劉 建，詹嬌娥

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

一、問題的提出

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)，以保障其充分履職。監(jiān)察機(jī)關(guān)就監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題，向監(jiān)察對象所在單位制發(fā)監(jiān)察建議是其處置權(quán)的重要體現(xiàn)。監(jiān)察建議有助于推動監(jiān)察對象所在單位解決自身廉政建設(shè)與履職存在的系統(tǒng)性問題?！侗O(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察建議的規(guī)定較為原則(1)《中華人民共和國監(jiān)察法》第45條第1款第5項規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置：(五)對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題提出監(jiān)察建議。，而在《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》以及部分地方規(guī)范性文件中，將要求監(jiān)察對象所在單位給予監(jiān)察對象處分的“建議”規(guī)定為“監(jiān)察建議”，突破了《監(jiān)察法》中監(jiān)察建議適用的情形。(2)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第3條第3款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議。”《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第9條第2款規(guī)定：“對前款人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出下列監(jiān)察建議：(一)取消當(dāng)選資格或者擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)資格；(二)調(diào)離崗位、降職、免職、罷免?！庇纱藢?dǎo)致理論界關(guān)于什么是監(jiān)察建議，監(jiān)察建議的主要功能等基礎(chǔ)理論問題存在不同認(rèn)識。實踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察建議的具體適用情形、實施程序、監(jiān)督約束機(jī)制等方面做法也不盡統(tǒng)一，影響監(jiān)察建議的實施效果?！侗O(jiān)察法》就“監(jiān)察建議”僅作出較為原則的規(guī)定，其中的原因可能在于監(jiān)察建議作為新生事物，如何充分發(fā)揮其功效，還需要通過實踐來不斷豐富。為監(jiān)察機(jī)關(guān)制發(fā)監(jiān)察建議預(yù)留較大裁量空間是階段性做法，可以通過后續(xù)補(bǔ)充立法來加以細(xì)化，將實踐中運(yùn)行較好的做法固化為法律規(guī)則。從實踐來看，監(jiān)察建議就督促監(jiān)察對象所在單位解決系統(tǒng)性機(jī)制問題確有積極作用，但也存在制發(fā)不規(guī)范、運(yùn)行缺乏適用標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)范、監(jiān)察建議的內(nèi)容針對性和操作性不足導(dǎo)致可實施性不強(qiáng)、跟蹤監(jiān)督不到位等問題，影響了監(jiān)察建議解決系統(tǒng)性機(jī)制問題功能的發(fā)揮。為解決此類問題，我國首部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)，結(jié)合監(jiān)察建議運(yùn)行實踐，補(bǔ)充規(guī)定了監(jiān)察建議的適用范圍、監(jiān)察建議書要件等方面內(nèi)容。(3)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第20條和第36條規(guī)定了監(jiān)察建議的適用范圍；第205條規(guī)定了監(jiān)察建議書的基本要件。這些規(guī)定搭建了監(jiān)察建議實施的基本制度框架，有助于深化關(guān)于監(jiān)察建議的理論研究，解決實踐中監(jiān)察建議實施面臨的一些共性問題。但要從根本上發(fā)揮監(jiān)察建議的作用，實現(xiàn)其立法目的，還需要進(jìn)一步厘清何謂監(jiān)察建議，其根本功能是什么，如何通過強(qiáng)化實施機(jī)制充分保障其立法目的實現(xiàn)，這也是本文所試圖回答的問題。

二、監(jiān)察建議的一般理論

(一)關(guān)于監(jiān)察建議定義的爭論

學(xué)界關(guān)于監(jiān)察建議定義的討論主要是圍繞《監(jiān)察法》第13條、第45條、第62條的規(guī)定展開，大體呈現(xiàn)出三類觀點(diǎn)。第一類觀點(diǎn)，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的“建議”就是監(jiān)察建議，“監(jiān)察建議是指監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督和調(diào)查結(jié)果，依處置職能向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議，和向監(jiān)察對象所在單位提出的問題建議?！?4)譚家超：《〈監(jiān)察法〉實施過程中監(jiān)察建議的制度構(gòu)建》，載《法學(xué)》2019年第7期，第123頁。第二類觀點(diǎn)，著重強(qiáng)調(diào)監(jiān)察建議的“建議”屬性，與監(jiān)察決定相區(qū)分。例如，有學(xué)者提出“監(jiān)察建議是一項監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)的個案基礎(chǔ)上，為了改進(jìn)腐敗治理的制度問題，在法定職權(quán)范圍內(nèi)以建議的形式與其他機(jī)關(guān)形成的互動型權(quán)力監(jiān)督關(guān)系?！?5)喻少如、李勇峰：《監(jiān)察建議“柔性”對事監(jiān)督的屬性厘定與功能實現(xiàn)》，載《江西社會科學(xué)》2021年第2期，第153頁。第三類觀點(diǎn)突出的是監(jiān)察建議的“剛性”，認(rèn)為監(jiān)察建議是“監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)察職能過程中，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，向監(jiān)察對象所在單位提出糾正措施、完善管理、健全制約和監(jiān)督權(quán)力制度等建議，促進(jìn)法律正確實施、推進(jìn)廉政建設(shè)的一種重要方式?！?6)高偉：《監(jiān)察建議運(yùn)用研究》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年5月23日，第8版。主張“監(jiān)察建議，是我國監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，在監(jiān)察職權(quán)范圍內(nèi)向有關(guān)單位提出的一種無正當(dāng)理由必須履行其內(nèi)容，否則即須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的建議性的職權(quán)措施”，進(jìn)而將監(jiān)察建議分為督促型、糾錯型、整改型三種。其中督促型與糾錯型監(jiān)察建議主要針對“人事”方面的處分,整改型監(jiān)察建議則針對廉政制度缺陷。(7)秦前紅、石澤華：《基于監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)的監(jiān)察建議、功能、定位及其法治化》，載《行政法學(xué)研究》2019年第2期，第39-46頁。還有觀點(diǎn)認(rèn)為：學(xué)說和實務(wù)中主張的“問責(zé)建議”“處理建議”“糾正建議”均指向公職人員存在的錯誤，而非被建議單位履職中的錯誤，故不符合監(jiān)察建議的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)予以排除。而“處分糾錯建議”指向的事項中存在“雙重錯誤”，故屬于監(jiān)察建議范疇。(8)張濱：《監(jiān)察建議的法解釋學(xué)展開——概念構(gòu)成、適用范圍與法律效果》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2021年第4期，第97頁。這些觀點(diǎn)聚焦于理論上的分析，對全面認(rèn)識監(jiān)察建議具有積極意義，但監(jiān)察建議作為一項監(jiān)察處置的具體措施，對其的認(rèn)識應(yīng)當(dāng)回歸立法本意，并與監(jiān)察建議在實踐中的運(yùn)行情況相契合。因此，筆者認(rèn)為按照《監(jiān)察法》第45條，參考《監(jiān)察法實施條例》第36條，監(jiān)察建議屬于專有名詞，特指“ 監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象所在單位在廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)等方面存在問題需要整改糾正的，依法提出監(jiān)察建議?！鄙鲜鰲l文表明：并非監(jiān)察機(jī)關(guān)向其他機(jī)關(guān)提出的所有“建議”都可被納入監(jiān)察建議的范疇，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的建議與監(jiān)察建議并不能畫等號。監(jiān)察機(jī)關(guān)在就監(jiān)察對象所在單位的一些問題提出的建議并不必然是針對制度建設(shè)、權(quán)力配置、監(jiān)督機(jī)制等方面的問題。而根據(jù)《監(jiān)察法》對監(jiān)察建議規(guī)定的本意來看，不應(yīng)當(dāng)存在“督促型”“糾錯型”“整改型”等不同類型的區(qū)分，因為不管是督促還是糾錯，其本質(zhì)上還是屬于要求監(jiān)察對象所在單位對有關(guān)機(jī)制性問題進(jìn)行整改。

