□文/周欣悅

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］對(duì)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“網(wǎng)約車(chē)”）為代表的新興共享經(jīng)濟(jì)模式的監(jiān)管普遍存在“一管就死、一放就亂”的怪圈，在準(zhǔn)入門(mén)檻的設(shè)定上則呈現(xiàn)“中央放、地方緊”的趨勢(shì)。實(shí)驗(yàn)主義治理理論主張多元化回歸的治理模式，提倡在長(zhǎng)期治理目標(biāo)框架下通過(guò)對(duì)地方進(jìn)行賦權(quán)、改變現(xiàn)狀、共同學(xué)習(xí)以及同行審議等方式實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)責(zé)任制，從而以階段適應(yīng)性的實(shí)驗(yàn)形式對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行調(diào)整與修訂。因此，在我國(guó)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中引入實(shí)驗(yàn)主義治理理論來(lái)實(shí)現(xiàn)地方在政策上的實(shí)驗(yàn)性探索，可避免由于統(tǒng)一過(guò)高的準(zhǔn)入門(mén)檻抑制網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的有效創(chuàng)新發(fā)展。本文在實(shí)驗(yàn)主義治理理論框架下分析我國(guó)網(wǎng)約車(chē)政策過(guò)程應(yīng)用中的不足，分別從理念保證、制度基礎(chǔ)以及工具選擇角度，提出樹(shù)立創(chuàng)新友好思維、強(qiáng)調(diào)共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管績(jī)效以及啟用共同學(xué)習(xí)機(jī)制三個(gè)方面的建議。

2016年7月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）、交通運(yùn)輸部聯(lián)合七部委聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）被視為“網(wǎng)約車(chē)新政”伊始，我國(guó)自此成為全球主要經(jīng)濟(jì)體較早由中央政府將網(wǎng)約車(chē)合法化的國(guó)家。國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)地方對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)）采取包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，隨后各地方政府也紛紛出臺(tái)了對(duì)駕駛員以及車(chē)輛或嚴(yán)或?qū)挼木W(wǎng)約車(chē)相關(guān)管理政策。在2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》以及七部委聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》正式出臺(tái)前，政府長(zhǎng)期以傳統(tǒng)管制措施對(duì)出租車(chē)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以北京對(duì)于出租車(chē)的管制為例，其主要管制措施包括準(zhǔn)入管制、總量管制、租價(jià)管制直到2006年特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施。當(dāng)網(wǎng)約車(chē)逐漸走入人們視線(xiàn)中時(shí)，由于網(wǎng)約車(chē)隸屬于出租車(chē)，所以過(guò)去對(duì)出租車(chē)的單一的傳統(tǒng)命令型管制依然被應(yīng)用于網(wǎng)約車(chē)行業(yè)，導(dǎo)致“網(wǎng)約車(chē)新政”落地后過(guò)去的“打車(chē)難”漸漸變?yōu)椤凹s車(chē)難”。

一、網(wǎng)約車(chē)地方監(jiān)管政策概述

出臺(tái)地方網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則的城市自2016年7月《指導(dǎo)意見(jiàn)》與《暫行辦法》出臺(tái)后呈現(xiàn)階段式增長(zhǎng)，若根據(jù)其出臺(tái)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)，可分為以下三階段：第一批截至2016年12月，全國(guó)已有包括北上廣深等一線(xiàn)城市以及青島、蘭州、杭州、東莞、寧波等共28個(gè)城市在第一時(shí)間緊隨中央文件出臺(tái)了相應(yīng)的地方網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則；第二批截至2017年7月，也就是“網(wǎng)約車(chē)新政”實(shí)行一年后已有133個(gè)城市已經(jīng)公布了網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則，還有86個(gè)城市已經(jīng)或正在公開(kāi)征求意見(jiàn)；第三批截至2021年9月，全國(guó)已有287個(gè)城市出臺(tái)了網(wǎng)約車(chē)細(xì)則，同時(shí)也已有泉州、蘭州、杭州為代表的9個(gè)城市先后進(jìn)行了細(xì)則具體內(nèi)容的修改。大部分地方城市對(duì)駕駛員的戶(hù)籍做出了更細(xì)化的規(guī)定，一些城市甚至規(guī)定了網(wǎng)約車(chē)駕駛員的本市（省）戶(hù)籍或居住證，甚至進(jìn)一步限制了駕駛員文化程度。數(shù)據(jù)顯示，“網(wǎng)約車(chē)新政”落地一周年后各級(jí)城市的網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的發(fā)展反而受到更大程度的束縛。一線(xiàn)城市由于城市人口流動(dòng)性大，網(wǎng)約車(chē)輛集中的同時(shí)民眾出行需求也更為集中，但是駕駛員戶(hù)口以及車(chē)牌的限制對(duì)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)發(fā)展形成了比較大的阻礙。以政府定價(jià)并進(jìn)行數(shù)量、標(biāo)識(shí)上的控制和統(tǒng)一為特點(diǎn)的傳統(tǒng)管制方式抑制了網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)被政府主導(dǎo)取代，網(wǎng)約車(chē)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展受到阻礙。

在傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)中，傳統(tǒng)的管制方法已被實(shí)踐證明了存在諸多問(wèn)題，與此同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)所代表的共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)的監(jiān)管難點(diǎn)在于既要維護(hù)公眾的出行安全、又要促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，因此對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管應(yīng)更注重符合行業(yè)特性。

（一）監(jiān)管力度不當(dāng)激化利益主體間沖突。對(duì)于網(wǎng)約車(chē)這一新興業(yè)態(tài)采取的不當(dāng)監(jiān)管力度激發(fā)了網(wǎng)約車(chē)駕駛員、平臺(tái)公司之間及本地與外地各利益主體之間的沖突。各地網(wǎng)約車(chē)政策施行過(guò)高準(zhǔn)入門(mén)檻使合規(guī)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、車(chē)輛及駕駛員減少，“打車(chē)難”一度變?yōu)椤凹s車(chē)難”的同時(shí)，合規(guī)的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)壟斷了市場(chǎng)，面臨公平競(jìng)爭(zhēng)審查的巨大壓力。許多地方實(shí)行的網(wǎng)約車(chē)規(guī)制辦法提高了對(duì)外地司機(jī)與車(chē)輛的準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)際上是在保護(hù)本地的網(wǎng)約車(chē)的利益，同樣也違背了公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。地方紛紛在中央出臺(tái)的規(guī)定基礎(chǔ)上普遍提高網(wǎng)約車(chē)準(zhǔn)入門(mén)檻，其實(shí)質(zhì)上是用傳統(tǒng)政府的限制競(jìng)爭(zhēng)手段來(lái)干預(yù)共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，其中以行政壟斷最為突出。但是，網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域作為共享經(jīng)濟(jì)的代言詞，不應(yīng)該用變相的行政壟斷手段來(lái)規(guī)避沖突、限制競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)由政府采取正確的手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)。

（二）傳統(tǒng)的權(quán)力配置方式缺乏靈活應(yīng)變性、多元參與性?！稌盒修k法》第四條規(guī)定交通部負(fù)責(zé)主管全國(guó)的網(wǎng)約車(chē)管理工作，各省、自治區(qū)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)網(wǎng)約車(chē)管理工作?？梢钥闯?，地方政府也被賦予了一系列自由裁量權(quán)，現(xiàn)有的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管隸屬于自上而下式“科層制”的權(quán)力模式。這種“科層制”的模式要求科層組織從整體上權(quán)衡政策執(zhí)行成本與收益，即同時(shí)保證迎合上級(jí)制定的政策法規(guī)和盡可能降低政策的執(zhí)行成本。這誘使地方網(wǎng)約車(chē)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)——交通執(zhí)法大隊(duì)可能會(huì)出現(xiàn)“釣魚(yú)執(zhí)法”的現(xiàn)象。在廣州、杭州、武漢等地在對(duì)不合規(guī)的網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行執(zhí)法時(shí)由于方式不當(dāng)引發(fā)了一系列的群體性事件，導(dǎo)致專(zhuān)車(chē)司機(jī)圍堵執(zhí)法人員，危害了社會(huì)秩序，引發(fā)公眾對(duì)政府公信力的爭(zhēng)議。

