(guī)”“遵守學(xué)生行為規(guī)范，尊敬師長，養(yǎng)成良好的思想品德和行為習(xí)慣”“努力學(xué)習(xí)，完成規(guī)定的學(xué)習(xí)任務(wù)”“遵守所在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的管理制度”。義務(wù)教育法第4條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。”高等教育法第9條第1款規(guī)定：“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利?！绷⒎ㄉ?，學(xué)生作為受教育者的法律地位是較為明確的，“而該地位于實(shí)踐中能夠達(dá)到何種程度的效果展現(xiàn)，則主要取決于‘受教育權(quán)’能夠得到何種程度地實(shí)現(xiàn)與保護(hù)”?！?4〕任海濤：《論學(xué)生的法律地位》，載《東方法學(xué)》2020年第1期。這即是說，在關(guān)于學(xué)生的法律問題上，教育法典的立法重點(diǎn)是通過分則細(xì)致的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任規(guī)定，確保作為受教育者的學(xué)生能夠切實(shí)享受各類教育權(quán)利，依法維護(hù)自身利益。

其次，應(yīng)當(dāng)規(guī)定未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人的法律地位。未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)人通常是未成年學(xué)生的父母，在未成年學(xué)生的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的情況下，未成年學(xué)生的祖父母或外祖父母、兄或姐，以及經(jīng)未成年學(xué)生住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門同意的其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織，可以按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年學(xué)生的責(zé)任主要體現(xiàn)在生活保障與家庭教育兩方面，如民法典第26條第1款規(guī)定“父母對(duì)未成年子女負(fù)有撫養(yǎng)、教育和保護(hù)的義務(wù)”，第34條指出“監(jiān)護(hù)人的職責(zé)是代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益等。監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)產(chǎn)生的權(quán)利，受法律保護(hù)”，第35條規(guī)定“監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。監(jiān)護(hù)人除為維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益外，不得處分被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)”。因此，該類內(nèi)容教育法典不宜展開規(guī)定；家庭教育對(duì)學(xué)生的成長具有重要基礎(chǔ)功用的教育權(quán)利，下文將予以具體論述。

再次，應(yīng)當(dāng)規(guī)定教師的法律地位。當(dāng)前我國公辦中小學(xué)教師的法律地位已有明確規(guī)定，2018年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》明確將公辦中小學(xué)教師的法律地位界定為“國家特殊公職人員”，指出要“確立公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位，明確中小學(xué)教師的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化保障和管理”。同時(shí)，民辦各級(jí)學(xué)校的教師屬于受勞動(dòng)法保護(hù)的勞動(dòng)者亦無爭議。所以，公辦高校教師的法律地位就出現(xiàn)了立法空白，教育法典總則須明確公辦高校教師（以下簡稱“高校教師”）的法律地位。實(shí)際上，自我國開展事業(yè)單位人事聘用制改革以來，我國高校教師就擺脫了國家干部的身份，但由于高校教師的身份屬性確實(shí)同時(shí)包含了“公”與“私”的面向，因此其身份地位備受爭議，并產(chǎn)生了公務(wù)員說、公務(wù)雇員說、專業(yè)人員說、事業(yè)單位工作人員說、勞動(dòng)者說等爭議。有論者提出，高等教育的公共性、高校教師聘用合同行政主導(dǎo)的特質(zhì)，以及高校教師可以接受行政處分的事實(shí)，決定了其屬于從事公務(wù)的人員。同時(shí)，高校教師聘用合同中的“勞動(dòng)要素”，以及高校教師的專業(yè)性、學(xué)術(shù)化特質(zhì)，又使其相比于中小學(xué)教師具有鮮明的特殊性。所以，高校教師的法律地位應(yīng)被界定為“國家特殊公職人員”?！?5〕參見劉旭東：《國家特殊公職人員：高校教師法律地位的時(shí)代界定與法治意蘊(yùn)》，載《大學(xué)教育科學(xué)》2021年第4期。筆者認(rèn)為，教育法典總則可以采納這一建議，因?yàn)檫@一身份定位既可以為當(dāng)下我國部分的教育管理政策提供合法性支撐，也可以規(guī)范高校的教師管理行為，并為教師營造良好自由的學(xué)術(shù)發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)高校教育、學(xué)術(shù)事業(yè)的良性發(fā)展。