(二)關(guān)于監(jiān)察建議的主要功能

監(jiān)察建議作為監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)的重要組成部分，其主要功能是通過解決監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履職方面存在的系統(tǒng)性問題，充分發(fā)揮對監(jiān)察對象所在單位的日常監(jiān)督功能，實現(xiàn)預(yù)防腐敗的目標(biāo)。

首先，監(jiān)察建議的目標(biāo)是解決監(jiān)察對象所在單位存在的問題。監(jiān)察活動主要是圍繞“公職人員”的行為而展開。監(jiān)察建議是針對監(jiān)察對象所在單位的“廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)”等方面存在的不足提出的整改建議。

其次，監(jiān)察建議聚焦于解決監(jiān)察對象所在單位存在的機(jī)制性、系統(tǒng)性問題而非個案問題。監(jiān)察建議立足于監(jiān)督、調(diào)查的“前置程序”而提出，監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)單位在“廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)”等方面存在問題，向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出監(jiān)察建議，促進(jìn)完善制度機(jī)制。監(jiān)察對象所在單位的這些機(jī)制性問題，可能是導(dǎo)致監(jiān)察對象違紀(jì)違法的風(fēng)險點(diǎn)，也可能是監(jiān)察對象違紀(jì)違法的外部環(huán)境因素。因此，監(jiān)察建議是通過個案的查處來對相關(guān)機(jī)制問題的解決提出建議。通過在辦案中查找制度漏洞，及時發(fā)現(xiàn)“補(bǔ)籠”目標(biāo)；幫助發(fā)案單位建章立制、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范行使，體現(xiàn)“筑籠”的法治價值。(9)吳建雄：《國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯與法治理念》，載《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期，第1-7頁。

最后，監(jiān)察建議注重監(jiān)察對象所在單位的自我糾正與修復(fù)?！敖∪屯晟祁A(yù)防腐敗機(jī)制是國家監(jiān)察的重要目標(biāo)，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過監(jiān)察建議發(fā)現(xiàn)和糾正公權(quán)力機(jī)關(guān)在廉政建設(shè)方面存在的苗頭性問題，完善廉政制度建設(shè)，能夠達(dá)到從源頭上預(yù)防腐敗的效果?！?10)周維棟、汪進(jìn)元：《監(jiān)察建議的雙重功能及其憲法邊界》，載《法學(xué)評論》2021年第4期，第7頁。監(jiān)察建議正是監(jiān)察機(jī)關(guān)立足于日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，從而提出整改方案，促進(jìn)監(jiān)察對象所在單位實現(xiàn)在體制機(jī)制上的修復(fù)與履職不當(dāng)行為上的糾正的典型代表。通過建議權(quán)的行使可以加強(qiáng)對有關(guān)機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督，規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行為，及時糾正不當(dāng)行為。《監(jiān)察法實施條例》第20條也規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督治理效能，在“監(jiān)督執(zhí)法”中發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)、權(quán)力配置和監(jiān)督機(jī)制等方面存在的問題，向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出監(jiān)察建議。監(jiān)察建議定位為“監(jiān)督的監(jiān)督”，亦即監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜代替被監(jiān)察單位撤銷、改變其違法行為,也不宜代替被監(jiān)察單位制定相關(guān)制度文件,而應(yīng)通過建議程序,督促有關(guān)單位自行糾正其不當(dāng)行為抑或彌補(bǔ)制度缺陷。

三、監(jiān)察建議運(yùn)行現(xiàn)狀及主要問題

(一)監(jiān)察建議的多層次規(guī)范體系尚不統(tǒng)一

考察監(jiān)察建議運(yùn)行現(xiàn)狀，離不開對監(jiān)察建議規(guī)范體系的分析。當(dāng)前，涉及監(jiān)察建議的相關(guān)規(guī)范，主要體現(xiàn)在《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實施條例》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等法律、監(jiān)察法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件中。

1.《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法實施條例》框定了“監(jiān)察建議”的基本范疇