（三）監(jiān)管信息不對(duì)稱(chēng)。在共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)與監(jiān)管者的博弈過(guò)程中，平臺(tái)企業(yè)與政府監(jiān)管部門(mén)處于信息不對(duì)稱(chēng)的位置。企業(yè)為實(shí)現(xiàn)利益最大化，會(huì)充分利用信息占有的優(yōu)勢(shì)減少網(wǎng)約車(chē)過(guò)高準(zhǔn)入門(mén)檻對(duì)自身造成的損失，比如平臺(tái)會(huì)通過(guò)信息虛假上報(bào)、甚至鼓勵(lì)平臺(tái)下注冊(cè)駕駛員偽造相關(guān)證件從而吸引更多駕駛員參與到共享經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。但是，監(jiān)管主體難以獲知全面的信息對(duì)平臺(tái)企業(yè)與旗下注冊(cè)駕駛員、車(chē)輛進(jìn)行追查，比如駕駛員的戶(hù)口真實(shí)性、車(chē)輛的實(shí)際合格情況等等，這導(dǎo)致在準(zhǔn)入門(mén)檻提高后“黑車(chē)”依然盛行，難以得到查處。因此，調(diào)整過(guò)高的準(zhǔn)入門(mén)檻有利于地方政府有效調(diào)整監(jiān)管方式，從而及時(shí)規(guī)避因監(jiān)管信息不對(duì)稱(chēng)而導(dǎo)致的網(wǎng)約車(chē)合規(guī)問(wèn)題。

二、實(shí)驗(yàn)主義治理的理論基礎(chǔ)研究

傳統(tǒng)監(jiān)管方式在新興的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中的不適用性導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)行業(yè)負(fù)面事件頻出，這表明網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管方式優(yōu)化需要一個(gè)漸進(jìn)的、摸索的過(guò)程，才能有助于回應(yīng)網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域表現(xiàn)出的不確定性情況。實(shí)驗(yàn)主義治理理論興起正是由于傳統(tǒng)層級(jí)式?jīng)Q策失敗的兩個(gè)原因：一方面是決策者遠(yuǎn)離一線(xiàn)事件而導(dǎo)致的無(wú)知；另一方面則是所關(guān)注的事件自身存在的不確定性。盡管實(shí)驗(yàn)主義治理理論在歐盟中是一項(xiàng)普遍應(yīng)用的治理模式，但是在我國(guó)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管領(lǐng)域還是一種新的嘗試?，F(xiàn)就實(shí)驗(yàn)主義治理的相關(guān)理論做簡(jiǎn)要概述。

（一）實(shí)驗(yàn)主義治理的發(fā)展

1、實(shí)驗(yàn)主義治理的起源與初步應(yīng)用。實(shí)驗(yàn)主義最早成功應(yīng)用于科學(xué)領(lǐng)域，德威認(rèn)為實(shí)驗(yàn)主義可以追溯到美國(guó)實(shí)驗(yàn)主義之父查爾斯·桑德·皮爾斯，并且提出科學(xué)的進(jìn)步正式由于將科學(xué)的假設(shè)和對(duì)未來(lái)可能性進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性驗(yàn)證、修正和最終應(yīng)用于真實(shí)世界的一系列過(guò)程而實(shí)現(xiàn)的。在21世紀(jì)初期，歐盟在食品安全、數(shù)據(jù)隱私、金融市場(chǎng)監(jiān)管、反歧視、基本權(quán)利以及外部關(guān)系等領(lǐng)域進(jìn)行了一系列實(shí)驗(yàn)主義治理的嘗試。實(shí)驗(yàn)主義治理還通過(guò)哥倫比亞大學(xué)薩貝爾教授和阿姆斯特丹大學(xué)塞特林教授得到了在公共政策與公共治理層面的進(jìn)一步發(fā)展和論證，他們利用實(shí)驗(yàn)主義理論進(jìn)一步解釋和總結(jié)歐盟治理政策，認(rèn)為規(guī)制的擴(kuò)張?jiān)醋圆煌潭群蛯用嫔险咧贫蚣芎托拚倪^(guò)程。

2、實(shí)驗(yàn)主義治理在我國(guó)的發(fā)展。在我國(guó)，高秦偉教授在《分享經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與政府規(guī)制的應(yīng)對(duì)》一文中首先從法律的角度提出了“實(shí)驗(yàn)性規(guī)制”的治理方向來(lái)解決共享經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的監(jiān)管難題。張乾友認(rèn)為政策過(guò)程本身屬于實(shí)驗(yàn)傳統(tǒng)的范疇，任何政策的出臺(tái)實(shí)際上都是一場(chǎng)社會(huì)實(shí)驗(yàn)。張效羽指出“實(shí)驗(yàn)性規(guī)制”是一種臨時(shí)性、容錯(cuò)性、變通性和受控性的政府規(guī)制模式。盡管社會(huì)各界對(duì)于實(shí)驗(yàn)主義治理的定義、研究方向和應(yīng)用領(lǐng)域不同，但是總體來(lái)看，實(shí)驗(yàn)主義的監(jiān)管方式的核心內(nèi)涵一共有以下三點(diǎn)：其一，實(shí)驗(yàn)性治理是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程；其二，在廣泛性框架下的臨時(shí)目標(biāo)的設(shè)定與修正是關(guān)鍵要素；其三，通過(guò)同行評(píng)議比較不同的替代方法實(shí)現(xiàn)不同背景下治理方式的改進(jìn)。