復(fù)次，應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)校的法律地位。關(guān)于學(xué)校權(quán)力、義務(wù)的完善的立法規(guī)定，是“完善我國教育法律體系、建立和完善現(xiàn)代學(xué)校制度、完善學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、落實(shí)學(xué)校依法自主辦學(xué)、規(guī)范學(xué)校資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、解決日益增多的校內(nèi)糾紛的需要”?！?6〕陳恩倫：《關(guān)于制定〈學(xué)校法〉的思考》，載《高等教育研究》2008年第6期。但截至目前，除了幾部內(nèi)部規(guī)定外，我國并未制定專門規(guī)范學(xué)校運(yùn)行的單行法律。其實(shí)，國務(wù)院早在2010年頒布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就指出要制定學(xué)校法，但至今該法仍未出臺(tái)。上述立法現(xiàn)狀顯然與作為教育主體之一的學(xué)校的重要法律地位不成正向關(guān)系，教育法典對(duì)此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法填補(bǔ)。

當(dāng)然，教育法典總則只能進(jìn)行宏觀地概括性規(guī)定，具體內(nèi)容須由分則予以完成。筆者認(rèn)為，教育法典總則關(guān)于學(xué)校內(nèi)容的核心規(guī)定在于明確學(xué)校的法律地位。學(xué)校的法律地位主要涉及民辦學(xué)校、公辦中小學(xué)以及公辦高校的法律地位。其中，民辦學(xué)校屬于民事法律主體，具備獨(dú)立的法人地位。而公辦中小學(xué)與公辦高校的法律地位可以分為民事法律地位和行政法律地位。以公辦中小學(xué)為例，就其民事法律地位而言，其不具備獨(dú)立的法人地位。但就其行政法律地位而言，“中小學(xué)在與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中既可能是行政相對(duì)人，也可能是內(nèi)部下屬機(jī)構(gòu)，在對(duì)教師的職務(wù)評(píng)定以及非義務(wù)教育階段的學(xué)生做出開除處理時(shí)可能具有行政主體的法律地位”，〔47〕任海濤、楊興龍：《論中小學(xué)學(xué)校的法律地位》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2021年第1期。這基本已是學(xué)理共識(shí)，教育法典無需另行規(guī)定。而需要教育法典總則特別規(guī)定的是公辦高校在事業(yè)單位基礎(chǔ)上具備“法律、法規(guī)授權(quán)組織”這一身份的事實(shí)。在學(xué)理上，“授權(quán)組織說”已經(jīng)成為了界定公立高校法律地位的通說，即高校盡管不是國家行政機(jī)關(guān)，但其經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)而得以在特定情況下行使公務(wù)?！?8〕參見薛剛凌：《行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《法商研究》1998年第1期。司法實(shí)務(wù)方面，“王炳森訴新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)案”的判決書也認(rèn)為，教育法第29條賦予了“學(xué)校教育行政管理的職能”?！?9〕新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市水磨溝區(qū)人民法院（2016）0105行初1號(hào)行政判決書，載http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=1f0ac40a-b76b-48a9-852e-3b824643933d&KeyWord，2021年8月29日訪問。在學(xué)理及司法實(shí)務(wù)都予以肯定的情況下，教育法典總則可以從立法的高度確認(rèn)這一事實(shí)，進(jìn)而促使公立高校在行使其公務(wù)時(shí)嚴(yán)格依循合法行政的原則，維護(hù)高校師生的合法權(quán)益?？傊?，只有在明確學(xué)校的法律地位的基礎(chǔ)上，分則關(guān)于學(xué)校各項(xiàng)權(quán)力、義務(wù)的規(guī)定才能符合法理要求。

最后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定教育行政部門的法律地位。教育行政部門是國家各級(jí)政府中對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)與管理的部門或機(jī)構(gòu)。教育法典總則應(yīng)對(duì)教育行政部門的主要權(quán)力展開列舉，并在最后的法律責(zé)任章節(jié)設(shè)置與權(quán)力對(duì)應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育行政部門的權(quán)責(zé)對(duì)等，促使其依法、公正地履行職責(zé)。

（三）受教育權(quán)與教育權(quán)

教育權(quán)利是相關(guān)教育主體在教育事務(wù)上所能夠享受的利益，主要包含受教育權(quán)和教育權(quán)，其中，教育權(quán)又可分為國家教育權(quán)、學(xué)校教育權(quán)、家庭教育權(quán)以及社會(huì)教育權(quán)。

一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定受教育權(quán)。受教育權(quán)是指公民擁有接受教育的機(jī)會(huì)以及獲得受教育的物質(zhì)幫助的權(quán)利，“確認(rèn)和保障受教育權(quán)是現(xiàn)代教育法的目的和中心內(nèi)容”。〔50〕申素平：《教育立法與受教育權(quán)的體系化保障》，載《教育研究》2021年第8期。憲法第46條即將受教育權(quán)列為公民的基本權(quán)利，該條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！辈贿^，受教育權(quán)最為核心的內(nèi)容并非性質(zhì)認(rèn)定，而是如何保障學(xué)生能夠平等地享有這一權(quán)利，即教育平等是受教育權(quán)的核心內(nèi)容。教育法第9條第2款即明確規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)?！苯逃ǖ淇倓t的任務(wù)在于確定教育平等的基本范疇，其具體包括“就學(xué)權(quán)利平等、教育條件平等、教育效果平等、競(jìng)爭機(jī)會(huì)均等、成功機(jī)會(huì)均等諸多方面”，〔51〕勞凱聲：《教育法論》，江蘇教育出版社1993年版，第105—113頁。從而為教育法典分則建構(gòu)教育平等的具體保障機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