《監(jiān)察法》涉及監(jiān)察建議的具體規(guī)定主要分布于第11條、第13條、第45條和第62條。第11條明確了監(jiān)察建議的指向?qū)ο?，即監(jiān)察對象所在單位。規(guī)定了監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。”第13條規(guī)定了提出監(jiān)察建議的主體范圍，相較于過去的行政監(jiān)察主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)本身及其派出或者派駐機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限可以依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。第45條第5款規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果作出如下處置：對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。其目的主要是幫助有關(guān)單位查找不足、完善管理、健全制度。該條文規(guī)定了監(jiān)察建議的提出是針對廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題，而非涉及人員罷免或者調(diào)動等針對個人作出實際處分的行為。由于《監(jiān)察法》并沒有對“廉政建設(shè)”與“履行職責(zé)”的范圍進(jìn)行列舉式規(guī)定，這就為監(jiān)察機(jī)關(guān)適用該規(guī)定時預(yù)留了較大裁量空間。第62條規(guī)定了不采納監(jiān)察建議的法律后果。收到監(jiān)察建議的單位無正當(dāng)理由應(yīng)當(dāng)采納建議、自查自糾，整改落實，若是無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由主管部門、上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，予以通報批評；對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法予以處理。上述規(guī)定表明：如果監(jiān)察建議的接收單位不采納建議，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)懲戒性法律后果。但該規(guī)定對“法律效力”的具體實現(xiàn)形式?jīng)]有加以具體化，也未明確規(guī)定“正當(dāng)理由”的具體種類，這就有可能使該條文在具體適用上缺乏明確的指導(dǎo)性。總體而言，《監(jiān)察法》對監(jiān)察建議的規(guī)定較為原則，對監(jiān)察建議的實施程序、具體適用情形等規(guī)定不夠明確，缺乏可操作性。

為提高《監(jiān)察法》的可操作性，《監(jiān)察法實施條例》以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)，就《監(jiān)察法》諸多條文進(jìn)行了細(xì)化與補(bǔ)充，其中涉及監(jiān)察建議的規(guī)定主要體現(xiàn)在3個條文中。第20條(11)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第20條：“ 監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以辦案促進(jìn)整改、以監(jiān)督促進(jìn)治理，在查清問題、依法處置的同時，注重剖析問題發(fā)生的原因，發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)、權(quán)力配置、監(jiān)督機(jī)制等方面存在的問題，向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出改進(jìn)工作的意見或者監(jiān)察建議，促進(jìn)完善制度，發(fā)揮治理效能?！币?guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)、權(quán)力配置和監(jiān)督機(jī)制等問題時應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出監(jiān)察建議；第36條(12)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第36條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象所在單位在廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)等方面存在問題需要整改糾正的，依法提出監(jiān)察建議。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)跟蹤了解監(jiān)察建議的采納情況，指導(dǎo)、督促有關(guān)單位限期整改，推動監(jiān)察建議落實到位?！笔菍Α侗O(jiān)察法》第45條的具體化，規(guī)定了提出監(jiān)察建議的適用范圍以及跟蹤督促整改的要求；第205條(13)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第205條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批制作監(jiān)察建議書。監(jiān)察建議書一般應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)監(jiān)督調(diào)查情況；(二)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的主要問題及其產(chǎn)生的原因；(三)整改建議、要求和期限；(四)向監(jiān)察機(jī)關(guān)反饋整改情況的要求?！币?guī)定監(jiān)察建議書應(yīng)當(dāng)使用機(jī)關(guān)文號，并且包含監(jiān)督調(diào)查情況、存在的問題及其產(chǎn)生原因、整改建議、要求及期限、反饋整改情況的要求等五部分內(nèi)容。這3個條文對《監(jiān)察法》中規(guī)定的“廉政建設(shè)”和“履行職責(zé)”作了舉例，明確了跟蹤監(jiān)督監(jiān)察建議整改工作的重要性，對監(jiān)察文書內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，對監(jiān)察建議工作的開展起到了重要指導(dǎo)作用。

2.《政務(wù)處分法》突破了《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察建議的適用范圍

《政務(wù)處分法》在《監(jiān)察法》頒布之后制定，其在處分方面規(guī)定了適用監(jiān)察建議的類型。該法第3條第3款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議?！钡?3條規(guī)定了對有違法行為情節(jié)嚴(yán)重的，由所在單位直接給予或者監(jiān)察機(jī)關(guān)建議有關(guān)機(jī)關(guān)、單位給予降低薪酬待遇、調(diào)離崗位、解除人事關(guān)系或者勞動關(guān)系的處理。這兩個條文都涉及對公職人員進(jìn)行人事處理的建議，并不涉及對單位系統(tǒng)性問題的整改。第61條規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)、單位無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的法律后果。(14)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第61條：“由其上級機(jī)關(guān)、主管部門責(zé)令改正，對該機(jī)關(guān)、單位予以通報批評，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。”此內(nèi)容是對《監(jiān)察法》第62條的再次強(qiáng)調(diào)。可以看出，《政務(wù)處分法》中監(jiān)察機(jī)關(guān)督促相關(guān)單位作出處分或者糾正不當(dāng)處分的建議與《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察建議范疇并不重合，不是就監(jiān)察對象所在單位的廉政建設(shè)或者制度執(zhí)行等方面問題進(jìn)行糾正，僅涉及被監(jiān)察對象個人，不涉及單位整體事務(wù)。

3.“監(jiān)察建議”在黨內(nèi)法規(guī)文件中的體現(xiàn)

《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》屬于中央紀(jì)委、國家監(jiān)委發(fā)布的規(guī)范性文件，該文件細(xì)化了《監(jiān)察法》中關(guān)于政務(wù)處分的原則性規(guī)定，其中的第9條(15)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第9條第2款：“對前款人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出下列監(jiān)察建議：(一)取消當(dāng)選資格或者擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)資格；(二)調(diào)離崗位、降職、免職、罷免?！币?guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對基層群眾自治組織、國有企業(yè)等單位中從事管理的人員或者未列入國家機(jī)關(guān)人員編制的受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公職的人員、其他依法履行公職的人員所在的相關(guān)單位、機(jī)關(guān)所存在的兩種情況提出“監(jiān)察建議”。這兩種情形下提出的建議針對的對象是被監(jiān)察對象個人，而非被監(jiān)察對象所在單位的不當(dāng)履職或者廉政建設(shè)問題，這是對“監(jiān)察建議”范圍的突破。2020年中共中央辦公廳印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》第31條明確規(guī)定建議范圍與報告主體，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期研判所轄地區(qū)、部門、單位檢舉控告情況，對所反映的典型性、普遍性、苗頭性問題提出有針對性的工作建議，形成綜合分析報告，必要時向同級黨委報告。此處的“工作建議”并沒有表述為“監(jiān)察建議”。筆者認(rèn)為，此處的工作建議應(yīng)當(dāng)屬于一般的建議內(nèi)容而非歸屬于監(jiān)察建議。2019年中共中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第19條強(qiáng)調(diào)將監(jiān)察建議的提出作為日常監(jiān)督的重要方式。(16)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第19條：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的突出問題，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)黨組織或者單位提出紀(jì)律檢查建議或者監(jiān)察建議，通過督促召開專題民主生活會、組織開展專項檢查等方式，督查督辦，推動整改?！痹摋l對于“監(jiān)察建議”的范圍并沒有加以限定，只是表述為“監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的突出問題”。這些條文都對監(jiān)察建議有所涉及，但未對監(jiān)察建議的適用對象、范圍、程序等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，對“監(jiān)察建議”這一概念的表述也不完全相同。