（二）實(shí)驗(yàn)主義治理的內(nèi)容與特點(diǎn)

1、內(nèi)容。實(shí)驗(yàn)主義治理運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)首先是由中央（高層政府/組織）設(shè)置長(zhǎng)期行動(dòng)框架目標(biāo)以及短期的臨時(shí)目標(biāo)，同時(shí)將有條件的自由裁量權(quán)賦予一線(xiàn)行動(dòng)者也就是各地方單位（低層政府/組織），使其利用已有經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)各地方實(shí)際情況進(jìn)行政策制定和實(shí)踐上的探索行動(dòng)。各地方主體的具體實(shí)施情況是在改變現(xiàn)狀機(jī)制的邏輯起點(diǎn)中實(shí)現(xiàn)的。在實(shí)踐過(guò)程中，各地方單位要在平級(jí)之間定期進(jìn)行績(jī)效的公開(kāi)匯報(bào)。其次，通過(guò)同行評(píng)議，可以對(duì)眾多針對(duì)于網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域效果較好的地方經(jīng)驗(yàn)與具體實(shí)踐方式進(jìn)行比較，以供其他地方單位選擇適合自身情況的方案進(jìn)行政策執(zhí)行的再?lài)L試，在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了共同學(xué)習(xí)機(jī)制。最后，中央根據(jù)績(jī)效評(píng)估和方案的選擇可以對(duì)臨時(shí)目標(biāo)進(jìn)行修正，完成一次實(shí)驗(yàn)式的遞歸與反復(fù)，同時(shí)也開(kāi)啟了新一輪的實(shí)驗(yàn)式政策執(zhí)行與修訂。（圖1）

圖1 實(shí)驗(yàn)主義治理框架圖

2、特點(diǎn)。第一，直接協(xié)商。實(shí)驗(yàn)主義治理的關(guān)鍵點(diǎn)在于協(xié)商，協(xié)商的目的在于通過(guò)持續(xù)多樣性討論形成持續(xù)性認(rèn)同。在去中心化的組織結(jié)構(gòu)中，組織成員各具多樣性，包括資源與專(zhuān)業(yè)性上的多樣性。在協(xié)商過(guò)程中，同行評(píng)議、責(zé)任匯報(bào)以及協(xié)商的過(guò)程都是動(dòng)態(tài)責(zé)任制的體現(xiàn)方式。隨著中心掌舵者的去除，固化的實(shí)踐路徑被瓦解，各組織成員也就是各地方網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管主體，獲得了重新審議、修訂共同目標(biāo)以及路徑的機(jī)會(huì)，他們擁有一手實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)各管轄區(qū)域內(nèi)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展特性知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)，將通過(guò)審議與申辯實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的責(zé)任制。第二，動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)。實(shí)驗(yàn)主義治理之所以可以適用于策略不確定性的情況，是因?yàn)樗鼘⒌胤綀?zhí)行主體的責(zé)任放置在規(guī)則不斷變化的每個(gè)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制，促使所有行動(dòng)者掌握了比以往更豐富可行的措施信息。這種動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)制有助于對(duì)一些前沿問(wèn)題做出快速靈活回應(yīng)，即使方向有誤也可通過(guò)同行審議進(jìn)行及時(shí)糾偏。第三，臨時(shí)目標(biāo)可修訂。實(shí)驗(yàn)主義中的長(zhǎng)期的框架目標(biāo)即宏觀目標(biāo)，是指在某一行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)高層次、戰(zhàn)略性的目標(biāo)，其確定與指標(biāo)的選擇一般與行業(yè)規(guī)劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策相聯(lián)系，與國(guó)家和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)相符合。與傳統(tǒng)治理方式所確定的固定目標(biāo)不同，實(shí)驗(yàn)主義治理方式還囊括了一系列短期目標(biāo)，它們是可經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證進(jìn)行不斷修訂的。如果政策在執(zhí)行中被發(fā)現(xiàn)未能朝向既定長(zhǎng)期框架目標(biāo)做出改變，那么將啟動(dòng)共同學(xué)習(xí)的機(jī)制修訂短期目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的再執(zhí)行，完成一次實(shí)驗(yàn)主義治理的遞歸反復(fù)。