另一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)教育權(quán)體系作完整規(guī)定，主要包括：

第一，應(yīng)當(dāng)規(guī)定國家教育權(quán)。“國家教育權(quán)作為一個(gè)教育法學(xué)概念，指的是國家按照法律規(guī)定對(duì)國民教育進(jìn)行合理統(tǒng)治、發(fā)展與管理的公權(quán)力”，〔52〕劉大洪、蘇麗芳：《人權(quán)視野下的國家教育權(quán)理論探析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期。其主體是國家，性質(zhì)屬于國家公權(quán)力。國家教育權(quán)的主要任務(wù)可以從以下兩個(gè)面向予以審視：其一，維護(hù)教育的公平與正義。教育公平是社會(huì)公平的必要組成部分，教育法典總則應(yīng)明確國家應(yīng)在不同地域、學(xué)校以及民族間公平地分配各類教育資源，避免教育資源的顯著失衡，從而保障公民的受教育權(quán)。同時(shí)，應(yīng)針對(duì)國家教育權(quán)設(shè)置具體的監(jiān)督機(jī)制，避免國家教育權(quán)的任性與濫用。其二，尊重與保障人權(quán)。只有所有公民的受教育權(quán)都能夠得到周全保障，人們才能擁有健全完善的人格，故此，教育法典總則應(yīng)明確，國家教育權(quán)應(yīng)當(dāng)以尊重與保障公民的受教育權(quán)這一基本人權(quán)為價(jià)值指向，充分實(shí)現(xiàn)教育的多樣化、個(gè)性化與民主化。

第二，應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)校教育權(quán)。學(xué)校教育權(quán)是國家授權(quán)學(xué)校管理校園教學(xué)、生活事務(wù)的能力，根據(jù)教育法相關(guān)規(guī)定，學(xué)校教育權(quán)主要包括：自主制定學(xué)校章程制度的權(quán)利；在遵循法律及政策的基礎(chǔ)上決定本校的教學(xué)安排的權(quán)利；招生權(quán)；拒絕妨礙教學(xué)活動(dòng)權(quán)；學(xué)籍管理權(quán)；頒發(fā)畢業(yè)、結(jié)業(yè)或肄業(yè)證書權(quán)；財(cái)務(wù)管理權(quán)；聘任權(quán)；等等。當(dāng)然，教師針對(duì)學(xué)生的教育權(quán)也屬于學(xué)校教育權(quán)的范疇，畢竟，學(xué)校關(guān)于教學(xué)事務(wù)的管理終究離不開教師的具體運(yùn)作。

第三，應(yīng)當(dāng)規(guī)定家庭教育權(quán)。家庭教育權(quán)是指未成年人的監(jiān)護(hù)人（主要指父母）對(duì)其展開教育的權(quán)利。2018年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上指出，家庭是人生的第一所學(xué)校，家長是孩子的第一任老師，要給孩子講好“人生第一課”，幫助扣好“人生第一?？圩印??！?3〕《習(xí)近平在全國教育大會(huì)上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月11日第1版。從歷史的角度來看，家庭教育權(quán)是一種原生性權(quán)利，其先于學(xué)校教育而產(chǎn)生，且家庭教育亦是維系家庭穩(wěn)定進(jìn)而維系社會(huì)穩(wěn)定的重要手段，故而，家庭教育擁有天然的合理性與必要性。在內(nèi)容上，家庭教育權(quán)具體包括教育內(nèi)容自主權(quán)、在家教育權(quán)以及參與學(xué)校事務(wù)權(quán)?！?4〕參見葉強(qiáng)：《論作為基本權(quán)利的家庭教育權(quán)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2018年第2期。其一，教育自主權(quán)是指監(jiān)護(hù)人有權(quán)自主對(duì)未成年人展開各類教育，如生命教育、情感教育、責(zé)任教育、能力教育等，這類教育的底線是不侵犯未成年人的合法權(quán)益，在此基礎(chǔ)上，立法不宜展開具體規(guī)定，否則將侵犯家庭教育權(quán)的自主性。其二，在家教育權(quán)是指用監(jiān)護(hù)人的教育取代學(xué)校教育的權(quán)利，這一權(quán)利的合法性一直備受爭議，但立法目前對(duì)之并未有明確禁止。此外，北京、上海、廣東等地部分家庭都采取了這一教育形式，〔55〕參見張永廣、張湛：《青少年“在家教育”現(xiàn)狀與宗教因素分析》，載《當(dāng)代青年研究》2016年第2期。教育法典總則勢(shì)必要從教育基本法的高度針對(duì)這一問題作出明確判斷。其三，監(jiān)護(hù)人的參與學(xué)校事務(wù)權(quán)在我國的教育實(shí)踐中并不受重視，部分教師認(rèn)為監(jiān)護(hù)人的素質(zhì)不足以參與學(xué)校事務(wù)，部分監(jiān)護(hù)人亦認(rèn)為學(xué)校事務(wù)與監(jiān)護(hù)人毫無關(guān)聯(lián)，同時(shí)，立法也未就這一問題展開規(guī)定。教育法典總則應(yīng)當(dāng)肯定監(jiān)護(hù)人參與學(xué)校事務(wù)的合法性，在不涉及教學(xué)內(nèi)容及學(xué)校組織決定權(quán)的領(lǐng)域，監(jiān)護(hù)人的教育知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及異議權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀?/p>