4.地方規(guī)范中的“監(jiān)察建議”適用情形存在差別

全國多個基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就監(jiān)察建議出臺了相應(yīng)的規(guī)范?？傮w來看，這些規(guī)范結(jié)合基層紀(jì)檢監(jiān)察部門在當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲗嶋H而制定，在監(jiān)察建議的適用上，存在著一些差別。例如，河南省濮陽市臺前縣紀(jì)委監(jiān)委出臺的規(guī)定提出監(jiān)察建議的十種情形，其中包括違反紀(jì)律所得財物，依法應(yīng)當(dāng)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的情形。(17)《臺前縣紀(jì)檢監(jiān)察建議實施辦法(暫行)》第5條2款規(guī)定提出監(jiān)察建議的情形：1.拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)以及人民政府的決定、命令，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；2.本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或撤銷的；3.給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；4.錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；5.依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的；6.需要給予責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)處理的；7.需要完善廉政、勤政制度的；8.違反行政紀(jì)律，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的；9.違反紀(jì)律所得財物，依法應(yīng)當(dāng)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的；10.其他需要提出監(jiān)察建議的。江蘇南京市秦淮區(qū)紀(jì)委監(jiān)委將監(jiān)察建議具體化為有關(guān)糾正措施、強(qiáng)化監(jiān)管、健全制度的建議，主要圍繞加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督制約，聚焦具有地區(qū)性、行業(yè)性、系統(tǒng)性特點(diǎn)的典型案例；(18)秦淮區(qū)紀(jì)委監(jiān)委《關(guān)于用好紀(jì)律檢查建議和監(jiān)察建議進(jìn)一步深化專責(zé)監(jiān)督的實施細(xì)則》第2條第2款規(guī)定：“監(jiān)察建議是指監(jiān)委在依法履行監(jiān)察職能過程中，按照管理權(quán)限，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等，提出糾正措施、強(qiáng)化監(jiān)管、健全制度的建議?！钡?條第2款規(guī)定：“監(jiān)察建議主要圍繞加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督制約，聚焦具有地區(qū)性、行業(yè)性、系統(tǒng)性特點(diǎn)的典型案例?！毙陆S吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委規(guī)定了包括“對監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪案件時，支持配合力度不夠，直接影響辦案工作，需要提醒整改的”等適用監(jiān)察建議的九種情形。(19)新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委《關(guān)于規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的辦法(試行)》第6條第2款：“監(jiān)察機(jī)關(guān)遇有下列情形時，可以提出監(jiān)察建議：(一)拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；(二)作出的決定、命令、指示違反法律法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；(三)給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；(四)錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；(五)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的；(六)需要提醒督促監(jiān)察對象所在單位健全完善廉政建設(shè)和履行職責(zé)制度或者制定出臺規(guī)范性文件的；(七)執(zhí)行法律法規(guī)、政務(wù)處分決定等存在偏差，需要提醒糾正的；(八)對監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪案件時，支持配合力度不夠，直接影響辦案工作，需要提醒整改的；(九)其他需要提出監(jiān)察建議的?！痹谌狈y(tǒng)一的監(jiān)察建議適用具體規(guī)范情況下，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就監(jiān)察建議適用的情形作出細(xì)化規(guī)定，既是通過明確標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)規(guī)范自身權(quán)力行使的一種嘗試，也是對如何有效發(fā)揮監(jiān)察建議功能的一種探索。

綜上所述，《監(jiān)察法》中的“監(jiān)察建議”在《政務(wù)處分法》中有所突破，《政務(wù)處分法》中所規(guī)定的“監(jiān)察建議”針對的是個案，與《監(jiān)察法》意義上的監(jiān)察建議相比有所突破。《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》將資格的獲取與否、職位的調(diào)動撤銷等提出的建議作為“監(jiān)察建議”的內(nèi)容。這與《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察建議性質(zhì)不同，不涉及“整改”的內(nèi)容，是人事調(diào)動上的建議。部分地方的工作辦法與實施意見中，將提出建議的情形包含“拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的”“給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的”等多種適用情形，一定層面上擴(kuò)展了監(jiān)察建議的適用范圍。

(二)監(jiān)察建議運(yùn)行尚存在諸多問題

依法依規(guī)提出監(jiān)察建議，是監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督的重要方式，也是以法治思維和法治方式履行監(jiān)督職責(zé)的體現(xiàn)。在各地監(jiān)察實踐中，監(jiān)察建議作為日常監(jiān)督的重要方式，在提示監(jiān)察對象所在單位制度性風(fēng)險、推動其整改方面發(fā)揮了積極作用。例如，2020年3月，四川省南充市嘉陵區(qū)衛(wèi)生健康局的例行黨組會議上，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委駐區(qū)衛(wèi)生健康局紀(jì)檢監(jiān)察組提出的《監(jiān)察建議書》指出該局下屬一鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在“家族式”管理、亂發(fā)津貼補(bǔ)貼等問題。這份建議書是區(qū)紀(jì)委監(jiān)委駐區(qū)衛(wèi)生健康局的紀(jì)檢監(jiān)察組在針對衛(wèi)健系統(tǒng)廉政風(fēng)險點(diǎn)開展突擊監(jiān)督檢查存在的問題進(jìn)行立案調(diào)查基礎(chǔ)上作出的整改建議，促進(jìn)了該區(qū)衛(wèi)生院的整改，避免了公立組織的私人化。(20)王海英：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院搞家族式管理——一份監(jiān)察建議書推動解決》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020年3月29日，第3版。又如，海南省?？谑忻捞m區(qū)紀(jì)委監(jiān)委針對審查調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的三江中學(xué)集體利益遭受重大損失的問題，及時向區(qū)教育局發(fā)出整改建議書，建議區(qū)教育局履行好中小學(xué)土地資源管理職責(zé)，以上門回訪、電話督促等方式持續(xù)跟蹤督辦，為三江中學(xué)追回了流失的國有土地資產(chǎn)。(21)詹君峰、陳惠民：《一份監(jiān)察建議書追回17畝教育用地》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2019年4月6日，第3版。筆者通過對L市(設(shè)區(qū)地級市)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察建議制發(fā)情況進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察建議的制發(fā)有助于對所監(jiān)督單位存在的問題抓早抓小，在問題剛露苗頭時就予以制止、糾正，避免問題的擴(kuò)大化。在2020年，L市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共制發(fā)16份監(jiān)察建議書，均得到了反饋與整改落實。