（三）實(shí)驗(yàn)主義治理的核心機(jī)制。根據(jù)薩貝爾與塞特林教授對(duì)實(shí)驗(yàn)主義治理理論在應(yīng)用時(shí)總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)成果，本文將實(shí)驗(yàn)主義治理理論凝練為兩個(gè)核心機(jī)制的作用：一是“改變現(xiàn)狀”機(jī)制——實(shí)驗(yàn)主義的理論起點(diǎn)；二是“共同學(xué)習(xí)”機(jī)制——協(xié)調(diào)各主體的合作行為。

1、改變現(xiàn)狀?！案淖儸F(xiàn)狀”是實(shí)驗(yàn)主義治理的理論起點(diǎn)，向地方單位給予了挑戰(zhàn)當(dāng)前固定制度的權(quán)利及能力，從而進(jìn)行不同程度上政策的探索。具體的內(nèi)容包括以下三點(diǎn)：第一，地方單位識(shí)別當(dāng)前制度措施的不適應(yīng)性導(dǎo)致持續(xù)不確定性的問(wèn)題并沒(méi)有得到解決甚至惡化；第二，地方單位主動(dòng)尋求更好地替代辦法；第三，地方單位完成臨時(shí)目標(biāo)，同時(shí)完成在長(zhǎng)期框架目標(biāo)下對(duì)原有制度的修訂。薩貝爾認(rèn)為有兩種方式促進(jìn)地方單位進(jìn)行現(xiàn)狀的問(wèn)題識(shí)別與改進(jìn)：一種是直接、主動(dòng)要求對(duì)行動(dòng)方法提出公平論證；另一種是通過(guò)間接、被動(dòng)的“懲罰默認(rèn)制”，即通過(guò)設(shè)置各地方單位難以接受的規(guī)則來(lái)激發(fā)大家促成允許對(duì)相互依賴(lài)關(guān)系進(jìn)行公平、有效的信息共享制度。也就是說(shuō)，“改變現(xiàn)狀”的機(jī)制使各個(gè)執(zhí)行主體在事前意識(shí)到不合作的成本，從而積極參與合作的事前決策，推動(dòng)兼容的框架目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，較之傳統(tǒng)監(jiān)管“事后違反”成本有很大的改進(jìn)。

2、共同學(xué)習(xí)。作為實(shí)驗(yàn)主義治理一個(gè)重要的核心內(nèi)容，共同學(xué)習(xí)鼓勵(lì)各層主體相互協(xié)調(diào)合作從而實(shí)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)成果的進(jìn)一步擴(kuò)散。實(shí)驗(yàn)主義治理所面對(duì)的是不確定性的現(xiàn)實(shí)情況，沒(méi)有一方主體可以指明一條完全正確的監(jiān)管方式，因此對(duì)于監(jiān)管細(xì)則有必要暫時(shí)設(shè)定短期目標(biāo)，并進(jìn)行差異化探索監(jiān)管方式。共同學(xué)習(xí)的目標(biāo)就是建立起一種機(jī)制，可以使成員在設(shè)立并實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性的目標(biāo)的同時(shí)，根據(jù)對(duì)未來(lái)的摸索，通過(guò)責(zé)任匯報(bào)以及同行評(píng)議的過(guò)程對(duì)各自目前的路徑進(jìn)行不斷的修訂，使得整體問(wèn)題中持續(xù)性的不確定性處于可控的范圍之內(nèi)。其中，共同學(xué)習(xí)的主體既包括地方政府之間的相互評(píng)議與經(jīng)驗(yàn)借鑒，也包括中央與地方政府之間的政策遞歸與反復(fù)。過(guò)程性匯報(bào)與同行評(píng)議是地方主體層面進(jìn)行共同學(xué)習(xí)的兩個(gè)重要方式。通過(guò)過(guò)程性匯報(bào)，成員對(duì)現(xiàn)有成果與預(yù)期目標(biāo)的完成情況進(jìn)行監(jiān)控；通過(guò)同行評(píng)議，一些在治理方式、手段上存在的問(wèn)題會(huì)通過(guò)一系列的地方個(gè)案審查與經(jīng)驗(yàn)交流顯示出來(lái)。地方與中央層面上的交流體現(xiàn)在同行評(píng)議后匯總出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題將被反饋至上級(jí)政府層面，上級(jí)政府將根據(jù)情況對(duì)臨時(shí)目標(biāo)進(jìn)行政策框架內(nèi)的調(diào)整與再執(zhí)行，完成一次實(shí)驗(yàn)主義治理的循環(huán)遞歸。