第四，應(yīng)當(dāng)規(guī)定社會(huì)教育權(quán)?！吧鐣?huì)教育權(quán)是指除家庭和國家之外各個(gè)社會(huì)主體依法所享有的從事教育活動(dòng)的權(quán)利，教育公平化、教育社會(huì)化以及教育市場(chǎng)化是其價(jià)值取向?！薄?6〕殷繼國：《我國社會(huì)教育權(quán)的新現(xiàn)代性解讀——以基本公共教育服務(wù)均等化為視角》，載《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第7期。社會(huì)教育權(quán)要求政府應(yīng)鼓勵(lì)、輔助更多的社會(huì)組織及個(gè)人參與教育活動(dòng)，但實(shí)踐中我國社會(huì)力量參與教育事業(yè)的積極性與廣泛度都較為欠缺，這一方面與我國社會(huì)力量本身不甚發(fā)達(dá)有關(guān)；另一方面則源于立法規(guī)定的欠缺。教育法中雖然有“教育與社會(huì)”這一單獨(dú)章節(jié)，但其內(nèi)容卻缺乏相關(guān)教育單行法的擴(kuò)充。對(duì)此，教育法典總則應(yīng)從兩方面規(guī)定社會(huì)教育權(quán)的基本面向，從而為分則具體建構(gòu)社會(huì)參與教育的路徑奠定基礎(chǔ)：一方面，整合既有的社會(huì)教育資源，改變圖書館、博物館、民辦學(xué)?；o聯(lián)系、單兵作戰(zhàn)的現(xiàn)狀，建立聯(lián)系紐帶，實(shí)現(xiàn)既有社會(huì)教育資源的規(guī)?；\(yùn)作；另一方面，為市場(chǎng)主體參與教育活動(dòng)提供多元化的便利措施，如通過完善價(jià)格優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、土地使用、金融信貸等政策，提高社會(huì)主體投資、舉辦教育服務(wù)的積極性，壯大社會(huì)教育資源的規(guī)模。

第五，應(yīng)當(dāng)規(guī)定“黨的教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨毫無疑問肩負(fù)著維系國家教育事業(yè)健康發(fā)展的歷史重任，事實(shí)上，我國各項(xiàng)教育事業(yè)、教育立法也都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下予以開展的，這是我國社會(huì)主義教育事業(yè)的鮮明表征與重要保障。鑒于此，筆者認(rèn)為，未來的教育法典總則應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“黨的教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”這一概念。黨對(duì)于我國教育立法活動(dòng)、教育法的實(shí)施、教育監(jiān)督活動(dòng)都進(jìn)行了實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)下，我國教育法學(xué)界尚未明確論證該權(quán)力的內(nèi)涵和外延，黨對(duì)教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為“教育權(quán)體系”的重要組成部分，需要深入研究并轉(zhuǎn)化為立法現(xiàn)實(shí)。

（四）教育類型

以學(xué)習(xí)階段為主要標(biāo)準(zhǔn)，我國的教育類型可分為學(xué)前教育、義務(wù)教育、高級(jí)中等教育以及高等教育。其中，學(xué)前教育是指兒童在接受義務(wù)教育之前所接受的教育；義務(wù)教育主要包括小學(xué)及初中的教育；高級(jí)中等教育主要包括普通高中、成人高中、職業(yè)高中、中專等教育；高等教育則包括?？平逃?、本科教育及研究生教育。