監(jiān)察建議在適用中也存在一些問題。調(diào)研來看，主要?dú)w結(jié)為以下幾種：其一，適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各地監(jiān)察建議書的制發(fā)存在兩極分化現(xiàn)象：一些地方未依照監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)適用的情形進(jìn)行制發(fā)，針對的事項過于“細(xì)微”，使建議書總體呈現(xiàn)過多的問題；而在一些地方，建議書制發(fā)數(shù)量與監(jiān)督檢查、線索初核、立案審查工作體量明顯不符，有的地區(qū)甚至全年連一份監(jiān)察建議書都未曾制發(fā)。其二，監(jiān)察建議書落實效果不佳。部分地區(qū)的監(jiān)察對象所在單位在收到建議書后只是從程序上接受了該建議書，對建議所提問題的重要性與效力性認(rèn)識不足，對整改建議敷衍了事，不愿就相應(yīng)問題進(jìn)行制度整改。其三，監(jiān)察建議書格式不規(guī)范、不統(tǒng)一。監(jiān)察建議書并無統(tǒng)一格式，各地監(jiān)委制發(fā)的建議書行文標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，存在行文標(biāo)題與字號、主送單位與抄送單位不統(tǒng)一、整改時限等內(nèi)容不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，影響了建議的嚴(yán)肅性、權(quán)威性與正式感。其四，監(jiān)委各部門的職責(zé)不夠明確，重復(fù)提出監(jiān)察建議。部分地區(qū)監(jiān)委存在對同一個單位提出重復(fù)甚至存在矛盾的監(jiān)察建議，制發(fā)監(jiān)察建議的職能部門不盡統(tǒng)一，影響了監(jiān)察工作的有序開展與監(jiān)察成效。其五，監(jiān)察建議書中要求整改的內(nèi)容針對性、可行性不夠充分，存有異議時的救濟(jì)途徑也尚不夠明確。

(三)原因分析

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，本文認(rèn)為較為重要的是：

1.對監(jiān)察建議的適用情形認(rèn)識不一

具體表現(xiàn)為：其一，當(dāng)前法律僅規(guī)定監(jiān)察對象所在單位不予整改應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任，但是沒有具體規(guī)定承擔(dān)責(zé)任的類型與輕重，一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)察對象所在單位對監(jiān)察建議的法律效力認(rèn)識不夠清晰、重視程度有限。由于部分地區(qū)監(jiān)察委員會對監(jiān)察建議的強(qiáng)制性效力的認(rèn)識仍然停留在過去沒有強(qiáng)制性規(guī)定的層面上，也在一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)察對象所在單位的不作為。其二，由于沒有正確認(rèn)識監(jiān)察建議的主要功能，部分地區(qū)監(jiān)察委員會過于注重把處置權(quán)集中于移送審查起訴、政務(wù)處分、問責(zé)等方面，或者僅僅關(guān)注個案原因，“只見樹木，不見森林”，而對監(jiān)察建議作為末端治理的“前端手段”的重要地位缺乏足夠的認(rèn)識，潛意識里還將監(jiān)察建議作為案件辦理流程中的“備用選擇”。其三，一些基層監(jiān)察機(jī)關(guān)不同程度存在“重懲處、輕建議”的現(xiàn)象，對查辦案件發(fā)現(xiàn)的一些共性問題，選擇以下發(fā)《以案促改通知書》《督查通知書》《提醒函》等方式進(jìn)行代替，認(rèn)識上存有偏差。(22)江蘇省溧陽市紀(jì)委監(jiān)委課題組：《用好用足紀(jì)檢監(jiān)察建議》,載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2021年2月18日，第8版。最后，也存在另一種極端現(xiàn)象，部分地區(qū)過于依賴通過行使監(jiān)察建議權(quán)的方式推動本地整改工作的開展，凡是涉及單位整改事項的，一律采用制發(fā)監(jiān)察建議書的形式。這在一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)察建議的泛化，可能會影響有關(guān)監(jiān)察建議的權(quán)威性。部分監(jiān)察對象所在單位尚存在對監(jiān)察建議認(rèn)識不充分的問題，也呈現(xiàn)出兩極分化的情況：由于《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象所在單位提出“不采納的正當(dāng)理由”的方式、時間和對象的規(guī)定并不明確，對“正當(dāng)理由”的范疇也沒有規(guī)定，部分單位以自身不存在廉政建設(shè)與履行職責(zé)問題而選擇消極怠慢、不愿整改，對監(jiān)察工作配合度較低。(23)江蘇省揚(yáng)州市紀(jì)委監(jiān)委課題組的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全市根據(jù)日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題線索制發(fā)的建議書占30%，根據(jù)審查調(diào)查結(jié)果制發(fā)的占53%，根據(jù)巡察巡視反饋情況制發(fā)的占11%，根據(jù)信訪舉報等其他情形制發(fā)的占6%。載揚(yáng)州市紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)2020年5月7日，http://jjw.yangzhou.gov.cn/yzjw/zxzx/202005/783b7d5535ed4332b39d502c9adb308d.shtml.