三、實(shí)驗(yàn)主義治理在我國(guó)網(wǎng)約車(chē)政策應(yīng)用中的不足

（一）政策調(diào)整力度不足。通過(guò)對(duì)城市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管細(xì)則修改前后的對(duì)比分析，一些城市在修改網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則時(shí)盡管在車(chē)輛、駕駛員、平臺(tái)準(zhǔn)入條件以及網(wǎng)約車(chē)價(jià)格等內(nèi)容上均進(jìn)行了修改，但是從統(tǒng)籌巡游車(chē)與網(wǎng)約車(chē)發(fā)展、優(yōu)化網(wǎng)約車(chē)差異化監(jiān)管方式的角度來(lái)看，修改后的細(xì)則普遍難以脫離傳統(tǒng)出租車(chē)的管理框架，仍保留著傳統(tǒng)準(zhǔn)入監(jiān)管的模式，如果執(zhí)行不當(dāng)或者扭曲將會(huì)導(dǎo)致獲證平臺(tái)壟斷、出租車(chē)與網(wǎng)約車(chē)行業(yè)矛盾激化等問(wèn)題。政府通過(guò)實(shí)施準(zhǔn)入監(jiān)管政策以特許經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行控制，致使牌照在行政壟斷下成為一種稀缺資源，在這種前提下，一些出租車(chē)企業(yè)大肆壟斷導(dǎo)致自2000年以來(lái)出租車(chē)行業(yè)發(fā)生多起大規(guī)模罷運(yùn)事件。

（二）示范效應(yīng)覆蓋面窄。一些城市雖然率先對(duì)城市網(wǎng)約車(chē)細(xì)則進(jìn)行了調(diào)整和改進(jìn)，但是可以引發(fā)的全國(guó)范圍內(nèi)的示范學(xué)習(xí)作用仍然有限。以杭州為例，杭州市政府辦公廳于2018年2月正式印發(fā)了《杭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《杭州細(xì)則》修訂版），對(duì)于原有網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則進(jìn)行了適時(shí)修訂，簡(jiǎn)化、優(yōu)化網(wǎng)約車(chē)管理機(jī)制。在《杭州細(xì)則》修訂版在駕駛員戶(hù)籍規(guī)定以及網(wǎng)約車(chē)與巡游車(chē)進(jìn)行統(tǒng)一資質(zhì)考核等方面做出了較大幅度的調(diào)整，是通過(guò)實(shí)驗(yàn)主義治理方式放松準(zhǔn)入門(mén)檻一次較大的實(shí)踐嘗試，領(lǐng)先于其他一、二線(xiàn)城市。但是，在這兩個(gè)方面對(duì)于后續(xù)幾個(gè)城市網(wǎng)約車(chē)細(xì)則調(diào)整的示范效應(yīng)比較弱，比如蕪湖與?？诰筒⑽丛隈{駛員準(zhǔn)入上進(jìn)行條件放松，而深圳以反向懲罰措施進(jìn)行了更為嚴(yán)格的要求，只有三亞對(duì)駕駛員完全取消了戶(hù)籍的要求，借鑒了杭州放松戶(hù)籍要求的經(jīng)驗(yàn)。可以看出《杭州細(xì)則》修訂版盡管對(duì)本地的網(wǎng)約車(chē)發(fā)展起到一定促進(jìn)作用，但在更廣范圍內(nèi)起到的示范效應(yīng)有限，需要經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn)主義治理核心機(jī)制的進(jìn)一步完善。