就目前的立法及教育實(shí)踐來看，學(xué)前教育與高等教育的部分內(nèi)容亟需得到教育法典總則的明確規(guī)定。一方面，2020年9月，教育部發(fā)布《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）公開征求社會(huì)意見，其通過后可以作為未來教育法典分則的獨(dú)立篇章。但是，《草案》仍有值得商榷的內(nèi)容，教育法典總則應(yīng)率先對(duì)這類內(nèi)容進(jìn)行修正。例如，“《草案》將0—3歲嬰幼兒排除在立法調(diào)整范圍之外，不僅與日本等發(fā)達(dá)國家學(xué)前教育經(jīng)驗(yàn)背道而馳，更與我國北京、上海等諸多省市當(dāng)下開展的將0—3歲嬰幼兒納入學(xué)前教育服務(wù)體系之探索不相契合”，〔57〕湛中樂：《〈學(xué)前教育法（草案）〉的立法特點(diǎn)與完善建議》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。總則應(yīng)將這一年齡段的兒童納入規(guī)制范疇。又如，《草案》中明確規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)實(shí)施學(xué)前教育，適用本法”，這就意味著但凡跟學(xué)前教育相關(guān)的各類幼教機(jī)構(gòu)（包括托兒所、幼兒園、早教機(jī)構(gòu)）和“小學(xué)、特殊教育學(xué)校、兒童福利機(jī)構(gòu)、康復(fù)機(jī)構(gòu)等附設(shè)的幼兒園（班）”等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都適用本法。但是，新修訂的民辦教育促進(jìn)法指出：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法?！币虼?，“民辦幼兒園等與學(xué)前活動(dòng)有關(guān)的教育機(jī)構(gòu)到底應(yīng)該適用哪部法律呢？根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，有關(guān)學(xué)前階段的民辦教育機(jī)構(gòu)適用《學(xué)前教育法》”?！?8〕張曙光：《規(guī)范性、公平性與教育性：〈中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）〉體現(xiàn)的三重價(jià)值及其完善》，載《當(dāng)代教育論壇》2021年第4期。所以，未來教育法典總則應(yīng)規(guī)定，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的相關(guān)行為無法在法典分則“學(xué)前教育編”找到依據(jù)的，可以適用法典分則“民辦教育編”的相關(guān)規(guī)定。再如，總則還應(yīng)統(tǒng)一用語，避免《草案》存在的“適齡兒童”“兒童”等內(nèi)涵一致但表述不一的術(shù)語的出現(xiàn)。

另一方面，在高等教育方面，自2019年起，我國開始正式舉辦職業(yè)大學(xué)，并出現(xiàn)了職業(yè)本科這一新型高等教育層次，按照規(guī)定，高等職業(yè)本科是全日制本科學(xué)歷教育的一種，學(xué)位為學(xué)士學(xué)位。教育法典總則需要對(duì)職業(yè)本科的性質(zhì)、制度管理等內(nèi)容作出宏觀規(guī)定，為其健康發(fā)展提供立法支撐。

（五）教育法律行為

教育法律行為是指能夠在實(shí)踐中引發(fā)教育法律關(guān)系產(chǎn)生、變更與消滅的行為事件，主要包括學(xué)校實(shí)施的教育懲戒及其他教育管理行為，政府的教育行政管理行為，以及國家對(duì)教育事業(yè)的管理監(jiān)督行為。

第一，應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)校的教育管理行為。典型的如“教育懲戒行為”，“教育懲戒具有權(quán)力性質(zhì)”，〔59〕劉亮：《論高校教育懲戒權(quán)的構(gòu)造與限制——兼評(píng)高校疫情防控中教育懲戒權(quán)的運(yùn)行》，載《青少年犯罪問題》2020年第6期。其行使不當(dāng)將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害學(xué)生的合法權(quán)益，故而“優(yōu)化教育懲戒制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義”。〔60〕焦佳、陳大文：《學(xué)校教育懲戒制度優(yōu)化研究》，載《青少年犯罪問題》2020年第6期。對(duì)此，2019年11月22日，教育部發(fā)布中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿），公開征求社會(huì)各界的意見。2020年12月29日，在征求意見稿的基礎(chǔ)上，綜合社會(huì)各界的意見，教育部正式印發(fā)了中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）（以下簡稱規(guī)則），規(guī)則已于2021年3月1日起實(shí)施。規(guī)則共20條，對(duì)教育懲戒的規(guī)范意涵、適用范圍、懲戒種類以及救濟(jì)途徑（包括校內(nèi)申訴與行政復(fù)議）等內(nèi)容都分別作了規(guī)定，并明確了教育懲戒不包括紀(jì)律處分，這為我國中小學(xué)教育懲戒的行使提供了較為完整的操作框架，其時(shí)代意義是顯而易見的。教育法典總則應(yīng)吸收規(guī)則中的概括性規(guī)定，從教育基本法的高度明確教育懲戒的合法性。但與此同時(shí)，規(guī)則客觀上亦存在著諸多問題，例如，教育懲戒的性質(zhì)（權(quán)利抑或權(quán)力）仍未得到明確界定，未來教育法典總則應(yīng)當(dāng)對(duì)之澄清，“否則教育懲戒規(guī)章將遭受合法性危機(jī)”，〔61〕湛中樂、康驍：《教育懲戒規(guī)章的合法性分析》，載《復(fù)旦教育論壇》2020年第3期。畢竟，行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性法律文件不宜對(duì)公民的私權(quán)利展開過多規(guī)制，這涉及規(guī)則的合法性問題。