2.監(jiān)察建議的實施程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范

《監(jiān)察法》對監(jiān)察建議的制發(fā)主體僅僅在廣義上作了規(guī)定，對監(jiān)察建議的簽發(fā)、審批、送達(dá)、反饋程序缺少規(guī)范化的統(tǒng)一指引。相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)察建議作出了總括規(guī)定，需要進(jìn)一步細(xì)化具體的制發(fā)流程的規(guī)定。地方層面的工作辦法是結(jié)合各地工作中遇到的問題進(jìn)行總結(jié)歸納得出的工作經(jīng)驗的規(guī)范化表述，但仍然處于試行階段，仍然需要在實踐中進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗。實施程序的缺位一定程度上導(dǎo)致了各地對監(jiān)察建議運(yùn)用的不規(guī)范，而《監(jiān)察法實施條例》對上述問題也并未加以全面回應(yīng)。

3.部分監(jiān)察建議的針對性和操作性不強(qiáng)

實踐中，部分監(jiān)察建議針對性與操作性不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在：其一，部分監(jiān)察機(jī)關(guān)可能存在缺乏與監(jiān)察對象所在單位進(jìn)行充分溝通就制發(fā)監(jiān)察建議的情況，即使給予被建議單位針對監(jiān)察建議內(nèi)容進(jìn)行表述的權(quán)限，為其提供說明解釋的機(jī)會，但由于監(jiān)察對象所在單位機(jī)制運(yùn)行的復(fù)雜性與專業(yè)性，如果不進(jìn)行較為充分的溝通，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能無法全面掌握監(jiān)察對象所在單位存在問題的根源所在。其二，提出監(jiān)察建議對監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識提出了較高要求，專業(yè)知識與監(jiān)察工作的融合促進(jìn)也還有一個過程。監(jiān)察對象所在單位存在對象多樣性、事務(wù)復(fù)雜性的特點(diǎn)，包含行政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、公辦醫(yī)院、金融業(yè)機(jī)構(gòu)等多種主體，涉及的工作領(lǐng)域千差萬別。實踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員對政治紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)、法律規(guī)范等方面內(nèi)容普遍較為熟悉，而對金融、醫(yī)療、建設(shè)、環(huán)保等特定領(lǐng)域的專業(yè)知識則未必已充分掌握。在涉及制發(fā)這些專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)察建議時，如果不具備相應(yīng)行業(yè)的專業(yè)知識，就有可能將問題停留在表面，無法結(jié)合行業(yè)特色對問題的發(fā)生根源進(jìn)行深入剖析，有可能使監(jiān)察建議的建設(shè)性、針對性略顯不足。

4.部分監(jiān)察機(jī)關(guān)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制不完善

與過去的司法實踐中存在“紙面服刑”情況相似，部分監(jiān)察建議制發(fā)后由于缺乏監(jiān)察機(jī)關(guān)的督促監(jiān)督，也存在單位僅在“紙面”服從建議的情形。從調(diào)研結(jié)果來看，部分基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)存在未指定專門科室負(fù)責(zé)整改情況的跟蹤評估工作的問題。各地監(jiān)委中負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督的部門也不盡相同，例如，筆者調(diào)研的L紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是由制發(fā)部門進(jìn)行跟蹤處理，但同時跟蹤處理問題還將反饋至監(jiān)察單位的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組或者紀(jì)委(紀(jì)工委)，由其結(jié)合日常監(jiān)督情況，對整改情況開展監(jiān)督檢查。而有些地區(qū)的跟蹤監(jiān)督職能則是由黨風(fēng)監(jiān)督室行使。其次，部分地區(qū)的跟蹤監(jiān)督部門在制定完整改方案并下發(fā)給監(jiān)察對象所在單位后，常常就宣告監(jiān)察建議運(yùn)行的結(jié)束，而沒有對單位是否真正接受整改以及單位的整改情況進(jìn)行全面的監(jiān)督檢查，這都使得監(jiān)察建議的效果受到削弱。

5.對監(jiān)察建議運(yùn)行的監(jiān)督制約不充分

監(jiān)察建議的制發(fā)主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)關(guān)根據(jù)個案調(diào)查、日常監(jiān)督等方式對監(jiān)察對象所在單位存在的問題行使“前端處置權(quán)”，其從發(fā)現(xiàn)問題、提出問題到整改問題都處于相對封閉、缺乏外界參與監(jiān)督的狀態(tài)。雖然現(xiàn)行的監(jiān)督體系中，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使接受黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督，但是這些監(jiān)督如何進(jìn)一步落實需要研究。當(dāng)前監(jiān)察實踐中還存在信息公開不足的問題，由于職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪與公權(quán)力行使關(guān)系密切，調(diào)查過程往往需要遵守保密規(guī)定，使得能公開的信息十分有限。監(jiān)察建議的行使全過程是在監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對象所在單位之間發(fā)生，權(quán)力行使的全過程主要由監(jiān)察機(jī)關(guān)通過自我監(jiān)督實現(xiàn)，盡管現(xiàn)行的登記備案制監(jiān)督、回避制度、脫敏與從業(yè)限制發(fā)揮一定作用，但仍有進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的必要與可能。

四、監(jiān)察建議運(yùn)行機(jī)制的完善建議

為解決上述問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法層面上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，在實施機(jī)制上注重制度實效。

(一)明確規(guī)定監(jiān)察建議的適用標(biāo)準(zhǔn)

首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)察建議的制發(fā)主體。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)均可就法定監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。目前對于派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否具有監(jiān)察建議的制發(fā)權(quán)限存有爭議。由于監(jiān)察建議涉及的是被建議單位的整體運(yùn)行制度或者管理機(jī)制的整改，甚至涉及整個行業(yè)的大面積整治，為了保證該種類型的監(jiān)察建議的權(quán)威性，無論監(jiān)察對象所在單位是否有派駐機(jī)構(gòu)、派出監(jiān)察專員，應(yīng)當(dāng)以本級監(jiān)察委員會的名義提出建議。其次，明確監(jiān)察建議提出的實質(zhì)條件，充分考慮監(jiān)察建議的必要性與可行性。再者，《監(jiān)察法實施條例》第205條規(guī)定了監(jiān)察建議書一般應(yīng)當(dāng)包含的五項內(nèi)容，但并沒有體現(xiàn)格式規(guī)范要求，需要進(jìn)一步明確?？梢杂蓢冶O(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭制發(fā)統(tǒng)一的監(jiān)察建議書的格式，以指導(dǎo)意見的形式頒布或者制定單獨(dú)的監(jiān)察規(guī)范性文件對格式加以確定。具體格式可以參照現(xiàn)行部分地區(qū)的文書格式以及過去的行政監(jiān)察建議書、檢察建議書、司法建議書的相關(guān)格式。

(二)統(tǒng)一監(jiān)察建議的實施程序

程序是現(xiàn)代法治的重要體現(xiàn)，監(jiān)察法立法，必須特別重視體現(xiàn)民主、權(quán)力制約、人權(quán)保障的現(xiàn)代法治精神的程序。(24)姜明安：《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，載《法學(xué)雜志》2017年第3期，第8頁?！侗O(jiān)察法》與《監(jiān)察法實施條例》尚未對監(jiān)察建議的具體實施程序作出明確規(guī)范。筆者提出以下內(nèi)容以供在未來的立法中予以考量：