（三）中央?yún)f(xié)調(diào)角色較弱。在歐盟與一些聯(lián)邦制國(guó)家的政治體制中，中央與地方存在著垂直權(quán)力制衡的關(guān)系，因此容易超越傳統(tǒng)的“委托-代理”的關(guān)系基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，實(shí)驗(yàn)主義治理提倡，在一些具有持續(xù)不確定性的領(lǐng)域中，當(dāng)沒(méi)有正式的統(tǒng)一的規(guī)制方式出臺(tái)時(shí)，中央會(huì)允許地方進(jìn)行領(lǐng)域內(nèi)政策的先行嘗試。同時(shí)，它提倡對(duì)各地方政策之間內(nèi)容上的差異要有較高容忍度，鼓勵(lì)成員之間進(jìn)行相互學(xué)習(xí)，通過(guò)績(jī)效進(jìn)行同行評(píng)議，使有效的經(jīng)驗(yàn)方法在地方形成示范效應(yīng)。比如，歐洲歐盟水污染治理案例中，作為長(zhǎng)期框架目標(biāo)的水框架指令（WFD）賦予地方單位也就是成員國(guó)權(quán)力，指定相關(guān)主管機(jī)構(gòu)通過(guò)負(fù)責(zé)執(zhí)法、實(shí)施安全、安排資金、實(shí)行動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)歐洲各國(guó)水流域進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管。然而，在我國(guó)，政策的實(shí)驗(yàn)性探索是以服務(wù)于中央主導(dǎo)的權(quán)力秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)和歸宿的，因此中央掌握著政策制定的完全控制與主動(dòng)權(quán)。比如，率先進(jìn)行網(wǎng)約車(chē)政策改革的泉州、蘭州兩個(gè)城市是在國(guó)家發(fā)改委根據(jù)公平審查條款的要求下進(jìn)行被動(dòng)的政策修訂，而非主動(dòng)開(kāi)啟改變現(xiàn)狀的機(jī)制，表明實(shí)驗(yàn)主義治理的理論若要在我國(guó)進(jìn)行應(yīng)用嘗試，需要加強(qiáng)中央的協(xié)調(diào)作用，進(jìn)行廣泛基礎(chǔ)上更深入的賦權(quán)。

四、實(shí)驗(yàn)主義治理在我國(guó)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中應(yīng)用建議

在目前的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中盡管有越來(lái)越多的城市調(diào)整了網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則，但是實(shí)驗(yàn)主義治理理論的核心機(jī)制——改變現(xiàn)狀、共同學(xué)習(xí)機(jī)制以及短期目標(biāo)的調(diào)整內(nèi)容在實(shí)踐中并沒(méi)有完全充分發(fā)揮作用。本文以實(shí)驗(yàn)主義治理理論為框架，對(duì)我國(guó)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管背景下應(yīng)用仍存在的不足提出以下建議：

（一）樹(shù)立創(chuàng)新友好型思維。樹(shù)立創(chuàng)新友好型思維是在我國(guó)共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中應(yīng)用實(shí)驗(yàn)主義治理的理念保障。被監(jiān)管對(duì)象自身是否真正具有創(chuàng)新元素，在很大程度上可以作為政府對(duì)新型經(jīng)濟(jì)模式態(tài)度的參考。如果其具有創(chuàng)新元素，那么應(yīng)積極堅(jiān)持鼓勵(lì)和支持態(tài)度。而網(wǎng)約車(chē)作為共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的其中一個(gè)代表行業(yè)，通過(guò)新的平臺(tái)交易模式挖掘閑置車(chē)輛、調(diào)動(dòng)閑置人力資源和資金資源等，促進(jìn)個(gè)人與社會(huì)效益的提升。如果仍沿用傳統(tǒng)的管控思維，以原有行政許可的“命令-控制型”方式應(yīng)對(duì)，那么將可能直接對(duì)網(wǎng)約車(chē)的創(chuàng)新勢(shì)頭有所抑制，不利于新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展。所以，我們應(yīng)該以創(chuàng)新友好型思維作為監(jiān)管方式的基礎(chǔ)應(yīng)對(duì)這些新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐保持靈活性和適應(yīng)性，樹(shù)立可試錯(cuò)的監(jiān)管理念，建立容錯(cuò)性強(qiáng)的監(jiān)管框架，同時(shí)也要提供適當(dāng)?shù)南M(fèi)者保護(hù)。只有給網(wǎng)約車(chē)行業(yè)預(yù)留一定的發(fā)展空間，才能充分形成市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使網(wǎng)約車(chē)在市場(chǎng)的作用下實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的更新迭代與優(yōu)勝劣汰。