在此基礎(chǔ)上，教育法典總則還須對(duì)高校的教育懲戒展開宏觀性規(guī)定。目前，我國并未有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范高校的教育懲戒行為，教育法典總則應(yīng)彌補(bǔ)這一立法空白，對(duì)高校教育懲戒的基本范疇率先作宏觀規(guī)定。當(dāng)然，高等教育在理論及實(shí)踐中與中小學(xué)教育有著不同的運(yùn)行邏輯，因此高校教育懲戒的具體內(nèi)容必然與中小學(xué)存在諸多差異，這意味著對(duì)高校教育懲戒的立法應(yīng)當(dāng)聚焦于高校教育懲戒的基礎(chǔ)問題和規(guī)范路徑，即概念層面上其與中小學(xué)教育懲戒的不同，以及高校教育懲戒的適用原則，特別是如何建構(gòu)具有切實(shí)可操作性的教育懲戒規(guī)范路徑。但這顯然屬于教育法典分則的規(guī)定內(nèi)容，總則對(duì)此不宜涉及。

除教育懲戒外，學(xué)校的教育管理行為還包括學(xué)籍管理行為（主要內(nèi)容為紀(jì)律懲戒）、學(xué)位授予行為（針對(duì)高等教育）以及學(xué)校為維系校內(nèi)正常的教學(xué)生活秩序而開展的其他自主管理行為。教育法典總則的重點(diǎn)任務(wù)是在將上述三類行為明確納入教育法律行為范疇之基礎(chǔ)上，確定其行使基準(zhǔn)，從而避免學(xué)校以合法的形式侵犯學(xué)生利益。其一，涉及學(xué)生在學(xué)關(guān)系改變的學(xué)籍管理行為（如退學(xué)、取消學(xué)籍、開除學(xué)籍），學(xué)校必須遵循法律保留原則，嚴(yán)格按照法律規(guī)定予以行使，沒有任何自由裁量權(quán)。因?yàn)榘凑罩匾岳碚?，“涉及基本政治?jīng)濟(jì)制度，特別是涉及公民基本權(quán)利的，必須由立法機(jī)關(guān)制定法律予以調(diào)整”，〔62〕羅豪才、湛中樂：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2016年版，第30頁。而“判斷‘重要性’的標(biāo)準(zhǔn)就在于看該項(xiàng)權(quán)益是不是學(xué)生的基本權(quán)利或是否與基本權(quán)利有著直接的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性”，〔63〕倪洪濤：《大學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)司法救濟(jì)范圍再認(rèn)識(shí)》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第2期。“改變了原有的學(xué)生與學(xué)校之間的‘在學(xué)關(guān)系’，實(shí)際上等于使學(xué)生喪失了受教育權(quán)”，〔64〕魏海深：《司法權(quán)介入高校內(nèi)部治理的類型與強(qiáng)度》，載《河北法學(xué)》2018年第12期。學(xué)校必須遵守法律保留原則。其二，對(duì)于不直接改變學(xué)生在學(xué)關(guān)系的學(xué)籍管理及學(xué)位授予行為，學(xué)校應(yīng)遵循法律優(yōu)先原則，即在不突破立法規(guī)定的基礎(chǔ)上，較為自主地設(shè)定相關(guān)細(xì)則。其三，學(xué)校的日常自主管理行為也會(huì)涉及學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)，并進(jìn)而在雙方之間形成法律關(guān)系。因而，學(xué)校雖然可以較為自主地設(shè)定這類管理行為的具體內(nèi)容，但應(yīng)保證這類管理行為不得侵犯學(xué)生的合法權(quán)益。