1.規(guī)范“簽發(fā)”程序

監(jiān)察建議由監(jiān)察機(jī)關(guān)制發(fā)時，具體由監(jiān)察機(jī)關(guān)中的哪個職能部門作為簽發(fā)部門，可由各省結(jié)合本地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作情況，制定科學(xué)有效的“監(jiān)察建議運(yùn)行工作辦法”，明確黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室等具體職能部門的工作職責(zé)。可以規(guī)定由審查調(diào)查室根據(jù)個案調(diào)查情況深入研究，就可能存在的體制機(jī)制問題的案件交由監(jiān)督檢查室進(jìn)行研判，由其起草并簽訂制發(fā)監(jiān)察建議，同時將簽發(fā)監(jiān)察建議的狀況反饋至派駐該單位的紀(jì)檢監(jiān)察組，由其對單位的整改情況開展監(jiān)督檢查。監(jiān)察建議由派駐機(jī)構(gòu)制發(fā)時，可以細(xì)化明確規(guī)定哪些情形需要“事前審批”，哪些可以“事后備案”?！笆虑皩徟敝概神v機(jī)構(gòu)可以自己的名義簽發(fā)《整改建議書》，但是在內(nèi)部程序中，需要事先將監(jiān)察建議草案交由派出機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；“事后備案”指派出機(jī)構(gòu)直接簽發(fā)《整改建議書》，而后再報本級監(jiān)察委員會備案。

2.明確“送達(dá)”方式

送達(dá)作為重要的法律程序之一，對于監(jiān)察權(quán)的行使同樣具有重要意義。監(jiān)察建議書的送達(dá)方式可以參照民事法律文書送達(dá)方式。在現(xiàn)有的監(jiān)察實踐中，主要采用直接送達(dá)被建議單位的形式，該方式最為簡便也最為高效權(quán)威，例如，新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委就是采用向監(jiān)察對象所在單位當(dāng)面送達(dá)與宣讀監(jiān)察建議書并由派駐在該單位的監(jiān)督檢查室同場見證的形式，“面對面”傳遞整改落實建議。也可以輔之以電子送達(dá)、公告送達(dá)兩種形式，將整改建議書在監(jiān)察機(jī)關(guān)專設(shè)的公告欄、監(jiān)察對象所在單位的宣傳欄上予以張貼。與普通的法律文書送達(dá)形式相同，監(jiān)察建議書的送達(dá)也應(yīng)當(dāng)由受送達(dá)人在送達(dá)回證上簽字或蓋章并注明送達(dá)日期；受送達(dá)人拒絕簽收的，不影響整改建議書的效力。

3.提供“異議”途徑

確立“拒不采納監(jiān)察建議”的異議程序，明確可以提出異議的“正當(dāng)理由”是未來監(jiān)察法規(guī)的制定中需要完善的重要內(nèi)容。首先，明確異議的提出主體，即監(jiān)察對象所在單位，而非該單位的某一個或者某幾個部門；其次，明確接收異議的主體為制發(fā)監(jiān)察建議書的監(jiān)察機(jī)關(guān)的上級單位，提出程序上可以直接向制發(fā)建議的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出，再由其將異議申請向上級監(jiān)察機(jī)關(guān)申報；最后決定權(quán)掌握在上級監(jiān)察機(jī)關(guān)手中。筆者認(rèn)為，由上級監(jiān)察機(jī)關(guān)來作為異議理由判定主體，發(fā)揮上級對下級的監(jiān)督制約作用更具可行性。對于可以提出“異議”的正當(dāng)理由的范疇，應(yīng)當(dāng)包含實體與程序兩方面，可以通過不完全列舉的形式予以規(guī)范，主要包括以下幾類：提出監(jiān)察建議的主體超越職權(quán)或濫用職權(quán)；監(jiān)察建議的提出違背法定程序；監(jiān)察建議所依據(jù)的違法事實不清或者證據(jù)不充分；監(jiān)察建議的內(nèi)容不當(dāng)；由于不可抗力無法及時履行建議等情形。

(三)完善監(jiān)察建議的實施機(jī)制

1.設(shè)置信息互通與聽證申辯機(jī)制

在監(jiān)察程序立法中，有必要在重要決定作出前設(shè)置法定的聽取陳述申辯環(huán)節(jié)以推進(jìn)監(jiān)察工作公正進(jìn)行。(25)江國華：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向》，載《學(xué)術(shù)論壇》2017年第3期，第47頁。發(fā)出建議前與被建議單位以交談會或者聽證會的形式進(jìn)行溝通，有利于增強(qiáng)整改落實效果，幫助監(jiān)察委員會克服信息不對稱與專業(yè)知識匱乏的問題，避免建議的提出脫離實際。(26)呂永祥：《國家監(jiān)察委員會的預(yù)防腐敗職能研究》，吉林大學(xué)2019年博士學(xué)位論文2019年6月，第216頁。監(jiān)察建議效能的發(fā)揮，賴于執(zhí)行功能的強(qiáng)化，與接收建議的單位的有效溝通是重要方式之一。在發(fā)現(xiàn)問題后提出建議前，應(yīng)當(dāng)及時與監(jiān)察對象所在單位中的主要負(fù)責(zé)人與部門分管人員、一線工作人員進(jìn)行會談，采取聽證會的形式聽取其意見。聽證會應(yīng)當(dāng)制作筆錄，結(jié)束后由監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對象所在單位的出席人員核對無誤后簽字或者蓋章。由監(jiān)察對象所在單位制定出本單位具體的整改方案，交由監(jiān)察機(jī)關(guān)審核，監(jiān)察機(jī)關(guān)參考整改方案的內(nèi)容對事先草擬的監(jiān)察建議書進(jìn)行完善，然后正式制發(fā)監(jiān)察建議送達(dá)被建議單位。