（二）強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管績(jī)效。強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管績(jī)效是在我國(guó)共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中應(yīng)用實(shí)驗(yàn)主義治理的制度基礎(chǔ)。與歐盟這種由主權(quán)國(guó)家組成的聯(lián)合體不同，我國(guó)是單一制國(guó)家，中央與地方是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方的國(guó)家機(jī)關(guān)是中央國(guó)家機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，所以在運(yùn)用實(shí)驗(yàn)主義治理理論來(lái)解決現(xiàn)有的監(jiān)管難題時(shí)溝通應(yīng)更順暢。但是，在我國(guó)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)主義治理理論的應(yīng)用時(shí)，存在學(xué)習(xí)示范效應(yīng)不足的情況，關(guān)鍵在于機(jī)制問(wèn)題。歐盟在進(jìn)行實(shí)驗(yàn)式治理時(shí)，會(huì)在下放自由裁量權(quán)的同時(shí)，要求各地方單位針對(duì)治理問(wèn)題解決的效果進(jìn)行定期績(jī)效匯報(bào)、審議、評(píng)估，但是我國(guó)中央對(duì)地方政策的實(shí)際應(yīng)用情況缺乏政策中后期的審議和評(píng)估，失去了政策在執(zhí)行和評(píng)估時(shí)由中央單位賦予的約束性。所以，有必要將共享經(jīng)濟(jì)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和政績(jī)考核，有利于推進(jìn)學(xué)習(xí)示范效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)散。目前，共享經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，在我國(guó)是一種兼職經(jīng)濟(jì)、甚至是“非法”經(jīng)濟(jì)。因此，這種新興經(jīng)濟(jì)被排除在經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)之外，不被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和政績(jī)考核，導(dǎo)致共享經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展上的作用被低估，政府層面也很難以包容審慎、創(chuàng)新友好的思維對(duì)待網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的發(fā)展。如果將共享經(jīng)濟(jì)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)中，各級(jí)政府都會(huì)增強(qiáng)“改變現(xiàn)狀”的主動(dòng)性與積極性，以包容審慎、創(chuàng)新友好的思維對(duì)待網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的發(fā)展，網(wǎng)約車(chē)行業(yè)會(huì)隨著監(jiān)管的調(diào)整而不斷發(fā)展。從中央單位來(lái)看，高層政府起到協(xié)調(diào)作用，以網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛及駕駛員數(shù)量占比、乘客滿(mǎn)意度等因素作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，衡量各個(gè)城市網(wǎng)約車(chē)政策“寬嚴(yán)程度”，對(duì)各個(gè)城市已出臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則進(jìn)行監(jiān)控和把握。從各地方單位來(lái)看，低層政府在執(zhí)行中要不斷主動(dòng)修訂政策，探索網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的合理方式，并定期匯報(bào)績(jī)效，建立起中央與地方的溝通橋梁。

（三）啟用共同學(xué)習(xí)機(jī)制。啟用共同學(xué)習(xí)機(jī)制是在我國(guó)共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中應(yīng)用實(shí)驗(yàn)主義治理的一種工具選擇。很多城市的網(wǎng)約車(chē)政策在調(diào)整中出現(xiàn)變通性和容錯(cuò)性仍然不大的現(xiàn)象，主要原因是地方政府缺少“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的意識(shí)，實(shí)驗(yàn)主義治理中的共同學(xué)習(xí)機(jī)制有助于地方單位主動(dòng)調(diào)整執(zhí)行中的政策，其關(guān)鍵點(diǎn)在于“放活基層”與“同行評(píng)議”。一方面是源于基層單位具有信息優(yōu)勢(shì)，可以針對(duì)新興業(yè)態(tài)在實(shí)踐中出現(xiàn)的不確定性問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)更正；另一方面是源于同行評(píng)議避免“各自為政”以及地方保護(hù)主義的出現(xiàn)。《中山市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》中就主動(dòng)提出了“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，即政策實(shí)施三年后將開(kāi)展實(shí)施效果的評(píng)估與政策優(yōu)化調(diào)整，這一點(diǎn)體現(xiàn)了實(shí)驗(yàn)主義治理理論里目標(biāo)可修訂的特點(diǎn)。因此，短期來(lái)看，可以效仿中山市規(guī)定政策執(zhí)行和評(píng)估調(diào)整優(yōu)化的期限，到期后，根據(jù)政策實(shí)施效果建立評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，在長(zhǎng)期框架目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)及時(shí)糾偏，有助于下一步短期目標(biāo)的修訂；而長(zhǎng)期來(lái)看，高層政府應(yīng)鼓勵(lì)各地方單位相互交流網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管進(jìn)展，包括政策內(nèi)容、投訴與反饋情況、查處違規(guī)情況等，讓基層“敢于創(chuàng)新、有權(quán)創(chuàng)新、有力創(chuàng)新”，實(shí)現(xiàn)政策的普遍共同學(xué)習(xí)效應(yīng)。