第二，應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府的教育行政管理行為。政府的教育行政管理行為是政府教育行政部門針對(duì)教育事務(wù)展開的管理行為。這主要包括：貫徹執(zhí)行教育立法、中央的教育方針和政策以及上級(jí)教育行政部門的教育工作指示；制定本地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負(fù)責(zé)本地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)、干部、教師以及學(xué)生的管理、服務(wù)工作；領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)各級(jí)各類學(xué)校的教育、教學(xué)工作；對(duì)各級(jí)各類學(xué)校的教育工作展開監(jiān)督；等等。政府的教育行政管理行為對(duì)于維系教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，并促進(jìn)其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變具有基礎(chǔ)功用。但是，行政權(quán)本身是所有權(quán)力中最為龐大的權(quán)力，內(nèi)含鮮明的主動(dòng)性特質(zhì)，行使不當(dāng)將會(huì)對(duì)權(quán)利主體產(chǎn)生深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。所以，教育法典總則應(yīng)為政府的教育行政管理行為樹立基本準(zhǔn)則，促進(jìn)這一權(quán)力的規(guī)范發(fā)展：其一，依法行政原則。教育行政部門必須按照法定的權(quán)限、程序行使教育管理職權(quán)，這是現(xiàn)代法治國家行政機(jī)關(guān)的首要行為準(zhǔn)則。其二，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。教育行政部門在行使權(quán)力的同時(shí)必須擔(dān)負(fù)對(duì)應(yīng)的責(zé)任，避免行使權(quán)力卻怠于承擔(dān)責(zé)任情況之發(fā)生。其三，教育治理現(xiàn)代化原則。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，國家治理體系涵蓋的范圍很廣，教育是其中一項(xiàng)重要組成部分，教育治理的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要面向。有學(xué)者指出：“管理強(qiáng)調(diào)的是政府作為單一主體的自上而下的對(duì)社會(huì)的控制，而治理強(qiáng)調(diào)政府通過與其他主體的相互合作共同解決社會(huì)公共事務(wù)?！薄?5〕李洪佳：《教育治理現(xiàn)代化視域下政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變》，載《黑龍江高教研究》2017年第5期。教育行政部門應(yīng)注重在教育管理的進(jìn)程中吸納社會(huì)組織等參與主體，實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)的全社會(huì)參與。

第三，應(yīng)當(dāng)規(guī)定國家的教育管理監(jiān)督行為。國家對(duì)教育事業(yè)的管理監(jiān)督行為，體現(xiàn)為更高層面的國家關(guān)于教育事業(yè)發(fā)展的大政方針，主要包括財(cái)政支持與權(quán)力監(jiān)管兩方面內(nèi)容。一方面，國家針對(duì)教育事業(yè)的財(cái)政支持是教育事業(yè)能夠健康持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國尚未制定關(guān)于教育財(cái)政支持的單行法，導(dǎo)致我國教育經(jīng)費(fèi)在國民經(jīng)濟(jì)中的分配比例偏低，教育法典總則應(yīng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的來源、使用取向、在國民經(jīng)濟(jì)中的占比等問題展開宏觀規(guī)定。同時(shí)，實(shí)踐中我國針對(duì)民辦教育的稅收優(yōu)惠體系尚不健全，教育法典總則應(yīng)明確民辦教育的稅收優(yōu)惠方式與力度，健全針對(duì)捐贈(zèng)者與受教育者的優(yōu)惠舉措，彌補(bǔ)這一方面的立法空白，也為分則具體展開規(guī)定提供指引。另一方面，國家教育監(jiān)管行為主要指國家針對(duì)教育行政部門的監(jiān)管，進(jìn)而促使其依法行政。2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“權(quán)力清單”制度，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳要求各省級(jí)政府要在2015年年底之前，國務(wù)院試點(diǎn)部門和市縣兩級(jí)政府要在2016年年底之前，完成權(quán)力清單的公布?！白鳛檎畽?quán)力清單制度建設(shè)的重要組成部分，教育行政權(quán)力清單制度對(duì)于限制和規(guī)范教育行政部門權(quán)力、監(jiān)督其合法合理用權(quán)、保障教育行政相對(duì)人合法權(quán)益同樣具有重要價(jià)值?！薄?6〕李從浩：《省級(jí)教育行政部門權(quán)力清單的規(guī)范化改進(jìn)》，載《高等教育研究》2020年第6期。教育法典總則對(duì)此應(yīng)予肯定，明確國家依法監(jiān)管教育行政行為的職責(zé)與內(nèi)容，并在分則中有效體現(xiàn)權(quán)力清單的具體內(nèi)容。