2.建立監(jiān)察機(jī)關(guān)各職能部門的信息共享、定期會商機(jī)制

監(jiān)察建議的制發(fā)不僅需要由單個部門的履行職責(zé)，更需要加強(qiáng)各部門之間工作上的協(xié)作，利用各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)1+1>2的效能。尤其是對監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的大案要案，其背后可能存在更嚴(yán)重的管理制度或者體制問題，更需要發(fā)揮不同部門的聯(lián)動作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依托信息化監(jiān)督平臺，將監(jiān)察建議書、巡視巡察反饋意見等重要監(jiān)督信息納入數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)全面收集、實時更新、深度分析，切實打破信息“孤島”。(27)上海市紀(jì)委監(jiān)委：《加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，扎實推進(jìn)日常監(jiān)督》，載上海紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)2020年5月27日，http://www.shjcw.gov.cn/2015jjw/n2451/n2461/u1ai84514.html.建立案件查辦定期會商機(jī)制，由案件審理室牽頭，在查辦案件后第一時間召集辦案部門召開研判會議，深刻剖析發(fā)案原因。建立完善各紀(jì)檢監(jiān)察室同各紀(jì)檢監(jiān)察組織的情況通報機(jī)制，共同抓好宣傳、教育、統(tǒng)計、監(jiān)督、歸檔等工作，確保各項工作落到實處。(28)俞信波：《做深做實做細(xì)查辦案件“后半篇文章”》，載浙江省臺州市人民政府網(wǎng)2020年12月25日，http://www.zjtz.gov.cn/art/2020/12/25/art_1229468022_59028380.html.在具體個案的處理中，監(jiān)察機(jī)關(guān)各個部門分工明確但也要相互配合，要發(fā)揮好不同部門不同環(huán)節(jié)的作用。同時，應(yīng)高效利用案件監(jiān)督管理室對各業(yè)務(wù)部門提出的監(jiān)察建議情況進(jìn)行定期的匯總整合的優(yōu)勢，對共性問題進(jìn)行分析、歸納、研究，確定類案監(jiān)察建議的相關(guān)課題，協(xié)調(diào)推進(jìn)各業(yè)務(wù)部開展類案監(jiān)督建議工作，提高建議的科學(xué)性與前瞻性。(29)陳瑜：《關(guān)于提高紀(jì)檢監(jiān)察建議質(zhì)量的思考》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020年3月4日，第8版。

3.建立整改工作的跟蹤監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察建議落實情況的跟蹤監(jiān)督尚不充分，可以在工作中探索建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制。例如，可以在監(jiān)委內(nèi)部建立工作臺賬，負(fù)責(zé)人員通過電話跟蹤、實地走訪、現(xiàn)場督查等方式跟蹤完成監(jiān)察對象所在單位對監(jiān)察建議書的整改情況，整改到位后進(jìn)行銷賬標(biāo)記。也可以采取從監(jiān)委的職能部門中調(diào)取專門的小組負(fù)責(zé)監(jiān)察建議的實施效果的回訪、評估工作，全程跟蹤了解被建議單位的管理制度與體制機(jī)制整改是否到位，受處分人員的思想認(rèn)識是否得到提升或者及言行是否整改。監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展監(jiān)察工作中，不僅要嚴(yán)肅查處監(jiān)察對象的職務(wù)違法行為，還要立足教育，著眼于提高其思想和政治素養(yǎng)，把懲處與防范、治標(biāo)與治本有機(jī)結(jié)合起來。(30)江國華：《中國監(jiān)察法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第219頁。有效發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的作用將使監(jiān)察建議的落實效度大幅提升，可以將工作臺賬銷賬的效率與質(zhì)量作為跟蹤監(jiān)督負(fù)責(zé)人員的業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)之一，提高其督促所跟蹤單位的銷賬積極性；也可以將監(jiān)察建議的落實情況納入監(jiān)察對象所在單位的考核事項之中，對敷衍了事的監(jiān)察對象所在單位主要負(fù)責(zé)人約談，對不予整改的嚴(yán)肅追責(zé)，并對單位予以通報批評。而對于落實整改建議效果顯著的單位，可以組織開展現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)活動，印發(fā)“精品”監(jiān)察建議書，為其他地區(qū)提供范例。

(四)加強(qiáng)對監(jiān)察建議運(yùn)行的監(jiān)督約束

公開原則是貫穿公權(quán)力行使的基本法則，在監(jiān)察程序中也有必要確立監(jiān)察公開的基本原則。信息公開制度的實質(zhì)是利用監(jiān)察信息公開促進(jìn)監(jiān)察公正，推進(jìn)反腐敗法治建設(shè)。由于建議權(quán)行使過程主要是監(jiān)委的內(nèi)部操作過程，這就意味著需要加強(qiáng)外部監(jiān)督與約束。誠然，紀(jì)委監(jiān)委的工作具有高度的嚴(yán)謹(jǐn)性、政治性以及涉及國家秘密與國家利益等問題的保密性，但是，根據(jù)工作需要對部分監(jiān)察工作構(gòu)建依法公開機(jī)制仍有必要性?！侗O(jiān)察法實施條例》第255條(31)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第255條：“各級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、報刊、廣播、電視等途徑，向社會及時準(zhǔn)確公開下列監(jiān)察工作信息：(一)監(jiān)察法規(guī);(二)依法應(yīng)當(dāng)向社會公開的案件調(diào)查信息;(三)檢舉控告地址、電話、網(wǎng)站等信息;(四)其他依法應(yīng)當(dāng)公開的信息。”規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)公開信息的范疇。其中，監(jiān)察建議可以考慮納入第4項兜底條款之中。筆者建議對于監(jiān)察建議書可以參照裁判文書網(wǎng)的形式，附條件地在中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站或者各地的紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站上予以公開，方便公眾對文書內(nèi)容的查閱監(jiān)督。

四、結(jié)語

各地監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用監(jiān)察建議推進(jìn)監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題的整改，彰顯了監(jiān)察建議在監(jiān)察工作中的實踐價值。本文對“監(jiān)察建議”的基本內(nèi)涵、主要功能進(jìn)行了探討，分析了監(jiān)察建議在運(yùn)行實踐中存在的問題及其原因，從明確適用標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實施程序、完善實施機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督約束四個視角提出監(jiān)察建議運(yùn)行機(jī)制的完善。提出未來在單獨(dú)的監(jiān)察規(guī)范性文件中應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)察建議的適用情形，明確監(jiān)察建議簽發(fā)、送達(dá)與異議程序，豐富監(jiān)察建議書的內(nèi)容與格式要求。各地監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地實踐需要，進(jìn)一步推進(jìn)設(shè)置信息互通與聽證申辯機(jī)制、各部門的信息共享與定期會商機(jī)制等創(chuàng)新舉措的實施。要發(fā)揮地方主動性，完善配套機(jī)制，以有效發(fā)揮監(jiān)察建議以案促改、以案促治的功效。