（六）教育法律責(zé)任

有權(quán)力必有責(zé)任是現(xiàn)代法治的基本原則。法律責(zé)任的存在對(duì)相關(guān)法律主體構(gòu)成了切實(shí)的約束，避免其僅享有權(quán)力（權(quán)利）而無視義務(wù)情況的發(fā)生。學(xué)理上，那些沒有規(guī)定法律責(zé)任的條款通常被稱之為敘述性立法，〔67〕Jan Van Dunne,Narrative Coherence and Its Function in Judicial Decision making and Legislation,The American Journal of Comparative Law,1996(44):pp.463-478.這一類立法的特質(zhì)在于其僅僅宣示了立法機(jī)關(guān)關(guān)于特定問題的態(tài)度，卻并沒有為之設(shè)定相關(guān)的責(zé)任條款，從而嚴(yán)重降低了該類立法條文的可操作性。盡管較分則而言，教育法典總則更為原則化與概括化，但其亦不能完全喪失可操作性?！熬蛯?shí)踐維度而言，教育法律責(zé)任是教育立法的必要單元，是教育執(zhí)法、教育司法的規(guī)范依據(jù)，它能保障法律義務(wù)的切實(shí)履行，有效維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)”，〔68〕程雁雷：《論教育法律責(zé)任的基本范疇》，載《東方法學(xué)》2021年第1期。教育法典總則有必要對(duì)教育法律責(zé)任的基礎(chǔ)內(nèi)容展開規(guī)定，為提升教育法典分則的可操作性、約束相關(guān)責(zé)任主體的行為奠定基調(diào)。

教育法律責(zé)任的承擔(dān)主體主要包括如下四種類型：其一，教育行政部門及其工作人員；其二，教育機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員，這里的機(jī)構(gòu)包括各類學(xué)歷與非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)，相關(guān)人員則既包括教育工作者，也包括受教育者；其三，負(fù)有教育義務(wù)的家庭成員，主要包括父母或其他監(jiān)護(hù)人；其四，其他社會(huì)組織和個(gè)人。

在責(zé)任形式方面，教育法律責(zé)任并不是獨(dú)立的責(zé)任形式，其包含了行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任以及刑事法律責(zé)任，因此呈現(xiàn)出鮮明的綜合性特質(zhì)。其中，教育行政法律責(zé)任是指針對(duì)教育行政主體的法律責(zé)任，如教育行政部門違法向?qū)W校收取各類費(fèi)用，政府應(yīng)責(zé)令其返還，并對(duì)責(zé)任人員作出處理。教育行政法律責(zé)任還包括教育行政相對(duì)人的法律責(zé)任，如學(xué)校違反規(guī)定向?qū)W生亂收費(fèi)的，教育行政部門應(yīng)責(zé)令學(xué)校返還費(fèi)用，并對(duì)責(zé)任人員作出處理。教育民事法律責(zé)任是指相關(guān)教育主體因未履行法定義務(wù)對(duì)相關(guān)人員造成損害時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果，如學(xué)校沒有盡到安全保障義務(wù)造成學(xué)生身體受到傷害的，學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。教育刑事法律責(zé)任是指相關(guān)主體的行為侵犯了特定的為刑法所保護(hù)的法益因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，如教育行政部門挪用或克扣教育經(jīng)費(fèi)的，相關(guān)人員將會(huì)被依法追究刑事責(zé)任。

需要指出的是，科學(xué)立法應(yīng)遵守邏輯思維的基本規(guī)律，即同一律、矛盾律、排中律和充足理由律。〔69〕呂玉贊、焦寶乾：《法律邏輯的拓展研究——以新興交叉學(xué)科為背景》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第1期。盡管教育法典屬于綜合性法典，但其所調(diào)整的法律關(guān)系多為行政法律關(guān)系，且相關(guān)民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任在民法典、刑法及其他法規(guī)中已有詳細(xì)列明，故而，教育法典總則教育法律責(zé)任章節(jié)僅需載明相關(guān)教育行政法律責(zé)任，并通過準(zhǔn)用性法律規(guī)范表明教育民事、刑事法律責(zé)任所需要援引的其他法律相關(guān)條款即可。

結(jié) 語

編纂教育法典是事關(guān)中國教育法發(fā)展的“一號(hào)”工程，其中總則編就是“一號(hào)”工程的設(shè)計(jì)圖紙，將直接決定法典工程能否順利落地。換言之，作為教育法法理的集中闡釋，總則編有著統(tǒng)領(lǐng)效力，這體現(xiàn)在：一方面，分則諸編必須遵照總則編的指導(dǎo)思想和制度安排；另一方面，對(duì)于不宜寫入教育法典的其他單行法也應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)總則編的調(diào)整范圍。就此而言，制定總則編的意義不言而喻。但總分結(jié)構(gòu)并非毫無缺陷，其同樣面臨著規(guī)則構(gòu)成的多層次性、部分規(guī)則的不確定性以及法典功能的單一化等合法性危機(jī)?！?0〕參見同前注〔31〕，王利明文。不過，從立法的體系性和科學(xué)性出發(fā)，設(shè)置總則編是利大于弊的。希望筆者的學(xué)術(shù)探索能為構(gòu)建一部邏輯清晰、層次分明且符合中國國情與時(shí)代需求的教育法典作出貢獻(xiàn)。